Article 9 quater (Article L. 211-18 du code de la consommation) Notion de « lien étroit » du contrat avec un État membre pour l'application des règles en matière de vente et de garantie des biens de consommation
Commentaire : cet article précise que le régime protecteur de la directive de 1999 sur la vente et les garanties des biens de consommation s'applique dès lors que le contrat présente « un lien étroit » avec le territoire d'un État membre.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 211-18 du code de la consommation dispose que, quelle que soit la loi applicable au contrat, l'acheteur qui réside habituellement dans un État membre de l'Union européenne ne peut être privé de la protection que cet État a organisée en application de la directive européenne du 25 mai 1999 relative à la vente et aux garanties des biens de consommation 130 ( * ) , dès lors que le contrat a été conclu ou négocié dans cet État de résidence.
Or, la directive susmentionnée fait référence à la notion de « lien étroit » du contrat avec un État membre de l'Union 131 ( * ) , rédaction plus protectrice que celle de l'article L. 211-18.
II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Les députés ont adopté une nouvelle rédaction de l'article L. 211-18 du code de la consommation, en y incluant la notion de « lien étroit » du contrat avec un État membre de l'Union européenne 132 ( * ) . Dans cette nouvelle rédaction, l'acheteur qui a sa résidence habituelle dans un État membre de l'Union européenne ne peut être privé de la protection que lui assurent les dispositions prises par un État membre en application de la directive susmentionnée, dès lors que le contrat présente « un lien étroit » avec le territoire de l'État de résidence. Les députés ont ajouté aux cas précisant cette situation de « lien étroit », celui où le professionnel « dirige son activité vers le territoire » de l'État membre de résidence.
III. La position de votre commission
Comme pour l'article précédent, votre commission approuve cette intégration du critère jurisprudentiel européen, plus protecteur pour les consommateurs.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 10 (Articles L. 111-4 [nouveau], L. 113-3-1 [nouveau], L. 113-6, L. 121-15, L. 121-15-3, L. 132-2, L. 132-3 [nouveau], et L. 141-1, L. 421-2, L. 421-6 et L. 115-26-1 du code de la consommation) Renforcement des pouvoirs de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF)
Commentaire : cet article instaure des sanctions administratives en cas de non-respect des obligations d'information précontractuelle sur les biens et les services ou des règles de publicité des prix, de publicités illicites pour opérations de ventes réglementées ou encore de manquement aux dispositions encadrant les publicités par voie électronique.
I. Le droit en vigueur
1. Les sanctions prévues par le code de la consommation sont de nature pénale.
Les sanctions varient en fonction de la gravité des infractions ou des délits.
Ainsi, le code de la consommation ne prévoit aucune sanction particulière de l'obligation d'information précontractuelle en elle-même 133 ( * ) . Il appartient au juge d'apprécier si le défaut d'information est de nature à entraîner l'annulation ou la réforme du contrat. Cependant, les infractions aux arrêtés ministériels - pris en application des articles du code - constituent des contraventions punies d'une amende de cinquième classe : 1 500 euros, montant porté à 3 000 euros en cas de récidive.
Ce code sanctionne en revanche la publicité d'opérations commerciales réglementées qui n'auraient pas été déclarées au préalable : les liquidations, les ventes au déballage, les soldes, les ventes en magasin ou dépôt d'usine 134 ( * ) , les salons professionnels 135 ( * ) relèvent de ce régime de déclaration préalable . L'article L. 121-15 dispose ainsi que tout annonceur qui effectue une telle publicité illicite « est puni d'une amende de 37 500 euros » et que cette amende peut être portée à la moitié des dépenses consacrées à la publicité illégale.
La sanction des clauses abusives fait l'objet de dispositions particulières. L'article L. 132-1 du code de la consommation définit comme abusives « les clauses qui ont pour objet ou pour effet de créer au détriment du consommateur un déséquilibre significatif entre les droits et les obligations des parties au contrat » 136 ( * ) .
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LISTE « NOIRE » ET LISTE « GRISE » DE CLAUSES ABUSIVES La loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a prévu qu'un décret en Conseil d'État, pris après avis de la commission des clauses abusives, détermine une liste de clauses présumées abusives (liste « grise ») ainsi que « des types de clauses qui, eu égard à la gravité des atteintes qu'elles portent à l'équilibre du contrat, doivent être regardées, de manière irréfragable, comme abusives » (liste « noire »). Établies par le décret n° 2009-302 du 18 mars 2009 et codifiées aux articles R. 132-1 et R. 132-2 du code de la consommation, ces deux listes comprennent ainsi : 1/ une « liste noire » de douze clauses irréfragablement présumées abusives : y figurent notamment des restrictions unilatérales d'obligations, des réductions de droits comme le droit à réparation du préjudice subi, celui de demander la résiliation du contrat en cas d'inexécution par le professionnel de ses obligations , ou encore le fait de subordonner la résiliation d'un contrat à durée indéterminé au versement d'une indemnité par le consommateur (article R. 132-1 du code de la consommation) ; 2/ une liste « grise » de dix clauses présumées abusives, à charge pour le professionnel d'apporter la preuve contraire : y figurent notamment le fait de prévoir un engagement ferme du consommateur, alors que l'exécution des prestations par le professionnel dépend de sa seule volonté, ou encore le fait d'imposer au consommateur qui n'exécute pas ses obligations une indemnité d'un montant manifestement disproportionné. |
Qu'elles figurent sur la liste « noire » ou « grise », ces clauses abusives, une fois constatées, sont réputées nulles et non écrites. Cependant, cette nullité n'entraîne pas leur suppression matérielle et des contrats-types comportent encore des clauses abusives, que les consommateurs respectent le plus souvent en ignorant leur caractère abusif.
Enfin, le code de la consommation punit d'emprisonnement (de deux ans maximum) et d'une amende maximale de 37 500 euros le délit de tromperie sur la nature, l'origine et les qualités substantielles d'un bien, sur la quantité de choses livrées ou encore sur les risques inhérents à leur utilisation 137 ( * ) .
2. Les agents de la DGCCRF disposent de pouvoirs d'investigation mais pas de sanction.
Les agents de la DGCCRF, parmi d'autres agents de l'État 138 ( * ) , recherchent et constatent des infractions à la réglementation des produits et des services. Lorsqu'ils constatent une infraction, ils dressent un procès-verbal qu'ils transmettent au parquet 139 ( * ) . Dans le cadre du contrôle de conformité, ils peuvent également saisir et consigner les produits présentant un danger pour la sécurité et la santé des personnes ainsi que les produits « falsifiés ».
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Domaines d'intervention de la DGCCRF L'article L. 141-1 précise limitativement les domaines d'intervention des agents de la DGCCRF. Y figurent en particulier : - les prix et les conditions de vente ; - les clauses abusives dans les contrats ; l'interprétation et la forme des contrats ; - la garantie légale de conformité et la garantie commerciale ; - les pratiques commerciales déloyales ; - les pratiques commerciales trompeuses et publicité, vente à distance, démarchage, contrat de fourniture d'énergie ; - les ventes « à la boule de neige », abus de faiblesse, pratiques commerciales agressives ; - une partie des règles relatives au crédit à la consommation et du crédit immobilier ; - les taux d'intérêt, les prêts viagers, les activités des intermédiaires de crédits ; - l'activité des agents immobiliers ; - les contrats de vente de voyages et de séjours ; - le commerce électronique. Pouvoirs d'enquête de la DGCCRF Les pouvoirs d'enquête et d'investigation de la DGCCRF sont définis aux articles L. 450-1 à L. 470-5 du code de commerce. Les agents peuvent en particulier : - rédiger des procès-verbaux faisant foi jusqu'à preuve contraire transmis à l'autorité compétente et notifiés à l'intéressé ; - accéder à tous locaux, terrains ou moyens de transport à usage professionnel ; - demander communication des livres, factures et tous autres documents professionnels et en prendre copie ; - recueillir sur convocation ou sur place des renseignements et justifications ; - accéder à tout document ou élément d'information détenu par les services et établissements de l'État et des autres collectivités publiques, sans se voir opposer le secret professionnel 140 ( * ) ; - le cas échéant, sur ordonnance du juge des libertés et de la détention, exercer le pouvoir de visite et de saisie prévu par l'article L. 450-4 du code de commerce 141 ( * ) ; - représenter le ministre devant les juridictions civiles et pénales pour déposer des conclusions et les développer oralement et possibilité de produire des procès-verbaux et rapports d'enquêtes. |
L'article L. 141-2 dispose que, pour les contraventions relatives à l'information des consommateurs, à la formation des contrats et à l'endettement, ainsi qu'aux pratiques commerciales douteuses, la DGCCRF peut transiger, après accord du procureur de la République .
3. Les associations de consommateurs agréées disposent d'une action en suppression des clauses abusives.
L'article L. 421-2 du code de la consommation autorise les associations de consommateurs agréées à demander au juge, dans le cadre d'une action civile , de faire cesser tout agissement illicite ou de supprimer une clause illicite dans le contrat ou le contrat type proposé au consommateur.
L'article L. 421-6 du même code confie aux mêmes associations une action en cessation de tout agissement illicite ou en suppression de clauses abusives, cette fois au-delà de l'action civile .
II. Le texte initial
Le I insère un nouvel article L. 111-3-1 142 ( * ) qui sanctionne les manquements à l'obligation générale d'information précontractuelle, par une amende administrative de 3 000 euros pour une personne physique et de 15 000 euros pour une personne morale.
Le II introduit, dans un nouvel article L. 113-3-1 du code de la consommation, des sanctions identiques en cas de manquement à l'obligation d'informer le consommateur sur le prix et les conditions de vente .
Le III dispose que les manquements à l'article L. 121-15 - publicité illicite pour des opérations commerciales réglementées - sont « passibles » d'une amende administrative dont le montant ne peut dépasser 15 000 euros pour une personne physique et 25 000 euros pour une personne morale. Il sanctionne également d'une amende administrative 143 ( * ) les manquements aux articles L. 121-15-1 et L. 121-15-2. Ces articles obligent à identifier les offres promotionnelles, concours et jeux sur internet comme telles « de manière claire et non équivoque dès leur réception par leur destinataire », à préciser clairement les conditions d'accès aux promotions, concours et jeux, ainsi qu'à « indiquer une adresse ou moyen électronique permettant effectivement au destinataire de transmettre une demande visant à obtenir que ces publicités cessent ».
Le IV dispose, à l'article L. 132-1, que le juge « écarte d'office » l'application d'une clause dont le caractère abusif ressort des éléments du débat.
Le V précise que des tribunaux de grande instance et, dans les matières qui relèvent de leur compétence, des tribunaux d'instance spécialement désignés par décret, connaissent des actions menées en suppression de clauses illicites ou abusives .
Le VI étend les pouvoirs de contrôle de la DGCCRF à quatre nouvelles matières :
- la bonne application des articles 18 à 18-2 de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis 144 ( * ) : sont visées les obligations légales des syndics de copropriété 145 ( * ) ;
- certaines règles de l'accueil dans un établissement médico-social , notamment dans une maison de retraite 146 ( * ) ;
- les conditions d'exercice de la profession de diagnostiqueur 147 ( * ) ;
- enfin, les faits susceptibles de constituer des manquements ou des infractions à loi du 6 janvier 1978 « Informatique et libertés » s'agissant de la constitution ou de l'exploitation de données personnelles ; les agents de la DGCCRF peuvent alors communiquer ces constatations à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).
Cette même partie de l'article complète le pouvoir d'injonction confié à la DGCCRF par trois moyens d'action nouveaux .
Elle pourra sanctionner, par une amende administrative, le non-respect de l'injonction qu'elle délivre au professionnel ; cet article en fixe les plafonds 148 ( * ) .
Elle disposera d' un pouvoir de saisine du juge judiciaire ou administratif en vue d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, la suppression d'une clause illicite ou abusive dans tout contrat ou type de contrat, mais également de déclarer cette clause nulle dans tout contrat identique ( effet erga omnes) , ainsi que de lui ordonner d'en informer les consommateurs à ses frais. L'autorité administrative pourra également demander au juge civil d'ordonner toute mesure de nature à mettre un terme aux infractions ou aux manquements qu'elle constate.
Enfin, la DGCCRF pourra saisir l'autorité judiciaire pour que celle-ci prescrive à un hébergeur ou à un fournisseur d'accès à internet toutes mesures propres à faire cesser un dommage - qu'elle aura constaté- occasionné par le contenu d'un service de communication public en ligne 149 ( * ) .
- Le VI précise encore la procédure du nouveau pouvoir de sanction administrative reconnu à la DGCCRF. Les manquements sont constatés par procès verbal dans les conditions fixées à l'article L. 450-2 du code du commerce. Le double du procès-verbal, accompagné des pièces utiles, est notifié à la personne concernée, qui dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations écrites ou orales. Après cette procédure contradictoire et passé ce délai, la DGCCRF peut, par décision motivée, ordonner le paiement de l'amende et émettre un titre de perception.
- Enfin, le VI dispose que, pour l'application de l'article L. 141-1 du code de la consommation , le ministre de l'économie , ou son représentant, peut intervenir devant toutes les juridictions , y déposer des conclusions et les présenter à l'audience, ou encore produire des procès-verbaux et des rapport d'enquête. Son droit d'intervention se fonde aujourd'hui sur l'article L. 470-5 du code de commerce, qui renvoie au livre IV du code de commerce.
Le VII élargit l'action en suppression de clauses illicites reconnue aux associations agréées lorsqu'elles sont partie civile à une instance (article L. 421-2 du code de la consommation) : elles pourront demander au juge de déclarer une clause qu'il reconnaît abusive comme nulle dans tous les contrats identiques conclus par le professionnel avec des consommateurs (effet erga omnes) . Les associations agréées peuvent également lui demander d'ordonner au professionnel d'en informer à ses frais les consommateurs, par tout moyen approprié.
Le VIII donne le même effet erga omnes aux clauses qualifiées d'abusives dans le cadre de l'action en cessation d'agissements illicites reconnue aux associations agréées (article L. 421-6 du code de la consommation) : ici aussi, elles pourront demander au juge d'ordonner au professionnel concerné de faire savoir aux consommateurs que la clause abusive de leur contrat est nulle.
Le IX précise que la procédure de renvoi devant le juge des demandes de suppression de clauses illicites ou abusives, ne s'applique pas aux instances en cours à la date de la promulgation de la loi.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Au II, les députés 150 ( * ) ont inclus dans l'obligation d'informer le consommateur, les dispositions de quatre règlements européens relatifs aux droits des passagers des transports ferroviaires, aériens, maritime et fluvial, ainsi que des transports par autocar 151 ( * ) ( alinéa 5 ).
Ils ont créé une sanction administrative en cas de surtaxe du numéro de téléphone mis à la disposition du consommateur pour obtenir la bonne exécution de sa commande ou le traitement d'une réclamation (alinéas 6 et 7) 152 ( * ) . L'amende prévue est au maximum de 3 000 euros pour une personne privée et de 15 000 euros pour une personne morale.
Au V , ils ont prévu une amende administrative d'un même montant pour sanctionner la présence de clauses abusives dans les contrats de consommation entre professionnels et non professionnels ( alinéa 17) 153 ( * ) .
Dans le même amendement, ils ont également confié à la DGCCRF la faculté d'assortir ses injonctions d'une mesure de publication ( aliéna 18).
Au VI , les députés ont complété et précisé les pouvoirs de recherche, de constatation et de poursuite confiés à la DGCCRF :
- ils ont étendu l'habilitation de la DGCCRF à l'ensemble des règles issues de la loi n° 2010-737 du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation ( alinéas 21 à 23) 154 ( * ) ;
- ils ont fait entrer dans le champ de cette habilitation l'article 22-2 de la loi du 6 juillet 1989 sur les rapports locatifs ( alinéa 25 ) 155 ( * ) , qui établit une liste de pièces que le bailleur ne peut pas demander au candidat à la location, notamment une photographie d'identité une attestation de l'employeur, une attestation du bailleur précédent ou un chèque de réservation du logement ;
- ils ont précisé l'habilitation de la DGCCRF à contrôler l'accueil dans un établissement ou un service médicosocial (alinéa 28) 156 ( * ) ;
- ils ont étendu cette habilitation aux manquements aux obligations définies par les quatre règlements européens susmentionnés ( alinéa 30 ) 157 ( * ) .
Toujours au VI, les députés ont précisé les conditions dans lesquelles la DGCCRF recourt à l'autorité judiciaire pour faire cesser, sur internet, des infractions ou des manquements aux obligations prévues par le code de la consommation 158 ( * ) : ils ont restreint cette faculté aux seuls cas où les contenus violeraient des dispositions du code de la consommation ; ils ont également précisé que la demande vise à ce que le juge judiciaire prescrive -par des mesures « proportionnées » 159 ( * ) - d'abord à l'hébergeur de supprimer le contenu fautif, puis, à défaut, au fournisseur d'accès à internet de filtrer ce contenu ( alinéa 39 ).
Ils ont prévu que les sanctions prononcées par la DGCCRF en cas de manquement aux obligations d'information du consommateur 160 ( * ) , ou contre les clauses abusives dans un contrat entre un consommateur et un professionnel 161 ( * ) , sont susceptibles d'un recours devant le juge judiciaire ; ce recours n'est pas suspensif, mais le juge peut suspendre la sanction contestée lorsque l'urgence le justifie et que son exécution risque de porter une atteinte grave et manifestement excessive à l'une des parties (alinéas 47 à 49) 162 ( * ) .
Ils ont précisé que la DGCCRF, lorsqu'elle ordonne l'amende, émet un titre de perception et que celui-ci permet le recouvrement de l'amende par le comptable public dans les conditions de droit commun ( alinéa 50 ) 163 ( * ) .
Les députés ont également instauré un régime de prescription pour les manquements sanctionnés par les nouvelles amendes administratives introduites par cet article. Ce nouveau régime s'inspire des délais retenus en matière de prescription de l'action publique et il est proportionnel au montant de l'amende administrative encourue : un an lorsque l'amende encourue est inférieure à 1 500 euros, trois ans lorsqu'elle est supérieure à ce seuil (alinéa 51) 164 ( * ) .
Les députés ont prévu que, dans la recherche des infractions ou des manquements aux obligations mentionnées à l'article L. 141-1 du code de la consommation, les enquêteurs de la DGCCRF peuvent ne pas décliner leur qualité lorsque la preuve de l'infraction ou du manquement ne peut être rapportée par un autre moyen (alinéa 54) 165 ( * ) .
Enfin, dans un nouveau X, ils ont habilité les agents de la DGCCRF à rechercher les « manquements » et non pas seulement les « infractions » aux règles de valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer (alinéa 60) 166 ( * ) .
IV. La position de votre commission
Votre commission soutient le renforcement des pouvoirs de la DGCCRF et celui de l'action juridictionnelle des associations de consommateurs : cet article 10 représente l'un des principaux apports de ce texte.
Cette avancée pour la protection des consommateurs, cependant, n'est pas incompatible avec l'introduction dans notre droit d'une action de groupe puisque le renforcement de l'action contre les clauses abusives ne vise pas directement la réparation du préjudice . Dans ces conditions, votre commission a cherché à améliorer la rédaction de cet article, tout en lui adjoignant, dans un article additionnel, une action de groupe « à la française », c'est-à-dire suffisamment encadrée pour éviter des dérives constatées dans d'autres pays.
Tout en acceptant donc l'économie générale de cet article, votre commission a adopté neuf amendements - dont deux rédactionnels - tous présentés par Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis de la commission des lois.
Les habilitations nouvelles de la DGCCRF, bienvenues, risquent de rester lettre morte si les moyens de cette administration ne suivent pas
Si certaines habilitations, en donnant une base légale à des pratiques actuelles, rationalisent utilement l'intervention de la DGCCRF, d'autres représentent des charges nouvelles. C'est même la conséquence de la méthode que le Gouvernement affiche, consistant à agir d'abord là où les plaintes sont les plus nombreuses : l'article 10 habilite la DGCCRF à intervenir dans des secteurs où elle aura de l'activité et où les comportements ne changeront pas du seul fait de l'annonce qu'un contrôle est désormais possible.
- Certaines habilitations consacrent des pratiques actuelles ou ne représentent pas de charges supplémentaires.
L'habilitation à contrôler l'application des règles d'accueil dans un établissement médicosocial a été utilement précisée par les députés : les agents de la DGCCRF contrôleront seulement les dispositions relatives au livret d'accueil dans ces établissements et à la présence dans ce livret d'une charte des droits et libertés que la personne accueillie pourra faire valoir.
Dans un autre registre, le contrôle des règles de collectes et de traitement des données personnelles fixées par la loi « informatique et libertés » de 1978 ne devrait pas représenter une charge supplémentaire pour la DGCCRF : dans le cadre du contrôle de la vente à distance, ses agents en constatent déjà les manquements - et c'est parce qu'ils n'y sont pas habilités formellement que la CNIL, qu'ils informent cependant, doit refaire le contrôle pour que le constat soit valide. Dès lors, l'habilitation de l'alinéa 52 rationalise utilement l'action publique 167 ( * ) .
La même remarque vaut pour le contrôle de la liste de pièces que le bailleur ne peut pas demander au candidat à la location : la charge de travail pour la DGCCRF n'est pas augmentée de façon sensible.
- D'autres habilitations représentent des charges nouvelles.
Le contrôle des manquements aux articles 18 à 18-2 de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, se traduira ainsi par une charge nouvelle conséquente. L'intention est certes louable de faire entrer l'ensemble des obligations légales des syndics de copropriété dans le champ du contrôle de la DGCCRF. Cependant, si ces articles contiennent des obligations correspondant à des actes qui sont aisément - et rapidement - vérifiables 168 ( * ) , les deux premiers alinéas de cet article 18-2 demandent une appréciation qualitative et une enquête véritable.
Il s'agit, en effet, de contrôler les missions principales confiées au syndic de copropriété : celle « d'assurer l'exécution des dispositions du règlement de copropriété et des délibérations de l'assemblée générale » (alinéa 1) et celle « d'administrer l'immeuble, de pourvoir à sa conservation, à sa garde et à son entretien et, en cas d'urgence, de faire procéder de sa propre initiative à l'exécution de tous travaux nécessaires à la sauvegarde de celui-ci » (alinéa 2) : comment imaginer que la DGCCRF pourrait se passer d'investigations pour en juger, sauf à risquer une forme d'arbitraire - d'autant plus que l'administration pourrait sanctionner le manquement par une amende administrative ?
Si votre commission n'a pas souhaité retirer ces deux premiers alinéas de l'habilitation, parce qu'ils visent les missions principales des syndics de copropriétés, elle y trouve une raison supplémentaire pour s'inquiéter des moyens confiés à la DGCCRF .
Le raisonnement est le même pour la possibilité nouvelle de contrôler les conditions d'exercice de la profession de diagnostiqueur , ou encore pour l'extension de l'habilitation à contrôler l'ensemble des règles issues de la loi « Lagarde » de juillet 2010 sur le crédit à la consommation . Le contrôle d'une profession est chronophage, surtout dans les premiers temps. Quant au crédit à la consommation, l'habilitation nouvelle porte sur des questions aussi larges que la formation du contrat, le crédit gratuit ou encore le crédit immobilier.
Même chose, encore, pour l'habilitation à contrôler l'application de quatre règlements européens en matière de transport : ils contiennent des dispositions protectrices des consommateurs en matière d'indemnisation en cas d'annulation ou de retard, en matière d'informations précontractuelles, de protection des personnes handicapées ou à mobilité réduite, et de traitement des plaintes. Ces règlements font obligation aux États de désigner une autorité administrative pour en contrôler l'application et recevoir les plaintes des consommateurs : votre commission considère que la DGCCRF est probablement l'autorité idoine , étant habituée à diligenter des enquêtes. Cependant, la méthode même choisie par le Gouvernement pour cette habilitation est contestable . Sur le fond, d'abord : des articles de ces règlements dépassent les compétences de la DGCCRF, s'agissant par exemple d'apprécier la non-discrimination dans l'accès aux transports. Ces règlements n'imposent pas aux États de désigner une autorité unique , mais de choisir « la ou les autorités » les mieux à même d'en assurer le contrôle. Dès lors, il serait de bonne méthode que le Gouvernement précise les matières dont le contrôle relève de la DGCCRF et celles qui relèvent d'autres autorités administratives ou judiciaires.
Sur la forme, ensuite, le rattachement à l'article L. 113-3-1 est malvenu, puisque cet article nouveau a un objet différent 169 ( * ) .
En conséquence, sur proposition de Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure de la commission des lois, votre commission a adopté un amendement supprimant les alinéas 5 et 30, afin que le Gouvernement, d'ici la séance publique, propose une rédaction de cet article plus conforme.
- Des charges plus lourdes pour la DGCCRF, alors que ses moyens reculent : l a DGCCRF joue un rôle majeur dans l'évolution du droit de la consommation et de la concurrence, car nos concitoyens, pleinement conscients de leur vulnérabilité en tant que consommateurs, souhaitent un droit protecteur au moment où l'offre de biens et de services, mais aussi les conditions mêmes de la consommation, changent rapidement. Les obligations de contrôles se renforcent , sous l'effet du droit interne 170 ( * ) et plus encore du droit européen, alors que le nombre de contrôles recule (- 16 % entre 2006 et 2010) aussi bien que celui des établissements contrôlés (- 9,2 % entre 2007 et 2010).
Comment, dans ces conditions, ne pas s'élever contre la baisse continue des moyens d'action de la DGCCRF ? Dans son rapport pour avis sur la mission « Économie » du projet de loi de finances pour 2012, Mme Evelyne Didier, rapporteur pour avis, constatant que les missions s'adaptent aux moyens, s'inquiète de ce que « les agents de la DGCCRF, moins nombreux et débordés, n'étant plus en mesure de donner aux contrôles les suites appropriées, sont contraints à l'indulgence » 171 ( * ) .
Dès lors, votre commission ne peut se satisfaire du discours lénifiant du Gouvernement 172 ( * ) , qui feint de croire que l'administration peut toujours faire plus et mieux avec moins d'effectifs - qui auront baissé de 15 % entre 2008 et 2012 - et de moyens budgétaires. En fait, les nouvelles missions confiées à la DGCCRF resteront lettre morte si les moyens ne suivent pas.
Les nouvelles sanctions administratives confiées à la DGCCRF, utiles, doivent trouver leur place dans notre organisation juridique.
Cet article modifie sensiblement la capacité d'action de la DGCCRF par plusieurs mesures importantes, que votre commission accepte dans leur ensemble mais qu'elle a modifiées substantiellement, à l'initiative de la commission des lois, pour qu'elles trouvent leur juste place dans l'organisation de notre droit.
- Il s'agit d'abord d 'un nouveau pouvoir de sanction administrative reconnu à la DGCCRF , aussi bien en matière d'information précontractuelle, que d'autres matières plus ponctuelles.
La DGCCRF pourra sanctionner les manquements à l'obligation générale d'information précontractuelle par une amende administrative de 3 000 euros pour une personne physique et de 15 000 euros pour une personne morale.
Cette sanction administrative confiée à la DGCCRF change la dimension même du contrôle de l'obligation d'information précontractuelle : actuellement, le professionnel s'expose à une sanction forte - l'annulation ou la réformation du contrat par le juge - mais qui est peu probable - il faut un procès - sauf quand il manque gravement à ses obligations, par exemple en omettant des informations essentielles, ce qui confine à la tromperie. Avec la sanction administrative confiée à la DGCCRF, le professionnel est exposé à une sanction plus faible - une amende - mais bien plus probable et qui, de surcroît, peut intervenir pour des manquements de moindre ampleur puisque la sanction sera enclenchée par le contrôleur même, et non plus par le juge saisi par le consommateur.
Votre commission se félicite de ce changement important. L'information est devenue un critère déterminant de la confiance même des consommateurs. Les pouvoirs publics - en particulier le Parlement - s'engagent à rendre cette information plus claire et compréhensible, mais les mesures qu'ils prennent à cet effet ne sont pas toujours appliquées conformément à leurs attentes.
Les députés ont appliqué la même sanction en cas de surtaxe du numéro de téléphone mis à disposition du consommateur pour obtenir la bonne exécution de sa commande ou le traitement d'une réclamation. Votre commission salue cette initiative, qui aidera à poursuivre ce comportement peu respectable de professionnels très disponibles pour vendre des produits et tout à fait indisponibles une fois l'affaire conclue.
Votre commission s'est interrogée cependant sur le risque de voir la DGCCRF abuser de son nouveau pouvoir et sur l'opportunité de plafonner le montant des amendes encourues par le professionnel.
De fait, un tel plafond existe en droit pénal français, en application du non cumul des peines : lorsque plusieurs peines se cumulent, seule s'applique la peine la plus forte 173 ( * ) . Ce principe n'existe pas en matière contraventionnelle : en cas de multiples manquements ou d'infractions relevant du contraventionnel, plusieurs amendes peuvent être cumulées - l'exemple le plus courant étant peut-être celui des contraventions au code de la route.
Votre commission n'a pas souhaité instaurer un tel plafond en matière contraventionnelle pour la majeure partie des amendes administratives introduites par ce texte. Cependant, il lui est apparu acceptable, sur proposition de la commission des lois, d'introduire un plafonnement pour les amendes les plus élevées , au dessus de 3 000 euros pour une personne physique et de 15 000 euros pour une personne morale. Le montant de ces amendes les rapproche des sanctions pénales et il serait paradoxal, si l'administration pouvait multiplier ces amendes sans plafonnement pour des manquements ou des infractions répétés, que la sanction administrative devienne bien plus sévère que la sanction pénale, tout en étant bien moins protectrice pour le justiciable.
En conséquence, elle a adopté un amendement de Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure de la commission des lois, disposant que l'article 132-4 du code pénal est applicable aux amendes administratives prononcées par la DGCCRF, dès lors que leur montant excède 3 000 euros pour les personnes physiques et 15 000 euros pour les personnes morales.
La question de la proportionnalité des peines se pose également en cas de cumul entre une sanction pénale et une sanction administrative . Ce cumul, qui restera assez rare, existe dans d'autres domaines sans que cela ne pose de problème grâce au dialogue des juges. Cependant, votre commission a adopté un amendement de Mme Nicole Bonnefoy, précisant qu'en cas de cumul d'une amende pénale et d'une amende administrative, le montant global des amendes ne peut dépasser le montant le plus élevé de l'une des deux : c'est cohérent avec la jurisprudence constitutionnelle 174 ( * ) .
Ces précisions importantes paraissent ainsi de nature à ce que les nouvelles sanctions administratives confiées à la DGCCRF trouvent leur juste place dans notre droit. Votre commission mesure le caractère novateur du plafonnement des sanctions administratives, qu'elle regarde comme un progrès du droit, tout en se félicitant de ce que les outils mis en place par ce texte pour faire cesser le plus rapidement les comportements illicites, gardent toute leur efficacité (en particulier la sanction du non respect de l'injonction, présenté ci-après).
Votre commission a encore suivi Mme Nicole Bonnefoy en adoptant son amendement prévoyant la publication de la sanction administrative une fois devenue définitive. C'est encore une innovation, très intéressante, qui permettra aux consommateurs d'être informés des agissements illicites des professionnels sanctionnés et qui donnera ainsi toute sa force à la sanction administrative.
Elle salue, enfin, la possibilité pour les agents habilités de la DGCCRF de ne pas décliner leur identité dans le cadre de leur activité d'enquête et de contrôle et leur faculté nouvelle de recevoir du juge des commissions rogatoires.
- Il s'agit, ensuite, de la sanction du non respect de l'injonction prononcée par la DGCCRF. Lorsque le professionnel n'a pas déféré à l'injonction dans le délai imparti, la DGCCRF peut prononcer une amende administrative dont le plafond est fixé à la moitié de celui de la peine encourue par le manquement ou l'infraction qui est à l'origine de l'injonction. Les députés y ont ajouté la possibilité pour la DGCCRF d'assortir son injonction d'une mesure de publicité .
L'injonction prend donc, elle aussi, une tout autre dimension. Alors qu'aujourd'hui, la DGCCRF enjoint au professionnel de mettre fin à une pratique illicite et transmet son procès-verbal de constat au procureur, qui décide de l'opportunité des poursuites, elle pourra désormais assortir son injonction d'une amende et d'une mesure de publicité : l'action est plus immédiate et assortie de la menace d'une publicité, ce qui conduira bien plus efficacement le professionnel à cesser son comportement illicite, indépendamment des suites données à l'action judiciaire.
Ce changement est particulièrement important pour les comportements illicites les moins « graves » : lorsque le délit est important, le juge poursuit évidemment - mais pour les comportements relevant du contraventionnel, l'injonction peut rester aujourd'hui lettre morte, indépendamment du pouvoir de transaction reconnu à la DGCCRF, sous le contrôle du juge.
Votre commission se félicite de ce changement important, qui donne bien plus de force aux dispositions du code de la consommation visées.
Elle s'est interrogée, cependant, sur les risques de décalages qui pourraient survenir entre le contentieux , confié au juge administratif , de la sanction du non respect de l'injonction, et le contentieux de l'infraction ou du manquement ayant déclenché l'injonction, confié au juge judiciaire . Un professionnel pourrait effectivement ne pas respecter l'injonction ni s'acquitter de l'amende au motif qu'il conteste, au fond, le caractère illicite de son comportement. Un conflit pourrait dès lors survenir entre l'interprétation donnée par le juge du fond et le juge de la sanction administrative.
Par souci de cohérence, et quoique votre rapporteur fasse confiance au dialogue entre les juges, votre commission a, sur proposition de Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure de la commission des lois, adopté un amendement confiant au juge judiciaire le contentieux des injonctions prises par la DGCCRF en matière de clauses abusives ou d'information précontractuelle sur les caractéristiques essentielles du produit.
- S'agissant du recours à l'autorité judiciaire pour faire cesser, sur internet, des infractions ou des manquements aux obligations prévues par le code de la consommation, votre commission se satisfait, sur le fond, de la rédaction issue de l'Assemblée nationale. Le projet de loi se contente de donner à la DGCCRF le pouvoir de saisir le juge, ce qui est reconnu à n'importe quel citoyen, sans conférer un pouvoir nouveau au juge. Les députés ont utilement précisé l'ordre que le juge doit suivre pour faire cesser le comportement illégal : il demande à l'hébergeur de supprimer le contenu fautif, puis, à défaut, au fournisseur d'accès à internet de filtrer ce contenu. Dans ces conditions, le blocage n'interviendrait qu'en dernier recours.
Cependant, les députés ont étendu le champ des infractions et manquements aux violations de l'ensemble du code de la consommation alors que ce même code, à l'article L. 141-1, énumère limitativement les domaines dans lesquels la DGCCRF est habilitée à rechercher et constater des manquements et des infractions. En conséquence, sur proposition de la commission des lois, votre commission adopté un amendement pour restreindre à ces matières énumérées à l'article L. 141-1 le champ de l'action judiciaire de la DGCCRF contre les hébergeurs de site internet et les fournisseurs d'accès.
Le renforcement de l'action contre les clauses abusives, utile, ne remplace pas l'introduction dans notre droit d'une action de groupe.
Votre commission salue les deux changements importants et complémentaires contre les clauses abusives :
- l'office du juge : le juge écarte d'office l'application d'une clause dont le caractère abusif ressort du débat ;
- l'effet erga omnes de l'action en suppression des clauses abusives déjà reconnue aux associations agréées et à la DGCCRF.
Cet « arsenal » sera utile contre les clauses abusives qui ont la vie trop longue dans notre droit en raison même des règles actuelles : de trop nombreuses clauses abusives demeurent parce que les consommateurs, voire des entreprises, en ignorent le caractère abusif et parce que, pour les annuler, il faut qu'une action soit conduite spécifiquement contre elles. Même si depuis 2001 175 ( * ) , les associations agréées se sont vu reconnaître un pouvoir d'action en suppression contre les clauses abusives, cette action est limitée aux contrats dont elles saisissent le juge : des clauses abusives, présentes dans des contrats identiques mais liant d'autres personnes, subsistent alors même qu'elles ont été déclarées abusives. La réforme introduite par cet article contre les clauses abusives est donc particulièrement bienvenue .
La « chasse » aux clauses abusives change donc elle aussi de dimension : on passe d'un régime de poursuites ponctuelles, qui laisse subsister bien trop de clauses abusives dans les faits, à un dispositif autorisant une éradication complète, chaque fois qu'une clause est qualifiée d'abusive, assorti d'un risque pour le professionnel de se voir infliger une amende administrative si la clause est sur la « liste noire » et, surtout, de se voir ordonner d'en informer à ses frais les consommateurs - votre commission ne doute pas que cette mesure de publication sera particulièrement efficace.
Le projet de loi, cependant, a prévu de limiter le nombre de tribunaux appelés à connaître le contentieux de l'action en suppression de clauses abusives : il est confié aux tribunaux de grande instance et, dans les matières qui relèvent de leur compétence, à des tribunaux d'instance spécialement désignés par décret.
La spécialisation limite certainement le risque de divergences d'interprétation et facilite la coopération entre les juges, mais il ne faudrait pas que l'éloignement du tribunal décourage les consommateurs de poursuivre. Cependant, le contentieux d'espèce n'est ouvert qu'à la DGCCRF et à dix-sept associations agréées, qui couvrent toutes le territoire national. Dès lors, la spécialisation ne risque pas de décourager ces associations à poursuivre. En conséquence, votre commission a accepté ce principe de spécialisation, en comptant sur la coopération entre juges pour éviter les divergences d'interprétation.
Cependant, votre commission, après en avoir débattu, a également estimé que cet « arsenal » n'est en rien incompatible avec l'introduction dans notre droit d'une action de groupe : le souci de réparation invite même à conjuguer une action de groupe à ces nouvelles mesures contre les clauses abusives.
Sur le principe, d'abord, le nouvel « arsenal » contre les clauses abusives laisse entière la question de la réparation . En pratique, ensuite, votre commission est convaincue qu'une action de groupe suffisamment encadrée ne présente pas les inconvénients que le Gouvernement en prédit. C'est pourquoi, sur proposition de la rapporteure pour avis de la commission des lois, votre commission a adopté un chapitre supplémentaire dans le projet de loi introduisant une action de groupe « à la française ».
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
* 130 Directive 1999/44/CE du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation.
* 131 Article 7.2 : Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que le consommateur ne soit pas privé de la protection accordée par la présente directive par le choix du droit d'un État non membre comme droit applicable au contrat, lorsque le contrat présente un lien étroit avec le territoire des États membres.
* 132 Amendement de M. Lionel Tardy.
* 133 Articles L. 111-3 et L. 113-3.
* 134 Article L. 310-1 à L. 310-4 du code du commerce.
* 135 Article L. 740-2 du code de commerce.
* 136 Cette définition est issue de la directive européenne de 1993. La loi du 4 août 2008 a ajouté la notion de « déséquilibre significatif ».
* 137 Article L. 213-1.
* 138 Sont également compétents les agents de la direction de l'alimentation du ministère de l'agriculture et ceux du service de la métrologie au ministère de l'industrie.
* 139 Article L. 121-2 du code de la consommation.
* 140 Le IV de l'article L. 141-1 précise de manière plus générale que « le secret professionnel ne peut être opposé aux agents agissant dans le cadre des pouvoirs qui leur sont conférés par le présent article ».
* 141 Le pouvoir de visite et de saisie ne peut être mis en oeuvre que pour la recherche et la constatation d'infractions ou de manquements aux textes visés aux I et III de l'article L. 141-1 du code de la consommation.
* 142 Devenu article L. 111-4.
* 143 Maximum 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale.
* 144 Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965.
* 145 En particulier le bon respect des dispositions du règlement de copropriété et des délibérations de l'assemblée générale, ou encore l'obligation légale faite au syndic d'administrer l'immeuble et de pourvoir à sa conservation, à sa garde, ainsi qu'à son entretien.
* 146 Articles L. 311-4 à L. 311-9 ainsi que le 4 ème alinéa de l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles. Il s'agit notamment des règles prévoyant que « lors de son accueil dans un établissement ou dans un service social ou médicosocial, il est remis à la personne ou à son représentant légal un livret d'accueil auquel sont annexés [notamment] une charte des droits et libertés de la personne accueillie », et que la personne accueillie peut « faire valoir » ces droits.
* 147 Article L. 271-6 du code de la construction et de l'habitation.
* 148 Un premier plafond est établi à 1 500 euros pour une personne physique et 7 500 euros pour une personne morale lorsque l'infraction ou le manquement est sanctionné par une amende au plus de 5 ème classe ou par une amende administrative de 3 000 euros pour une personne physique et de 15 000 euros pour une personne morale ; le plafond est deux fois plus élevé, quand l'infraction ou le manquement qui a motivé l'injonction est sanctionné par une amende supérieure à 3 000 euros pour une personne physique et de 15 000 euros pour une personne morale.
* 149 Cet alinéa renvoie à l'article 6-I-8 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique : « L'autorité judiciaire peut prescrire en référé ou sur requête, à toute personne mentionnée au 2 [les hébergeurs] ou, à défaut, à toute personne mentionnée au I [les fournisseurs d'accès à internet], toutes mesures propres à prévenir un dommage ou à faire cesser un dommage occasionné par le contenu d'un service de communication public en ligne ».
* 150 Amendement de M. Yannick Paternotte et dix-neuf de ses collègues.
* 151 Règlement (CE) n°1371/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires ; Règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la communauté ; Règlement (UE) n° 1177/2010 du Parlement européen et du 24 novembre 2010 concernant les droits des passagers voyageant par mer ou par voie de navigation intérieure; enfin, Règlement (UE) n° 181/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 concernant les droits des passagers dans le transport par autobus et autocar et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004
* 152 Amendement de M. Daniel Fasquelle, rapporteur.
* 153 Amendement de M. Daniel Fasquelle, rapporteur.
* 154 Amendement de Mme Laure de la Raudière et de M. Daniel Fasquelle, rapporteur.
* 155 Amendement de Mme Catherine Vautrin et de M. Daniel Fasquelle, rapporteur.
* 156 Amendement de Mme Catherine Vautrin et de M. Daniel Fasquelle, rapporteur.
* 157 Amendement de M. Yannick Paternotte et dix-neuf de ses collègues.
* 158 Amendement de Mme Laure de la Raudière.
* 159 Amendement de M. Lionel Tardy.
* 160 Articles L. 111-1 et L 111-2 du code de la consommation.
* 161 Article L. 132-3 nouveau du même code.
* 162 Amendement de MM. Daniel Fasquelle, rapporteur, et Serge Poignant.
* 163 Amendement de M. Daniel Fasquelle.
* 164 Amendement de M. Lionel Tardy.
* 165 Amendement de M. Daniel Fasquelle, rapporteur.
* 166 Amendement de MM. Daniel Fasquelle, rapporteur, et Lionel Tardy.
* 167 Votre rapporteur note que, dans cet alinéa, l'emploi du verbe « peuvent communiquer », plutôt que « communiquent », tient à ce que, s'agissant d'informations recueillies par la DGCCRF dans l'exercice de pouvoirs de police judiciaire, cette administration ne saurait être obligée de les communiquer.
* 168 Par exemple celles d'établir et de tenir à jour le carnet d'entretien de l'immeuble, le budget prévisionnel, de faire voter tous les trois ans par l'assemblée générale la constitution de provisions pour charges, ou encore d'informer les copropriétaires des conditions d'accès aux réseaux de communication électronique.
* 169 Il dispose que les manquements à l'obligation d'information précontractuelle sont sanctionnés par une amende administrative.
* 170 A elle seule, l'application de la loi de modernisation de l'économie (LME) du 4 août 2008 mobilise 120 agents dans des « brigades LME ».
* 171 Rapport pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, mission « Economie » du projet de loi de finances pour 2012, n°111, tome III.
* 172 Devant l'Assemblée nationale, M. le ministre, tout en reconnaissant que les habilitations nouvelles donneront « du travail supplémentaire » à la DGCCRF, a estimé que « le basculement vers la sanction administrative fait que, dans le même temps, on allègera considérablement son travail de procédure ». En fait, la sanction administrative prend également du temps, et c'est surtout lorsque le procureur donne suite que les agents de la DGCCRF doivent mobiliser beaucoup plus de temps - mais cela ne concerne qu'un très petit nombre d'affaires, qui continueront de relever du pénal. Le respect du contradictoire, dans la sanction administrative, implique de passer un temps tout à fait comparable à celui d'un dossier d'instruction et il n'est pas certain que la gestion d'amendes nombreuses ne prennent pas plus de temps, globalement, que la transmission des dossiers au Parquet.
* 173 L'article 132-4 du code pénal dispose que « Lorsque, à l'occasion de procédures séparées, la personne poursuivie a été reconnue coupable de plusieurs infractions en concours, les peines prononcées s'exécutent cumulativement dans la limite du maximum légal de plus élevé ».
* 174 Dans sa décision n° 97-395 du 30 décembre 1997, le Conseil constitutionnel considère que, « lorsqu'une sanction administrative est susceptible de se cumuler avec une sanction pénale, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues » (Considérant 41).
* 175 Ordonnance n°2001-741 du 23 août 2001 transposant la directive 98/27/CE du 19 mai 1998 relative aux actions en cessation en matière de protection des consommateurs. Cette directive a été abrogée par la directive 2009/22/CE du 23 avril 2009 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs.