II. LA MISSION « ECOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES » : ANALYSE PAR PROGRAMME
A. LE PROGRAMME 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORT »
1. Un programme qui finance une multitude de projets
Le programme 203, de loin le plus important de la mission en termes de volume budgétaire avec environ 54 % des AE et un peu moins de 52 % des CP (crédits consommés) , regroupe l'essentiel des dotations dévolues aux infrastructures de transport en privilégiant une approche multimodale, conformément aux orientations du Grenelle de l'environnement. Parmi les principaux projets financés ou achevés en 2011, il convient de relever que :
- en matière ferroviaire , la première phase de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône a été mise en service commercial le 11 décembre 2011 110 ( * ) . Le contrat de concession du tronçon central Tours-Bordeaux de la LGV Sud Europe Atlantique a été signé le 16 juin 2011 ainsi que le contrat de partenariat pour la LGV Bretagne-Pays de Loire le 28 juillet 2011. Par ailleurs, un nouvel accord, portant notamment sur la répartition du financement entre l'Italie et la France des travaux de la section internationale de l'itinéraire ferroviaire Lyon-Turin, a été approuvé par la commission intergouvernementale le 20 décembre 2011. Enfin, 1 000 kilomètres de voies ont été renouvelés ;
- en matière de transport fluvial , les procédures de dialogue compétitif ont été lancées en avril 2011 en vue de l'attribution du contrat de partenariat public-privé relatif au canal Seine-Nord Europe et en juin 2011 avec quatre groupements candidats pour la reconstruction et l'automatisation de 29 barrages manuels des bassins de l'Aisne et de la Meuse ;
- en matière de transports collectifs , le schéma d'ensemble du « Grand Paris » a été approuvé le 26 mai 2011 par la Société du Grand Paris ;
- en matière d'infrastructures routières , les 53 premiers centres d'entretien et d'intervention (sur 63) ont été mis à disposition des directions interdépartementales des routes. Quatre tronçons neufs représentant 37 kilomètres de voies autoroutières ont été mis en service en 2011.
2. Une organisation budgétaire fort peu lisible
L'exécution du programme 203 est en particulier caractérisée par les éléments suivants :
1) Le rattachement de fonds de concours pour des montants élevés , en provenance de l'AFITF et des collectivités territoriales. Ils ont augmenté de près de 5,7 milliards d'euros en AE et d'environ 2 milliards d'euros en CP le volume des crédits ouverts en LFI. Dans l'ensemble, l'ouverture des fonds de concours est intervenue de manière régulière tout au long de l'exercice, ce qui a pu perturber la gestion budgétaire et nuire à la consommation des crédits.
2) Une diminution du coût des dépenses fiscales (354 millions d'euros contre 427 millions prévus), compte tenu de la surestimation du chiffrage d'une entre elles111 ( * ) (75 millions d'euros estimés contre 3 millions d'euros actualisés). A cet égard, vos rapporteurs spéciaux continuent de déplorer les lacunes habituellement constatées sur les objectifs de politique publique que sous-tendent ces dépenses ainsi que leur chiffrage parfois approximatif, voire occulté.
3) La contractualisation d'un volume important de crédits au travers des contrats de partenariat public-privé ou des contrats conclus avec les régions (appelés contrats de projets pour la génération « 2007-2013 »). S'agissant des contrats de projets, le financement global de l'Etat s'élève à un peu moins de 3,7 milliards d'euros sur la période. En 2011, celui-ci a consommé environ 526,6 millions d'euros en AE et près de 401,5 millions d'euros en CP.
S'agissant des contrats de partenariat, l'exercice 2011 a surtout été marqué par la conclusion d'un contrat relatif à la mise en place de l'éco-taxe poids lourds pour un montant total de plus de 3,2 milliards d'euros , intégralement engagés en 2011, mais décaissés sur la période 2013-2025. La Cour des comptes, dans son analyse de l'exécution budgétaire, relève fort justement que la loi de finances initiale ne le mentionnait pas. Dès lors, le budget 2011 comportait « une dimension insincère ».
4) Enfin, des reports massifs de crédits d'un exercice sur l'autre, en particulier d'AE pour lesquelles ils atteignent près de 1,9 milliard d'euros.
Il résulte de l'ensemble de ces facteurs une sur-consommation notable par rapport aux crédits prévus par la loi de finances puisqu'elle atteint plus de 156 % pour les AE et près de 148 % pour les CP. Les fonds de concours et les attributions de produits, en particulier en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ou des collectivités territoriales, permettent cependant d'équilibrer le budget.
Toutefois, si, in fine , la consommation des crédits est satisfaisante en ce qui concerne les CP, elle demeure préoccupante pour les AE, pour lesquelles elle ne dépasse pas 58 %. Ce taux de consommation médiocre entretient un phénomène de reports . Ainsi, la Cour des comptes relève, dans son analyse de l'exécution budgétaire, que « fin 2011, le montant des AE affectées mais non engagées totalise [...] 1,88 milliard d'euros pour le seul programme 203 ».
Les infrastructures de transport sont, par nature, des investissements de long terme pour lesquels les prévisions de financement demeurent difficiles. Néanmoins, la place des fonds de concours et des reports, constatée année après année, n'autorise pas une information satisfaisante du Parlement lors du vote de la loi de finances initiale .
Exécution des crédits du programme
203
« Infrastructures et services de
transport »
(en euros)
|
AE |
CP |
|
|
Crédits prévus en LFI (hors FDC et ADP) |
4 291 709 768 |
4 060 339 281 |
|
Arrêté de report |
1 938 258 666 |
271 610 168 |
|
Décret d'avance |
-158 189 002 |
-110 236 296 |
|
Décret de transfert (montant net) |
-1 157 000 |
|
|
Loi de finances rectificative |
-56 263 782 |
-56 263 782 |
|
Fonds de concours et attribution de produits |
5 667 837 314 |
2 003 696 236 |
|
Total des ouvertures et annulations nettes |
7 391 643 196 |
2 107 649 326 |
|
Crédits ouverts |
11 683 352 964 |
6 167 988 607 |
|
Crédits consommés |
6 698 244 627 |
5 991 460 321 |
|
Rappel crédits consommés en 2010 |
6 098 431 755 |
6 039 004 676 |
|
Taux de consommation des crédits de LFI (ADP et FDC inclus) |
156,07 % |
147,56 % |
|
Taux de consommation des crédits ouverts |
57,33 % |
97,14 % |
|
Rappel taux de consommation 2010 |
73,40 % |
95,70 % |
N.B : les FDC et ADP désignent respectivement les fonds de concours et attributions de produits.
Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2011
* 110 Un protocole d'intention pour la réalisation de la deuxième phase a par ailleurs été signé le 18 janvier 2012.
* 111 Taux réduit de taxe intérieure de consommation pour le gazole utilisé par les engins fonctionnant à l'arrêt, qui équipent les véhicules relevant des positions 87-04 et 87-05 du tarif des douanes.