B. STABILISATION DES EFFECTIFS ET DE LA MASSE SALARIALE : UN DOUBLE OBJECTIF ATTEINT
L'évolution de la masse salariale, d'une part, des charges de pension des agents publics, d'autre part, entraîne une dynamique spontanée des dépenses de l'Etat .
1.
Un redéploiement des effectifs au sein de l'Etat au profit de l'enseignement, de la sécurité et de la justice
Le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat (y compris les budgets annexes) s'établit, dans le projet de loi de finances pour 2013, à 1 915 313 équivalents temps plein travaillés (ETPT), contre 1 934 490 ETPT en loi de finances initiale pour 2012, soit une baisse de 19 177 ETPT (et de 19 052 ETPT pour le seul budget général de l'Etat).
Cette diminution traduit, à parts quasi-égales, des mesures de transfert et de périmètre, et l'extension en année pleine des suppressions de postes décidées par le précédent gouvernement lors de l'adoption de la LFI 2012 :
- l'impact des schémas d'emplois (dont les suppressions de postes décidées dans le cadre de la LFI 2012) s'établit à - 10 246 ETPT ;
- les mesures de transfert, notamment dans le cadre du passage à l'autonomie des universités et du transfert à Voies navigables de France des agents des services de la navigation de l'Etat, se traduisent par une diminution du plafond de - 10 868 ETPT ;
- en revanche, les mesures de périmètre présentent un solde de + 354 ETPT.
Le tableau de la page suivante détaille la répartition et l'évolution des emplois par ministère, en détaillant les mesures de transfert et de périmètre.
Il s'agit d'un changement de politique de l'emploi public puisque, entre 2003 et 2012 , ce sont au total plus de 183 000 emplois qui avaient disparu dans la fonction publique d'Etat (soit 9 % de l'ensemble des ETPT) . Plus de 30 000 postes avaient été supprimés chaque année entre 2009 et 2012, comme le détaille le graphique ci-après.
Variation des effectifs ETP en loi de finances
(en ETP)
6 553
4 973
5 378
13 675
17 214
- 993
-4 537
-7 392
-9 865
-11 244
-22 921
-30 627
-33 749
-31 538
-30 401
-50 000
-40 000
-30 000
-20 000
-10 000
10 000
20 000
30 000
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
PLF
2012
Source : direction du budget
|
MINISTERES OU BUDGETS ANNEXES |
LFI 2012 |
Solde des créations et des suppressions d'emplois* |
Mesures de périmètre |
Mesures de transfert |
Correction technique du plafond d'emplois 2013 |
Plafond des autorisations d'emplois
|
|
I. BUDGET GENERAL |
1 922 505 |
-10 246 |
354 |
-10 868 |
1 708 |
1 903 453 |
|
Affaires étrangères |
15 024 |
-83 |
0 |
-63 |
-80 |
14 798 |
|
Affaires sociales et santé |
11 283 |
-138 |
0 |
12 |
0 |
11 157 |
|
Agriculture, alimentation et forêt |
31 653 |
-520 |
0 |
-109 |
0 |
31 024 |
|
Culture et communication |
10 995 |
-57 |
0 |
-10 |
0 |
10 928 |
|
Défense |
293 198 |
-7 542 |
0 |
-403 |
0 |
285 253 |
|
Écologie, développement durable et énergie |
44 890 |
-661 |
0 |
-5 663 |
0 |
38 566 |
|
Economie et finances |
152 186 |
-2 621 |
354 |
-315 |
771 |
150 375 |
|
Education nationale |
953 353 |
2 093 |
0 |
-12 |
0 |
955 434 |
|
Egalite des territoires et logement |
14 676 |
-481 |
0 |
-1 |
0 |
14 194 |
|
Enseignement supérieur et recherche |
17 298 |
0 |
0 |
-6 045 |
0 |
11 253 |
|
Interieur |
275 608 |
-1 033 |
0 |
1 395 |
1 045 |
277 015 |
|
Justice |
76 887 |
656 |
0 |
-1 |
0 |
77 542 |
|
Outre-mer |
4 866 |
220 |
0 |
0 |
0 |
5 086 |
|
Redressement productif |
1 314 |
-7 |
0 |
-54 |
0 |
1 253 |
|
Services du Premier ministre |
9 375 |
66 |
0 |
90 |
-28 |
9 503 |
|
Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social |
9 899 |
-138 |
0 |
311 |
0 |
10 072 |
|
II. BUDGETS ANNEXES |
11 985 |
-115 |
0 |
-10 |
0 |
11 860 |
|
Contrôle et exploitations aériens |
11 151 |
-116 |
0 |
-10 |
0 |
11 025 |
|
Publications officielles et information administrative |
834 |
1 |
0 |
0 |
0 |
835 |
|
TOTAL DE L'ETAT |
1 934 490 |
-10 361 |
354 |
-10 878 |
1 708 |
1 915 313 |
|
* y compris la modification des plafonds intervenue en loi de finances rectificative du 16 août 2012 |
||||||
(1) hors corrections techniques et à périmètre constant
Source : direction du budget Le tableau ci-après donne l'évolution indicative du plafond d'emplois, par mission et par programme, entre la loi de finances initiale pour 2012 et le projet de loi de finances pour 2013.
Les évolutions du plafond d'emplois de deux missions appellent les observations suivantes :
- pour la mission « Outre-mer », l'augmentation de 220 ETPT du plafond d'emplois traduit les entrées dans le dispositif dit SMA (service militaire adapté) ; le SMA, dont la montée en puissance s'étale sur plusieurs années, correspond à des emplois contractuels qui ne doivent pas être retenus dans l'évolution du plafond d'emplois des seuls fonctionnaires à périmètre constant ;
- pour la mission « Recherche et enseignement supérieur », la baisse de 6 106 ETPT traduit un transfert vers les universités dans le cadre du passage à l'autonomie.
Ventilation indicative des plafonds d'emploi par mission et programme : LFI 2012 et PLF 2013
|
I. BUDGET GENERAL |
LFI 2012 |
PLF 2013 |
|
|
Action extérieure de l'Etat |
12 644 |
12 531 |
|
|
Action de la France en Europe et dans le monde |
8 235 |
8 168 |
|
|
Diplomatie culturelle et d'influence |
1 048 |
973 |
|
|
Français à l'étranger et affaires consulaires |
3 361 |
3 390 |
|
|
Administration générale et territoriale de l'Etat |
33 597 |
33 614 |
|
|
Administration territoriale |
27 809 |
27 763 |
|
|
Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur |
5 747 |
5 810 |
|
|
Vie politique, cultuelle et associative |
41 |
41 |
|
|
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
14 271 |
13 751 |
|
|
Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture |
9 595 |
9 172 |
|
|
Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation |
4 676 |
4 579 |
|
|
Aide publique au développement |
2 380 |
2 267 |
|
|
Solidarité à l'égard des pays en développement |
2 380 |
2 267 |
|
|
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
1 619 |
1 546 |
|
|
Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale |
32 |
28 |
|
|
Liens entre la Nation et son armée |
1 587 |
1 518 |
|
|
Conseil et contrôle de l'Etat |
5 657 |
5 712 |
|
|
Conseil d'Etat et autres juridictions administratives |
3 655 |
3 713 |
|
|
Conseil économique, social et environnemental |
162 |
159 |
|
|
Cour des comptes et autres juridictions financières |
1 840 |
1 840 |
|
|
Culture |
10 995 |
10 928 |
|
|
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture |
10 995 |
10 928 |
|
|
Défense |
291 611 |
283 735 |
|
|
Environnement et prospective de la politique de défense |
8 761 |
8 820 |
|
|
Equipement des forces |
12 046 |
11 532 |
|
|
Préparation et emploi des forces |
257 698 |
250 223 |
|
|
Soutien de la politique de la défense |
13 106 |
13 160 |
|
|
Direction de l'action du Gouvernement |
3 550 |
3 629 |
|
|
Coordination du travail gouvernemental |
2 814 |
2 048 |
|
|
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées |
0 |
837 |
|
|
Protection des droits et libertés |
736 |
744 |
|
|
Ecologie, développement et aménagement durables |
44 890 |
38 566 |
|
|
Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer |
44 529 |
38 203 |
|
|
Prévention des risques |
361 |
363 |
|
|
Economie |
12 691 |
12 999 |
|
|
Développement des entreprises et du tourisme |
5 613 |
5 256 |
|
|
Statistiques et études économiques |
5 140 |
5 833 |
|
|
Stratégie économique et fiscale |
1 938 |
1 910 |
|
|
Égalité des territoires, logement et ville |
14 676 |
14 194 |
|
|
Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville |
14 676 |
14 194 |
|
|
Enseignement scolaire |
968 059 |
970 031 |
|
|
Enseignement privé du premier et du second degrés |
130 772 |
130 779 |
|
|
Enseignement scolaire public du premier degré |
318 626 |
318 510 |
|
|
Enseignement scolaire public du second degré |
446 053 |
446 636 |
|
|
Enseignement technique agricole |
14 706 |
14 597 |
|
|
Soutien de la politique de l'éducation nationale |
23 863 |
23 714 |
|
|
Vie de l'élève |
34 039 |
35 795 |
|
|
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
139 495 |
137 376 |
|
|
Conduite et pilotage des politiques économique et financière |
5 026 |
4 939 |
|
|
Facilitation et sécurisation des échanges |
17 063 |
16 870 |
|
|
Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local |
116 251 |
114 417 |
|
|
Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat |
1 155 |
1 150 |
|
|
Justice |
76 887 |
77 542 |
|
|
Administration pénitentiaire |
35 511 |
35 700 |
|
|
Conduite et pilotage de la politique de la justice |
1 822 |
1 895 |
|
|
Conseil supérieur de la magistrature |
22 |
22 |
|
|
Justice judiciaire |
31 137 |
31 455 |
|
|
Protection judiciaire de la jeunesse |
8 395 |
8 470 |
|
|
Outre-mer |
4 866 |
5 086 |
|
|
Emploi outre-mer |
4 866 |
5 086 |
|
|
Politique des territoires |
136 |
134 |
|
|
Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire |
136 |
134 |
|
|
Recherche et enseignement supérieur |
21 288 |
15 182 |
|
|
Enseignement supérieur et recherche agricoles |
2 676 |
2 676 |
|
|
Formations supérieures et recherche universitaire |
17 298 |
11 253 |
|
|
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle |
1 314 |
1 253 |
|
|
Sécurité |
239 547 |
240 936 |
|
|
Gendarmerie nationale |
95 858 |
97 093 |
|
|
Police nationale |
143 689 |
142 317 |
|
|
Sécurité et éducation routières |
0 |
1 526 |
|
|
Sécurité civile |
2 464 |
2 465 |
|
|
Intervention des services opérationnels |
2 464 |
2 465 |
|
|
Solidarité, insertion et égalité des chances |
11 283 |
11 157 |
|
|
Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative |
11 283 |
11 157 |
|
|
Travail et emploi |
9 899 |
10 072 |
|
|
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail |
9 899 |
10 072 |
|
|
Total BUDGET GENERAL |
1 922 505 |
1 903 453 |
|
|
II. BUDGETS ANNEXES |
LFI 2012 |
PLF 2013 |
|
|
Contrôle et exploitations aériens |
11 151 |
11 025 |
|
|
Soutien aux prestations de l'aviation civile |
11 151 |
11 025 |
|
|
Publications officielles et information administrative |
834 |
835 |
|
|
Édition et diffusion |
436 |
454 |
|
|
Pilotage et activités de développement des publications |
398 |
381 |
|
|
Total BUDGETS ANNEXES |
11 985 |
11 860 |
|
Source : direction du budget
Le schéma d'emplois du projet de loi de finances pour 2013, détaillant les évolutions de postes à périmètre constant par mission et programme, est présenté dans le tableau ci-après.
Il convient d'agréger les données relatives au ministère de l'égalité des territoires et du logement et au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, compte tenu de la répartition en 2013 entre les programmes 217 et 337 des effectifs auparavant intégralement rattachés au programme 217.
Les créations d'emplois dans les secteurs prioritaires sont gagées par des suppressions d'emplois dans les autres ministères.
S'agissant des créations d'emplois , celles-ci concernent :
1) l'enseignement, à hauteur de 10 011 postes :
- l'enseignement scolaire primaire et secondaire bénéficie de la création de 9 011 postes , dont 8 781 au sein du ministère de l'éducation nationale, 200 au sein du ministère de l'agriculture au titre de l'enseignement technique agricole et 30 emplois directement rémunérés par les établissements locaux d'enseignement ; le PLF 2013 traduit ainsi concrètement l'engagement du Président de la République de créer 60 000 postes supprimés dans l'éducation par l'ancienne majorité, les créations d'emplois prévues dans le PLF 2013 s'ajoutant aux créations déjà décidées lors de l'adoption de la loi de finances rectificative du 16 août 2012 pour la rentrée 2012, en répondant aux besoins les plus urgents (aide aux élèves handicapés, accompagnement et encadrement des élèves) ; il convient de noter que, en 2013, tous les enseignants titulaires des premier et second degrés partant en retraite seront remplacés ;
- l'enseignement supérieur , avec la création de 1 000 emplois au sein des universités (en dehors du plafond d'emplois, compte tenu de l'autonomie des universités), l'objectif étant de créer 5 000 emplois sur l'ensemble du quinquennat, ce qui porte le total des créations d'emplois dans l'enseignement des trois degrés à 65 000 sur cinq ans ;
Répartition par ministère et par mission des entrées et des sorties d'emplois
(en ETP)
|
Ministère |
Mission |
Entrées prévues |
Sorties prévues |
Dont départs en retraite |
Schéma d'emplois |
|||
|
Affaires étrangères et européennes |
2 717 |
2 901 |
265 |
-184 |
||||
|
Action extérieure de l'Etat |
1 936 |
2 030 |
238 |
-94 |
||||
|
Aide publique au développement |
781 |
871 |
27 |
-90 |
||||
|
Affaires sociales et santé |
620 |
806 |
347 |
-186 |
||||
|
Solidarité, insertion et égalité des chances |
620 |
806 |
347 |
-186 |
||||
|
Agriculture, agroalimentaire et forêt |
1 832 |
1 912 |
820 |
-80 |
||||
|
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
778 |
1 058 |
430 |
-280 |
||||
|
Enseignement scolaire |
923 |
723 |
320 |
200 |
||||
|
Recherche et enseignement supérieur |
131 |
131 |
70 |
0 |
||||
|
Culture et communication |
742 |
757 |
320 |
-15 |
||||
|
Culture |
742 |
757 |
320 |
-15 |
||||
|
Défense et anciens combattants |
25 882 |
33 519 |
7 513 |
-7 234 |
||||
|
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
155 |
259 |
82 |
-72 |
||||
|
Défense |
25 727 |
33 260 |
7 431 |
-7 162 |
||||
|
Ecologie, développement durable et énergie |
1 413 |
2 127 |
999 |
-714 |
||||
|
Contrôle et exploitation aériens |
120 |
220 |
0 |
-100 |
||||
|
Ecologie, développement et aménagement durables |
1 293 |
1 907 |
999 |
-614 |
||||
|
Economie, finances et industrie |
5 664 |
8 017 |
4 243 |
-2 353 |
||||
|
Economie |
779 |
929 |
370 |
-150 |
||||
|
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
4 885 |
7 088 |
3 873 |
-2 203 |
||||
|
Education nationale, jeunesse et vie associative |
40 550 |
31 769 |
25 385 |
8 781 |
||||
|
Enseignement scolaire |
40 550 |
31 769 |
25 385 |
8 781 |
||||
|
Ministère |
Mission |
Entrées prévues |
Sorties prévues |
Dont départs en retraite |
Schéma d'emplois |
|||
|
Egalité des territoires et logement |
532 |
1 194 |
426 |
-662 |
||||
|
Egalité des territoires, logement et ville |
532 |
1 194 |
426 |
-662 |
||||
|
Enseignement supérieur et recherche |
763 |
763 |
368 |
0 |
||||
|
Recherche et enseignement supérieur |
763 |
763 |
368 |
0 |
||||
|
Intérieur |
24 309 |
24 407 |
5 936 |
-134 |
||||
|
Administration générale et territoriale de l'Etat |
2 736 |
3 290 |
1 126 |
-554 |
||||
|
Sécurité |
21 262 |
20 782 |
4 781 |
444 |
||||
|
Sécurité civile |
311 |
335 |
29 |
-24 |
||||
|
Justice |
3 703 |
3 223 |
1 803 |
480 |
||||
|
Justice |
3 703 |
3 223 |
1 803 |
480 |
||||
|
Outre-Mer |
4 422 |
4 202 |
2 |
0 |
||||
|
Outre-Mer |
4 422 |
4 202 |
2 |
0 |
||||
|
Redressement productif |
154 |
163 |
25 |
-9 |
||||
|
Recherche et enseignement supérieur |
154 |
163 |
25 |
-9 |
||||
|
Services du Premier ministre |
1 165 |
1 130 |
129 |
35 |
||||
|
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
0 |
0 |
0 |
0 |
||||
|
Conseil et contrôle de l'État |
544 |
486 |
100 |
58 |
||||
|
Direction de l'action du Gouvernement |
582 |
606 |
17 |
-4 |
||||
|
Politique des territoires |
28 |
28 |
2 |
0 |
||||
|
Publications officielles et information administrative |
11 |
10 |
10 |
1 |
||||
|
Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social |
365 |
506 |
304 |
-141 |
||||
|
Travail et emploi |
365 |
506 |
304 |
-141 |
||||
|
Total |
114 833 |
117 396 |
48 885 |
-2 416 |
||||
Source : direction du budget
2) la sécurité et la justice , avec la création de 480 emplois au ministère de la justice (les priorités étant la protection judiciaire de la jeunesse et les services judiciaires et pénitentiaires), 40 emplois sont créés dans les juridictions administratives ; enfin, la création de 480 emplois au ministère de l'intérieur permettra de renforcer les moyens humains du service public dans les zones de sécurité prioritaires, afin de lutter contre les inégalités face à l'insécurité.
A hauteur de 12 298 postes, les suppressions d'emplois se répartissent entre le ministère de la défense (- 7 234 postes, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire) et les autres ministères (- 5 064 postes), dont près de la moitié au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (- 2 353 postes).
Le solde des créations et des suppressions d'emplois dans le PLF 2013 s'établit à - 2 416 ETP . Mais il convient toutefois de tenir compte des créations de postes opérées par la seconde loi de finances rectificative pour 2012 (ayant rehaussé le plafond de + 4 278 ETP). L'équilibre entre les créations d'emplois et les suppressions d'emplois ne doit pas s'apprécier poste pour poste ni même année par année, mais sur l'ensemble de la période couverte par le projet de loi de programmation des finances publiques (2013-2017).
Le Gouvernement a abandonné la règle , suivie par l'ancienne majorité pour limiter la progression de la masse salariale, du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite. Appliquée de façon mécanique, cette règle ne permettait pas une approche satisfaisante de la diversité des besoins en personnel du service public.
Elle avait surtout un intérêt conjoncturel , puisqu'il s'agissait de tirer parti de flux plus importants de départs en retraite dans la fonction publique de l'Etat, qui ont culminé à 71 303 en 2008 mais ne devraient plus s'élever qu'à 49 686 en 2016. Par ailleurs, les flux de départ en retraite, qui prennent en compte les comportements individuels des agents, sont soumis à des erreurs de prévision.
C'est pourquoi une autre norme - comme la réduction annuelle du plafond d'emplois ou taux d'effort - apparaît plus pertinente. Les tableaux ci-après détaillent la répartition du taux d'effort par mission du budget général et pour les opérateurs de l'Etat en 2013.
Schémas d'emploi 2013 et taux d'effort des missions du budget général de l'Etat
(en ETP)
|
Schémas d'emplois par ministères
|
Schémas d'emplois 2013 |
Taux d'effort 2013 |
|
Affaires étrangères |
- 184 |
- 1,2 % |
|
Affaires sociales et santé |
- 186 |
- 1,7 % |
|
Agriculture, agroalimentaire et forêt |
- 80 |
- 0,3 % |
|
Enseignement agricole (y.c. supérieur) |
200 |
1,2 % |
|
Hors enseignement agricole |
- 280 |
- 2,0 % |
|
Culture et communication |
- 15 |
- 0,1 % |
|
Défense |
- 7 234 |
- 2,5 % |
|
Ecologie, développement durable, énergie |
- 614 |
- 1,4 % |
|
Egalité des territoires |
- 662 |
- 4,5 % |
|
Economie et finances |
- 2 355 |
- 1,6 % |
|
Education nationale |
8 781 |
0,9 % |
|
Enseignement supérieur et recherche |
0 |
0,0 % |
|
Intérieur |
- 134 |
0,0 % |
|
Mission sécurité |
480 |
0,2 % |
|
Hors mission sécurité |
- 614 |
- 1,5 % |
|
Justice |
480 |
0,6 % |
|
Outre-mers |
0 |
0,0 % |
|
Redressement productif |
- 9 |
- 0,7 % |
|
Services du Premier ministre |
34 |
0,4 % |
|
Juridictions administratives |
40 |
|
|
Cour des comptes |
18 |
|
|
Autres SPM (missions DAG, AC et DATAR) |
- 24 |
|
|
Travail, emploi, dialogue social et relations professionnelles |
- 139 |
- 1,4 % |
|
Total |
- 2 317 |
- 0,1 % |
|
dont priorités |
9 981 |
0,8 % |
|
dont hors priorités |
- 12 298 |
- 2,0 % |
|
dont civils hors priorités |
- 5 064 |
- 1,6 % |
Source : direction du budget
Schémas d'emploi 2013 des opérateurs de l'Etat
(en ETP)
|
Schémas d'emplois opérateurs |
Emplois sous plafond 2013 |
|
Action extérieure de l'Etat |
-8 |
|
Administration générale et territoriale de l'Etat |
2 |
|
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales |
-320 |
|
Aide publique au développement |
0 |
|
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation |
-5 |
|
Culture |
-31 |
|
Défense |
-25 |
|
Direction de l'action du Gouvernement |
-7 |
|
Ecologie, développement et aménagement durables |
-319 |
|
Economie |
-72 |
|
Enseignement scolaire |
-34 |
|
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
-5 |
|
Immigration, asile, intégration |
-5 |
|
Justice |
-2 |
|
Médias, livre et industries culturelles |
-34 |
|
Outre-mer |
-4 |
|
interministérielle Recherche et enseignement supérieur |
796 |
|
dont universités et assimilés |
1 000 |
|
Régimes sociaux et de retraite |
-26 |
|
Santé |
-20 |
|
Sécurité |
-2 |
|
Solidarité, insertion et égalité des chances |
-113 |
|
Sport, jeunesse et vie associative |
-26 |
|
Travail et emploi |
1 986 |
|
dont Pôle emploi |
2 000 |
|
Ville et logement |
-7 |
|
Budget général |
1 719 |
|
Contrôle et exploitation aériens (BA) |
-22 |
|
Contrôle de la circulation et du stationnement routiers (CAS) |
0 |
|
CAS et BA |
-22 |
|
Total Opérateurs |
1 697 |
|
dont Pôle Emploi |
2 000 |
|
dont Universités |
1 000 |
|
dont autres |
-1 303 |
Source : direction du budget
2. La mise en oeuvre du plafond d'emplois des autorités publiques indépendantes : un bilan à établir avec prudence dans l'attente des données d'exécution
Introduit sur l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, Michel Bouvard et Louis Giscard d'Estaing, l'article 72 de la loi de finances initiale pour 2012 a introduit un plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes (API) dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes (AAI) dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat, soit au total un plafond de 2 277 ETPT pour huit autorités.
En pratique, aucune des API indépendante ne devrait atteindre en 2012 le plafond fixé par la loi de finances initiale, soit 2 277 ETPT : la prévision d'exécution du plafond des API s'établit à 2 196 ETPT, soit une exécution de seulement 96,4 % , en hausse de 8,1 % par rapport à l'exécution 2011 (alors que le PLF 2012 avait autorisé une augmentation globale de 12 % des ETPT des API).
Si l'exécution est conforme aux prévisions, la question se pose du caractère réellement contraignant de ce plafond : n'a-t-il pas été fixé en 2012 à un niveau suffisamment élevé pour ne pas être, en réalité, une contrainte en gestion ? Ou bien les API ont-elles, au contraire, intégré cette donnée nouvelle en limitant d'elles-mêmes leurs décisions de recrutement ? Il est encore trop tôt pour répondre à ces questions, faute de données d'exécution, pour chacune des autorités.
Un bilan plus complet du plafonnement des emplois des API pourra ainsi être fait lors de l'examen de l'exécution du budget 2012. Il devra alors prendre en compte un ensemble de critères, comme la tendance à l'évolution des emplois des API (observe-t-on une rupture avant et après 2012, année de la mise en place d'un plafond ?) et l'extension, ou non, des missions des API qui pourraient alors justifier qu'elles disposent de moyens supplémentaires, pour exercer pleinement leurs missions de régulation.
Cette logique de moyens adaptés aux missions est d'ailleurs celle retenue dans le PLF 2013 (cf. tableau ci-dessous) , en prévoyant de majorer globalement de 12 ETPT le plafond d'emplois des API, ce qui représente une augmentation de 0,6 % par rapport au plafond de la LFI 2012, mais de 4,3 % par rapport à l'actuelle prévision d'exécution 2012.
Par rapport à la LFI 2012, l'évolution dans le PLF 2013 s'établit comme suit :
. + 7 ETPT pour le Haut conseil du commissariat aux comptes,
. + 4 ETPT pour l'Autorité de régulation des activités ferroviaires,
. + 2 ETPT pour la Haute autorité de santé.
En revanche, il est proposé que le plafond d'emplois du Médiateur national de l'énergie diminue de 1 ETPT à 46 ETPT, ce qui correspond à la prévision d'exécution 2012.
L'évolution des plafonds d'emplois des API proposée dans le PLF 2013
(en ETPT)
|
AUTORITÉ |
Exécution 2011 |
LFI 2012 |
Prévision d'exécution 2012 |
Ecart LFI 2012/ Prévision d'exécution 2012 |
PLF 2013 |
Ecart LFI 2012/ PLF 2013 |
|
ACP - Autorité de contrôle prudentiel |
983,7 |
1 121 |
1 094,1 |
- 26,9 |
1 121 |
0 |
|
AFLD - Agence Française de lutte contre le dopage |
61,2 |
65 |
62,2 |
- 2,8 |
65 |
0 |
|
AMF - Autorité des marches financiers |
416,6 |
469 |
448,5 |
- 20,5 |
469 |
0 |
|
ARAF - Autorité de régulation des activités ferroviaires |
28,2 |
52 |
37,6 |
- 14,4 |
56 |
4 |
|
H3C - Haut Conseil du commissariat aux comptes |
36,2 |
43 |
41,0 |
- 2 |
50 |
7 |
|
HADOPI - Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet |
56,3 |
71 |
65,2 |
- 5,8 |
71 |
0 |
|
HAS - Haute Autorité de santé |
407,0 |
409 |
401,5 |
- 7,5 |
411 |
2 |
|
MNE - Médiateur national de l'énergie |
43,1 |
47 |
46 |
- 1 |
46 |
- 1 |
|
Total |
2 032,3 |
2 277 |
2 196,1 |
- 80,9 |
2 289 |
12 |
Source : direction du budget
3. Les déterminants de la stabilisation de la masse salariale
Hors pensions, la masse salariale de l'Etat (y compris les budgets annexes) s'élève à 81,119 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013, en hausse de 195,4 millions d'euros (soit 0,24 %) par rapport au budget exécuté 2012, à périmètre constant et hors débasage et rebasage.
Les économies budgétaires induites par les suppressions d'emplois, à hauteur de 441,2 millions d'euros, couvrent à 69 % le coût des autres mesures. Ces économies correspondent principalement, à hauteur de 309,6 millions d'euros, au schéma d'emplois 2012 et à seulement 131,6 millions d'euros au schéma d'emplois 2013 proposé dans le cadre du présent projet de loi de finances.
La quasi-stabilisation des dépenses salariales traduit l'effort accompli sur les mesures catégorielles, soit + 312,7 millions d'euros, en baisse de près de 40 % par rapport à 2012, du fait de l'extinction programmée du « retour catégoriel » aux agents des économies induites par les suppressions d'emplois ( cf . tableau ).
La répartition par ministère des mesures catégorielles proposées dans le PLF 2013
(en millions d'euros)
|
Ministère |
2013 (1) |
|
Affaires étrangères |
3,5 |
|
Affaires sociales et santé |
4,5 |
|
Agriculture, agroalimentaire et forêt |
5,0 |
|
Culture et communication |
1,2 |
|
Défense |
60,7 |
|
Ecologie, développement durable et forêt |
13,2 |
|
Economie et finances |
35,8 |
|
Education nationale |
90,0 |
|
Egalité des territoires et logement |
4,8 |
|
Intérieur |
74,1 |
|
Justice |
12,4 |
|
Outre-mer |
0,3 |
|
Redressement productif |
0,1 |
|
Services du Premier ministre |
2,7 |
|
Travail emploi, formation professionnelle et dialogue social |
3,0 |
|
Total |
311,3 |
(1) Données PAP 2013
Source : direction du budget
Les autres facteurs de hausse de la masse salariale sont :
1) un glissement vieillesse-technicité « solde » positif (+ 219,7 millions d'euros) ;
2) la revalorisation des bas salaires (+ 80,8 millions d'euros) ;
3) 69,0 millions d'euros de surcoût lié au mécanisme de garantie individuelle du pouvoir d'achat ( GIPA ).
La rubrique hétérogène des « autres mesures » représente enfin une économie budgétaire de 45,7 millions d'euros en 2013 , associée à des mécanismes divers : des économies attendues au titre des compléments de rémunération versées à nos forces intervenant sur les théâtres d'opérations extérieures, à hauteur de 100 millions d'euros au programme 178 « Préparation et emploi des forces » de la mission « Défense », et l'impact des retenues pour fait de grèves dans l'éducation nationale - dont le montant n'est toutefois pas détaillé dans les documents budgétaires.
Cette quasi-stabilité de la masse salariale est conforme à l'objectif figurant dans la loi de programmation pour les finances publiques sur la période 2012-2017, dont le rapport annexé apporte les précisions suivantes : « Cette stabilisation des effectifs contribuera à maîtriser la masse salariale, dont l'évolution sera sur la période de + 1 % en valeur entre 2012 et 2015 ».
Les facteurs d'évolution de la masse salariale de l'Etat
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après la direction du budget
Compte tenu du contexte budgétaire, le projet de loi de finances pour 2013 ne prévoit pas de revalorisation du point d'indice de la fonction publique : une revalorisation de 1 % aurait un impact de 847 millions d'euros en année pleine pour le budget général de l'Etat, et de 1,9 milliard d'euros pour les trois fonctions publiques.
4. L'impact de la réforme des retraites sur les pensions versées aux agents de l'Etat
a) Des dépenses dynamiques impliquant un besoin de financement élevé à long terme
Dans son rapport spécial, notre collègue Francis Delattre détaille l'évolution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », institué par l'article 21 de la LOLF, permet de retracer les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite des agents de l'Etat et avantages accessoires dans un compte unique. Les crédits du CAS « Pensions » augmentent en 2013 de 2,6 milliards d'euros pour s'établir à 56,8 milliards d'euros, soit une hausse de 4,7 %.
Le « besoin de financement actualisé » mesure les réserves qui seraient en théorie nécessaires aujourd'hui, en étant placées au taux d'intérêt du marché, pour faire face à l'ensemble des décaissements nécessaires pour combler les déficits anticipés. Les hypothèses de calcul se fondent sur la masse des prestations et des cotisations anticipées à législation constante, sur la base de taux de cotisations inchangés. Néanmoins, l'exercice de projection impose de choisir un ensemble d'hypothèses démographiques (évolution de la population active, tables de mortalité, taux de fécondité, etc.) et macroéconomiques (croissance, évolution des salaires, etc.) nécessairement sujettes à incertitude.
Sur la base d'un taux d'actualisation médian de 1,62 %, le besoin de financement, actualisé à 100 ans, s'élève à 505 milliards d'euros au 31 décembre 2011, en hausse de 15 milliards d'euros par rapport au besoin de financement actualisé au 31 décembre 2010, lequel s'élevait à 490 milliards d'euros. La révision à la hausse du besoin de financement s'explique par la fiabilisation des effectifs de cotisants fournis par l'INSEE suite au changement de système d'information sur les agents de la fonction publique d'Etat, ainsi que par l'affinement de l'impact des modifications réglementaires issues de la réforme des retraites du 9 novembre 2010.
Le graphique ci-après illustre l'évolution annuelle de la masse des prestations du régime et décompose son financement entre les cotisations salariales et contributions des employeurs à droit constant ainsi que le besoin supplémentaire de financement annuel. Il indique également le besoin de financement actualisé cumulé sur la période de projection 2013-2112.
Financement des retraites du régime des fonctionnaires de l'Etat et des militaires
(en milliards d'euros)
Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2013
b) L'impact de la réforme des retraites sur les dépenses de pension de l'Etat
En application de la réforme des retraites du 9 novembre 2010, dont l'objectif est le retour à l'équilibre global du système de retraites en 2018, le régime de retraite des agents de l'Etat a été modifié sur deux points principaux ayant eu un impact sur le projet de loi de finances pour 2012 :
- la mise en oeuvre des mesures transversales d'augmentation progressive de l'âge légal de départ de 60 à 62 ans, ainsi que la hausse de l'âge d'annulation de la décote de 65 à 67 ans ;
- des mesures spécifiques de convergence vers les paramètres des régimes de droit commun, en particulier l'évolution des modalités de calcul du minimum garanti, la mise en extinction progressive du départ anticipé des fonctionnaires parents de 3 enfants après 15 ans de carrière et la hausse progressive du taux de cotisation salariale des fonctionnaires, suivant un relèvement de ce taux de 0,27 point chaque année pour atteindre en 2020 le taux en vigueur pour les régimes de droit commun (10,55 %), alors que le taux initial s'élevait à 7,85 %. Le taux de cotisation salariale s'établira ainsi à 8,76 % en 2013.
En 2013, l'économie budgétaire résultant de la réforme des retraites pour les fonctionnaires de l'Etat est évaluée par le Gouvernement à 0,81 milliard d'euros (et 1,4 milliard d'euros pour les trois fonctions publiques), correspondant à 0,33 milliard d'euros de moindres dépenses (au titre des mesures d'âge et des mesures de convergence entre les régimes public et privé) et à 0,48 milliard d'euros de recettes supplémentaires , du fait de l'alignement du taux de cotisation. Pour 2014, l'impact budgétaire est évalué à 2,3 milliards d'euros, réparti à parts quasi-égales entre une baisse des dépenses et une hausse des recettes.
Le décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse a prévu l'assouplissement du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue par rapport à la réglementation antérieure : la condition de début d'activité a été élargie aux assurés ayant commencé à travailler avant 20 ans et les conditions de validation de la durée d'assurance ont été assouplies.
L'élargissement de ce dispositif est financé par une hausse des cotisations vieillesse de 0,5 point au global :
- 0,2 point dès le 1 er novembre 2012, réparti à parts égales entre les salariés (0,1 point) et les employeurs (0,1 point) ;
- 0,1 point les trois années suivantes à partir du 1 er janvier 2014, réparti à parts égales entre les salariés (0,05 point) et les employeurs (0,05 point).