II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS »
A. L'ÉVOLUTION DU POIDS DES PENSIONS DANS LE BUDGET DE L'ÉTAT
1. La programmation pluriannuelle 2013-2015
a) L'augmentation des charges de pensions
Depuis 1990, les dépenses de pensions ont progressé de 185 %, soit à un rythme plus de trois fois plus élevé que la progression des dépenses du budget général.
La part des dépenses de pension dans celui-ci a ainsi doublé entre 1990 et 2013, passant de 9 % à 18 % des dépenses du budget général au cours de cette période.
Le constat récurrent selon lequel les pensions de la fonction publique sont le principal facteur de progression des dépenses de l'Etat demeure d'actualité et est confirmé par les projections faites par le Gouvernement sur la période 2012-2017, ainsi que l'illustre le graphique ci-après.
Evolution des crédits, à champ
constant, sur le périmètre de la norme
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, exposé général des motifs
Les économies indispensables pour compenser la dynamique spontanée de la dépense de pensions doivent donc être dégagées sur les autres dépenses, dont la valeur est stabilisée, pour financer les politiques jugées prioritaires. En effet, les normes « zéro volume » et « zéro valeur » ne peuvent s'appliquer stricto sensu aux charges de la dette et des pensions. A cet égard, il faut retenir que l'article 5 du projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2012-2017 retient comme principe de maîtrise des dépenses la norme dite « zéro valeur hors dette et pensions ».
b) L'évolution des crédits sur la période 2013-2015
L'évolution des crédits budgétaires affectés à la couverture des régimes spéciaux et de la fonction publique est très dynamique, suivant une progression de 7,4 % sur la période 2012-2015 pour les dotations de la mission « Régimes sociaux et de retraite », et de 14,2 % pour la contribution de l'Etat au CAS « Pensions » au cours de cette même période. La cause commune et essentielle repose sur les déséquilibres structurels et démographiques propres à ces régimes.
Programmation pluriannuelle au cours du budget triennal 2013-2015
(en milliards d'euros)
|
Missions |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Progression 2012-2015 |
|
Contributions de l'Etat au CAS Pensions (Etat + opérateurs) |
42,28 |
45,24 |
46,38 |
48,30 |
14,2 % |
|
Régimes sociaux et de retraite |
6,37 |
6,54 |
6,75 |
6,84 |
7,4 % |
Les données relatives à l'année 2012 concernent la loi de finances initiale pour 2012 au format du projet de loi de finances pour 2013
Source : commission des finances, d'après le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2013 à 2017
Dans le présent projet de loi de finances, la contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions » s'établit à 45,24 milliards d'euros, en hausse de 7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 au format du projet de loi de finances pour 2013.
2. L'actualisation des données relatives au besoin de financement et aux engagements de l'Etat au titre des retraites
a) Le besoin de financement à long terme
Le « besoin de financement actualisé » mesure les réserves qui seraient en théorie nécessaires aujourd'hui, en étant placées au taux d'intérêt du marché, pour faire face à l'ensemble des décaissements nécessaires pour combler les déficits anticipés. Les hypothèses de calcul se fondent sur la masse des prestations et des cotisations anticipées à législation constante, sur la base de taux de cotisations inchangés. Néanmoins, l'exercice de projection impose de choisir un ensemble d'hypothèses démographiques (évolution de la population active, tables de mortalité, taux de fécondité, etc.) et macroéconomiques (croissance, évolution des salaires, etc.) nécessairement sujettes à incertitude.
La valeur du « besoin de financement actualisé » du régime des fonctionnaires de l'Etat est très sensible au taux d'actualisation retenu, comme le montre le tableau ci-après.
Evaluation du besoin de financement
actualisé
du régime de la fonction publique d'Etat
(en milliards d'euros 2011)
|
Taux d'actualisation |
||||||
|
1,25 % |
1,62 % |
2,00 % |
||||
|
Besoin de financement actualisé à horizon 2111 |
Besoin de financement actualisé à horizon 2050 |
Besoin de financement actualisé à horizon 2111 |
Besoin de financement actualisé à horizon 2050 |
Besoin de financement actualisé à horizon 2111 |
Besoin de financement actualisé à horizon 2050 |
|
|
Fonctionnaires de l'État |
589 |
300 |
505 |
278 |
436 |
258 |
Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2013
Sur la base d'un taux d'actualisation médian de 1,62 %, le besoin de financement, actualisé à 100 ans 15 ( * ) , s'élève à 505 milliards d'euros au 31 décembre 2011, en hausse de 15 milliards d'euros par rapport au besoin de financement actualisé au 31 décembre 2010, lequel s'élevait à 490 milliards d'euros. La révision à la hausse du besoin de financement s'explique par la fiabilisation des effectifs de cotisants fournis par l'INSEE suite au changement de système d'information sur les agents de la fonction publique d'Etat, ainsi que par l'affinement de l'impact des modifications réglementaires issues de la réforme des retraites du 9 novembre 2010.
Le graphique ci-après illustre l'évolution annuelle de la masse des prestations du régime et décompose son financement entre les cotisations salariales et contributions des employeurs à droit constant ainsi que le besoin supplémentaire de financement annuel. Il indique également le besoin de financement actualisé cumulé sur la période de projection 2013-2112.
Financement des retraites du régime des fonctionnaires de l'Etat et des militaires
(en milliards d'euros)
Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2013
b) Les engagements de l'Etat au titre des retraites
Le calcul des engagements de l'Etat consiste à évaluer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents à la date d'évaluation. Les pensions futures des actifs, évaluées sur la base de leur évolution de carrière probable à l'aide des paramètres actuels du régime, sont prises en compte au prorata des années de services effectuées à la date d'évaluation sur le nombre d'années de services au moment du départ à la retraite.
Les engagements de retraites des fonctionnaires civils de l'Etat et des militaires se situaient, au 31 décembre 2011, dans une fourchette de 1 113 à 1 278 milliards d'euros, selon le taux d'actualisation retenu. Avec le taux d'actualisation moyen de 1,62 % réel, net d'inflation, le montant total des engagements directs de l'Etat en matière de retraite, qui s'élevait à 1 200 milliards d'euros au 31 décembre 2010, est estimé à 1 192 milliards d'euros au 31 décembre 2011, soit une baisse de 8 milliards d'euros par rapport à fin 2009, mais qui est largement optique car liée à la révision du taux d'actualisation. A taux d'actualisation inchangé, le montant total des engagements de l'Etat en matière de retraite progresserait de 12 milliards d'euros.
Cette évaluation n'intègre pas les engagements de retraite des fonctionnaires de La Poste. Dans l'attente de l'adossement au régime général de l'établissement public national de financement des retraites de La Poste (EPNFRLP), un calcul d'engagements au titre des fonctionnaires de la Poste a été effectué par le Gouvernement de manière isolée : l'utilisation de la méthode des unités de crédit projetées conduit à un niveau des engagements de 108 milliards d'euros, toujours au taux d'actualisation de 1,62 %.
Montant des engagements en fonction du taux d'actualisation retenu
(en milliards d'euros)
|
Engagements |
Taux d'actualisation |
||
|
1,25 % |
1,62 % |
2,00 % |
|
|
Dont retraités |
815 |
772 |
732 |
|
Dont actifs |
463 |
420 |
381 |
|
Total |
1 278 |
1 192 |
1 113 |
Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2013
Il convient de souligner que ces montants doivent être considérés, avant tout, comme des ordres de grandeur.
* 15 Par hypothèse, l'horizon de l'évaluation découle de la date maximale présumée au décès du plus jeune ayant cause participant au système actuel (100 ans).