EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er (art. L. 285 du code électoral) - Abaissement de 1 000 à 800 du nombre d'habitants ouvrant droit à l'élection d'un délégué supplémentaire dans les communes de plus de 30 000 habitants
L'article 1 er du projet de loi modifie l'article L. 285 du code électoral, en vue de réduire de 1 000 à 800 le nombre d'habitants qui ouvre droit, dans les communes de plus de 30 000 habitants, à la désignation d'un délégué supplémentaire. Dans son premier alinéa, l'article L. 285 dispose que tous les conseillers municipaux sont délégués de droit dans les communes de 9 000 habitants et plus, tandis qu'il complète les conseillers municipaux, à titre de correctif démographique, par des délégués supplémentaire dans les communes de plus de 30 000 habitants, à raison actuellement d'un délégué par tranche de 1 000 habitants en sus de 30 000.
Votre rapporteur souligne que cet article 1 er est à comparer avec la loi n° 2000-641 du 10 juillet 2000 relative à l'élection des sénateurs, avant sa censure par la décision du Conseil constitutionnel n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000. Adoptée définitivement par l'Assemblée nationale en dernière lecture, contre l'avis du Sénat, cette loi prévoyait, à titre de correctif démographique, la désignation d'un délégué supplémentaire par tranche de 300 habitants dans toutes les communes, faisant ainsi reposer la composition du collège électoral sénatorial sur des bases en réalité exclusivement démographiques.
Le Conseil constitutionnel a censuré cette modification des règles de désignation des délégués des conseils municipaux. Dans la mesure où le Sénat assure, en application de l'article 24 de la Constitution, la représentation des collectivités territoriales de la République, il a estimé que son corps électoral devait être « essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales » et devait notamment refléter la « diversité » des communes. Le Conseil a ajouté que les délégués supplémentaires ne pouvaient participer au collège électoral qu'à titre de « correction démographique », sans pouvoir constituer « une part substantielle, voire, dans certains départements, majoritaire du collège des électeurs sénatoriaux ». Aussi le Conseil a-t-il censuré le mécanisme des tranches de 300 habitants, qui aboutissait à une part trop importante de délégués supplémentaires dans le collège 15 ( * ) et à un problème de représentation des différentes catégories de communes.
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Extraits de la décision du Conseil
constitutionnel n° 2000-431 DC
[...] « 2. Considérant que le 1° de l'article 2 de la loi déférée a pour objet de modifier l'article L. 284 du code électoral en substituant à ses six premiers alinéas les dispositions suivantes : "Les conseils municipaux désignent un nombre de délégués déterminé en fonction de la population des communes, à raison d'un délégué pour 300 habitants ou une fraction de ce nombre. Le Conseil de Paris élit un nombre de délégués égal à dix fois son effectif. "Lorsque le nombre de délégués est inférieur ou égal à l'effectif du conseil municipal, les délégués sont élus au sein de ce conseil. "Lorsque le nombre de délégués est supérieur à l'effectif du conseil municipal, les membres de ce conseil sont délégués de droit, les autres délégués étant élus dans les conditions fixées à l'article L. 289. ; 3. Considérant que les requérants soutiennent que cet article serait, à plusieurs titres, contraire à l'article 24 de la Constitution ; qu'ils exposent en premier lieu que la loi n'assurerait plus correctement la représentation des collectivités territoriales de la République ; que "l'abaissement à 300 habitants du seuil pour désigner les délégués des communes bouleverse complètement la représentation des collectivités territoriales : les petites communes sont écrasées tout comme les départements et les régions" ; que le seuil de 300 habitants leur apparaît arbitraire et n'est justifié, à leurs yeux, par aucun autre argument que celui de la démographie ; qu'ils allèguent en deuxième lieu que la loi ne respecterait pas la règle de l'élection des sénateurs au suffrage indirect, car "les élus du suffrage universel deviennent souvent minoritaires au sein du collège des grands électeurs sénatoriaux" ; 4. Considérant que l'article 3 de la Constitution dispose, dans son premier alinéa, que "La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum" ; que le même article dispose, dans son troisième alinéa, que "Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret" ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution : "Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat" ; 5. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article 24 de la Constitution que le Sénat doit, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, être élu par un corps électoral qui est lui-même l'émanation de ces collectivités ; que, par suite, ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; que toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées ; qu'en outre, la représentation des communes doit refléter leur diversité ; qu'enfin, pour respecter le principe d'égalité devant le suffrage résultant de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 3 de la Constitution , la représentation de chaque catégorie de collectivités territoriales et des différents types de communes doit tenir compte de la population qui y réside ; 6. Considérant, en conséquence, que, si le nombre des délégués d'un conseil municipal doit être fonction de la population de la commune et si, dans les communes les plus peuplées, des délégués supplémentaires, choisis en-dehors du conseil municipal, peuvent être élus par lui pour le représenter, c'est à la condition que la participation de ces derniers au collège sénatorial conserve un caractère de correction démographique ; que l'application des dispositions en vigueur de l'article L. 285 du code électoral ne remet pas en cause les principes sus-énoncés ; 7. Considérant, en revanche, qu'en application des dispositions du 1° de l'article 2 de la loi déférée, des délégués, choisis nécessairement en dehors du conseil municipal, seront désignés, à raison d'un délégué supplémentaire pour 300 habitants ou fraction de ce nombre, lorsque le nombre de délégués sera supérieur à l'effectif du conseil municipal ; que, dès lors, ces délégués supplémentaires constitueront une part substantielle, voire, dans certains départements, majoritaire du collège des électeurs sénatoriaux ; que leur participation à l'élection des sénateurs sera d'autant plus déterminante que l'article 10 de la loi examinée étend à de nombreux départements l'élection des sénateurs au scrutin proportionnel ; 8. Considérant que l'importance ainsi donnée par la loi déférée aux délégués supplémentaires des conseils municipaux au sein des collèges électoraux irait au-delà de la simple correction démographique ; que seraient ainsi méconnus les principes sus-énoncés ; 9. Considérant qu'il y a lieu en conséquence de déclarer contraires à la Constitution les dispositions des deuxième, troisième, quatrième et cinquième alinéas de l'article 2, et, par voie de conséquence, celles du I de l'article 23 ; [...] » |
Au regard de la décision du 6 juillet 2000, le présent projet de loi fait preuve, selon votre rapporteur, d'une grande prudence, afin d' éviter tout risque de censure par le Conseil constitutionnel . Comme le détaille l'étude d'impact, le choix de la tranche de 800 habitants au lieu de 1 000 habitants, dans les seules communes de plus de 30 000 habitants comme actuellement, ne conduit pas à ce que les délégués supplémentaires constitue une « part substantielle » du collège électoral sénatorial au niveau national, ni une « part majoritaire » au niveau de chaque département. En effet, élaboré à l'aide de cinq simulations que le Gouvernement a bien voulu communiquer à votre rapporteur, le projet de loi ne conduit pas à dépasser le seuil de 30 % de délégués supplémentaires dans l'ensemble des délégués des conseils municipaux, ni le seuil de 50 % au niveau de chaque département, à l'exception du cas particulier de Paris, ces deux seuils étant cumulatifs. Les hypothèses conduisant au dépassement de ces deux seuils ou l'un seul de ces deux seuils ont été écartées.
Le passage d'une tranche de 1 000 à une tranche de 800 habitants conduit néanmoins à une meilleure représentation de la population des villes, des communes les plus peuplées et des zones urbaines dans le collège électoral sénatorial , sans aller au-delà de la « simple correction démographique ». Ainsi que l'indique l'étude d'impact, les communes de plus de 100 000 habitants, qui représentent 15,06 % de la population, passeraient de 7,34 % à 8,58 % du nombre des délégués des conseils municipaux au sein du collège, tandis que les communes de 30 000 à 100 000 habitants, qui représentent 16,40 % de la population, passeraient de 8,95 % à 9,42 % du nombre de ces délégués. Dans ces proportions, cette meilleure représentation des grandes villes ne se réalise pas au détriment des petites communes, qui doivent aussi être représentées, de façon à ce que le collège électoral reflète bien la « diversité » des communes.
Actuellement, selon l'étude d'impact, le collège électoral sénatorial comprend 151 458 délégués des conseils municipaux, dont 91,70 % sont des conseillers municipaux et devrait comprendre, avec l'abaissement du seuil de 1 000 à 800 habitants pour l'attribution de chaque délégué supplémentaire, 154 633 délégués, dont 89,82 % seraient des conseillers municipaux. La part des délégués supplémentaires, qui seraient environ 3 000 de plus, passerait de 8,3 % à 10,18 % du collège électoral. Le seuil de 30 % ne serait pas atteint. Les départements comportant la plus grande part de délégués supplémentaires, sans dépasser toutefois le seuil de 50 %, seraient les Bouches-du-Rhône, avec 37,8 %, les Hauts-de-Seine, avec 35,1 %, la Réunion, avec 34,9 % et la Seine-Saint-Denis, avec 30,2 %, le Gouvernement s'étant fixé le principe de ne pas dépasser le seuil de 40 %.
Aucune autre modification n'est apportée à la composition du collège électoral sénatorial par le projet de loi, ni quant à la participation des députés , qui ne sont des représentants de la Nation 16 ( * ) et non des représentants des collectivités territoriales, ni quant à l'éventuelle désignation de délégués supplémentaires par les conseils régionaux et généraux , afin d'accroître la représentation des régions et des départements par rapport aux communes.
Votre rapporteur s'était interrogé sur le manque de linéarité dans la progression du nombre d'habitants par délégué dans les communes en-deçà de 30 000 habitants , tel qu'il apparaît dans l'étude d'impact, relevant par exemple que l'on comptait 422 habitants par délégué dans les communes de 2 500 à 3 499 habitants, avant de tomber à 277 dans les communes de 3 500 à 4 999 habitants, puis 440 dans les communes de 5 000 à 8 999 habitants, avant de tomber encore à 328 dans les communes de 9 000 à 9 999 habitants, pour retrouver enfin 421 dans les communes de 10 000 à 19 999 habitants. Ces « décrochages » résultent du mode d'attribution des délégués : il dépend du nombre de conseillers municipaux et non directement du nombre d'habitants dans les communes de moins de 9 000 habitants, tandis que tous les conseillers municipaux sont délégués dans les communes de 9 000 à 30 000 habitants. L'effectif des conseillers municipaux est fixé par strate démographique par l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales. Sauf à refondre entièrement le mode d'attribution des délégués, en fonction directe de la population et plus de l'effectif du conseil municipal, ce qui peut en changer quelque peu la nature au regard de la mission constitutionnelle du Sénat, il n'est guère envisageable de résorber ces « décrochages ».
Composition actuelle du collège électoral sénatorial
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Membres du collège électoral |
Nombre |
Proportion |
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Députés |
577 |
0,4 % |
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Conseillers régionaux |
1 880 |
1,2 % |
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Conseillers généraux |
4 052 |
2,6 % |
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Élus non municipaux ultramarins 17 ( * ) |
192 |
0,1 % |
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Délégués des conseils municipaux |
151 458 |
95,8 % |
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dont conseillers municipaux |
138 889 |
87,8 % |
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dont délégués supplémentaires |
12 569 |
7,9 % |
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Total |
158159 |
100 % |
Source : Ministère de l'Intérieur
La Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique (CRDVP) 18 ( * ) , présidée par l'ancien Premier ministre Lionel Jospin 19 ( * ) et chargée de réfléchir notamment à l'évolution du mode de scrutin du Sénat, avait préconisé de faire évoluer ce mode de scrutin en vue d'assurer une « juste représentation des différentes collectivités territoriales », au profit des communes urbaines, estimant que le mode de scrutin actuel « favorise à l'excès la représentation de communes rurales faiblement peuplées », alors que la France se trouve « désormais très majoritairement urbaine ». La CRDVP avait même affirmé que ce mode de scrutin constituait une « méconnaissance du principe d'égalité devant le suffrage », affirmation qui mérite d'être nuancée au regard de la mission constitutionnelle de représentation des collectivités, telle qu'elle a été explicitée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 juillet 2000, qui a pris soin de préciser que, « pour respecter le principe d'égalité devant le suffrage résultant de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 3 de la Constitution, la représentation de chaque catégorie de collectivités territoriales et des différents types de communes doit tenir compte de la population qui y réside ».
Ainsi, la CRDVP avait proposé que « les voix exprimées par les élus des communes les plus peuplées ainsi que par les conseillers régionaux et par les conseillers généraux soient affectées d'une pondération renforçant leur poids dans l'élection des sénateurs : chaque vote serait affecté d'un coefficient de 1 à 15 ». Cette proposition permettrait de supprimer le mécanisme actuel des délégués supplémentaires dans les communes, aboutissant ainsi à un corps électoral uniquement composé d'élus, assurant une meilleure prise en compte du critère démographique ainsi que des régions et des départements 20 ( * ) .
Selon l'étude d'impact, le vote « pondéré » proposé par la CRDVP aurait présenté « d'importants risques juridiques », au regard notamment du principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage des électeurs sénatoriaux.
Article 2 (art. L. 294 du code électoral) - Application du scrutin majoritaire uninominal à deux tours pour l'élection des sénateurs
L'article 2 modifie l'article L. 294 du code électoral qui détermine les départements au sein desquels l'élection du ou des sénateurs a lieu au scrutin majoritaire uninominal à deux tours . Actuellement, les départements où s'applique un tel mode de scrutin sont ceux comportant au maximum trois sièges de sénateurs, ce qui est le cas de 71 départements (auxquels il convient d'ajouter 6 collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie).
Ce seuil a été modifié à de multiples reprise depuis une douzaine d'années . Ainsi, de 1958 à 2000, le nombre de sièges jusqu'auquel le scrutin majoritaire s'appliquait était de quatre, ce qui intéressait la quasi-totalité des circonscriptions. Lors de l'examen de la loi n° 2000-641 du 10 juillet 2000, votre commission était d'ailleurs convenue d'abaisser ce seuil pour, selon les termes de notre ancien collègue Paul Girod, alors rapporteur de votre commission, « parvenir à un équilibre réel entre les deux modes de scrutin, de nature à mieux fonder leur pluralité ». La loi, adoptée définitivement par l'Assemblée nationale, avait cependant retenu le seuil de deux. La loi n° 2004-404 du 10 mai 2004 est revenue sur ce choix en le fixant à trois. Le présent projet de loi propose de rétablir le seuil fixé l'article 9 de la loi du 10 juillet 2000 et dont le Conseil constitutionnel avait admis implicitement la constitutionnalité.
Cet abaissement du seuil relatif à l'élection des sénateurs au scrutin majoritaire a pour effet mécanique d'étendre le scrutin à la représentation proportionnelle, ce qu'effectue logiquement l'article 3 du projet de loi.
Lors de leur audition par votre rapporteur des représentants du ministère de l'Intérieur, ces derniers ont rappelé la double motivation du Gouvernement, exposée dans l'étude d'impact jointe au projet de loi, pour présenter cette mesure.
Il s'agit, en premier lieu, de favoriser la parité au sein de notre assemblée en étendant le scrutin à la représentation proportionnelle qui, du fait du scrutin de liste « bloquée » et de l'obligation de présenter une liste alternant un candidat de chaque sexe, est plus favorable à une représentation plus équilibrée de sexes au sein de notre assemblée. Le lien entre scrutin à la représentation proportionnelle et féminisation de la composition du Sénat s'est vérifié depuis l'instauration de l'obligation de présentation de listes « paritaires » en 2000.
L'extension du champ de la représentation proportionnelle, mode de scrutin plus favorable à la parité, apparaît d'autant plus cruciale que, pour la première fois, le renouvellement partiel de 2011 a marqué une réduction du nombre de sénatrices siégeant au sein de notre assemblée alors que la tendance avait été jusqu'à présent constamment à la hausse. Dans son étude d'impact, le Gouvernement avance que « lors du renouvellement de la série 1 en 2011, si une proportion de femmes de 34,8% avaient été élues dans les départements à 3 sénateurs, au même titre que dans les départements à 4 sénateurs et plus qui appliquent le scrutin de liste proportionnel, 3 femmes supplémentaires auraient obtenu un siège au Sénat sur un total de 170 sénateurs nouvellement élus ».
En second lieu, la réduction du champ d'application du scrutin majoritaire et l'extension parallèle de celui du scrutin à la représentation proportionnelle vise à favoriser la meilleure représentation des courants politiques au Sénat . En effet, l'application du scrutin majoritaire peut conduire à ce qu'une seule sensibilité politique remporte l'ensemble des sièges d'un département, là où le scrutin à la représentation proportionnelle assure généralement l'élection de deux voire trois sensibilités politiques différentes au sein d'une circonscription. Dans cette perspective, votre rapporteur estime que l'abaissement du seuil pour l'application du scrutin majoritaire pourrait se traduire par un renforcement du pluralisme sénatorial. Il convient néanmoins de relever que le caractère uninominal du scrutin majoritaire favorise, au sein des départements élisant jusqu'à trois sénateurs, un vote des grands électeurs fondé principalement sur le facteur personnel et la proximité avec le candidat. Ceci explique en partie que, sur 25 départements pourvus de trois sièges de sénateurs, 9 comptent, parmi les trois sénateurs, un sénateur qui appartient au bord politique inverse à celui de ses deux collègues.
Article 3 (art. L. 295 du code électoral) - Application du scrutin de liste à la représentation proportionnelle à un tour pour l'élection des sénateurs
Constituant le symétrique de l'article 2 du projet de loi, l'article 3 modifie l'article L. 295 du code électoral qui détermine les départements au sein desquels l'élection des sénateurs a lieu à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne sans panachage, ni vote préférentiel.
Pour mémoire, en application de l'article 14 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 qui renvoie à l'article L. 295 du code électoral, les sénateurs représentant les Français établis hors de France sont élus suivant ce mode de scrutin.
Dans la mesure où votre commission a adopté l'abandon du scrutin majoritaire pour les départements élisant trois sénateurs, elle a adopté par cohérence le présent article qui étend le scrutin à la représentation proportionnelle dans ces mêmes départements.
Article 4 (art. L. 439 du code électoral) - Extension aux collectivité situées outre-mer régies par le principe de spécialiste législative
L'article 4 étend en Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie l'application du présent projet de loi à ces collectivités régies par le principe de spécialité législative qui requiert, pour l'application des lois, une mention expresse à cette fin 21 ( * ) .
L'application des dispositions législatives ordinaires du livre II ème du code électoral assurée dans ces collectivités par un renvoi de l'article L. 439 du code électoral prendrait ainsi en compte les modifications apportées par le présent projet de loi.
Néanmoins, les modifications introduites par les articles 2 et 3 du projet de loi aux articles L. 294 et L. 295 sur l'application du mode de scrutin aux circonscriptions comptant trois sénateurs n'auraient pas d'effet direct dans ces collectivités qui ne comptent qu'un ou deux sénateurs. En outre, les modifications introduites par l'article 1 er et relatives aux délégués des conseils municipaux ne trouveraient pas d'application aux îles Wallis et Futuna qui ne comptent pas de communes.
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A l'issue de ses travaux, votre commission n'a pas adopté le projet de loi.
En conséquence, et en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte du projet de loi déposé sur le Bureau du Sénat.
* 15 Les délégués supplémentaires auraient représenté 30 % des délégués des conseils municipaux, selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi. Cette proportion aurait été de 68 % sur l'ensemble des communes de plus de 30 000 habitants.
* 16 Le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé que chaque député « représente au Parlement la Nation tout entière et non la population de sa circonscription d'élection » (CC, 15 février 2007, N° 2007-547 DC).
* 17 Cette catégorie regroupe les conseillers territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, les membres de l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna, les membres de l'assemblée de la Polynésie français et les membres des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.
* 18 Pour un renouveau démocratique , rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie politique, novembre 2012. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.gouvernement.fr/sites/default/files/fichiers_joints/rapport_commission_rdvp.pdf
* 19 La loi n° 2000-641 du 10 juillet 2000 relative à l'élection des sénateurs, en partie censurée par le Conseil constitutionnel, avait été présentée par le Gouvernement de M. Lionel Jospin.
* 20 La CRDVP a recommandé que les communes disposent de 70 % du total des voix pondérées, les régions 15 % et les départements 15 %. Le vote pondéré s'appliquerait à partir des communes de plus de 5 000 habitants.
* 21 CE, Ass., 9 février 1990, Élections municipales de Lifou, n° 107400