Rapport n° 50 (2013-2014) de M. Jean-Louis CARRÈRE , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 8 octobre 2013
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LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
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EXPOSÉ GÉNÉRAL
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I. LA NÉCESSAIRE ADAPTATION DE NOTRE OUTIL DE
DÉFENSE
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A. LE NOUVEAU CONTEXTE STRATÉGIQUE
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B. L'EXÉCUTION INABOUTIE DE LA
PRÉCÉDENTE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE
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A. LE NOUVEAU CONTEXTE STRATÉGIQUE
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II. LES GRANDES CARACTÉRISTIQUES DE LA LPM
2014-2019
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A. DES OBJECTIFS DANS LA CONTINUITÉ DE LA
PRÉCÉDENTE LPM
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B. DES ORIENTATIONS ADAPTÉES AFIN DE
PRÉSERVER NOTRE OUTIL DE DÉFENSE
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1. Des efforts financiers significatifs dans un
contexte budgétaire difficile
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2. La priorité donnée aux
équipements
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3. La nouvelle « manoeuvre
RH » et la poursuite de la diminution des effectifs
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a) La poursuite de la déflation dans la
continuité de la précédente LPM
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b) Un effort de dépyramidage
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c) Des mesures de gouvernance pour mieux
maîtriser la masse salariale
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d) Des mesures d'accompagnement
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(1) Le renforcement des mesures d'aide au
départ
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(2) Les mesures spécifiques
nécessaires pour le personnel militaire
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(3) Des mesures spécifiques
nécessaires pour le personnel civil
-
(4) Les mesures en faveur de la reconversion du
personnel militaire et la formation du personnel civil.
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e) Les conditions de réussite de la
déflation : la préservation du moral des troupes et des
gains de productivité importants
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(1) La préservation du moral des
troupes
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(2) La concordance entre le cadrage financier
retenu pour l'évolution de la masse salariale et les objectifs en
matière d'effectifs.
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(3) Le dépyramidage : une
gageure
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a) La poursuite de la déflation dans la
continuité de la précédente LPM
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4. Le pari d'économies
supplémentaires dans le fonctionnement, au prix d'une nouvelle
réorganisation du soutien
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a) Le pari ambitieux d'économies
supplémentaires dans le fonctionnement du ministère de la
défense
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b) Des dépenses qui souffraient
déjà d'une sous-estimation récurrente de leur
enveloppe
-
c) Le prix à payer : une nouvelle
réorganisation des fonctions « soutien »,
déjà déstabilisées par l'empilement et le rythme
des précédentes réformes
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d) Une clause de sauvegarde satisfaisante pour les
carburants opérationnels
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e) La fixation d'orientations nouvelles pour le
maintien en condition opérationnelle reporté à 2015
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a) Le pari ambitieux d'économies
supplémentaires dans le fonctionnement du ministère de la
défense
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5. Accompagner économiquement les
territoires touchés par les restructurations
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a) Un dispositif resserré sur les
territoires les plus sévèrement impactés
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b) Une démarche de
contractualisation
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(1) Une simplification des instruments
juridiques
-
(2) Une méthodologie plus efficace
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(a) Le maintien de la Délégation
à l'Accompagnement des Restructurations
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c) Une enveloppe financière
adaptée
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(1) Une enveloppe prévisionnelle de 150
millions d'euros
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(2) Le Fonds pour les restructurations de la
défense (FRED) continuera à accompagner des restructurations
intervenues au cours de la précédente loi de programmation
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d) L'adaptation des leviers existants
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(1) Le dispositif fiscal d'accompagnement
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(2) Le dispositif de cession à l'euro
symbolique
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(3) L'appui de la Mission pour la
réalisation des actifs immobiliers (MRAI)
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(4) Un nouveau dispositif de prêts
participatifs
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e) Des incertitudes sur le maintien ou
l'adaptation de certains dispositifs existants
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(1) Les délocalisations de services
d'administration centrale
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(2) Le fonds de soutien aux communes
touchées par le redéploiement territorial des armées
(FSCT)
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(3) Les aides directes aux entreprises
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f) La nécessité de revoir le cadre
juridique de la dépollution pyrotechnique
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(1) Elle portera principalement sur le
décret du 4 mars 1976
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(2) ...ainsi que sur certaines dispositions du
décret du 26 octobre 2005
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(3) Cette réforme doit être conduite
rapidement
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g) Le soutien des collectivités
territoriales restera nécessaire
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a) Un dispositif resserré sur les
territoires les plus sévèrement impactés
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1. Des efforts financiers significatifs dans un
contexte budgétaire difficile
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C. LA PRISE EN COMPTE NORMATIVE DES
ÉVOLUTIONS EN COURS : RENSEIGNEMENT, CYBERDÉFENSE,
JUDICIARISATION
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1. Le renseignement
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a) Une priorité marquée depuis le
précédent Livre blanc de 2008
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(1) Une coordination nationale au profit d'une
communauté du renseignement mieux identifiée...
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(2) Des capacités techniques
modernisées et davantage mutualisées...
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(3) Des ressources humaines
modernisées
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(4) Mais un report préjudiciable des grands
programmes militaires
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(5) Des dysfonctionnements constatés dans
le cadre du renseignement intérieur qui mettent en lumière la
nécessité d'un renforcement du contrôle
parlementaire
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b) Le projet de LPM : un effort accru dans le
domaine du renseignement
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(1) De nouveaux outils juridiques pour les
services de renseignement
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(2) Le renforcement du contrôle
parlementaire
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(3) La poursuite de l'effort en matière de
capacités
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a) Une priorité marquée depuis le
précédent Livre blanc de 2008
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2. La cyberdéfense
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3. Lutter contre la judiciarisation inutile des
opérations militaires
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a) La « judiciarisation » est
un phénomène qui touche l'ensemble de la
société
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(1) Une évolution
« sociétale » qui n'épargne pas les
militaires
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(2) La professionnalisation des armées,
contexte favorable à un recours accru au juge ?
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b) L'indispensable équilibre à
trouver entre l'accès du citoyen à la justice et les
nécessités de l'action de combat
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(1) L'accès du citoyen à la justice
est un principe à valeur constitutionnelle
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(2) La particularité de l'action militaire
appelle toutefois une réponse pénale adaptée
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c) Un régime équilibré en
matière de responsabilité pénale, qui prolonge et
consolide les précédentes évolutions
législatives
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(1) Une préoccupation de la
communauté militaire, un engagement du Président de la
République
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(2) Une réflexion amorcée depuis
plusieurs années, un début de réponse législative
en 2005
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(3) Un dispositif ciblé proposé par
le projet de loi
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a) La « judiciarisation » est
un phénomène qui touche l'ensemble de la
société
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1. Le renseignement
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A. DES OBJECTIFS DANS LA CONTINUITÉ DE LA
PRÉCÉDENTE LPM
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III. LES PRIORITÉS DE VOTRE COMMISSION
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A. VEILLER À L'EFFECTIVITÉ DES
RESSOURCES BUDGÉTAIRES
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B. RENFORCER LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE SUR
L'EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE
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C. S'ASSURER DE LA COHÉRENCE
CAPACITAIRE
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1. Ne pas laisser apparaître des lacunes
capacitaires dangereuses en matière de souveraineté
nationale
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2. Mettre en oeuvre notre stratégie
d'alliance
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3. Veiller au respect de la stratégie
d'acquisition et à sa bonne articulation avec la stratégie
industrielle
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4. Consolider le redressement de la
préparation opérationnelle qui fonde la crédibilité
des forces armées
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5. Éclairer l'avenir : la R & T de
défense
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1. Ne pas laisser apparaître des lacunes
capacitaires dangereuses en matière de souveraineté
nationale
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D. AMÉLIORER LE VOLET NORMATIF
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A. VEILLER À L'EFFECTIVITÉ DES
RESSOURCES BUDGÉTAIRES
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I. LA NÉCESSAIRE ADAPTATION DE NOTRE OUTIL DE
DÉFENSE
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EXAMEN DES ARTICLES
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Article 1er - Objet de la programmation
militaire
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Article 2 - Approbation du rapport
annexé
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Article 3 - Programmation
financière
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Article 3 bis (nouveau) - Dotation
prévisionnelle destinée à financer les surcoûts des
opérations extérieure (OPEX)
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Article 4 - Trajectoire des
réductions d'effectifs
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Article 4 bis nouveau - Actualisation de la
programmation et objectif d'un redressement de l'effort de défense vers
2 % du PIB
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Article 1er - Objet de la programmation
militaire
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CHAPITRE IER BIS (NOUVEAU) - DISPOSITIONS
RELATIVES AU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE L'EXÉCUTION DE LA LOI DE
PROGRAMMATION
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Article 4 ter (nouveau) - Contrôle sur
pièces et sur place pour les membres des commissions parlementaires
chargées de la défense
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Article 4 quater (nouveau) -
Réunions de contrôle de l'exécution de la loi de
programmation
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Article 4 quinquies (nouveau) - (Art L.
143-5 du code des juridictions financières) - Transmission des
observations de la Cour des comptes aux commissions chargées de la
défense et des affaires étrangères
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Article 4 sexies (nouveau) - Rapport et
débat au Parlement sur le contrôle de l'exécution des lois
de programmation et diverses autres mesures
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Article 4 ter (nouveau) - Contrôle sur
pièces et sur place pour les membres des commissions parlementaires
chargées de la défense
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CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU
RENSEIGNEMENT
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Article 5 (article 6 nonies de l'ordonnance
n°58-1100 du 17 novembre 1958) - Renforcement des prérogatives de
la délégation parlementaire au renseignement
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Article 6 (article 154 de la loi
n°2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2012) - Absorption
de la commission de vérification des fonds spéciaux par la
délégation parlementaire au renseignement
-
Article 7 (article 656-1 du code de
procédure pénale) - Renforcement de la protection de l'anonymat
des agents des services de renseignement à l'occasion des
procédures judiciaires
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Article 8 (article L. 222-1 du code de la
sécurité intérieure) - Extension de l'accès aux
fichiers administratifs du ministère de l'intérieur aux agents
des services de renseignement
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Article 9 (article L. 232-2 du code de la
sécurité intérieure) - Extension de l'accès des
agents des services de renseignement aux fichiers relatifs aux
déplacements internationaux
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Article 10 (article L. 232-7 nouveau du code
de la sécurité intérieure) - Création à
titre expérimental d'un nouveau traitement relatif aux données
API et PNR des transporteurs aériens
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Article 11 (article L. 234-2 du code de la
sécurité intérieure) - Extension de l'accès aux
fichiers de police judiciaire aux agents des services de renseignement relevant
du ministère de la défense à des fins de recrutement ou de
délivrance d'une autorisation
-
Article 12 (article L. 234-3 du code de la
sécurité intérieure) - Extension de l'accès aux
fichiers de police judiciaire aux agents des services de renseignement relevant
du ministère de la défense dans le cadre de l'exercice de leurs
missions
-
Article 13 (articles L. 34-1, L. 34-1-1 du
code des postes et des communications électroniques, article 6 de la loi
n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie
numérique, articles L. 222-2 et L.222-3 du code de
sécurité intérieure) - Clarification du cadre juridique
relatif à la géolocalisation en temps réel
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Article 5 (article 6 nonies de l'ordonnance
n°58-1100 du 17 novembre 1958) - Renforcement des prérogatives de
la délégation parlementaire au renseignement
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CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA
PROTECTION DES INFRASTRUCTURES VITALES CONTRE LA CYBERMENACE
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Article 14 (articles L. 2321-1 et L. 2321-2
nouveaux du code de la défense) - Renforcement du dispositif
étatique en matière de cyberdéfense
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Article 15 (articles L. 1332-6-1 à L.
1332-6-6 nouveaux du code de la défense et article L. 1332-7 du code de
la défense) - Renforcement des obligations des opérateurs
d'importance vitale en matière de sécurité et de
défense des systèmes d'information
-
Article 16 (articles 226-3 et 226-15 du code
pénal) - Extension de la liste des équipements informatiques
soumis au régime d'autorisation
-
Article 16 bis (nouveau) (article L. 2321-3
nouveau du code de la défense, articles L.336-3 et L. 34-1 du code des
postes et des communications électroniques) - Accès aux
coordonnées des utilisateurs des adresses Internet pour les besoins de
la sécurité informatique
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Article 16 ter (nouveau) (article 323-3-1 du code
pénal et article L. 122-6-1 du code de la propriété
intellectuelle) - Possibilité d'exercer une activité de recherche
ou de développement de produits ou de service de sécurité
informatique
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Article 14 (articles L. 2321-1 et L. 2321-2
nouveaux du code de la défense) - Renforcement du dispositif
étatique en matière de cyberdéfense
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CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AU
TRAITEMENT PÉNAL DES AFFAIRES MILITAIRES
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Article 17 (art L. 211-7 du code de justice
militaire) - Clarification de la notion de « mort au
combat »
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Article 18 (Art. L. 211-11 du code de
justice militaire et art. 698-2 du code de procédure pénale) -
Monopole du parquet pour la mise en mouvement de l'action publique pour les
infractions relatives aux opérations des militaires à
l'étranger.
-
Article 19 (art. L. 4123-11 et
L.4123-12 du code de la défense).- Spécificité de l'action
de combat pour les délits non intentionnels - Clarification de la
portée de l'excuse pénale pour usage de la force
-
Article 20 (art L. 211-5 et L. 211-22 du
code de justice militaire et art. 698-5 du code de procédure
pénale) - Conséquences de la suppression du Tribunal aux
Armées de Paris
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Article 21 (art. 697 du code de
procédure pénale) - Spécialisation des juridictions en
charge des affaires pénales concernant les militaires
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Article 17 (art L. 211-7 du code de justice
militaire) - Clarification de la notion de « mort au
combat »
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CHAPITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES AUX
RESSOURCES HUMAINES
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CHAPITRE VI - DISPOSITIONS RELATIVES AUX
IMMEUBLES, SITES ET INSTALLATIONS INTERESSANT LA DÉFENSE
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Article 29 (article L.3211-1 du code
général de la propriété des personnes publiques) -
Cession d'immeubles affectés au ministère de la
défense
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Article 30 (article L.5111-1 et L. 5111-6 du
code de la défense) - Régime juridique des polygones d'isolement
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Article 31 (article L. 123-2 du code de
l'environnement) - Exemptions et aménagements des procédures de
l'enquête publique afin d'assurer la protection du secret de la
défense nationale
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Article 32 (article L. 413-5 du code
pénal) - Délit d'intrusion frauduleuse dans les ports
militaires
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Article 29 (article L.3211-1 du code
général de la propriété des personnes publiques) -
Cession d'immeubles affectés au ministère de la
défense
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CHAPITRE VII - DISPOSITIONS DIVERSES ET
FINALES
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Article 33 (article 9 de la loi n°87-59 du
16 juillet 1987) - Conditions d'attribution de l'allocation de reconnaissance
aux membres des forces supplétives relevant d'un statut civil de droit
local)
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Article 34 - Autorisation donnée au
gouvernement de prendre par ordonnances des dispositions relevant du domaine de
la loi
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Article 35 (loi n°60-769 du 30 juillet 1960,
loi n'65-476 du 24 juin 1965, article 10 de la loi n°2008-492 du 26 mai
2008, article L. 211-23 du code de justice militaire, article 149 de la loi
n°2008-1425 du 27 décembre 2009) - Abrogation de dispositions
législatives
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Article 36 - Application dans les
collectivités d'outre-mer à statuts spécifiques
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Article 36 bis nouveau - Révision de la
Loi de programmation dans un délai de quatre ans
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Article 33 (article 9 de la loi n°87-59 du
16 juillet 1987) - Conditions d'attribution de l'allocation de reconnaissance
aux membres des forces supplétives relevant d'un statut civil de droit
local)
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EXAMEN EN COMMISSION
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AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA
COMMISSION
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AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA
COMMISSION
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LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
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COMPTES RENDUS DES AUDITIONS DE LA
COMMISSION