Projet de loi de finances pour 2014 : Economie

AMENDEMENT PROPOSÉ
PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

PROJET DE LOI DE FINANCES
ARTICLES SECONDE PARTIE MISSION ÉCONOMIE	N°	1

A M E N D E M E N T

présenté par

MM. Christian Bourquin et André Ferrand

_________________

ARTICLE 44

état B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	+	-	+	-
Développement des entreprises et du tourisme Dont Titre 2	5 000 000		5 000 000
Statistiques et études économiques Dont Titre 2		2 000 000		2 000 000
Stratégie économique et fiscale Dont Titre 2		3 000 000		3 000 000
TOTAL	5 000 000	5 000 000	5 000 000	5 000 000
SOLDE	0		0

(en euros)

OBJET

Cet amendement vise à abonder de 5 millions d'euros le FISAC afin de maintenir le même niveau de financement en 2014 que celui de 2013, soit 32 millions d'euros.

Ces crédits sont gagés par une réduction de 2 millions d'euros de la dotation de l'action n° 1 « Infrastructure statistique » du programme 220 « Statistiques et études économiques » et de 3 millions d'euros de l'action n°1 « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France au niveau national, international et européen » du programme 305 « Stratégie économique et fiscale ».

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant de 300 millions d'euros les crédits du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », dans le but d'abonder le fonds de développement économique et social (FDES) dit « Fonds de résistance économique ».

*

En deuxième délibération, l'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification aux crédits de la mission « Economie » et du compte de concours financiers.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 29 octobre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, puis de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Christian Bourquin et André Ferrand, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Économie » et le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

M. Christian Bourquin, rapporteur spécial . - La maquette budgétaire pour 2014 de la mission « Économie » se caractérise par l'intégration exceptionnelle de 1,67 milliard d'euros de crédits issus du second programme d'investissements d'avenir (PIA 2), annoncé le 9 juillet 2013 par le Premier ministre, portant à 3,65 milliards d'euros de crédits de paiement le montant total des moyens de la mission.

À s'en tenir au périmètre 2013, les crédits de paiement proposés pour 2014 s'établissent à 1,98 milliard d'euros, soit une réduction de 73 millions d'euros de crédits et un recul de 3,57 % par rapport à l'exercice 2013 : le Gouvernement tient ses engagements en matière de réduction des dépenses. À 1,73 milliard d'euros, les crédits proposés, hors investissements d'avenir, restent sous le plafond défini par la loi de programmation (1,77 milliard d'euros hors contribution au CAS Pensions).

La contraction des moyens concerne essentiellement les crédits d'investissement dont la réduction sur l'ensemble de ces trois programmes s'établit à 64 millions d'euros, le montant total des économies prévues par rapport à l'exercice 2013 s'établissant, comme on l'a dit, à 73 millions d'euros.

L'effort de réduction des dépenses publiques, hors dépenses d'investissements et hors programme d'investissements d'avenir, demeure nécessairement plus limité, de l'ordre de 9 millions d'euros, pour un total de dépenses de 1,56 milliard d'euros. Il atteint néanmoins 7 % (15 millions d'euros) pour le fonctionnement et l'investissement atteint, ce qui est notable ; en revanche, malgré une baisse de 140 ETPT, les dépenses de titre 2 continuent d'augmenter (949,5 millions d'euros pour 2014 au lieu de 944 millions en 2013), du fait de la progression du glissement-vieillesse-technicité (GVT).

Les 81 dépenses fiscales rattachées à la mission représenteront plus de 16,8 milliards d'euros, soit un doublement par rapport à l'exercice en cours, du fait de la création du crédit d'impôt pour la compétitivité et pour l'emploi (CICE) dont les effets budgétaires débuteront pour l'État en 2014. Hors CICE, les dépenses fiscales baissent de 11,4 %, principalement du fait du relèvement du taux réduit de TVA de 5,5 % à 7 %, puis à 10 % à compter du 1 ^er janvier 2014.

Les neuf opérateurs de la mission emploieront 3 272 ETPT en 2014, contre 3 370 ETPT en 2013 (- 2,9 %). Les subventions pour charges de service public représentent près de 10 % des crédits de la mission et s'élèvent à 194 millions d'euros, contre 208,24 millions d'euros en 2013 (- 6,8 %).

La mission mettra en oeuvre une partie des actions conduites dans le cadre du PIA 2 par trois programmes finançant les projets prioritaires pour aider les entreprises françaises à devenir plus performantes dans les secteurs clés que sont l'industrie, l'innovation, et le numérique. Les capacités d'investissement de Bpifrance sont également renforcées grâce à de nouvelles dotations pour alimenter son activité de garantie. L'enjeu est de taille car, concrètement, le programme 405 « Projets industriels », sera doté de 420 millions d'euros, le programme 406 « Innovation », de 690 millions d'euros, et le programme 407 « Économie numérique », de 565 millions d'euros. Ces crédits sont complétés par un milliard d'euros de prêts ouverts sur un nouveau programme 866 « Prêts aux petites et moyennes entreprises » créé au sein du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

Enfin, le fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant souscrit des emprunts structurés est abondé à hauteur de 50 millions d'euros au titre du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme ».

M. Vincent Delahaye . - Cela n'a rien à voir !

M. Christian Bourquin, rapporteur spécial . - En effet, j'allais y venir, les inscrire dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales » aurait été plus conforme à l'esprit du pacte de confiance et de responsabilité conclu entre l'État et les collectivités locales.

Comme l'année dernière, l'action la plus affectée par les réductions de crédits est le FISAC. Doté de 27 millions d'euros pour 2014, il se voit encore amputé de 5 millions d'euros par rapport à 2013 - 32,3 millions d'euros après 42 millions d'euros en 2012. Avec mon collègue André Ferrand, je vous proposerai un amendement afin de rétablir les 5 millions d'euros nécessaires au maintien de la subvention au niveau de 2013.

Sous réserve de mes observations, j'invite à la commission à adopter les crédits de la mission « Économie » et du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes financiers ».

M. André Ferrand, rapporteur spécial . - Ce budget poursuit sa décroissance et atteint vraisemblablement pour 2014 son niveau d'étiage, sauf à entamer des réformes de structures parmi les opérateurs chargés de la mise en oeuvre de notre politique économique.

Si je m'associe à l'amendement, je m'abstiendrai sur le vote des crédits de la mission ; en revanche, à titre d'encouragement, je ne rejetterai pas non plus ce budget car il comporte des programmes d'investissements d'avenir en faveur de l'innovation, de la compétitivité des entreprises et de l'économie numérique qui s'inscrivent dans la continuité du PIA de 2010, héritage de la précédente majorité.

Le rapport que Christian Bourquin et moi avons rendu, le 10 juillet dernier, avec Joël Bourdin et Yannick Botrel, sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires présente des pistes d'amélioration, complémentaires aux orientations prises par le Gouvernement, en faveur d'une nouvelle stratégie axée sur la structuration des filières, d'un rôle accru des régions et d'un recentrage des missions d'Ubifrance avec celles de SOPEXA.

Le Gouvernement semble nous avoir entendus ; il a annoncé avoir mis à l'étude la création d'une joint venture rassemblent Ubifrance et SOPEXA, pour regrouper les fonctions de soutien à l'export agroalimentaire. Cette solution reste à expertiser en raison du risque d'une multiplication d'initiatives parallèles et de structures nouvelles. Ainsi, il apparaît indispensable que le déploiement dans les régions de Bpifrance avec le soutien de conseillers Ubifrance ne soit pas doublonné par les structures actuelles représentant des ministères au sein des directions régionales des entreprises de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) ainsi que par le ministère de l'agriculture.

Dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP), la mission d'évaluation sur l'efficacité du dispositif d'appui à l'internationalisation de l'économie française a préconisé une mesure, positive, consistant à fusionner les agences Ubifrance et AFII. Il nous faut être plus ambitieux encore et prévoir la création d'un grand ensemble, dénommé « France internationale », qui représenterait l'intégralité de l'offre internationale française, y compris le tourisme - donc Atout-France - ainsi que la marque France.

L'enjeu ultime d'une telle approche, soutenue par vos rapporteurs spéciaux, serait la constitution de maisons de France à l'étranger, toit unique qui pourrait abriter les agences de l'État comme les représentations des régions et leurs actions à l'export. Outre son rôle synergique entre les différents opérateurs, ce dispositif favoriserait l'émergence d'un nouveau concept conciliant le dynamisme des régions et la marque France à l'international.

Au bénéfice de ces observations, je m'abstiendrai sur le vote des crédits de la mission « Économie ». En revanche, comme mon collègue, je propose à la commission d'adopter les crédits du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes financiers ».

M. Christian Bourquin, rapporteur spécial . - Je vais maintenant vous présenter l'amendement que nous vous proposons. Les crédits du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) continuent de fondre : 60 millions d'euros en 2008, 32 millions d'euros en 2013 et 27 millions pour 2014. L'an dernier, nous avions tous demandé une réforme du financement du FISAC. En 2012, sur 1 218 dossiers déposés, seulement 396 opérations ont été financées, pour un montant de 31,3 millions d'euros. Le projet de loi relatif à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises ne sera examiné qu'en 2014 alors que les crédits doivent être votés dès à présent. Aussi, je vous propose d'augmenter de 5 millions d'euros les moyens du FISAC, pour maintenir les crédits au niveau de 2013, soit 32 millions d'euros. Cet abondement de crédit en direction de l'action n° 2 « Commerce, artisanat et services » du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » est gagé par une réduction de 2 millions d'euros de la dotation de l'action n° 1 « Infrastructure statistique » du programme 220 « Statistiques et études économiques » et de 3 millions d'euros de l'action n°1 « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France au niveau national, international et européen » du programme 305 « Stratégie économique et fiscale ». Ce faisant, j'ai conscience du caractère insatisfaisant de cette procédure qui nous contraint à ponctionner ces fonds sur d'autres programmes également sous tension.

M. François Marc, rapporteur général . - Un constat : comme les administrations de l'État, les neuf opérateurs de la mission participent à l'amélioration des finances publiques. Une question : lors de la création de la BPI, il avait été évoqué une mutualisation possible avec Ubifrance. Qu'en est-il ? Une suggestion : cette mission compte 81 des quelque 500 niches fiscales. S'il ne peut être question de toucher à la plus lourde d'entre elles, ne pourrait-on espérer que nos rapporteurs spéciaux passent au peigne fin les 80 restantes, si ce n'est cette année du moins pour celles à venir ? On éliminerait ainsi des niches inutiles tout en simplifiant le dispositif fiscal.

M. Christian Bourquin, rapporteur spécial . - Des synergies entre Ubifrance et la BPI sont possibles, comme les 40 conseillers d'Ubifrance placés auprès des BPI en régions, mais il ne s'agit pas en tant que telle d'une mutualisation.

M. Vincent Delahaye . - En dépit des engagements du ministre de l'économie l'année dernière, les dépenses de personnel continuent d'augmenter, alors que les effectifs baissent. J'avais pourtant compris que vous stabiliseriez la masse salariale malgré l'abandon de la RGPP.

Par ailleurs, les investissements d'avenir, qui se montent à 12 milliards d'euros, font passer le déficit de 70 à 82 milliards d'euros. On ne retrouve dans cette mission que 1,67 milliard d'investissements. Où sont passés les autres milliards ? Le CICE devait passer de 10 milliards à 20 milliards d'euros. Avons-nous des chiffres ou bien restons-nous dans le flou artistique ?

Curieusement placé dans le tourisme, le fonds de soutien pour les emprunts structurés avait été créé pour 2013. Il est reconduit en 2014. Pourquoi ? Quel sera le montant exact de la dotation allouée à l'agence de développement touristique Atout France ? Enfin, la réduction des crédits porte principalement sur les dépenses d'investissement : c'est plus facile, mais dangereux pour l'avenir.

M. Francis Delattre . - Pourquoi ne prévoir que 9,7 milliards d'euros pour le CICE alors qu'il a toujours été question de 20 milliards d'euros ? L'ajustement de TVA rapporterait 7 milliards d'euros et la fiscalité écologique 3 milliards d'euros - c'était avant les annonces du Premier ministre. Où trouverez-vous les milliards manquants ? En outre, 10 milliards d'euros d'économies avaient été annoncés par le Gouvernement pour financer le CICE : où se cachent-ils ? Je suis dans un abîme de perplexité... Si la grande distribution, la Poste, les travaux publics sortaient du dispositif, une solution intelligente serait peut-être en vue. Encore faudrait-il l'annoncer clairement pour que les entreprises connaissent une bonne fois pour toutes les règles du jeu. Enfin, la BPI a accordé un milliard d'euros d'avances plutôt que les 2 milliards d'euros annoncés. Ces avances seront-elles remboursées ?

- Présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente -

M. Roger Karoutchi . - L'Île-de-France a ouvert des bureaux à l'étranger (Shanghai, San Francisco, Boston) pour amener des entreprises chinoises ou américaines à s'installer dans la région. Ubifrance n'a pas fait preuve d'un grand volontarisme pour l'aider. De plus, les chambres de commerce refusent désormais de travailler avec Ubifrance pour accompagner les entreprises à l'international, jugeant cette structure trop administrative et pas assez réactive. A-t-on mesuré l'efficacité d'Ubifrance et fallait-il supprimer les services commerciaux dans les ambassades ?

M. Yannick Botrel . - André Ferrand a parlé des exportations agroalimentaires. L'idée de maisons de la France à l'étranger ne me surprend pas complètement : nous avons déjà évoqué cette possibilité lors de nos travaux communs. Au préalable, il faudrait regrouper nos opérateurs et nos moyens, actuellement trop dispersés, ce qui trouble les PME qui voudraient exporter. En Bretagne, les CCI et l'organisme porté par le conseil régional ont fusionné, ce qui a amélioré le service rendu aux entreprises exportatrices.

Aux Pays-Bas, les ministères de l'économie et de l'agriculture ont fusionné et ils disposent du réseau des ambassades : les exportations agroalimentaires ont augmenté à tel point qu'elles dépassent les nôtres. Pendant ce temps, nos exportations dépendent de cinq ministères différents. Si les maisons sont un moyen intéressant, l'État devrait également se préoccuper d'intégrer ses moyens comme d'autres l'ont fait avec succès.

M. Joël Bourdin . - Le fonds de soutien aux collectivités territoriales est doté de 50 millions d'euros. La question des emprunts structurés date de 2008 : quand va-t-on cesser de leur venir en aide ? Pourrait-on savoir quelles sont celles qui ont bénéficié de ces aides ? La faible progression des dossiers de surendettement signifie-t-elle qu'il y a moins de surendettés ou qu'on les aide moins ?

M. Jean Germain . - Les enquêtes sur le terrain pour le recensement vont être supprimées, beaucoup de choses se faisant par Internet. Or de nombreuses aides et subventions aux collectivités dépendent de ces statistiques.

Les crédits du FISAC sont en chute libre. Fin novembre, le rapport de la fédération Procos sur les commerces de centre-ville va démontrer que dans un grand nombre de communes, et pas seulement rurales, les commerces risquent de disparaître. Parlera-t-on des pigeons ou des tourterelles ? Il est en tout cas malvenu de diminuer le montant du FISAC en ce moment.

M. Christian Bourquin, rapporteur spécial . - Pour répondre précisément à la question posée par le rapporteur général, sur 81 niches fiscales, 40 présentent un coût nul : leur suppression mériterait en effet d'être expertisée.

M. François Marc, rapporteur général . - Voilà un beau travail pour 2014.

M. Christian Bourquin, rapporteur spécial . - La remarque de Vincent Delahaye sur la masse salariale est sévère : avec un GVT plus important que les 0,5 % de l'augmentation globale, les engagements ont été tenus. Les crédits du deuxième programme des investissements d'avenir ne figurent pas tous dans cette mission. Le fonds de soutien des emprunts structurés est doté pour 2014, de 100 millions d'euros, dont 50 millions en provenance de cette mission, pour une durée de quinze ans.

Pour répondre à Francis Delattre, je précise que la fiscalité écologique n'entre pas dans l'objet de la mission « Économie ». Quant au milliard avancé par la BPI sur le compte de concours financier, à savoir les prêts et les garanties de prêts bonifiés, il a vocation à être remboursé.

M. Francis Delattre . - J'espère bien !

M. Christian Bourquin, rapporteur spécial . - Joël Bourdin m'a interrogé sur le surendettement : la Banque de France a réduit ses coûts de traitement et accru sa vigilance, d'où ces chiffres relativement stables. Enfin, nous lirons avec intérêt le rapport dont M. Germain nous a parlé car sa problématique est celle de la France entière.

M. André Ferrand, rapporteur spécial . - Roger Karoutchi a raison, les chambres de commerce et Ubifrance ont du mal à travailler ensemble ; l'émulation tourne souvent à la rivalité. Oui, la création d'Ubifrance a néanmoins marqué un réel progrès. La direction générale du Trésor est un service de Bercy ; ses fonctionnaires ne sont pas des vendeurs, ils s'occupent du régalien. Ubifrance, désormais prête à accueillir des représentants des régions - comme elle vient de le faire pour Rhône-Alpes - apporte son aide aux entreprises et les échos que j'en ai sont plutôt positifs. Le changement à la tête de l'Union des chambres de commerce et d'industrie françaises à l'étranger aura également des effets bénéfiques. Le ministre des affaires étrangères a mis en oeuvre le concept est de diplomatie économique : je m'en réjouis, car désormais la mission « Économie » figure sur la feuille de route des ambassadeurs qui doivent créer des conseils économiques où tous les acteurs siégeront. L'idée est de jouer en équipe autant que possible.

J'ai entendu les remarques de Yannick Botrel : la lisibilité et la simplicité sont nécessaires. Je recommande la lecture du rapport de Jacques Desponts et Alain Bentejac qui préconise une grande ombrelle France Internationale sous laquelle on retrouverait tous les acteurs, d'où la joint-venture entre Sopexa et Ubifrance. Le rapport Lepetit de l'Inspection générale des finances sur la fusion entre Afii et Ubifrance sera rendu fin novembre : nous verrons alors s'il s'agit du même métier d'amener des investisseurs étrangers en France et de pousser nos entreprises à l'étranger ? Des économies peuvent néanmoins être réalisées.

M. Vincent Delahaye . - Est-ce parce que le fonds pour les emprunts structurés n'a pas été utilisé en 2013 qu'il est réinscrit en 2014 ? Il n'y aurait plus d'inscription après ?

M. Christian Bourquin, rapporteur spécial . - C'est bien cela s'agissant de 2013, en revanche les inscriptions de crédits se prolongeront sur la durée d'existence du fonds.

M. François Marc, rapporteur général . - Francis Delattre, qui a de la suite dans les idées, revient à chaque fois qu'il le peut sur le CICE. Il sera heureux d'apprendre le ministre de l'économie et des finances viendra devant la commission la semaine prochaine pour nous parler notamment de ce dispositif.

Certains se sont interrogés sur l'inscription des crédits du fonds destiné aux collectivités qui ont souscrit des emprunts structurés et qui se trouvent en difficulté dans la mission « Économie ». La défaillance du système financier explique que nous inscrivions ce fonds dans cette mission même si nous pouvons nous accorder sur le fait que ce véhicule budgétaire n'est pas idéal.

M. Joël Bourdin . - Avec le tourisme !

M. François Marc, rapporteur général . - Il est vrai que le programme s'intitule « Développement des entreprises et du tourisme », ce qui n'est pas d'une totale adéquation avec l'objet de ce fonds. Ce fonds, qui figure à l'article 60 de projet de loi de finances, sera abondé de 100 millions chaque année pendant quinze ans, la moitié par les banques et l'autre par l'État, pour aider les collectivités à sortir par anticipation de ces produits.

À l'issue de ce débat, la commission a adopté l'amendement proposé par MM. Christian Bourquin et André Ferrand, rapporteurs spéciaux. Elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Économie », ainsi modifiés, et du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2014, sur le rapport de M. François Marc, rapporteur général.

M. François Marc, rapporteur général. - Le 29 octobre, la commission des finances a adopté les crédits de la mission, tels que modifiés par l'amendement des rapporteurs spéciaux. Elle a aussi adopté les crédits du compte spécial. L'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant de 300 millions d'euros les crédits du compte spécial afin de soutenir les entreprises « qui font face à des enjeux de restructuration » en alimentant le Fonds de développement économique et social (Fdes) que le ministre du redressement productif a qualifié de « Fonds de résistance économique ».

M. Philippe Marini. - Quelle inventivité déploie ce ministre ! Pouvez-vous nous donner davantage d'information sur l'objet de cet abondement de crédits ?

M. François Marc, rapporteur général. - Les interventions de ce fonds de retournement prendront la forme de prêts publics à des investisseurs privés, des repreneurs, mais non de subventions ni de participations au capital. Les prêts interviendront en complément du secteur bancaire privé lorsque celui-ci est défaillant ou ne peut accompagner seul une opération. Ils seront instruits par le Comité interministériel de restructuration industrielle (Ciri) et signés par le Premier ministre. Les entreprises visées sont les établissements de taille intermédiaire de plus de 400 salariés. Ces prêts ayant vocation à être remboursés, le montant de 300 millions n'entre pas dans la norme de dépense 2014.

La commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Économie » tels qu'elle les a amendés et l'adoption sans modification des crédits du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » du projet de loi de finances pour 2014 .