DEUXIÈME PARTIE : POUR UNE PROCÉDURE DE DÉCISION ÉQUILIBRÉE ET EFFICACE DU MÉCANISME DE RÉSOLUTION UNIQUE
LA RÉSOLUTION UNIQUE DES BANQUES DE LA ZONE EURO, UNE ÉTAPE INDISPENSABLE POUR LA CRÉDIBILITÉ DE L'UNION BANCAIRE
Dès la feuille de route présentée par la Commission européenne, l'union bancaire est présentée comme composée de trois piliers, dont le premier est le superviseur unique et le deuxième la résolution unique. En effet, la définition d'une procédure de traitement des établissements en difficulté apparaît comme le corollaire nécessaire de la mise en place d'un superviseur , afin d'assurer l'articulation entre l'identification des difficultés d'un établissement par le superviseur d'une part, et le lancement d'une procédure de traitement, d'autre part.
Dans le même esprit que le superviseur unique, l'un des principaux objectifs du mécanisme de résolution unique est de réduire les considérations politiques nationales dans la procédure de résolution des banques , et de garantir un processus plus objectif et plus efficace de traitement des établissements en difficulté.
En conséquence, le projet de mécanisme de résolution unique (MRU) a été présenté par la Commission européenne avant même que le mécanisme de surveillance unique (MSU) ait été formellement adopté, comme l'illustre le tableau chronologique suivant.
Chronologie de l'avancement des différentes composantes de l'Union bancaire
Source : Commission des finances
Les différents intervenants auditionnés par votre commission des finances ont tous souligné l'importance du MRU pour compléter le MSU. Laurence Scialom, professeure d'économie à l'université Paris X - Nanterre, a ainsi indiqué que « le MSU est (...) un puissant instrument de lutte contre la fragmentation financière, à condition toutefois que le MRU soit instauré afin d'organiser, en cas de défaillance d'une banque, l'allocation des pertes et de structurer son renflouement ».
LE DÉROULEMENT DE LA PROCÉDURE
UN CHAMP D'APPLICATION LARGE
Selon l'article 2 de la proposition de règlement, le mécanisme de résolution unique serait compétent pour l'ensemble des banques des Etats membres participant au mécanisme de supervision unique , soit environ 6 000 établissements selon la Commission européenne. Les Etats participant au MSU sont, outre les dix-huit Etats dont la monnaie est l'euro, les Etats membres ayant librement décidé d'une coopération rapprochée avec la BCE en matière de surveillance. Pour l'heure, aucun d'entre eux n'a officiellement rejoint le mécanisme dans le cadre d'une telle coopération.
Selon le schéma du MSU, la BCE est responsable de l'ensemble des établissements mais n'assure la supervision directe que des établissements les plus importants ; en outre, elle dispose d'un pouvoir d'évocation pour tout établissement qui présenterait, par exemple, des difficultés financières justifiant une surveillance directe de la BCE.
En conséquence, tous les établissements en difficulté, quelle que soit leur taille, seront, du fait de ce pouvoir d'évocation, a priori directement supervisés par la BCE . Il est donc logique que le mécanisme de résolution unique couvre de la même manière l'ensemble des établissements, sans distinction de taille, contrairement au MSU .
En outre, contrairement à la supervision dont l'ampleur quotidienne de la tâche nécessitait un partage des missions entre administrations nationales et administration de la BCE, l'activité de résolution, plus exceptionnelle et consistant essentiellement en des procédures de prise de décision (sur la base d'informations fournies par le superviseur), ne nécessite pas un tel partage des tâches.
Tout en partageant la volonté d'un champ d'application plus large que celui du MSU, le Conseil semble vouloir le restreindre aux seules banques ayant une activité transfrontalière. Corso Bavagnoli, sous-directeur des banques et du financement d'intérêt général à la direction générale du Trésor, a ainsi indiqué à votre commission des finances, lors de l'audition conjointe précitée, que « la responsabilité directe de l'autorité européenne de résolution concernera toutes les banques de la zone euro, dès lors qu'elles ont une activités transfrontalière ».
En tout état de cause, une très large partie du système bancaire de la zone euro sera concernée par le MRU , dans toutes ses composantes. Cela implique non seulement que la décision de mise en résolution sera systématiquement prise au niveau européen, mais aussi que les établissements concernés contribueront tous au fond de résolution, dont ils pourront également tous bénéficier, le cas échéant.