Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013

B. L'ANALYSE PAR TITRE DES DÉPENSES DE L'ÉTAT

1. Une croissance continue de la part des dépenses de personnel et de fonctionnement dans le budget de l'État

Le tableau ci-après présente l'évolution par titre des dépenses du budget général depuis 2010, à périmètre constant (format 2013), hors dépenses exceptionnelles au profit du MES et de la BEI.

Évolution de la structure des dépenses par titre au format 2013 (2010-2013)

(en milliard d'euros)

	Exéc.2010	%	Exéc.2011	%	Exéc.2012	%	LFI 2013	Exéc.2013	%
Titre 1	1,0	0,3	1,0	0,3	1,0	0,3	1,0	1,0	0,3
Titre 2	114,7	35,4	116,7	40,0	118,5	40,8	120,2	119,6	41,2
Titre 3	49,8	15,4	47,3	16,2	46,1	15,9	45,6	47,9	16,5
Titre 4	40,5	12,5	46,3	15,9	46,3	15,9	46,9	44,9	15,5
Titre 5	12,9	4,0	11,2	3,8	11,0	3,8	11,0	10,0	3,4
Titre 6	79,8	24,6	68,1	23,4	66,2	22,8	65,1	65,7	22,6
Titre 7	25,1	7,8	0,9	0,3	1,2	0,4	1,3	1,5	0,5
Total BG	323,8	100,0	291,5	100,0	290,4	100,0	291,2	290,6	100,0

Source : ministère du budget

L'exécution 2010 est atypique au regard de la dépense par titre, compte tenu de la part qu'ont alors représenté les dépenses d'opérations financières retracées sur le titre 7 (25,1 milliards d'euros, soit 7,8 % des dépenses) dans le cadre des investissements d'avenir.

Sur la période 2011-2013, alors que les dépenses du budget général ont légèrement diminué (- 0,9 milliard d'euros), les dépenses de personnel retracées sur le titre 2 (y compris les pensions) ont progressé de 2,9 milliards d'euros, et leur part dans les dépenses a ainsi progressé de 40 % à 41,2 %. Les dépenses de fonctionnement (titre 3), qui avaient nettement diminué entre 2010 et 2012, ont à nouveau augmenté en 2013 (cf. infra ). Par conséquent, leur part dans les dépenses reste stable (autour de 16 %).

Sur la période 2011-2013, la progression des dépenses de personnel a été compensée par une diminution des charges de la dette inscrites au titre 4 (- 1,4 milliard d'euros), une baisse des investissements (titre 5) de 1,2 milliard d'euros et un recul des dépenses d'intervention (titre 6) de 2,4 milliards d'euros.

La charge de la dette ne représente ainsi plus que 15,5 % des dépenses en 2013 (contre 15,9 % en 2011). Sur la période 2011-2013, on observe également une nette baisse de la part relative des dépenses d'intervention (de 23,4 % à 22,6 % des dépenses) et des dépenses d'investissement (de 3,8 % à 3,4 %).

On constate ainsi une tendance à l'augmentation des dépenses obligatoires (hors charge de la dette) et relatives au fonctionnement de l'administration , parallèlement à une baisse des dépenses d'intervention et d'investissement . Cette évolution incite à mettre en oeuvre des réformes structurelles pour éviter qu'un effet d'éviction ne conduise à une attrition progressive des dépenses d'intervention, et surtout d'investissement, qui pourrait être accrue en cas de hausse des taux d'intérêt qui viendrait augmenter la charge de la dette.

2. Une stricte maîtrise des dépenses de personnel favorisée par des facteurs conjoncturels

a) Un schéma d'emplois nettement négatif, sous l'effet notamment des postes non pourvus aux concours de l'éducation nationale

Le plafond des autorisations d'emplois en loi de finances initiale pour 2013 (y compris les modifications apportées dans la loi de finances rectificative pour 2013) s'établissait à 1 914 921 équivalents temps plein travaillés (ETPT). La consommation d'emplois constatée s'élève à 1 883 713 ETPT, en retrait de - 31 207 ETPT ^{76 ( * )} par rapport à la prévision et de - 25 026 ETPT par rapport à la consommation constatée en 2012.

La diminution des effectifs par rapport à 2012 s'explique en partie par l'impact des mesures de périmètre, de transferts d'emplois à des opérateurs et de corrections techniques de décompte, soit - 5 774 ETPT . Ces mesures concernent notamment le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, en raison du passage des universités à l'autonomie, et le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, du fait d'un transfert de personnels à l'opérateur Voies Navigables de France.

À périmètre constant, la diminution des effectifs entre 2012 et 2013 s'est élevée à 19 251 ETPT , comme détaillé ci-après, soit une baisse moins importante qu'en 2012 (- 28 980 ETPT).

Cet écart correspond à l'impact des schémas d'emplois. En nombre de postes (ou équivalents temps plein travaillés, ETP), 7 172 ETP ont été supprimés en 2013 (contre une moyenne de 30 000 ETP par an entre 2010 et 2012), alors que le schéma d'emplois de la LFI 2013 prévoyait une réduction de seulement 2 416 ETP .

Cet écart traduit notamment de moindres créations d'emplois qu'initialement prévu dans l'éducation nationale : le schéma d'emplois du ministère ne s'est élevé qu'à + 5 159 ETP, contre une prévision de + 8 781 ETP, témoignant de la difficulté à pourvoir tous les postes proposés aux concours, alors que le Gouvernement a fixé l'objectif de recréer 55 000 postes dans l'éducation nationale (dont 1 000 dans l'enseignement technique agricole) sur l'ensemble de la durée du quinquennat. Par ailleurs, tous les postes n'ont pas été pourvus au ministère de l'intérieur.

Variation des emplois de 2012 à 2013 (en ETPT)

Source : ministère du budget

Alors que l'année 2012 avait été marquée par un nombre de départs en retraite nettement inférieur aux prévisions (44 323 départs effectifs contre 55 622 anticipés), l'écart entre les prévisions (48 885) et l'exécution (46 963) s'est nettement réduit en 2013, sans que l'on ait toutefois observé un rattrapage qui aurait consisté en une accélération des départs en 2013 compensant les départs inférieurs aux prévisions en 2012.

Sur 46 693 départs en retraite, le schéma d'emplois (- 7 172 ETP) signifie que 15 % des postes n'ont pas été remplacés .

b) Une stabilisation exceptionnelle des dépenses de personnel hors pensions favorisée par des facteurs conjoncturels non reconductibles

(1) L'impact d'une diminution des dépenses de pensions, sous l'effet d'une moindre inflation et de départs en retraite inférieurs aux prévisions

Hors fonds de concours, les dépenses de personnel de titre 2 se sont élevées à 119 milliards d'euros en 2013 (contre 118,5 milliards d'euros en 2012) hors fonds de concours ^{77 ( * )} , se répartissant comme suit :

- 80,3 milliards d'euros sur les dépenses de personnel hors pensions ;

- 38,6 milliards d'euros au titre les contributions au CAS « Pensions ».

À périmètre courant, en exécution , les dépenses de personnel ont augmenté de 0,5 milliard d'euros entre 2012 et 2013 (soit + 0,4 %). Par rapport à la LFI, les dépenses ont été inférieures de 1,2 milliard d'euros, notamment du fait d'une sous-exécution des dépenses de pensions à hauteur de 1,4 milliard d'euros.

Évolution des dépenses de personnel à périmètre courant (hors fonds de concours)

(en milliards d'euros)

	Titre 2 (hors pensions)	Pensions	Total titre 2
Exécution 2012	80,8	37,7	118,5
LFI 2013	80,1	40,1	120,2
Exécution 2013	80,3	38,6	119,0

Source : ministère du budget

La moindre progression des dépenses de pensions résulte de plusieurs facteurs :

- une revalorisation des pensions en 2013 de 1,3 % ^{78 ( * )} inférieure aux prévisions de la LFI (1,75 %), compte tenu d'une moindre inflation ;

- une surestimation du nombre de départs à la retraite en 2013 ^{79 ( * )} , soit une moindre dépense d'environ 222 millions d'euros ;

- une baisse de la pension civile moyenne liquidée, principalement en raison des départs anticipés pour carrière longue, s'étant traduite par une moindre dépense de 110 millions d'euros.

En conséquence, la loi de finances rectificative pour 2013 a annulé des crédits sur le CAS « Pensions » à hauteur de 473 millions d'euros.

(2) Hors pensions, une baisse exceptionnelle des dépenses de personnel par rapport à l'exécution 2012

À périmètre courant, hors versements au CAS « Pensions », les dépenses de personnel ont diminué puisqu'elles ont atteint 80,34 milliards d'euros hors fonds de concours (contre 80,83 milliards d'euros en 2012, soit une baisse de 0,49 milliard d'euros ).

En revanche, les prévisions de la LFI ont été dépassées de 0,2 milliard d'euros (soit 0,2 %), dans des proportions cependant moindres que les années antérieures (0,5 % en 2012, 0,3 % en 2011 et 0,6 % en 2010). Les dépassements sur le titre 2 hors CAS Pensions se situent principalement sur :

- le ministère de la Défense (+ 0,3 milliard d'euros), au regard du coût des opérations extérieures et des difficultés rencontrées par le logiciel Louvois ;

- le ministère de l'éducation nationale (+ 0,1 milliard d'euros), du fait notamment d'une réévaluation du glissement vieillesse technicité (GVT) positif, correspondant aux avancements et promotions des personnels en activité.

L'exception concernant le ministère de la défense est récurrente , et témoigne de difficultés persistantes dans le déploiement du logiciel Louvois, pointée à de nombreuses reprises par nos collègues rapporteurs spéciaux de la mission « Défense », Yves Krattinger et Dominique de Legge ^{80 ( * )} et, avant lui, François Trucy.

À périmètre constant ^{81 ( * )} , les dépenses de personnel hors pensions sont en baisse par rapport à l'exécution 2012, à hauteur de 135 millions d'euros (soit - 0,17 %). Cette baisse exceptionnelle prolonge le ralentissement de la progression des dépenses de personnel observé depuis plusieurs années.

Cependant, des facteurs conjoncturels, propres à l'année 2013, ont favorisé la maîtrise des dépenses de personnel - en particulier, l'extension en année pleine 2013 des suppressions d'emplois résultant du schéma d'emplois 2012 (dans l'éducation nationale, les créations ou suppressions de postes n'interviennent qu'en septembre), qui a entraîné une économie de 0,35 milliard d'euros, et l'abrogation du dispositif d'exonération de cotisations sociales au titre des heures supplémentaires (dont l'impact s'élève à - 128 millions d'euros).

Si l'on tient également compte des non-recrutements ou des postes non pourvus en 2013, pouvant se traduire par une accélération des recrutements à partir de 2014, les facteurs exceptionnels ayant permis la maîtrise de la masse salariale en 2013 ne sont pas reproductibles , créant ainsi un aléa quant à l'atteinte de l'objectif du triennal 2012-2015 de limiter la progression de la masse salariale à 1 % au cours de ces trois années.

Lors de son audition par votre commission des finances, le 3 juin 2014, sur la certification des comptes de l'État pour l'exercice 2013 et sur le rapport relatif aux résultats et à la gestion budgétaire de l'exercice 2013, Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, a observé que les réductions d'effectifs ne produiront plus d'effet « à partir de 2014, avec la stabilisation des effectifs ; il faudra donc trouver des leviers de substitution pour stabiliser la masse salariale » ^{82 ( * )} .

(3) Les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale

Pour apprécier les facteurs d'évolution de la masse salariale, il est retenu un périmètre spécifique de dépenses, incluant les fonds de concours et mesurant l'évolution par rapport à l'année 2012 « débasée » des mesures non reconductibles .

Ce « socle » 2012, pour le budget général de l'État, s'est élevé à 80,45 milliards d'euros. Si l'on tient compte des mesures non reconductibles, l'exécution 2012, à périmètre constant 2013, s'est élevée à 81,03 milliard d'euros. L'exécution 2013 (80,94 milliards d'euros, y compris les fonds de concours) est ainsi inférieure de 0,09 milliard d'euros à celle de 2012.

Comme le montre le graphique ci-après, cette diminution de 0,09 milliard d'euros entre 2012 et 2013 traduit l'incidence des facteurs suivants d'évolution de la masse salariale :

- les mesures non reconductibles de l'année 2012 (- 577 millions d'euros ) ;

- la non-revalorisation du point d'indice de la fonction publique, ce qui a limité l'impact des mesures générales ( + 150 millions d'euros , dont 85,2 millions d'euros au titre de la garantie individuelle du pouvoir d'achat ^{83 ( * )} et 64,4 millions d'euros de mesures en faveur des bas salaires) ;

- des suppressions nettes d'emplois largement supérieures aux prévisions de la LFI (- 7 065 ETP contre - 2 317 ETP prévus en LFI 2013, cf. supra ), soit un impact du schéma d'emplois évalué à - 575 millions d'euros (schéma d'emplois 2012 : - 348,5 millions d'euros ; schéma d'emplois 2013 : - 226,9 millions d'euros) ;

- la maîtrise des mesures catégorielles , en nette diminution, de 437 millions d'euros en 2012 à 245 millions d'euros en 2013 ;

- la stabilisation du GVT solde ^{84 ( * )} (+ 295 millions d'euros en 2012, + 291 millions d'euros en 2013 ) ;

- des mesures diverses (+ 388 millions d'euros), correspondant à l'intégration dans la masse salariale, en 2013, du fonds de concours de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » au titre des ouvriers des parcs et ateliers mis à disposition des collectivités territoriales (à hauteur de + 191 millions d'euros).

Les facteurs d'évolution des dépenses de personnel
hors pensions de l'État en 2013 (missions du budget général, périmètre constant)

(en millions d'euros, hors contribution au CAS « Pensions »)

* Solde d'exécution 2012, dont ont été retranchées les mesures non reconductibles de 2012

Source : commission des finances, d'après le ministère du budget

3. Les dépenses hors charges de personnel

a) Une hausse des dépenses de fonctionnement concentrée sur quelques ministères (défense, justice)

Les dépenses de fonctionnement ont continué de progresser en 2013 (en CP, de 20,73 milliards d'euros en CP en 2012 à 21,73 milliards d'euros en 2013, soit une hausse de 1 milliard d'euros ).

La hausse est concentrée sur les missions « Justice » (+ 0,1 milliard d'euros) et surtout « Défense » (+ 1 milliard d'euros), traduisant notamment le coût des OPEX (+ 0,4 milliard d'euros sur le poste matériels, munitions et carburants), le renforcement des activités de renseignement (+ 60 millions d'euros) et la hausse des dépenses de fonctionnement liés aux partenariats public-privé (+ 50 millions d'euros).

b) La diminution de la charge de la dette permise par des taux d'intérêt historiquement bas

La charge de la dette de l'État a atteint 44,9 milliards d'euros en 2013, en diminution de 1,4 milliard d'euros par rapport à 2012 (46,3 milliards d'euros) , du fait principalement du niveau historiquement bas des taux d'intérêt (0,06 % en moyenne annuelle pour les taux à court terme ; 1,54 % pour les émissions à moyen et long terme, contre 1,86 % en 2012 ; 2,23 % pour les émissions à dix ans, contre 2,70 % en 2012) :

- l' effet « volume » , résultant de l'augmentation de l'encours nominal de la dette, s'est élevé à + 2,0 milliards d'euros ;

- la moindre inflation a entraîné un effet « prix » pour les titres de dette française indexés sur l'inflation, ayant conduit à une baisse de la charge nette de la dette de 1,9 milliard d'euros entre 2012 et 2013 ;

- la baisse des taux d'intérêt s'est traduite par une économie substantielle ( - 1,7 milliard d'euros ) en 2013 ;

- un effet calendaire défavorable a augmenté la charge de la dette (+ 0,2 milliard d'euros entre 2012 et 2013).

Au total la charge de la dette a ainsi été inférieure de 2 milliards d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2013 (46,9 milliards d'euro)s.

Évolution de la charge de la dette

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

c) Les dépenses d'intervention : une légère diminution sous l'effet de la rationalisation de plusieurs dispositifs

Les dépenses d'intervention de titre 6 se sont élevées à 65,71 milliards d'euros en 2013, en diminution de 0,67 % par rapport à 2012 , malgré la dynamique inhérente à certaines dépenses d'intervention - ainsi, la plus importante, l'allocation aux adultes handicapés (AAH) a augmenté de 0,44 milliard d'euros (+ 4,1 %) pour s'établir à 11,24 milliards d'euros, soit 0,56 milliard d'euros de plus que les crédits ouverts en LFI.

Des économies ont été réalisées pour plusieurs dépenses d'intervention, comme la réforme de l'exonération de charges sociales pour l'embauche de travailleurs occasionnels dans l'agriculture (- 0,11 milliard d'euros). La mise en oeuvre des nouveaux contrats aidés explique la progression des dépenses d'intervention de la mission « Travail et emploi » (8,08 milliards d'euros, + 0,18 milliard d'euros par rapport à 2012). Le dépassement des prévisions de la LFI au titre de l'hébergement d'urgence (+ 0,46 milliard d'euros) s'explique également par la mise en place du plan de lutte contre la pauvreté, annoncé en janvier 2013.

Plusieurs dispositifs d'intervention restent cependant chroniquement surexécutés , faute d'une budgétisation initiale prudente au regard de l'exécution des exercices antérieurs et de la dynamique spontanée des dépenses, en l'absence de réformes structurelles visant à en contenir le coût. A titre d'exemple, les dépenses relatives aux différents dispositifs d'aide médicale d'État ( AME) ont atteint 846 millions d'euros en 2013, en progression de 20,3 % par rapport à 2012 . Entendue par la commission des finances du Sénat, la ministre des affaires sociales et de la santé, Marisol Touraine , a indiqué qu'à partir de 2015 des statistiques sur les taux d'acceptation et de refus de l'AME, caisse par caisse, seraient disponibles afin de détecter les éventuels abus . De plus, un travail diplomatique avec les pays d'origine des bénéficiaires d'AME sera engagé. Comme le souligne notre collègue Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial de la mission « Santé », il est nécessaire d'améliorer la connaissance des déterminants de la dépense d'AME , afin d'identifier les moyens de contenir cette dernière, sans remettre en cause la double vocation humanitaire et sanitaire de ce dispositif.

d) Les dépenses d'investissement : une variable d'ajustement de la contrainte budgétaire ?

Les dépenses d'investissement (10 milliards d'euros en CP en exécution en 2013) ont été inférieures de 1 milliard d'euros tant aux prévisions de la LFI qu'à l'exécution 2012 à périmètre constant (cf. supra , la répartition des dépenses par titre).

Les investissements militaires représentent l'essentiel des investissements réalisés en 2013 (à hauteur de 75 % des dépenses en CP) ; les tensions sur les dépenses de personnel de ce ministère ont toutefois conduit à l'annulation de 650 millions d'euros de crédits d'investissement de titre 5, tendant à faire des dépenses d'investissement une variable d'ajustement du respect de la norme de dépenses .

e) La maîtrise des dépenses des opérateurs de l'État à travers la réduction du produit des taxes affectées

Afin de maîtriser les dépenses des opérateurs, et de limiter l'effet inflationniste d'une dynamique des taxes affectées sur les activités qu'ils conduisent, l'article 12 de la LPFP 2012-2017 a fixé des objectifs de réduction annuelle du produit des taxes affectées : 191 millions d'euros en 2013, 265 millions d'euros en 2014 (soit une baisse de 74 millions d'euros par rapport à 2013) et 465 millions d'euros en 2015 (soit une baisse de 200 millions d'euros par rapport à 2014).

En 2013, « l'objectif de réduction de plafond de 191 millions a globalement été respecté » ^{85 ( * )} , selon les informations communiquées par le Gouvernement.

Dans la LFI 2014, les plafonds préexistants de ressources affectées ont été abaissés à hauteur de 211 millions d'euros à périmètre constant, soit au-delà de l'objectif 2014 de la LPFP, qui était de 74 millions d'euros.

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* ⁷⁶ Compte tenu du transfert de 1 ETPT en gestion.

* ⁷⁷ Si l'on intègre les fonds de concours, les dépenses de personnel ont atteint 118,95 milliards d'euros en 2012 et 119,6 milliards d'euros en 2013.

* ⁷⁸ La revalorisation de 1,3 % au 1 ^er avril 2013 correspond à la prévision d'inflation retenue par la commission de la Nation de 1,2 %, auquel il a été ajouté 0,1 point au titre de l'année 2012.

* ⁷⁹ Le nombre de mises en paiement de pensions civiles et militaires a été inférieur de 6 600 par rapport à la prévision de 75 300.

* ⁸⁰ Voir notamment leur rapport d'information suite à l'enquête de la Cour des comptes relative à la rémunération des militaires : Sénat, rapport n° 52 (2013-2014).

* ⁸¹ À périmètre constant, du fait des mesures de transfert et de périmètre (+ 0,4 milliard d'euros par rapport à 2012, les dépenses exécutées s'élèvent à 80,7 milliards d'euros en 2013 (au format 2012), contre 80,8 milliards d'euros en 2012.

* ⁸² Audition de Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, par la commission des finances du Sénat le 3 juin 2014, sur le rapport relatif aux résultats et à la gestion budgétaire de l'exercice 2013.

* ⁸³ La garantie individuelle de pouvoir d'achat, mise en place en 2007, compense la perte d'achat pour les fonctionnaires arrivés, notamment, en fin de carrière. Son mécanisme repose sur une comparaison entre l'évolution du traitement indiciaire brut (TIB) détenu sur une période de référence de quatre ans et celle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac).

* ⁸⁴ Votre rapporteur général rappelle que le solde du glissement vieillesse technicité (GVT) combine :

- le GVT positif, correspondant à l'augmentation de la rémunération individuelle d'un agent en raison de son avancement sur la grille indiciaire (composante vieillesse) et de son changement de grade ou de corps, par concours ou promotion au choix (composante technicité) ;

- le GVT négatif, traduisant le fait que les nouveaux entrants, en début de carrière, ont un salaire généralement inférieur aux sortants, qui se trouvaient en fin de carrière.

* ⁸⁵ Ibid.