Projet de loi de finances pour 2015 : Les conditions générales de l'équilibre financier (première partie de la loi de finances)

Rapports législatifs

Rapport général n° 108 (2014-2015), tome II, fascicule 1, volume 1, déposé le

II. - RESSOURCES AFFECTÉES A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 9 (Art. L. 1613-1, L. 2335-3, L. 3334-17 et L. 4332-4 du code général des collectivités territoriales, art. 1384 B et 1586 B du code général des impôts, art. 6 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987, art. 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992, art. 95 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998, art. 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001, art. 2 et 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, art. 51 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, art. 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement des territoires, art. 4 et 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, art. 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, art. 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, art. 154 de loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, art. 137 et 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux et art. 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances) Fixation pour 2015 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d'exonérations d'impôts directs locaux (IDL)

Commentaire : le présent article fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour l'année 2015, détermine les variables d'ajustement au sein de l'enveloppe normée et fixe leur taux de minoration.

I. LE DROIT EXISTANT

Depuis 2011 120 ( * ) , l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est fixé chaque année par la loi de finances.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA BAISSE DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT

Conformément au programme de stabilité et de croissance et au projet de loi de programmation des finances publiques pour 2014 à 2019, le présent article diminue de 3,67 milliards d'euros les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales.

Le I fixe le montant de la DGF pour 2015 à 36,56 milliards d'euros, soit une diminution de 3,56 milliards d'euros par rapport à 2014.

Évolution de la DGF depuis 2012

(en milliers euros)

Montant de la DGF

Variation par rapport à l'année précédente

€

%

2012

41 389 752

2013

41 505 415

+115 663

+0,28 %

2014

40 121 044

-1 384 371

-3,34 %

2015

36 557 553

-3 563 491

-8,88 %

Source : article L. 1613-1 du CGCT

La différence entre la baisse annoncée (3,67 milliards d'euros) et la diminution effective du montant de la DGF résulte de diverses mesures :

- une hausse de 114 millions d'euros des dotations de péréquation de la DGF financée par les variables d'ajustement ;

- une diminution de 1,4 million d'euros au titre d'une recentralisation sanitaire ;

- une baisse de 6,2 millions d'euros correspondant au transfert, à l'assurance maladie, du financement des modalités d'association des départements à la politique de dépistage des infections sexuellement transmissibles.

De la DGF 2014 à la DGF 2015

(en millions d'euros)

DGF effectivement répartie en 2014

40 121,091

Recentralisation sanitaire (Mayenne, Aveyron, Hérault)

-1,365

Transfert (compensé) des départements à l'assurance maladie (cf. article 33 du PLFSS)

-6,174

Péréquation

+114,000

Total (DGF 2015 hors contribution)

40 227,553

Contribution 2015

-3 670,000

DGF 2015

36 557,553

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet de loi de finances pour 2015

L'article 58 du présent projet de loi de finances 121 ( * ) prévoit que la hausse de 228 millions d'euros destinée à la péréquation permettra :

- l'augmentation de 120 millions d'euros de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS) ;

- l'augmentation de 78 millions d'euros de la dotation de solidarité rurale (DSR) ;

- l'augmentation de 10 millions d'euros de la dotation nationale de péréquation (DNP) ;

- l'augmentation de 20 millions d'euros des dotations de péréquation des départements.

L'augmentation « spontanée » de la DGF (croissance démographique et achèvement de l'intercommunalité), estimée à 117 millions d'euros, sera financée en interne à la DGF, conformément aux articles L. 2334-7-1 et L. 3334-3 du code général des collectivités territoriales.

Le besoin net de financement de 114 millions d'euros, qui correspond à la moitié de la hausse de la péréquation, est financé par une minoration des « variables d'ajustement ».

Besoin de financement de la DGF en 2015

(en millions d'euros)

Niveau de collectivités

Contraintes

Marges au sein de la DGF

Besoin net de financement

Bloc communal

Recensement

+35

Écrêtement du complément de garantie et de la part CPS

-197

104

Péréquation

+208

Intercommunalité

+58

Départements

Recensement

+24

Écrêtement du complément de garantie

-34

10

Péréquation

+20

Régions

Péréquation

-

Abattement de la dotation forfaitaire

-

-

Total

+345

-231

+114

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

B. LA MINORATION DES « VARIABLES D'AJUSTEMENT »

Plusieurs concours de l'État aux collectivités territoriales augmentant, certains prélèvements sur recettes sont ajustés à la baisse pour garantir une diminution effective de 3,67 milliards d'euros de l'enveloppe des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales.

Le II liste les allocations compensatrices de fiscalité directe locale constituant les « variables d'ajustement » que le présent article prévoit de minorer - le périmètre est identique à celui retenu en 2014.

Variables d'ajustement retenues pour la minoration en 2015

Taxe foncière sur les propriétés bâties
(TFPB)

Personnes de condition modeste

Abattement de 30 % (convention d'utilité sociale)

Logements faisant l'objet de baux à réhabilitation

Exonérations : zones franches urbaines (ZFU)

Exonérations : logements à caractère social

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

(TFPNB)

Terrains plantés en bois

Terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles

Natura 2000

Contribution économique territoriale (CET)

Exonérations dites de zone (ZRR - ZRU - ZFU)

Réduction pour création d'établissements (RCE)

Autres dotations de compensation

Dotation unifiée des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCS-TP)

Partie ajustée des dotations pour transfert de compensations d'exonération de FDL des départements et régions (DTCE-FDL)

Source : annexe au PLF 2015 « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales »

Le III fixe à 439,5 millions d'euros le montant total de ces variables d'ajustement en 2015. Ce montant est déterminé de façon à garantir la baisse effective de 3,67 milliards d'euros de l'ensemble des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales entre 2014 et 2015 (à périmètre constant) .

Aussi, les variables d'ajustement doivent diminuer de 327 millions d'euros (à périmètre constant), pour assurer une baisse effective de « l'enveloppe normée » de 3,67 milliards d'euros.

Il s'agit donc d'une minoration de 39 % des variables d'ajustement par rapport au montant de la loi de finances pour 2014. Le taux de minoration est appliqué de façon uniforme sur l'ensemble des variables d'ajustement.

Détail de l'évolution des variables d'ajustement entre 2014 2015

(en millions d'euros)

2014

2014

2015

Écart

(LFI)

(retraité)

(PLF)

2014-2015

TFBP

Personnes de condition modeste

141

141

78

-63

Abattement 30 % (convention d'utilité sociale)

73

0

0

0

Logements faisant l'objet de baux à réhabilitation

Exonérations : zones franches urbaines (ZFU)

3

3

1

-2

Exonérations : logements à caractère social

31

31

24

-7

TFPNB

Terrains plantés en bois

4

4

3

-1

Terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles

0

0

0

0

Natura 2000

1

1

1

0

CET

Exonérations dites de zone (ZRR - ZRU - ZFU)

20

20

9

-11

Réduction pour création d'établissements (RCE)

13

13

6

-7

Autres dotations de compensation

Dotation unifiée des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCS-TP)

292

292

167

-125

Partie ajustée des dotations pour transfert de compensations d'exonération de FDL des départements et régions (DTCE-FDL)

261

261

150

-111

TOTAL

839

766

439

-327

Source : commission des finances du Sénat à partir de l'annexe au PLF pour 2015 « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales »

Enfin, le IV prévoit de supprimer le prélèvement sur recettes compensant les pertes de ressources résultant de l'abattement de 30 % de la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les habitations à loyer modéré situées en zones urbaines sensibles et faisant l'objet d'une convention d'utilité sociale, car cet abattement ne s'appliquera plus aux impositions établies à partir de 2015 122 ( * ) .

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a modifié le présent article de façon substantielle.

A. UNE AUGMENTATION DE LA PÉRÉQUATION « VERTICALE » DE 99 MILLIONS D'EUROS

À l'initiative de plusieurs membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen (SRC), avec l'avis défavorable de la commission des finances et un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à augmenter la péréquation de 99 millions d'euros (49,5 millions d'euros financés par la minoration des variables d'ajustement et 49,5 millions d'euros issus d'un redéploiement interne à la DGF).

Il s'agirait, selon les auteurs de l'amendement, d'augmenter la dotation de solidarité urbaine et de cohésion urbaine (DSU-CS) de 60 millions d'euros, et la dotation de solidarité rurale (DSR) de 39 millions d'euros. L'objet de l'amendement précise que « cet effort supplémentaire de péréquation doit permettre de compenser intégralement la perte de DGF pour les communes les plus pauvres et notamment les 250 premières communes de la DSU cible ».

La fixation du montant de chaque dotation de péréquation interne à la DGF relève de la seconde partie de la loi de finances (article 58 rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales »).

B. LE MAINTIEN DES COMPENSATIONS D'EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE DANS LES QUARTIERS « SENSIBLES »

À l'initiative de la commission des finances et de plusieurs membres du groupe SRC et avec l'avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques prévoyant d'exclure des variables d'ajustement une compensation d'exonération pour les seules communes percevant la DSU-cible. Il s'agit de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFBP) pour les immeubles situés dans les zones franches urbaines (ZFU) . Ainsi, toutes choses égales par ailleurs, seules les communes percevant la DSU-cible ne verraient pas cette compensation d'exonération (d'un montant total de 3 millions d'euros en 2014) diminuer en 2015.

À l'initiative de plusieurs députés du groupe SRC et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques visant à maintenir la compensation , pour les collectivités territoriales, du régime d'abattement de TFPB dans les zones urbaines sensibles (ZUS) pour les logements faisant l'objet d'une convention d'utilité sociale. Le secrétaire d'État chargé du budget a en effet indiqué lors de la séance publique du 17 octobre 2014 : « en l'état actuel du droit, l'abattement de taxe foncière en ZUS arrivait à expiration en 2014, ce qui justifiait la suppression de la compensation dont il faisait l'objet. Cependant, la prorogation de cet abattement est souhaitable. Elle sera proposée lors de l'examen de la seconde partie du projet de loi de finances, puisqu'il s'agit d'une disposition fiscale relative aux impôts locaux ».

C. L'EXCLUSION DU FCTVA DE L'ENVELOPPE NORMÉE

En seconde délibération, le Gouvernement a présenté un amendement visant à exclure le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) de l'enveloppe normée afin que son dynamisme ne pèse pas sur les variables d'ajustement, conformément à l'engagement du Premier ministre du 28 août 2014.

L'ensemble de ces mesures conduisent à :

- augmenter le montant de la DGF de 49,5 millions d'euros ;

- augmenter le montant des variables d'ajustement de 116,5 millions d'euros (+ 166 millions d'euros au titre du FCTVA et - 49,5 millions d'euros au titre de la majoration des dotations de péréquation).

Évolution de la DGF et des variables d'ajustement
suite à l'examen de la première partie du PLF 2015 par l'Assemblée nationale

(en euros)

DGF

Variables d'ajustement

PLF 2015

36 557 553 000

439 519 137

Majoration des dotations de péréquation

49 500 000

- 49 500 000

FCTVA

166 000 000

PLF 2015 (après examen de la 1 re partie du PLF par l'Assemblée nationale)

36 607 053 000

556 019 137

Source : commission des finances du Sénat

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LES CONSÉQUENCES DE LA BAISSE DES DOTATIONS

1. Le risque d'un effet récessif

Dans une récente note de conjoncture 123 ( * ) relative aux tendances et perspectives des finances locales, La Banque Postale considère que « la maîtrise de certaines dépenses de fonctionnement demande plus de temps et la plupart d'entre elles ne peuvent être reportées ou supprimées car elles concernent des piliers de l'action publique locale (éducation, action sociale, transports, gestion de l'eau ou des déchets...). En 2014, leur progression est portée par une croissance toujours marquée des prestations sociales et des frais de personnel dont les hausses sont en partie dues à des mesures imposées ».

Le calendrier et l'ampleur de la baisse des dotations ne permettront pas aux collectivités territoriales de réaliser les économies demandées sur leurs dépenses de fonctionnement.

Alors que la masse salariale ne peut être réduite que progressivement, en fonction des départs en retraite, elle augmente en raison des contraintes imposées par l'État (la revalorisation des agents de catégorie C par exemple).

Par conséquent, pour faire face à la baisse des dotations et dans la mesure où les collectivités territoriales ne peuvent avoir recours à l'emprunt pour financer leurs dépenses de fonctionnement, ce sont les dépenses d'investissement qui diminueront. Ainsi, selon La Banque Postale, le repli de l'investissement des collectivités territoriales en 2014 devrait être de 7,4 % et de même ampleur en 2015.

Les répercussions seront importantes pour le secteur des bâtiments et travaux publics (BTP), particulièrement riche en main d'oeuvre.

Selon la Fédération nationale des travaux publics (FNTP) 124 ( * ) , la baisse des dotations aux collectivités et le repli de l'investissement local provoqueraient la destruction de 37 000 emplois.

Les conséquences de cette mesure sur l'emploi, la croissance mais aussi sur les recettes de l'État et les cotisations sociales sont préoccupantes . Elles n'ont fait l'objet d'aucune évaluation par l'État.

2. Le transfert de la responsabilité des hausses d'impôts sur les élus locaux

Pour faire face à la baisse des dotations et compte tenu de la rigidité de leurs dépenses, certaines collectivités territoriales devront augmenter les impôts locaux.

C'est d'ailleurs ce qu'anticipe le Gouvernement : selon les hypothèses retenues dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques, 5,3 milliards d'euros de recettes supplémentaires pour les collectivités territoriales proviendraient d'une hausse des taux .

Alors que le « ras-le-bol » fiscal s'exprime dans le pays, le Gouvernement transfère ainsi la responsabilité d'augmenter les impôts - et l'impopularité - sur les élus locaux. Il l'a déjà fait très clairement en 2014 avec la possibilité donnée aux départements d'augmenter le taux applicable aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour tenter d'éviter l'asphyxie financière à laquelle les destinait la baisse des dotations de 2014.

Le Gouvernement pourrait même être tenté de créer de nouveaux impôts locaux, par exemple une surtaxe à la taxe d'habitation pour les résidences secondaires.

B. LA NÉCESSAIRE PRISE EN COMPTE DES DÉPENSES CONTRAINTES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Plus d'un milliard d'euros de dépenses contraintes supplémentaires pour les collectivités territoriales en 2013

Le rapport 125 ( * ) d'Alain Lambert et Martin Malvy remis au Président de la République en avril 2014 proposait de nombreuses mesures afin de rétablir la confiance entre l'État et les collectivités territoriales.

Les auteurs proposent de « poser le principe du prescripteur/payeur » : « le respect strict des engagements financiers par chaque administration publique suppose l'interdiction pour une administration d'imposer à une autre une dépense supplémentaire, sans compensation financière à due concurrence . Seule une disposition de cette nature permettrait aux administrations centrales de prendre conscience du désordre financier qu'elles créent en prescrivant des mesures neutres pour leurs comptes mais qui impactent ceux des collectivités territoriales ».

Or, ces dépenses imposées aux collectivités territoriales par l'administration centrale ne sont pas anodines.

Selon le bilan d'activité 126 ( * ) pour l'année 2013 de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), « le coût global des 219 textes soumis à l'avis de la CCEN en 2013 s'élève à 1,85 milliard d'euros en année pleine pour les collectivités territoriales et leurs établissements ».

La commission consultative d'évaluation des normes (CCEN)

La CCEN est « consultée préalablement à leur adoption sur l'impact financier des mesures réglementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics » 127 ( * ) .

Elle a été remplacée par le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), créé par la loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013.

Les textes examinés par la CCEN ont également permis aux collectivités territoriales de réaliser des économies et de bénéficier de recettes supplémentaires :

Coûts, économies et recettes potentielles pour les collectivités
des mesures adoptées en 2013, en année pleine

(en euros)

Coûts

Économies

Recettes potentielles

Coût net total

1 853 445 406

181 794 338

469 300 000

1 202 351 068

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la CCEN

Il s'agit du coût net total, pour une année pleine, de l'ensemble des mesures examinées en 2013 par la CCEN.

Le coût total de 1,85 milliard d'euros résulte principalement de la réforme des rythmes scolaires (600 millions d'euros), de la revalorisation des agents de catégorie C de la fonction publique territoriale (418,9 millions d'euros) et de la revalorisation du revenu de solidarité active (235 millions d'euros).

Des économies ont pu être réalisées, pour un montant de 182 millions d'euros, principalement grâce à la modification des taux de cotisation d'assurance vieillesse de divers régimes de sécurité sociale et des cotisations d'allocations familiales (106 millions d'euros).

Enfin, les recettes supplémentaires susceptibles d'être perçues par les collectivités territoriales s'élèvent, selon la CCEN, à 469,3 millions d'euros. Ces recettes résulteraient notamment de la mise en place du fonds d'amorçage de la réforme des rythmes scolaires (175 millions d'euros) et de l'arrêté relatif au taux kilométrique de la taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises (168 millions d'euros).

En définitive, le coût net, pour les collectivités, des dépenses imposées en 2013 par l'État s'élève à 1 202 351 068 euros .

2. Minorer de 1,2 milliard d'euros la baisse des dotations de l'État aux collectivités territoriales

Les collectivités territoriales ne sauraient être exonérées de l'effort de maîtrise des dépenses publiques.

Toutefois, dans la mesure où des dépenses obligatoires sont imposées par l'État aux collectivités locales sans que leur coût soit compensé, il convient de déduire de la baisse de 3,67 milliards d'euros des concours de l'État aux collectivités le coût des dépenses contraintes .

Aussi, votre rapporteur général vous propose d'adopter un amendement prévoyant de minorer la baisse des dotations de 1 202 351 068 euros . Cette minoration correspond au coût net, en année pleine, des mesures nouvelles imposées en 2013 aux collectivités territoriales, tel qu'il a été évalué par le CCEN. Il s'agit des données disponibles les plus récentes.

C. LIMITER LA HAUSSE DE LA PÉRÉQUATION

La péréquation dite « verticale » est, de facto , devenue horizontale : la hausse de 228 millions d'euros de la péréquation prévue par le présent projet de loi de finances est en effet financée à hauteur de 50 % au sein même de la DGF et pour 50 % par une minoration des variables d'ajustement. Dans les deux cas, la péréquation est prise en charge par les collectivités territoriales elles-mêmes .

Les collectivités territoriales voyant leur DGF diminuer, il leur est difficile, en sus, de financer une hausse importante de la péréquation et de se voir ainsi doublement « ponctionnées ».

En outre, ces dernières années, les dotations et fonds de péréquation, reposant sur des critères variés, se sont multipliés. L'absence d'évaluation des effets de ces mécanismes de péréquation plaide en faveur d'une progression raisonnable .

S'agissant de la seule DGF, ses composantes péréquatrices représentaient 11 % de son montant en 2011. À l'issue de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale du présent projet de loi de finances, cette proportion s'élève à 14,4 % pour l'année 2015, soit une progression de 31 %.

Évolution de la DGF et de chacune de ses dotations de péréquation

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

L'effet cumulé de la baisse des dotations et de la hausse de la péréquation est particulièrement préoccupant s'agissant du bloc communal.

Proportion des dotations de péréquation au sein de la DGF de chaque échelon
de collectivité territoriale

(en %)

Source : commission des finances du Sénat

Par ailleurs, le montant du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) augmenterait de 210 millions d'euros, passant de 570 millions d'euros en 2014 à 780 millions d'euros en 2015.

Le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) connaîtrait également une progression de 20 millions d'euros (son montant augmentera de 250 millions d'euros à 270 millions d'euros).

Au total, la péréquation horizontale augmenterait donc de 230 millions d'euros en 2015 .

L'ampleur de la hausse de la péréquation prévue par le présent projet de loi de finances paraissant difficilement compatible avec la baisse des dotations sans entraîner des risques de prélèvements insoutenables pour certaines collectivités, il est proposé de maintenir le rythme d'évolution de la péréquation verticale adopté en 2014 (+ 119 millions d'euros par rapport à l'année précédente, au lieu des 228 millions d'euros prévus) et de supprimer la majoration de 99 millions d'euros des dotations de péréquation de la DGF prévu par l'amendement adopté à l'Assemblée nationale.

De plus, votre commission des finances vous propose un amendement supprimant le régime dérogatoire introduit à l'Assemblée nationale s'agissant de la compensation d'exonération de TFPB sur les immeubles situés en ZFU pour les communes bénéficiaires de la DSU-cible.

Ainsi, au total, la DGF et les variables d'ajustement augmenteraient de 1,202 milliard d'euros par rapport au projet de loi de finances tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale .

Cette hausse est répartie comme indiqué dans le tableau ci-après entre la DGF et les variables d'ajustement.

Modifications du montant de la DGF et des variables d'ajustement

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 9 bis (nouveau) (Art. L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales) Ajustement du taux du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) à l'évolution du mode de financement de l'Union européenne

Commentaire : le présent article prévoit d'augmenter de 4 % le taux de compensation forfaitaire du FCTVA.

I. LE DROIT EXISTANT

Le FCTVA est un prélèvement sur les recettes de l'État (PSR) qui compense la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) versée par les collectivités territoriales et leurs établissements publics sur leurs dépenses d'investissement.

Les attributions du FCTVA sont déterminées en appliquant aux dépenses éligibles un taux de compensation forfaitaire , qui correspond au taux normal de TVA ayant grevé les prix hors taxes.

La loi de finances pour 1994 128 ( * ) a prévu qu'à partir de 1997, le taux de compensation forfaitaire serait égal au taux normal de la TVA, « diminué de 0,905 point », afin d' exclure du « remboursement » de la TVA le montant correspondant à la contribution de la France au budget de l'Union européenne assise sur la TVA .

Ce taux, désormais fixé à l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, a été ajusté par la loi de finances pour 2014 129 ( * ) afin de prendre en compte la hausse de la TVA.

Ainsi, le taux du FCTVA est calculé pour les dépenses réalisées à partir du 1 er janvier 2014 selon la formule suivante :

(20 / 120) - 0,905 % = 15,761 %

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements identiques augmentant le taux du FCTVA, présentés respectivement par la rapporteure générale du budget, les membres du groupe socialiste, citoyen et républicain (SRC) et plusieurs membres du groupe radical, républicain, démocrate et progressiste.

Le présent article, issu de ces amendements, prévoit d'augmenter le taux du FCTVA de 15,761 % à 16,404 % pour les dépenses réalisées à partir du 1 er janvier 2015.

En effet, la part de la contribution française assise sur la ressource TVA (hors correction britannique) n'a cessé de diminuer depuis 1997, passant de plus de 6 milliards d'euros à 2,9 milliards d'euros prévus en 2015.

Évolution de la « ressource TVA » versée par la France au budget
de l'Union européenne depuis 1993

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne »

Il apparait donc conforme à la méthode de calcul du FCTVA d'adapter le taux de réfaction en conséquence, en le diminuant de 0,905 point à 0,262 point.

Aussi, en appliquant le calcul précisé plus haut, le taux du FCTVA est obtenu : (20 / 120) - 0,262 % = 16,404 %

Calcul du taux de réfaction

Pour le calcul du taux de réfaction, les données prises en compte sont les plus récentes, à savoir celles de l'année 2013.

En 2013, la ressource TVA versée par la France au budget de l'Union européenne (hors correction britannique) s'élevait à 2,9 milliards d'euros et la base harmonisée de TVA à 655,6 milliards d'euros, soit un taux d'appel de 0,31 %.

Le calcul de la réfaction dit « en-dedans », à partir du taux de TVA applicable en 2013 (19,6 %) est le suivant :

19,6 %/(1+ 19,6 %) - (19,6 % - 0,31 %) / (1+19,6 %)

Le coût de cette mesure est évalué à 26 millions d'euros en 2015 et à 250 millions d'euros en 2017 - cette différence s'explique par les décalages de remboursement du FCTVA, dont les règles sont rappelées dans l'encadré ci-après.

Les règles de versement anticipé du FCTVA

« Pour le calcul du droit à FCTVA, les dépenses réelles d`investissement prises en considération sont en principe celles afférentes à la pénultième année. Mais ce principe tend désormais à devenir l'exception :

- les communautés de communes (CC) et d'agglomération (CA) ainsi que les communes nouvelles (issues de la fusion de deux entités communales) perçoivent le FCTVA l'année même de réalisation de la dépense, c'est-à-dire en N ;

- les collectivités (autres que les CC et CA) qui se sont engagées en 2009 et 2010 à accroître leurs dépenses d'investissement dans le cadre du dispositif de versement accéléré du FCTVA au titre du plan de relance pour l'économie, et qui ont respecté leur engagement, perçoivent le FCTVA l'année suivant celle de la réalisation de la dépense, c'est-à-dire en N+1 (les dépenses d'investissement de ces collectivités représentent plus des deux tiers de l'ensemble des dépenses éligibles au FCTVA) ;

- les communes membres d'EPCI qui appliquent le régime prévu à l'article L. 5211-28-2 du CGCT (mise en commun de la dotation globale de fonctionnement) perçoivent le FCTVA l'année suivant celle de la réalisation de la dépense (art. L. 1615-6 du CGCT dans sa rédaction issue de l'article 13 de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010), c'est-à-dire également en N+1.

Dès lors, les collectivités ne pouvant prétendre à l'une de ces exceptions perçoivent le FCTVA selon les principes du droit commun, deux années après la réalisation de la dépense, c'est-à-dire en N+2. »

Source : annexe « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales »

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La disposition prévue par le présent article est une adaptation bienvenue du taux du FCTVA. Les collectivités territoriales qui auront encore les moyens d'investir bénéficieront, à partir de 2017, de 250 millions d'euros supplémentaires au titre de leurs dépenses d'investissement.

Cette mesure , présentée par le Gouvernement comme un soutien à l'investissement local, est toutefois insuffisante pour compenser l'effet de la baisse des concours de l'État aux collectivités sur leurs investissements .

Les collectivités territoriales ayant investi, en 2014 ou en 2013, bénéficieront en 2015 de 25 millions d'euros supplémentaires grâce à la présente disposition. Dans le même temps, elles subiront une diminution de 3,67 milliards d'euros de leurs dotations : pour l'année 2015, ce « soutien à l'investissement » est donc 150 fois plus faible que la baisse des dotations. En 2017, date à laquelle le dispositif aura atteint son « régime de croisière », la baisse prévue des dotations demeurera 15 fois plus importante que ce soutien supplémentaire.

Selon une note de conjoncture de La Banque Postale 130 ( * ) , les dépenses d'investissement des collectivités territoriales diminueraient de 7,4 % en 2014. Un repli de même ampleur pourrait être constaté en 2015.

La contraction de l'investissement public local aura des conséquences sur l'emploi, notamment dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, et sur la croissance, mais aussi sur la qualité des infrastructures et des services publics de proximité.

En outre, la présente disposition paraît largement insuffisante en 2015, en raison du décalage entre la date effective de la dépense d'investissement et celle à laquelle intervient le versement du FCTVA.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9 ter (nouveau) (Art. 1648 A du code général des impôts) Suppression des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle

Commentaire : le présent article supprime les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et met en place, pour un montant équivalent, une dotation de soutien à l'investissement local.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES FONDS DÉPARTEMENTAUX DE PÉRÉQUATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE (FDPTP)

1. Un fonds de péréquation horizontale transformé en prélèvement sur les recettes de l'État après la réforme de la taxe professionnelle

Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), régis par les articles 1648 A et 1648 AA du code général des impôts, constituaient, avant la réforme de la taxe professionnelle (TP), des fonds départementaux de péréquation horizontale au profit du bloc communal .

Ils étaient alimentés :

- par un écrêtement des bases excédentaires, lorsque les bases d'imposition d'un établissement divisées par le nombre d'habitants excédait deux fois la moyenne des bases de TP par habitant au niveau national ;

- et par un prélèvement sur les ressources des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), lorsqu'une commune écrêtée en raison d'un établissement exceptionnel adhérait à certains EPCI à taxe professionnelle unique.

Après minoration au profit de certains EPCI et communes contributeurs, les ressources du fonds étaient réparties entre les communes dites « concernées », c'est-à-dire situées à proximité d'un établissement exceptionnel et en subissant les contraintes, et les communes ou EPCI dits « défavorisées » par la faiblesse de leur potentiel fiscal ou l'importance de leurs charges. Les conseils généraux disposaient d'une grande liberté dans la répartition de cette seconde part.

Pour tenir compte de la réforme de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 2010, cette même loi a modifié le fonctionnement de ces fonds. La part « communes concernées » est désormais traitée à travers les mécanismes du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), tandis que la part « communes défavorisées » est financée partir d'une dotation de l'État . Celle-ci prend la forme d'un prélèvement sur recettes (PSR), fixé, depuis 2013, à 423,3 millions d'euros , réparti entre les départements en fonction des montants perçus avant la réforme de la TP par les communes et EPCI dits « défavorisés ».

Ces ressources sont gérées de façon souple par les conseils généraux . L'article 1648 A dispose en effet simplement qu'elles sont réparties « à partir de critères objectifs », entre « les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les agglomérations nouvelles défavorisés par la faiblesse de leur potentiel fiscal [...] ou par l'importance de leurs charges ».

2. Une répartition hétérogène de la ressource

Le montant du FDPTP est très variable d'un département à l'autre, comme le montre le tableau ci-dessous.

Répartition des FDPTP

(en euros)

Département

Montant des FDPTP

Montant par habitant

01

AIN

4 538 969

7,52

02

AISNE

2 883 231

5,33

03

ALLIER

846 484

2,47

04

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

1 377 977

8,56

05

HAUTES-ALPES

347 916

2,51

06

ALPES-MARITIMES

2 047 958

1,89

07

ARDECHE

5 742 015

18,10

08

ARDENNES

12 142 222

42,89

09

ARIEGE

1 568 965

10,30

10

AUBE

3 819 049

12,56

11

AUDE

207 447

0,58

12

AVEYRON

1 765 395

6,40

13

BOUCHES-DU-RHONE

3 041 628

1,54

14

CALVADOS

3 168 343

4,62

15

CANTAL

259 169

1,76

16

CHARENTE

1 969 199

5,58

17

CHARENTE-MARITIME

738 061

1,18

18

CHER

3 020 758

9,69

19

CORREZE

237 512

0,98

20 A

CORSE-DU-SUD

127 897

0,88

20 B

HAUTE-CORSE

963 314

5,71

21

COTE-D'OR

301 559

0,57

22

COTES-D'ARMOR

680 231

1,14

23

CREUSE

138 012

1,13

24

DORDOGNE

2 254 219

5,43

25

DOUBS

6 853 274

12,95

26

DROME

5 449 057

11,17

27

EURE

8 055 601

13,70

28

EURE-ET-LOIR

629 928

1,46

29

FINISTERE

145 863

0,16

30

GARD

5 244 564

7,30

31

HAUTE-GARONNE

720 426

0,57

32

GERS

4 084 806

21,62

33

GIRONDE

9 065 126

6,19

34

HERAULT

254 940

0,24

35

ILLE-ET-VILAINE

10 738 203

10,78

36

INDRE

1 256 672

5,46

37

INDRE-ET-LOIRE

4 402 540

7,42

38

ISERE

28 173 571

23,18

39

JURA

1 675 991

6,41

40

LANDES

5 179 099

13,35

41

LOIR-ET-CHER

5 478 607

16,54

42

LOIRE

1 089 583

1,45

43

HAUTE-LOIRE

86 673

0,39

44

LOIRE-ATLANTIQUE

5 726 733

4,42

45

LOIRET

8 243 763

12,50

46

LOT

166 250

0,95

47

LOT-ET-GARONNE

1 985 072

6,00

48

LOZERE

168 116

2,18

49

MAINE-ET-LOIRE

818 434

1,04

50

MANCHE

9 308 892

18,64

51

MARNE

2 112 165

3,73

52

HAUTE-MARNE

900 597

4,94

53

MAYENNE

762 589

2,48

54

MEURTHE-ET-MOSELLE

8 979 314

12,25

55

MEUSE

1 717 615

8,87

56

MORBIHAN

1 073 140

1,48

57

MOSELLE

14 777 818

14,14

58

NIEVRE

2 373 017

10,87

59

NORD

16 997 687

6,59

60

OISE

11 210 961

13,92

61

ORNE

1 257 689

4,32

62

PAS-DE-CALAIS

8 833 815

6,04

63

PUY-DE-DOME

2 781 482

4,38

64

PYRENEES-ATLANTIQUES

2 885 244

4,39

65

HAUTES-PYRENEES

788 559

3,44

66

PYRENEES-ORIENTALES

674 295

1,49

67

BAS-RHIN

4 353 827

3,96

68

HAUT-RHIN

18 872 555

25,06

69

RHONE

3 428 148

1,97

70

HAUTE-SAONE

1 811 880

7,56

71

SAONE-ET-LOIRE

2 205 798

3,97

72

SARTHE

2 873 272

5,08

73

SAVOIE

7 698 631

18,38

74

HAUTE-SAVOIE

1 534 521

2,05

75

PARIS

0

0,00

76

SEINE-MARITIME

25 596 664

20,46

77

SEINE-ET-MARNE

11 176 744

8,35

78

YVELINES

21 041 275

14,88

79

DEUX-SEVRES

785 043

2,12

80

SOMME

4 950 549

8,67

81

TARN

269 071

0,71

82

TARN-ET-GARONNE

2 752 688

11,26

83

VAR

0

0,00

84

VAUCLUSE

475 382

0,87

85

VENDEE

474 539

0,74

86

VIENNE

11 465 057

26,76

87

HAUTE-VIENNE

2 692 313

7,16

88

VOSGES

4 796 135

12,66

89

YONNE

874 234

2,55

90

TERRITOIRE DE BELFORT

2 470 549

17,23

91

ESSONNE

13 872 270

11,32

92

HAUTS-DE-SEINE

4 544 316

2,87

93

SEINE-ST-DENIS

0

0,00

94

VAL-DE-MARNE

0

0,00

95

VAL-D'OISE

11 644 190

9,86

971

GUADELOUPE

53 906

0,13

972

MARTINIQUE

1 318 578

3,36

973

GUYANE

1 944 519

8,19

974

REUNION

0

0,00

TOTAL

423 291 955

6,52

Source : Direction générale des collectivités locales

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent dispositif a été introduit à l'Assemblée nationale, qui a adopté quatre amendements identiques présentés par le Gouvernement, notre collègue député Roger-Gérard Schwartzenberg, les députés écologistes ainsi que Dominique Lefebvre et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC).

A. UNE DOTATION FINANCÉE PAR LA SUPPRESSION DES FDPTP

Contrairement à ce que pourrait laisser penser l'annonce de la mise en place d'une dotation de soutien à l'investissement local, il ne s'agit pas, avec le présent article, d'apporter des ressources supplémentaires aux collectivités , mais uniquement de répartir différemment le produit des FDPTP.

Ainsi, le I supprime ces fonds, en abrogeant l'article 1648 A du code général des impôts.

Le II institue la dotation de soutien à l'investissement local, sous la forme d'un prélèvement sur recettes, dont le montant est fixé à 423,3 millions d'euros, soit le montant des FDPTP supprimés.

Cette dotation est instituée au profit des communes et des EPCI à fiscalité propre, mais également des départements , ce qui n'était pas le cas des FDPTP.

B. UNE RÉPARTITION COMPLEXE

Les modalités de répartition de cette dotation font l'objet du III du présent article. Cependant, la rédaction adoptée par nos collègues députés ne permet pas d'en saisir la teneur . Il prévoit que le prélèvement sur recettes est composé de trois fractions - la description de chacune d'entre elle n'étant pas toujours limpide -, mais sans véritablement prévoir de répartition.

C'est pourquoi votre rapporteur général a choisi de commenter la répartition de la dotation en se fondant sur l'objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale plutôt que sur son dispositif.

L'intention de l'amendement est de majorer d'un tiers les crédits de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), de la dotation de développement urbain (DDU) et de la dotation globale d'équipement (DGE) des départements . Cette première fraction représenterait 311,7 millions d'euros, en se fondant sur les montants prévus dans le présent projet de loi de finances.

Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), dotation de développement urbain (DDU) et dotation globale d'équipement (DGE)

La DETR : afin de respecter sa vocation rurale, sont éligibles à cette dotation les communes et EPCI répondant à des critères essentiellement démographiques et, dans une moindre mesure, de potentiel financier. Des enveloppes départementales sont calculées en fonction des communes et EPCI qui y sont éligibles, en faisant intervenir la population, la densité et le potentiel financier. Enfin, les crédits sont attribués par les préfets sous forme de subventions d'investissement sur des projets précis, après présentation d'un dossier.

La DDU : sont éligibles à la DDU certaines communes bénéficiaires de la DSU et répondant à des critères en matière de politique de la ville. Des enveloppes départementales sont calculées sur la base notamment du nombre de communes éligibles. Ses crédits sont attribués par les préfets en vue de la réalisation de projets d'investissement ou d'actions dans le domaine économique et social.

La DGE des départements : ses crédits sont essentiellement (85 %) répartis en fonction des dépenses d'aménagement foncier et des subventions versées pour la réalisation de travaux d'équipement rural et, pour les 15 % restant, sur des critères péréquateurs.

La deuxième fraction du prélèvement sur recettes viserait à ce que les communes éligibles à la fraction dite « cible » de la dotation de solidarité urbaine (DSU) en 2013 et qui ont bénéficié cette même année d'un versement au titre des FDPTP conservent le bénéfice de ces versements .

Enfin, la troisième fraction, égale à la différence entre le montant total de la dotation et les deux premières fractions, viendrait majorer la fraction dite « cible » de la dotation de solidarité rurale (DSR).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances considère tout d'abord qu' il est de mauvaise foi de présenter cet article comme un fond de soutien aux collectivités territoriales .

Le Premier ministre affirmait le 28 août dernier que « le Gouvernement [serait] [aux cotés des collectivités] pour préserver et accompagner l'investissement local ». Il aurait plutôt pu dire que les collectivités se débrouilleraient toutes seules...

En effet, contrairement à ce qui a pu être dit après l'annonce de la mise en place de ce fonds, les collectivités ne bénéficieront pas d'un euro supplémentaire de la part de l'État . Le présent article ne fait pas que déshabiller les collectivités qui perçoivent actuellement des subventions des FDPTP pour corriger à la marge les conséquences de sa politique de baisse brutale des dotations.

Ainsi, le présent article est le symbole de la prise de conscience par le Gouvernement des effets désastreux sur l'investissement local de sa politique 131 ( * ) ... et de son choix de ne rien faire pour les éviter.

Certes, le dispositif viendrait abonder, majoritairement, des dotations d'investissements. Cependant, l'effet global sur l'investissement des collectivités risque surtout d'être négatif :

- d'une part, les collectivités qui percevaient actuellement des subventions des FDPTP pour leurs investissements adapteront en conséquence à la baisse leurs projets, et celles l'utilisaient en fonctionnement verront se réduire leur autofinancement, ce qui les conduira également à réduire leurs investissements ;

- d'autre part, les collectivités qui bénéficieront de la majoration des dotations précitées devront se soumettre aux « usines à gaz » que sont les procédures de sélection des dossiers ouvrant droit à la DETR et à la DDU ; de plus, le taux d'exécution de la DDU (54 % en 2013) est un sujet de préoccupation ancien ; dès lors, on peut craindre que la majoration de ces dotations n'aura qu'un effet décalé sur l'investissement des collectivités.

Ainsi, le bilan global de la suppression des FDPTP et de leur remplacement par cette dotation de « soutien » à l'investissement local sera nul à moyen terme et probablement négatif à court terme.

Il pourrait en revanche permettre à l'État une économie de trésorerie, sur le dos des collectivités. En effet, la suppression des crédits correspondants aux FDPTP est immédiate, tandis que l'utilisation des crédits ouverts sur la DETR et la DDU sera étalée sur les prochaines années.

De plus, ce dispositif fragiliserait les finances des communes et EPCI qui bénéficient aujourd'hui des FDPTP et pour lesquelles cette ressource peut constituer une part très significative de leurs recettes.

C'est pourquoi votre commission des finances vous propose de supprimer cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 10 (Art. 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) Compensation des transferts de compétences aux départements et aux régions par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Commentaire : le présent article vise à ajuster, pour 2015, le montant des fractions de tarif de la TICPE attribuées aux régions en compensation des transferts de compétences.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 73 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a prévu le transfert aux régions des formations sanitaires . Les régions se sont notamment vues confier, depuis le 1 er juillet 2005, la gestion des formations de manipulateur d'électroradiologie médicale, de pédicure-podologue et d'infirmier anesthésiste.

La compensation des transferts de compétences est précisément encadrée. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République 132 ( * ) a fixé les règles de compensation financière des transferts de compétences. Ainsi, l'article 72-2 de la Constitution dispose désormais que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

En outre, en application des dispositions de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée ».

Aussi, l'article 52 de la loi de finances pour 2005 133 ( * ) , complété par l'article 40 de la loi de finances pour 2006 134 ( * ) , a précisé les modalités de la compensation de ces transferts de compétences : une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) portant sur le gazole et le supercarburant sans plomb est attribuée aux régions et à la collectivité territoriale de Corse.

En application de ces dispositions, la fraction de TICPE attribuée à chaque région pour compenser financièrement les transferts de compétences est actualisée chaque année .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'actualisation des fractions régionales de TICPE prévue par le présent article correspond à l'ajustement de la compensation financière des charges résultant de trois réformes réglementaires relatives à des formations sanitaires. Ainsi, le présent article prévoit :

- l'ajustement à la hausse du droit à la compensation des quinze régions concernées par la réforme du diplôme d'État de manipulateur d'électroradiologie médicale 135 ( * ) pour un coût de 873 380 euros. Ce montant porte la compensation totale définitive de cette réforme à 3,14 millions d'euros à compter de 2015 ;

- l'ajustement à la baisse du droit à la compensation pour l'ensemble des régions des charges résultant de la réforme du diplôme d'État d'infirmier anesthésiste 136 ( * ) de  55 830 euros. Ce montant porte la compensation totale définitive de cette réforme à 0,16 million d'euros à compter de 2015 ;

- l'ajustement à la hausse du droit à la compensation des trois régions concernées par la réforme du diplôme d'État de pédicure-podologue 137 ( * ) , pour un coût de 129 731 euros. Ce montant porte la compensation totale de cette réforme à 0,23 million d'euros en 2015.

Au total, la mise en oeuvre de ces dispositions nécessite une augmentation de la part de TICPE affectée aux régions à hauteur de 947 281 d'euros. Il s'agit donc d'ajustements d'ampleur limitée.

Le présent article procède donc à l'actualisation des fractions régionales de tarif de la TICPE, en modifiant le tableau du I de l'article 40 de la loi de finances pour 2006. Le tableau ne mentionne pas les régions d'outre-mer pour lesquelles la compensation de charges s'opère grâce à une majoration de leur dotation globale de décentralisation (DGD).

Évolution des fractions de tarifs de la TICPE attribuées aux régions pour 2015

(en euros par hectolitre)

Gazole

Supercarburant sans plomb

Droit existant

(LFI 2014)

PLF 2015

Évolution

Droit existant (LFI 2014)

PLF 2015

Évolution

Alsace

4,76

4,76

-

6,72

6,72

-

Aquitaine

4,42

4,42

-

6,25

6,27

0,32 %

Auvergne

5,76

5,76

-

8,14

8,15

0,12 %

Bourgogne

4,14

4,14

-

5,85

5,85

-

Bretagne

4,83

4,84

0,21 %

6,85

6,83

- 0,29 %

Centre

4,30

4,30

-

6,07

6,08

0,16 %

Champagne-Ardenne

4,85

4,85

-

6,85

6,86

0,15 %

Corse

9,72

9,72

-

13,75

13,75

-

Franche-Comté

5,90

5,90

-

8,36

8,35

- 0,12 %

Ile-de-France

12,10

12,10

-

17,10

17,10

-

Languedoc-Roussillon

4,15

4,15

-

5,86

5,86

-

Limousin

8,01

8,00

- 0,12 %

11,31

11,33

0,18 %

Lorraine

7,27

7,28

0,14 %

10,30

10,29

- 0,10 %

Midi-Pyrénées

4,70

4,71

0,21 %

6,66

6,65

- 0,15 %

Nord-Pas-de-Calais

6,80

6,80

-

9,61

9,61

-

Basse-Normandie

5,12

5,12

-

7,23

7,23

-

Haute-Normandie

5,05

5,05

-

7,13

7,13

-

Pays de Loire

3,99

3,99

-

5,64

5,65

0,18 %

Picardie

5,34

5,34

-

7,54

7,55

0,13 %

Poitou-Charentes

4,21

4,21

-

5,96

5,97

0,17 %

Provence-Alpes-Côte d'Azur

3,95

3,95

-

5,58

5,59

0,18 %

Rhône-Alpes

4,16

4,16

-

5,87

5,88

0,17 %

Source : commission des finances du Sénat

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient de noter que la méthode de calcul de la compensation du transfert des formations de manipulateur d'électroradiologie médicale et d'infirmier anesthésiste a été modifiée suite à un avis défavorable de la commission consultative sur l'évolution des charges (CCEC) du 10 juillet 2013. La méthode initiale a été revue et remplacée par une nouvelle méthode d'évaluation, à laquelle la CCEC a rendu un avis favorable le 4 décembre 2013 138 ( * ) .

Le présent article prend en compte cette nouvelle méthode d'évaluation et ajuste en conséquence la compensation des transferts de compétences. Il n'appelle pas de commentaire particulier de la part de votre commission des finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 (Art. L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, art. 46 de la loi n° 2005 1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, art. 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, art. 39 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 et art. 12 de l'ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012) Compensation aux départements des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA) et, à Mayotte, des charges résultant du processus de départementalisation

Commentaire : le présent article actualise les compensations aux départements, dont Mayotte, en matière de revenu de solidarité active (RSA), ajuste les compensations à Mayotte dans le cadre du processus de départementalisation et procède à la reconduction du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) jusqu'en 2017.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DISPOSITIF DE COMPENSATION AUX DÉPARTEMENTS DES CHARGES LIÉES À LA GÉNÉRALISATION DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE (RSA)

La loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion a prévu la généralisation du dispositif du RSA dans les départements métropolitains à compter du 1 er juin 2009. Par ailleurs, l'article 29 de la loi précitée habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'application de ce dispositif en outre-mer : l'ordonnance du 24 juin 2010 139 ( * ) prévoit ainsi l'extension et l'adaptation du RSA aux départements d'outre-mer, à Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, à compter du 1 er janvier 2011. Enfin, l'ordonnance du 24 novembre 2011 140 ( * ) a permis l'entrée en vigueur du RSA à Mayotte le 1 er janvier 2012.

Ces mouvements se sont traduits par des transferts et des extensions de compétences pour les départements, qui leur ont été compensés par l'attribution de ressources nouvelles, conformément à l'article 72-2 de la Constitution 141 ( * ).

Le législateur a fixé les conditions de ces compensations à l'article 51 de la loi de finances pour 2009 142 ( * ) .

La compensation pour les départements et la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon s'effectue par l'attribution d'une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Pour les collectivités de Saint-Barthélémy et Saint-Martin, où la TICPE n'est pas applicable, la compensation est versée par la majoration de leurs dotations globales de compensation (DGC) en application des articles LO. 6271-5 et LO. 6371-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

En 2014, la part du produit de la TICPE correspondant à la compensation pérenne définitive attribuée aux départements métropolitains s'élevait à 761,2 millions d'euros et celle de la compensation provisionnelle à destination des départements d'outre (DOM) et de Saint-Pierre-et-Miquelon, à 158,1 millions d'euros.

Par ailleurs, l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2006 143 ( * ), issu d'un amendement de la commission des finances du Sénat, a créé un fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) pour accompagner les départements dans la mise en oeuvre du RMI, puis du RSA.

Alors que le FMDI n'était à l'origine destiné qu'à encourager l'action des départements en matière de lutte contre l'exclusion, l'augmentation des dépenses engendrées par la gestion du RMI a conduit l'État à réorienter le FMDI vers la compensation de son transfert aux départements . L'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 144 ( * ) a donc modifié les règles de fonctionnement du FMDI en le partageant en trois parts dites de compensation, de péréquation et d'insertion.

Le FMDI a été reconduit chaque année depuis lors 145 ( * ), représentant une compensation supplémentaire de 500 millions d'euros . La loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a également rendu éligibles les collectivités de Saint-Barthélémy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, suite à l'entrée en vigueur du RSA dans ces territoires à compter du 1er janvier 2011.

B. LES DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES AU DÉPARTEMENT DE MAYOTTE

Le 31 mars 2011, Mayotte est devenu le cent-unième département français. Conformément à la loi du 7 décembre 2010 146 ( * ) relative au département de Mayotte et en application de l'ordonnance du 24 novembre 2011 précitée, le RSA y est entré en vigueur à compter du 1er janvier 2012.

Afin de compenser les charges en résultant, la loi de finances pour 2012 147 ( * ) a prévu un dispositif, comparable à celui mis en place pour les autre départements, de transfert d'une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TICPE).

Toutefois, l'absence d'application du RSA sur ce territoire avant le 1 er janvier 2012 a rendu difficile l'évaluation a priori du droit à compensation dont bénéficierait le département. Pour tenir compte de cette spécificité, l'article 39 de la loi de finances pour 2012 a mis en place non pas une compensation figée comme pour les autres départements, mais une « fourchette de compensation » , la fraction précise étant ensuite fixée par arrêté des ministres de l'intérieur et du budget. Ce dispositif permet d'ajuster en cours d'exercice la compensation allouée au département de Mayotte dans l'hypothèse où la fraction attribuée en loi de finances ne permettrait pas de couvrir l'intégralité des dépenses de l'année liées au RSA.

À compter de 2015, l'ordonnance du 24 novembre 2011 prévoit que la compensation allouée n'a plus vocation à couvrir l'intégralité des dépenses de RSA de l'année, mais est fixée de manière définitive en fonction des dépenses de RSA de 2014.

Par ailleurs, l'article 36 de la loi de finances pour 2013 a étendu cette modalité de compensation - un arrêté encadré par une fourchette fixée par la loi - à l'ensemble des charges nouvelles résultant du processus de départementalisation de Mayotte.

Au 1 er janvier 2013, deux nouvelles compétences ont été mises en place à Mayotte :

- la gestion et le financement du fonds de solidarité pour le logement (FSL) 148 ( * ) ;

- le financement des formations sociales initiales et des aides aux étudiants inscrits dans ces formations 149 ( * ) .

Au 1 er janvier 2014, deux autres compétences sont également entrées en vigueur à Mayotte :

- le financement de la formation des assistants maternels 1 ;

- l'aide sociale obligatoire à destination des personnes âgées et handicapées 2 .

De ce fait, l'actualisation pour 2014 des fractions de produit de TICPE transférées au département de Mayotte a également couvert les charges liées à la création de ces quatre nouvelles compétences .

Pour 2014, la fraction de tarif plancher a ainsi été fixée à 0,031 euro par hectolitre de supercarburant sans plomb et à 0,022 euro par hectolitre de gazole. La fraction de tarif plafond a quant à elle été portée à 0,077 euro par hectolitre pour les supercarburants sans plomb et à 0,054 euro pour le gazole.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ACTUALISATION DE L'AJUSTEMENT DU DROIT À COMPENSATION DU RSA POUR L'ANNÉE 2015

1. Des compensations pérennes inchangées

Les compensations pérennes annuelles correspondent à la compensation en année pleine du transfert du RSA « socle » majoré et sont automatiquement reconduites d'une année sur l'autre.

La loi de finances pour 2013 a définitivement arrêté le droit à compensation pérenne des départements de métropole et la loi de finances initiale pour 2014 en a fait de même pour les départements d'outre-mer (DOM) et Saint-Pierre-et-Miquelon, sur la base des dépenses réelles de ces collectivités.

Le présent article n'a donc pas modifié les taux des fractions de la TICPE correspondant à la compensation pérenne définitive qui s'établissent à 919,3 millions d'euros, dont 761,2 millions d'euros pour les départements métropolitains et 158,1 millions d'euros pour les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon.

2. Des ajustements ponctuels affectant le département du Loiret et Saint-Pierre-et-Miquelon

Les précédentes lois de finances ont fixé les compensations au profit du Loiret et de Saint-Pierre-et-Miquelon à un niveau supérieur aux montants auxquels ils avaient effectivement droit. C'est pourquoi ces deux collectivités ont désormais une dette vis-à-vis de l'État, que celui-ci recouvre progressivement.

a) La reprise progressive de la dette de Saint-Pierre-et-Miquelon vis-à-vis de l'État

Le I du présent article corrige tout d'abord le montant de la dette de Saint-Pierre-et-Miquelon vis-à-vis de l'État au titre des années 2012 et 2013, fixé par la loi n° 2013-1278 du 30 décembre 2013 de finances pour 2014. Ce montant s'élève à 35 085 euros.

Le II du présent article procède à la reprise partielle de cette somme en 2015, à hauteur de 11 888 euros.

Les 23 197 euros restant seront prélevés progressivement, selon un dispositif de reprise étalée.

b) La reprise progressive de la dette du département du Loiret vis-à-vis de l'État

Le II du présent article assure également la poursuite du recouvrement des sommes restant dues à l'État par le département du Loiret au titre des années 2010, 2011 et 2012. Il opère ainsi un prélèvement de 1 809 407 euros sur les recettes de ce département.

Le solde de 1 657 168 euros restant sera prélevé progressivement selon un dispositif de reprise étalée.

*

Au total, ces ajustements ponctuels représentent 1 821 295 d'euros de recettes supplémentaires pour l'État en 2015 par rapport à 2014.

B. L'ACTUALISATION DES COMPENSATIONS VERSÉES À MAYOTTE

Le IV du présent article a pour objet d'actualiser la compensation au département de Mayotte des charges au titre du RSA, du FSL, des formations sociales initiales et des aides aux étudiants inscrits dans ces formations, de la formation des assistants maternels et des allocations d'aide sociale obligatoire à destination des personnes âgées et des personnes handicapées.

1. La compensation allouée au titre du RSA

Comme précisé supra, à compter de 2015, la compensation allouée à Mayotte au titre du RSA n'a plus vocation à couvrir l'intégralité des dépenses de RSA de l'année, mais est calculée en fonction des dépenses de RSA de 2014 .

Ainsi, compte tenu du montant des dépenses de RSA connues au titre des droits ouverts de janvier à juin 2014 (7 millions d'euros), de la perspective de revalorisation de 2 % du RSA au 1 er septembre 2014 et de la majoration de 6,34 % au titre des dépenses d'insertion, les dépenses de RSA sont estimées à 16 millions d'euros.

Toutefois, compte tenu des incertitudes entourant ces estimations, le montant de la compensation au titre du RSA allouée en 2015 est évalué dans une fourchette allant de 12,8 millions d'euros à 20,8 millions d'euros , ce qui correspond à une « marge » de 20 %. Pour mémoire, en 2014, la compensation était comprise entre 12 et 30 millions d'euros.

2. La compensation au titre des compétences entrées en vigueur en 2013 et 2014

a) Le Fonds de solidarité pour le logement

La compensation allouée au département de Mayotte, définitive depuis la loi de finances initiale pour 2014, reste inchangée à hauteur de 211 150 euros .

b) Les formations sociales initiales et les aides aux étudiants inscrits dans ces formations

Le IV de l'article 9 de l'ordonnance du 31 mai 2012 a prévu qu'au titre des années 2013 à 2017, la compensation de charges serait calculée de manière à permettre, d'une part, « le financement forfaitaire d'un nombre de places de formation initiale correspondant aux besoins de formations à prendre en compte pour la conduite de l'action sociale et médico-sociale à Mayotte » et, d'autre part, « le financement des bourses aux étudiants inscrits dans les établissements agréés, éligibles, sur la base d'un montant forfaitaire annuel d'aide par étudiant boursier ». La compensation au titre des formations sociales initiales et des aides aux étudiants évolue donc entre 2013 et 2017 pour permettre à Mayotte de financer les places de formation nécessaires. Elle sera ensuite ajustée de manière définitive en 2018.

Le 2° du IV du présent article actualise la compensation allouée à Mayotte à 659 434 euros (contre 401 697 euros en 2014), qui se décomposent en 482 800 euros pour le financement forfaitaire des places de formation initiale et 176 634 euros pour le financement des bourses des étudiants inscrits dans les établissements agréés.

c) La formation des assistants maternels

Le 3° du IV du présent article précise que la compensation allouée à Mayotte au titre de la formation des assistants maternels, d'un montant de 9 334 euros, est définitive à compter de 2015 . Conformément aux dispositions du I de l'article 3 de l'ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011, ce montant a été déterminé non plus sur la base des dépenses prévisionnelles pour l'année, mais sur la base des dépenses enregistrées en 2014, le nombre d'assistants maternels étant connu.

L'évaluation préalable précise par ailleurs que, compte tenu de la différence entre les 13 353 euros versés à titre provisionnel en 2014 et les 9 334 euros définitivement fixés, un ajustement négatif de 4 019 sera mis en oeuvre en 2015.

d) L'aide sociale obligatoire à destination des personnes âgées et handicapées

Le 4° du IV du présent article ajuste à 256 787 euros la compensation provisionnelle allouée au département de Mayotte en 2015 au titre de l'aide sociale obligatoire à destination des personnes âgées et handicapées. Ce montant a été déterminé au regard du montant moyen annuel des dépenses d'aide sociale obligatoire par habitant 150 ( * ) constaté en 2012 dans les quatre autres départements d'outre-mer.

L'évaluation préalable précise, par ailleurs, que, compte tenu de la différence entre les 244 931 euros versés à ce titre en 2014, dont le montant a été établi en fonction des dépenses constatées en 2011, et les 256 787 euros définitivement fixés, un ajustement positif de 11 856 euros sera mis en oeuvre en 2015.

3. L'ajustement en conséquence des fractions de tarif de la TICPE

Au total, en 2015, la compensation allouée au département de Mayotte pour l'ensemble des compétences transférées correspond à une compensation comprise entre 14 millions d'euros et 22 millions d'euros. En d'autres termes, les bornes de la fourchette sont resserrées.

Le présent article (13° et 14° du IV) actualise ainsi pour 2015 la fourchette de fraction de produit de TICPE attribuée au département de Mayotte au titre des diverses compensations, selon le tableau suivant :

Modification des fractions de tarifs de TICPE attribuées au département de Mayotte dans le PLF 2015

(en euros par hectolitre)

Borne basse de la fourchette

Borne haute de la fourchette

Droit existant

PLF 2015

Évolution de la borne basse

Droit existant

PLF 2015

Évolution de la borne haute

Supercarburants sans plomb

0,031

0,037

+ 19,4 %

0,077

0,057

- 26,0 %

Gazole

0,022

0,026

+ 18,2 %

0,054

0,041

- 24,1 %

Source : commission de finances du Sénat

Comme en 2012, 2013 et 2014, le montant de la fraction de tarif attribuée en 2015 au département de Mayotte pour la couverture de l'ensemble de ces charges sera fixé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget, dans les limites de la fourchette définie par le présent article.

C. LA RECONDUCTION DU FMDI JUSQU'EN 2017

Le III du présent article prévoit de reconduire le FMDI pour toute la durée du budget triennal 2015-2017 . Il modifie ainsi l'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales et fixe 2017 comme nouvelle échéance du FMDI. Le montant du FMDI sera inchangé et s'élèvera donc à 500 millions d'euros en 2015 .

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les compensations prévues par le présent article correspondent à des obligations constitutionnelles pour l'État. Pour ce dernier, elles représentent au total une diminution de recettes de 15,4 millions d'euros .

Ces modifications des droits à compensation sont désormais habituelles et permettent de mettre en oeuvre la compensation des transferts et extensions de compétences.

Votre rapporteur général souligne néanmoins que ces compensations se limitent pour l'essentiel aux obligations constitutionnelles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 (Art. 104 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007) Fixation en loi de finances de la dotation globale de compensation (DGC) de la collectivité de Saint-Barthélemy

Commentaire : le présent article vise à fixer, à compter de 2015, le montant de la dotation globale de compensation (DGC) annuelle due par la collectivité de Saint-Barthélemy.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ACCÈS DE SAINT-BARTHÉLEMY AU STATUT DE COLLECTIVITÉ D'OUTRE-MER S'EST ACCOMPAGNÉ DE TRANSFERTS DE COMPÉTENCES COMPENSÉS PAR DES TRANSFERTS DE RESSOURCES

1. La création de la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy s'est accompagnée d'une extension de ses compétences

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 151 ( * ) a ouvert la voie à la procédure de changement statutaire de Saint-Barthélemy en remplaçant la catégorie des territoires d'outre-mer (TOM) par celle des collectivités d'outre-mer (COM) et en permettant aux électeurs d'outre-mer d'être associés à la détermination de leur statut. Le 7 décembre 2003, les électeurs de Saint-Barthélemy ont approuvé à 95,51 % le nouveau statut de leur île, passant de commune du département de la Guadeloupe à celui de collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution. Aux termes de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, la COM de Saint-Barthélemy s'est ainsi substituée à la commune de Saint-Barthélemy, au département de la Guadeloupe et à la région de la Guadeloupe.

Les dispositions de la loi organique précitée ont rendu effectifs, à compter du 1 er janvier 2008, le transfert complet des compétences du département et de la région de la Guadeloupe et le transfert partiel des compétences de l'État au profit de cette nouvelle collectivité. La collectivité de Saint-Barthélemy s'est ainsi vue conférer une large autonomie et des compétences étendues . Elle fixe désormais les règles applicables dans les domaines des impôts, des droits et taxes, de l'urbanisme, de la circulation routière, de l'immatriculation des navires, de la voirie, de l'environnement, de l'accès au travail des étrangers, du tourisme, de l'organisation et de la création des services et des établissements publics de la collectivité.

2. Le transfert de compétences et la mise en place de la dotation globale de compensation (DGC)

Issus de la loi organique précitée du 21 février 2007, les articles L.O. 6271-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) organisent les conditions de compensation du transfert de ces compétences à la collectivité de Saint-Barthélemy.

L'article L.O. 6271-5 prévoit que la collectivité de Saint-Barthélemy bénéficie du transfert de l'impôt jusqu'alors destiné au conseil régional et au conseil général et de trois dotations de l'État : la dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGES) et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation globale de compensation (DGC) inscrite au budget de l'État.

Cette DGC a été conçue pour ajuster l'éventuel décalage entre ressources et charges transférées. Elle est constituée de trois soldes entre charges transférées et ressources effectivement perçues, au titre de trois niveaux : département, région et État.

Le montant de ces transferts est, aux termes de l'article L.O. 6271-6 du CGCT, arrêté par la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC).

B. L'EXCÉDENT DES RESSOURCES PERÇUES SUR LES CHARGES TRANSFÉRÉES EST NEUTRALISÉ PAR UNE COMPENSATION NÉGATIVE AU PROFIT DE L'ÉTAT

1. La détermination d'une dotation globale de compensation négative (DGC)

Lors de sa mise en place, il était attendu que la DGC constituerait à une dépense pour l'État. Pour autant, le calcul du solde entre charges et ressources transférées a abouti à un montant de charges transférées inférieur à celui des recettes perçues par la collectivité et donc, à une DGC négative.

En effet, les travaux de la CCEC réunie au premier semestre 2008 ont fait apparaître que « la fiscalité transférée (au) profit (de la COM de Saint-Barthélemy) excèd[ait] les charges transférées de 5,6 millions d'euros, au détriment de l'État, à hauteur de 2,7 millions d'euros, et du département de Guadeloupe, à hauteur de 2,9 millions d'euros » 152 ( * ) .

À la suite de ces travaux, l'article 6 de la LFR pour 2008 153 ( * ) a inséré un nouvel alinéa dans le 3° du paragraphe II de l'article 104 de la LFR pour 2007 qui tire les conséquences de l'existence de ce trop-perçu en disposant que le montant de la DGC de Saint-Barthélemy fait l'objet « d'un titre de perception émis chaque année par le préfet de la région de Guadeloupe » . Elle précise également que le remboursement de la dette de Saint-Barthélemy pour le trop-versé au titre de 2008 sera effectué sur deux ans. Elle prévoit donc le remboursement de la dette de Saint-Barthélemy au titre de l'année 2008 sur deux ans, en 2009 et 2010.

2. Une DGC contestée dont le règlement a tardé à être effectué

Si le montant du prélèvement négatif à opérer au titre de la DGC a été prévu expressément par la LFR pour 2008, les autorités de l'État ont tardé à émettre les titres de perception . Ainsi, le montant de la DGC annuelle n'a été ni prélevé, ni réclamé par l'État pendant les quatre années qui ont suivi la mise en place de la législation. Ce n'est que le 20 décembre 2012 que les premiers titres de perception pour les années 2008 et 2009 ont été émis ; ils ont été notifiés le 16 janvier 2013.

La collectivité de Saint-Barthélemy a contesté devant le juge administratif les modalités de calcul de la dotation globale de compensation, les considérant contraires aux principes de libre administration et d'autonomie des collectivités territoriales.

Saisi le 27 janvier 2014 par le Conseil d'État d'une question prioritaire de constitutionnalité posée par la collectivité de Saint-Barthélemy, le Conseil constitutionnel a eu à se prononcer sur la constitutionnalité de ces dispositions.

Dans sa décision n° 2014-386 QPC du 28 mars 2014, le Conseil constitutionnel estime que les dispositions contestées « n'ont ni pour objet ni pour effet de modifier l'étendue de la compétence de la collectivité de Saint-Barthélemy en matière de fiscalité », qu'elles « n'ont pas non plus pour effet de réduire les ressources propres de cette collectivité dans des proportions telles que serait méconnue son autonomie financière ». Il a par ailleurs estimé que ces dispositions ne portent pas « atteinte à une situation légalement acquise » et les a, par conséquent, déclarées conformes à la Constitution.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article évalue le montant de la DGC négative due annuellement par la collectivité de Saint-Barthélemy à l'État à 5 733 499 euros à compter de 2015. Il ajuste en outre ce montant, pour la seule année 2015, en incluant les trop-perçus issus de la compensation de la généralisation du RSA.

A. LA FIXATION DU MONTANT DU TITRE DE PERCEPTION ÉMIS ANNUELLEMENT À LA CHARGE DE SAINT-BARTHÉLEMY

L'article L.O. 6271-5 précité renvoie à la loi de finances le soin de déterminer chaque année le montant de la DGC. Afin de sécuriser les titres de perception émis chaque année, le I du présent article vise donc à inscrire expressément dans la loi, en l'espèce l'article 104 de la loi de finances rectificative pour 2007 précitée, le montant de la DGC due par Saint-Barthélemy à l'État à compter de 2015.

« Sous réserve d'ajustements opérés en loi de finances pour le montant de la dotation globale de compensation », ce montant s'élève à 5 773 499 euros. Il correspond à celui constaté en 2008 auquel est appliqué le taux d'évolution de la DGF.

B. LA FIXATION D'UN MONTANT AJUSTÉ POUR LA SEULE ANNÉE 2015

Le II du présent article dispose que le montant de la DGC due au titre l'année 2015 est égal au montant défini au I ajusté du montant de la DGC établie au I du montant négatif de la compensation provisionnelle du transfert du revenu de solidarité active (RSA) aux collectivités d'outre-mer prévu par l'ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 pour les années 2011 à 2013. La loi 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion a en effet prévu la généralisation du dispositif du RSA, qui s'est substitué au revenu minimum d'insertion (RMI) et à l'allocation de parent isolé (API). Ce transfert de compétences a rendu nécessaire l'ajustement ponctuel de la compensation versée à Saint-Barthélemy.

Le II du présent article opère ainsi l'ajustement du droit à compensation de la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy pour un montant négatif de reprise non pérenne au titre du transfert du RMI et de la généralisation du RSA évalué à 14 704 euros pour les années 2011 à 2013 . La prise en compte de ces reprises de compensation porte la DGC négative de la collectivité de Saint-Barthélemy au titre de la seule année 2015 à 5 788 203 euros .

***

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article permet de fixer de manière expresse le montant négatif de la dotation globale de compensation qui devra être versé chaque année, au titre de l'excédent de ressources qu'elle perçoit, par la collectivité de Saint-Barthélemy.

S'il est normal que les transferts de compétences fassent l'objet d'une compensation par des transferts de ressources, il apparaît logique que, lorsqu'un trop-perçu est constaté, celui-ci fasse l'objet d'un remboursement de la part de la collectivité concernée, en application du principe de compensation à « l'euro près ».

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre rapporteur général vous propose d'adopter cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 13 (Art. 40 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014) Affectation d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) en vue de la constitution de la ressource régionale pour l'apprentissage et actualisation de la fraction du tarif de la TICPE relative à la compensation financière des primes à l'apprentissage.

Commentaire : le présent article vise, d'une part, à fixer le montant de la fraction de la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) complétant la ressource régionale pour l'apprentissage, conformément aux dispositions de la loi de finances rectificative pour 2014 et, d'autre part, à actualiser pour 2015 le montant de la fraction de TICPE destinée à compenser le versement de la prime d'apprentissage par les régions.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN FINANCEMENT DE L'APPRENTISSAGE PROFONDÉMENT REMANIÉ

1. Le schéma du financement de l'apprentissage jusqu'au 31 décembre 2014

Schéma du financement de l'apprentissage avant la réforme

Source : Commission des finances

Le montant de la taxe d'apprentissage (TA) s'élève à 0,50 % des salaires versés et à 0,26 % dans les établissements situés dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. Il se répartit en deux fractions :

- le quota (57 %), constitué, d'une part, par un versement aux régions (22 % de la TA) via le compte d'affectation spéciale « Financement du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS FNDMA), et, d'autre part, par le « quota libre » (35 % de la TA) destiné aux centres de formation des apprentis (CFA) où sont inscrits les apprentis employés par l'entreprise.

- le hors-quota ou « barème » (43 %) qui permet d'assurer le financement des premières formations technologiques et professionnelles.

À la TA proprement dite s'ajoutent deux contributions additionnelles :

- la contribution au développement de l'apprentissage (CDA) destinée à alimenter les fonds régionaux d'apprentissage ;

- la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA) qui vise à compenser les dépenses des régions en matière d'apprentissage via une dotation issue du CAS FNDMA.

2. La réforme engagée par la loi de finances rectificative pour 2013 entrant en vigueur à compter du 1 er janvier 2015

L'article 60 de la loi du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 154 ( * ) a procédé à la fusion, à compter du 1 er janvier 2015, de la TA et de la CDA au profit d'un prélèvement unique fixé à 0,68 % (0,44 % pour l'Alsace et la Moselle).

Il prévoyait en outre la répartition du produit de la nouvelle TA en trois fractions :

- une « fraction régionale pour l'apprentissage » ;

- une deuxième fraction dite « quota » destinée à financer les CFA ;

- une troisième fraction dite « hors quota » permettant de financer les établissements de formation professionnelle initiale.

Par ailleurs, l'article 60 précité renvoyait à un décret le soin de fixer la part de chacun de ces fractions. Cette dernière disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel 155 ( * ) , qui a considéré que le législateur avait, ce faisant, méconnu l'étendue de sa compétence.

Enfin, il a affecté le produit de la CSA au financement des centres de formation des apprentis (CFA) et des sections d'apprentissage (SA) et non plus aux régions via le CAS FNDMA.

2. La création d'une « ressource régionale pour l'apprentissage »

La loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale 156 ( * ) a remédié à la censure du Conseil constitutionnel en inscrivant dans la loi les niveaux de quota et de hors quota (respectivement à 21 % et à 23 %). La fraction régionale de la nouvelle TA s'établissait donc, sans que cela soit expressément prévu par la loi, à 56 % de son produit.

L'article 8 de la loi du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 157 ( * ) a finalisé la réforme du financement de l'apprentissage en diminuant le montant de la « fraction régionale pour l'apprentissage » à 51 % du produit de la nouvelle taxe d'apprentissage afin d'augmenter la part de la TA pouvant être librement affectée par les entreprises, qui est ainsi passée de 21 % à 26 %.

Il a en outre modifié l'article L. 6241-2 du code du travail en prévoyant que cette diminution de la fraction régionale de la taxe d'apprentissage serait compensée par l'affectation d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétique (TICPE). La somme de la fraction régionale de la taxe d'apprentissage et de cette part de la TICPE constitue la « ressource régionale pour l'apprentissage » .

La « ressource régionale pour l'apprentissage » est composée d'une part fixe de 1,544 milliard euros et d'une part dynamique de 100 millions d'euros correspondant à l'éventuel excédent du produit de la fraction régionale. La part fixe est financée à la fois par la fraction de la taxe d'apprentissage et la part du produit de la TICPE. Néanmoins, si le produit de la ressource régionale est supérieur à 1 544 093 400 euros, la différence est déduite de la part TICPE.

De plus, contrairement à la fraction de 51 % de la taxe d'apprentissage affectée via le CAS FNDMA, la part de la TICPE est affectée directement aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au département de Mayotte (cf. article 24 du présent projet de loi de finances modifiant les recettes et les dépenses du CAS FNDMA). L'article L. 6241-2 du code du travail prévoit enfin que la part de la TICPE affectée devra être fixée « dans les conditions et selon les modalités de revalorisation prévues par la loi de finances pour 2015 ».

Schéma du financement de l'apprentissage après la réforme

Source : Commission des finances

Cette « ressource régionale pour l'apprentissage » a vocation à financer les restes à payer des conventions d'objectifs et de moyens supprimés à compter du 1 er janvier 2015 par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, la péréquation entre les régions et, surtout, la compensation au titre du versement des primes d'apprentissage.

B. LE REMPLACEMENT DE L'INDEMNITÉ COMPENSATRICE FORFAITAIRE PAR UNE PRIME RÉGIONALE À L'APPRENTISSAGE PLUS RESTRICTIVE

La loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a remplacé, à compter du 1 er janvier 2014, l'indemnité compensatrice forfaitaire (ICF) 158 ( * ) par une prime régionale d'apprentissage.

D'un montant de 1 000 euros par apprenti et par année de formation, cette prime est versée par les régions aux entreprises de moins de 11 salariés uniquement.

Un dispositif transitoire a toutefois été prévu pour les contrats d'apprentissage conclus avant le 31 décembre 2013 avec le versement d'une prime de 500 euros la deuxième année et de 200 euros la troisième année du contrat par apprenti embauché dans une entreprise d'au moins 11 salariés.

La loi du 29 décembre 2013 précitée précise que le versement par les régions de cette nouvelle prime est compensé par l'affectation d'une part de la TICPE.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA FIXATION DU MONTANT DE LA PART  TICPE DE LA « RESSOURCE RÉGIONALE POUR L'APPRENTISSAGE »

Conformément aux dispositions de l'article L. 6241-2 du code du travail , le A du I du présent article fixe le montant de la part de la TICPE dans la ressource régionale pour l'apprentissage qui s'élève, pour 2015, à 146 270 000 euros. Il précise en outre qu'à compter de 2016, cette part est indexée sur l'évolution de la masse salariale, soit au même rythme que le produit de la taxe d'apprentissage. Le A du I du présent article procède enfin à la répartition de cette part entre les régions, la collectivité territoriale de Corse et le département de Mayotte.

Répartition de la part TICPE de la « ressource régionale pour l'apprentissage »

(% du montant total)

ALSACE

3,04007

AQUITAINE

4,51835

AUVERGNE

2,25799

BOURGOGNE

2,52271

BRETAGNE

4,43524

CENTRE

4,16195

CHAMPAGNE-ARDENNE

2,00911

CORSE

0,47427

FRANCHE-COMTÉ

1,90234

ÎLE-DE-FRANCE

15,35530

LANGUEDOC-ROUSSILLON

3,73975

LIMOUSIN

1,22526

LORRAINE

4,15699

MIDI-PYRÉNÉES

3,70548

NORD-PAS DE CALAIS

6,02199

BASSE-NORMANDIE

2,46642

HAUTE-NORMANDIE

2,99937

PAYS DE LA LOIRE

6,37739

PICARDIE

2,63574

POITOU-CHARENTES

3,69646

PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

6,79127

RHÔNE-ALPES

8,87601

GUADELOUPE

1,65956

GUYANE

0,43923

MARTINIQUE

1,83502

RÉUNION

2,67429

MAYOTTE

0,02243

Source : projet de loi de finances pour 2015

Le B du I du présent article fixe la part du produit de la TICPE versée aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au département de Mayotte par application d'une fraction de tarif de la taxe aux quantités de carburants vendues en 2013, soit :

- 0,39 euro par hectolitre pour les carburants sans plomb ;

- 0,27 euro par hectolitre pour le gazole.

Il précise en outre que si cette part est inférieure au montant prévu au A du I, la différence fait l'objet d'une compensation dont le montant est déduit du produit de la taxe revenant à l'État.

B. LA COMPENSATION DE LA PRIME RÉGIONALE À L'APPRENTISSAGE

Le II du présent article modifie le II de l'article 40 de la loi de finances pour 2014 afin d'actualiser, pour 2015, le montant de la part de TICPE destiné à compenser le versement par les régions de la nouvelle prime régionale d'apprentissage.

Cette part correspond à une fraction de tarif de la TICPE afférente aux quantités de carburants vendues en 2012. En 2015, cette fraction de tarif est ainsi fixée à :

- 0,67 euro par hectolitre, s'agissant des supercarburants sans plomb (contre 0,31 euros en 2014) ;

- 0,48 euro par hectolitre, s'agissant du gazole (contre 0,22 euro en 2014).

Cette actualisation est établie sur la base du nombre d'apprentis connu au 31 décembre 2013.

Enfin, le 5 du II du présent article précise la répartition du montant ainsi obtenu.

Répartition de la part TICPE visant à compenser le versement
de la prime régionale d'apprentissage

(% du montant total)

ALSACE

3,30789

AQUITAINE

4,60811

AUVERGNE

1,94048

BOURGOGNE

2,57019

BRETAGNE

4,42792

CENTRE

4,70074

CHAMPAGNE-ARDENNE

2,05977

CORSE

0,61831

FRANCHE-COMTÉ

2,25482

ÎLE-DE-FRANCE

14,60741

LANGUEDOC-ROUSSILLON

3,91317

LIMOUSIN

0,95041

LORRAINE

4,57812

MIDI-PYRÉNÉES

3,79686

NORD-PAS DE CALAIS

5,09889

BASSE-NORMANDIE

2,54672

HAUTE-NORMANDIE

3,18757

PAYS DE LA LOIRE

6,93747

PICARDIE

2,52341

POITOU-CHARENTES

3,32330

PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

8,54648

RHÔNE-ALPES

11,23059

GUADELOUPE

0,15772

GUYANE

0,06487

MARTINIQUE

0,73939

RÉUNION

1,22513

MAYOTTE

0,08425

Source : projet de loi de finances pour 2015

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale, l'Assemblée nationale a adopté en séance, avec avis favorable du Gouvernement, cinq amendement rédactionnels et un amendement de coordination visant à inscrire dans l'article L. 6241-2 précité la référence au présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La réforme de l'apprentissage et de son financement a déjà été longuement discutée à l'occasion des quatre modifications successives intervenues en des lois de finance rectificatives pour 2013 et 2014 et de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.

Le dispositif prévu par le présent article ne fait que tirer les conséquences de mesures déjà actées.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre rapporteur général vous propose l'adoption de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 14 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales

Commentaire : le présent article procède à l'évaluation, pour 2015, des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au bénéfice des collectivités territoriales (50,5 milliards d'euros).

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'évaluation des prélèvements sur recettes (PSR) de l'État au profit des collectivités territoriales résulte des dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), dont l'article 6 précise qu'ils « sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».

A. L'EXTINCTION ATTENDUE DE DEUX PSR

La liste des prélèvements est modifiée par rapport à la loi de finances initiale pour 2014.

D'une part, la dotation exceptionnelle de correction des calculs de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et du prélèvement ou du reversement au titre des fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR) est supprimée.

Cette suppression était attendue, dans la mesure où la dotation visait à compenser des erreurs de calcul au titre du FNGIR et de la DCRTP pour les années antérieures à leurs corrections - c'est à dire pour les années 2011 et 2012. En procédant à la rectification de ces erreurs « une fois pour toutes », la dotation n'avait pas vocation à être renouvelée.

D'autre part, la dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés, mise en place à l'initiative de votre commission des finances par la première loi de finances rectificative pour 2011, disparait. Cette suppression était également attendue, puisqu'il était prévu que son montant soit dégressif sur trois années et qu'elle disparaisse à compter de 2015.

B. LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Au total, les prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales sont évalués à 50,5 milliards d'euros, soit, par rapport à 2014, une baisse de 3,67 milliards d'euros, à périmètre constant 159 ( * ) .

Cette évolution n'explique pas divers mouvements, retracés ci-après et rappelés dans le tableau ci-dessous :

- par la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 3,56 milliards d'euros (contribution au redressement des finances publiques de 3,67 milliards d'euros et hausse de la péréquation verticale de 228 millions d'euros, dont 114 millions d'euros financés au sein de la DGF) (voir l'article 9) ;

- par la hausse du montant prévisionnel du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) (+ 166 millions d'euros), compensée au sein de l'enveloppe normée ;

- par la baisse de divers PSR (dotation spéciale pour le logement des instituteurs, fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles, suppression des deux PSR précités) pour 30 millions d'euros environ.

Le total de ces mesures aurait dû conduire à une diminution des concours de l'État de 3,42 milliards d'euros. Afin d'assurer globalement « le strict respect de l'objectif de baisse de 3,67 milliards d'euros des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales », les prélèvements tout ou partie variables d'ajustement sont minorées de 250 millions d'euros 160 ( * ) .

Modifications des prélèvements sur recettes au profit des collectivités
par rapport à 2014

(en millions d'euros)

Variations des dotations

Conséquences sur les PSR tout ou partie variables d'ajustement

Conséquence sur le total des PSR

Contribution au redressement des finances publiques

- 3 670

-

- 3 670

Hausse de la péréquation verticale au sein de la DGF (+ 228 millions d'euros), dont 114 millions d'euros financés au sein de la DGF

+ 114

- 114

-

Hausse « naturelle » du FCTVA, intégré à l'enveloppe normée

+ 166

- 166

-

Divers

- 30

+ 30

-

TOTAL

- 3 420

- 250

- 3 670

Source : commission des finances du Sénat

Évolution des PSR au profit des collectivités territoriales

(en millions d'euros)

LFI 2014

PLF 2015 à périmètre constant

Évolution PLF 2015 constant / LFI 2014

Écart PLF 2015 constant / LFI 2014

PLF 2015 à périmètre courant

Dotation globale de fonctionnement

40 121

36 565

- 8,9 %

- 3 556

36 558

Dotation spéciale pour le logement des instituteurs

21

18,7

- 11,0 %

- 2

18,7

Dotation élu local

65

65

0,0 %

0

65

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

41

41

0,0 %

0

41

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI)

500

500

0,0 %

0

500

Dotation départementale d'équipement des collèges

326

326

0,0 %

0

326

Dotation régionale d'équipement scolaire

661

661

0,0 %

0

661

Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

10

5

- 50,0 %

- 5

5

Dotation globale de construction et d'équipement scolaire

3

3

0,0 %

0

3

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

25

25

0,0 %

0

25

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale (*)

1 751

1 738

- 0,7 %

- 13

1 738

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (*)

292

167

- 42,8 %

- 125

167

Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (*)

744

632

- 15,1 %

- 112

632

Dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants (TLV) pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale percevant la taxe d'habitation sur les logements vacants (THLV)

4

4

0,0 %

0

4

Dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte

83

83

0,0 %

0

83

Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP)

3 324

3 324

0,0 %

0

3 324

Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle

430

430

0,0 %

0

430

Dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés

1

0

- 100,0 %

- 1

0

Dotation de compensation des erreurs de calcul DCRTP/GIR en 2011 et 2012

23

0

- 100,0 %

- 23

0

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

5 769

5 935

2,9 %

166

5 935

Total

54 193

50 524

- 6,8 %

- 3 669

50 516

Source : commission des finances du Sénat - (*) en grisé, les PSR tout ou partie variables d'ajustement

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En seconde délibération, le présent article a été modifié par un amendement du Gouvernement tirant les conséquences des modifications introduites par nos collègues députés sur les autres articles relatifs aux PSR au profit des collectivités, retracées dans le tableau ci-dessous.

Conséquences sur les prélèvements sur recettes
des mesures votées par l'Assemblée nationale en première lecture

(en millions d'euros)

Variations de dotations

Conséquences sur les PSR tout ou partie variables d'ajustement

Conséquence sur le total des PSR

Majoration de la DSU et de la DSR (+99 millions d'euros) dont la moitié financée au sein de la DGF

+ 49,5

- 49,5

-

Exclusion du FCTVA de « l'enveloppe normée »

-

+ 166,4

+ 166,4

Majoration du taux de remboursement du FCTVA

+ 26,0

-

+ 26,0

Suppression des FDPTP

- 423,3

-

- 423,3

Création d'une dotation de soutien à l'investissement local

+ 423,3

-

+ 423,3

Taxe foncière sur les propriétés bâties en ZUS

-

+ 73 - 73 = 0

-

Suppression de la taxe sur les spectacles afférente aux manifestations sportives

-

+ 20,0

+ 20,0

TOTAL

+ 75,5

+ 136,9

+ 212,4

Source : commission des finances du Sénat

Les modifications apportées par les députés sont les suivantes :

- la DSU et la DSR sont majorées de 99 millions d'euros , cette hausse étant financée pour moitié au sein de la DGF et pour moitié par une diminution des variables d'ajustement ; ceci se traduit par une hausse de 49,5 millions d'euros de la DGF et par une baisse du même montant des variables d'ajustement 161 ( * ) , au sein des PSR ;

- le FCTVA est placé en dehors de « l'enveloppe normée » 1 - ce qui se traduit par une hausse de 166 millions d'euros des variables d'ajustement, au sein des PSR ;

- le taux de remboursement du FCTVA est augmenté , ce qui majore les PSR dans leur ensemble de 26 millions d'euros 162 ( * ) ;

- les FDPTP sont supprimés au profit d'une dotation de soutien à l'investissement local d'un même montant (423,3 millions d'euros) 163 ( * ) ; l'effet sur le montant des PSR est donc neutre ;

- la compensation du régime d'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dans les zones urbaines sensibles (ZUS) est maintenue , alors qu'elle devait être supprimée 1 . Il en résulte une hausse de 73 millions d'euros des allocations compensatrices qui est compensée sur les variables d'ajustement ;

- enfin, la suppression de la taxe sur les spectacles afférente aux manifestations sportives est compensée , sans que cela pèse sur l'enveloppe normée, d'où une majoration des prélèvements sur recettes de 20 millions d'euros 164 ( * ) .

Au total, les prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales augmentent de 212,4 millions d'euros, répartis entre 75,5 millions d'euros de hausse de dotations et 136,9 millions d'euros de moindre baisse des variables d'ajustement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA VOLONTÉ DU GOUVERNEMENT DE SOUMETTRE LE FCTVA À LA NORME D'ÉVOLUTION DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT

Depuis 1981, le Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) fonctionne sur une logique de remboursement : son taux a été ajusté à chaque changement du taux de TVA et son montant n'est pas compris dans le périmètre de « l'enveloppe normée », afin que sa hausse ne pèse pas sur les autres dotations de l'État aux collectivités.

En effet, il ne s'agit pas d'une dotation ordinaire, mais du remboursement d'une taxe perçue au profit de l'État.

Cependant, depuis un an, le Gouvernement multiplie les signes de son intention de rompre avec cette logique de remboursement et d'intégrer le FCTVA dans une enveloppe normée, comme s'il s'agissait d'une dotation ordinaire :

- le projet de loi de finances pour 2014 ne comportait pas de rehaussement du taux de remboursement, malgré la hausse des taux de TVA, et ce n'est qu'à l'initiative des députés que cet alignement a finalement été prévu, par l'article 38 de la loi de finances pour 2014 ;

- le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2015 à 2019, tel que déposé par le Gouvernement, prévoyait (article 14) son intégration au périmètre des concours de l'État auquel est appliquée la réduction ;

- enfin, le présent projet de loi de finances pour 2015 prévoyait que la hausse du FCTVA (166 millions d'euros) serait compensée au sein des variables d'ajustement. Ce n'est, encore qu'une fois, qu'à l'initiative des députés qu'il a été sorti de ce périmètre (voir le commentaire de l'article 9).

Ces éléments ne font qu'alimenter la défiance entre l'État et les collectivités territoriales.

B. LES CONSÉQUENCES DES MESURES PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances a adopté un amendement tirant les conséquences sur le présent article des modifications qu'elle vous propose sur les articles 9 et 9 ter :

- prise en compte sur la DGF des dépenses contraintes imposées aux collectivités territoriales par l'État (+ 1,2 milliard d'euros) ;

- maintien du rythme d'évolution de la péréquation verticale adopté en 2014 (+ 119 millions d'euros au lieu de + 228 millions d'euros) ;

- suppression de la hausse supplémentaire de la péréquation de 99 millions d'euros introduite par l'Assemblée nationale ;

- maintien des FDPTP.

Conséquences sur les prélèvements sur recettes
des amendements adoptés par votre commission des finances

(en millions d'euros)

Variations de dotations

Conséquences sur les PSR tout ou partie variables d'ajustement

Conséquence sur le total des PSR

Prise en compte des dépenses imposées aux collectivités territoriales sur la DGF

+ 1 202,4

-

+ 1 202,4

Retour au rythme d'évolution de la péréquation de 2014 soit + 119 millions d'euros

- 114 + 119/2 =

- 54,5

+ 114 - 119/2 =

+ 54,5

-

Suppression de la majoration supplémentaire de la DSU et de la DSR

- 49,5

+ 49,5

-

Sous-total DGF

+ 1 098,4

+ 104,0

+ 1 202,4

Maintien des FDPTP

- 423,3

-

- 423,3

Suppression de la dotation de « soutien » à l'investissement local

+ 423,3

-

+ 423,3

TOTAL

+ 1 098,4

+ 104,0

+ 1 202,4

Source : commission des finances du Sénat

Au total, les concours de l'État aux collectivités seraient majorés de 1,2 milliard d'euros par rapport au texte adopté par l'Assemblé nationale et la baisse des concours, prévue à hauteur de 3,67 milliards d'euros dans le projet du Gouvernement, serait ramenée à 2,26 milliards d'euros .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 120 Article 47 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 121 Article rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

* 122 Cf. article 1388 bis du code général des impôts.

* 123 Note de conjoncture « Les finances locales - Tendances 2014 et perspectives », La Banque Postale, 2014.

* 124 « Baisse des dotations aux collectivités : quel impact pour les travaux publics ? », Fédération nationale des travaux publics, dossiers économiques n° 146, mai 2014.

* 125 « Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l'engagement de chacun », Martin Malvy et Alain Lambert, avril 2014.

* 126 Ultime bilan d'activité, 2013, Commission consultative d'évaluation des normes, Alain Lambert, septembre 2014.

* 127 Article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales.

* 128 Article 53 de la loi n° 1993-1352 du 29 décembre 1993 de finances pour 1994.

* 129 Article 38 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 130 Note de conjoncture « Les finances locales - Tendances 2014 et perspectives », La Banque Postale, 2014.

* 131 Voir le commentaire de l'article 9 bis.

* 132 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

* 133 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* 134 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 135 Arrêté du 14 juin 2012 relatif au diplôme d'État de manipulateur d'électroradiologie médicale.

* 136 Arrêté du 23 juillet 2012 relatif à la formation conduisant au diplôme d'État d'infirmier anesthésiste.

* 137 Décret du 2 juillet 2012 et arrêté du 5 juillet 2012 relatifs au diplôme d'État de pédicure-podologue.

* 138 Instruction INTB1400581N du 6 janvier 2014 relative aux compensations financières des transferts de compétences inscrites dans la loi de finances initiale pour 2014 au titre notamment de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et de la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 139 Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 140 Ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au département de Mayotte.

* 141 « Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. »

* 142 Loi n° 2998-1425 du 17 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 143 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 144 Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

* 145 Lois de finances pour 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013.

* 146 Loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte.

* 147 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 148 Ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation.

* 149 2 Ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation du code de l'action sociale et des familles au Département de Mayotte.

* 150 Hors allocation personnalisée d'autonomie (APA) et prestation de compensation du handicap (PCH).

* 151 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

* 152 Rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2008, Sénat, n° 135, Tome I (session ordinaire 2008-2009), 16 décembre 2008.

* 153 4° du I de l'article 6.

* 154 Loi n° 2013-1279.

* 155 Décision n° 2013-684 du 29 décembre 2013.

* 156 Loi n° 2014-288.

* 157 Loi n° 2014-891.

* 158 D'un montant de 1 000 euros minimum par apprenti et par an, l'ICF était versé à tout employeur sans condition d'effectif.

* 159 Et de 3,68 milliards d'euros à périmètre courant.

* 160 Au sein de ces PSR, se trouvent des compensations variables d'ajustement, qui sont minorées, et des compensations qui ne sont pas variables d'ajustement, et qui peuvent progresser. Ce qui explique que la minoration globale de ces PSR (250 millions d'euros) soit inférieur à la baisse des variables (327 millions d'euros). Pour plus de détail, voir le commentaire de l'article 9.

* 161 Voir le commentaire de l'article 9.

* 162 Voir le commentaire de l'article 9 bis .

* 163 Voir le commentaire de l'article 9 ter.

* 164 Voir le commentaire de l'article 8 bis .

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