III. LE FINANCEMENT DE LA RECHERCHE : LA MULTIPLICITÉ DES DISPOSITIFS ET DES ACTEURS
A. UN RENFORCEMENT SOUHAITABLE DE LA PART DES FINANCEMENTS PAR PROJET
Les opérateurs reçoivent des financements de l'État de façon récurrente, c'est-à-dire sans lien direct avec les projets qui sont en cours et leur durée, mais également des financements « sur projet » - ces derniers ont explicitement vocation à financer un projet scientifique, dont l'objectif et certaines des modalités de mise en oeuvre sont définies en amont.
La France se distingue, au sein des pays développés, par la faible proportion des financements sur projet.
1. Les ressources récurrentes : le poids des subventions pour charges de service public
a) Les crédits alloués par l'État
Les crédits alloués par l'État aux opérateurs sont de trois types. Les deux agrégats les plus importants d'un point de vue quantitatif sont d'une part, les subventions budgétaires , qui représentent la plus grande part de la masse budgétaire (81 % des crédits), d'autre part, des dépenses de transfert (17 %), qui comme leur nom l'indique ont vocation à être redistribuées à d'autres opérateurs nationaux ou européens, et qui ne financent pas réellement le budget de l'opérateur par lequel elles transitent.
Les dotations en fonds propres constituent un ensemble beaucoup plus réduit (environ 2 %) : elles consistent en ce que l'État alloue des fonds non consomptibles aux opérateurs qui, en contrepartie du dépôt de ces fonds au Trésor, bénéficient d'un financement censé correspondre à la rémunération des fonds. Aujourd'hui, la rémunération est cependant très supérieure aux conditions de marché.
La répartition des financements de l'État aux opérateurs dans projet de loi de finances pour 2015
(en crédits de paiement)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
L'analyse de la répartition des différents types de financement par programme permet de constater que le mode de financement des opérateurs varie d'un programme à l'autre : si les subventions budgétaires dominent globalement, les dotations en fonds propres sont en revanche particulièrement prépondérantes dans le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » : elles constituent plus de 80 % du total des crédits alloués aux opérateurs. Le programme 193 « Recherche spatiale » bénéficie de fonds de transfert importants qui sont liés au financement de l'Agence spatiale européenne, assurée par le Centre national d'études spatiales. L'essentiel des dépenses de transfert du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » s'explique par le fait que l'Agence nationale de recherche est rattachée à ce programme : or, l'ANR constitue un relais du financement de la recherche par projets.
La répartition par programme des crédits
alloués aux opérateurs en 2015
(en milliers d'euros)
|
Subventions budgétaires |
Dotations en fonds propres |
Transferts |
Total |
|
|
Programme 172 |
5 247 196 |
16 819 |
672 034 |
5 936 049 |
|
Programme 190 |
1 296 565 |
1 000 |
0 |
1 297 565 |
|
Programme 191 |
33 318 |
158 757 |
0 |
192 075 |
|
Programme 192 |
224 154 |
0 |
5 386 |
229 540 |
|
Programme 193 |
575 105 |
0 |
859 397 |
1 434 502 |
|
Programme 186 |
98 288 |
11 866 |
1 434 |
111 588 |
|
Programme 142 |
66 162 |
19 740 |
16 424 |
102 326 |
|
Total |
7 540 788 |
208 182 |
1 554 675 |
9 303 645 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
b) Les ressources propres
Au-delà de ces financements par le budget général, les opérateurs peuvent développer des ressources propres , par le biais par exemple de partenariats ou de prestations de service. Cependant, votre rapporteur note que le dispositif actuel est très peu incitatif au développement d'une telle autonomie dans la mesure où le gain des ressources propres donne immédiatement lieu à un ajustement des crédits budgétaires versés : en d'autres termes, il n'y a aucun avantage financier à la clé, alors même que la mise en place de partenariats exige du temps et conduit à engager des frais.
Le cas de l'Institut du pétrole et des énergies nouvelles peut être cité : alors que les ressources propres ont connu un développement important ces dernières années et représentent plus de 50 % de son financement, l'IFPEN voit pourtant ses crédits diminuer de - 0,7 % cette année.
Votre rapporteur spécial souhaiterait donc qu'une règle plus incitative soit explicitée , qui pourrait consister en ce que la réduction des crédits budgétaires ne soit pas supérieure à la moitié du montant gagné en ressources propres.
2. La difficile montée en puissance des financements par projet : un équilibre à trouver pour orienter la recherche sans l'étouffer
Le financement par projet intervient à deux échelles : au niveau national, c'est l'Agence nationale de recherche (ANR) qui a pour mission la mise en oeuvre du financement de la recherche sur projets en France. Depuis 2010, l'agence est aussi le principal opérateur des investissements d'avenir dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche. Dans ce cadre, elle assure la sélection, le financement et le suivi des projets.
Au niveau international, l'Union européenne propose également de tels financements dont les modalités étaient d'abord définies par les programmes-cadres de recherche et développement technologique (PCRDT) qui se sont succédé de façon quadriennale de 1984 jusqu'en 2013, et le sont désormais par le programme de recherche « Horizon 2020 » qui a pris la suite du septième programme-cadre.
a) Au niveau national : la diminution des financements de l'Agence nationale de la recherche est arrêtée
(1) L'érosion des projets financés par l'ANR
Pour les années 2011 à 2013, sur la base des ressources comptabilisées aux comptes financiers de sept établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) 40 ( * ) dont la dotation pour charges de service public est portée par le ministère chargé de la recherche, la part des ressources issues des financements de l'ANR a décru, passant de 5,21 % en 2011 à 4,82 % en 2013, de même que la part des ressources issues des financements nationaux sur projets ou sur programmes incitatifs de recherche autres que ceux portés par l'ANR 41 ( * ) qui est passée de 7,81 % en 2011 à 6,58 % en 2013.
Pour ce qui concerne les quatre établissements industriels et commerciaux dont la subvention relève du ministère de la recherche 42 ( * ) , une évolution similaire est observée sur la part des ressources relative aux financements de l'ANR dont la part diminue passant de 2,61 % en 2011 à 1,94 % en 2013.
La mesure de rééquilibrage de crédits opérée à partir de 2013 depuis l'Agence nationale de recherche vers les organismes de recherche se traduit par une diminution des crédits d'intervention de l'Agence et plus particulièrement de ceux dévolus aux appels à projets qui ont diminué de 37 % entre 2010 et 2014. Il en résulte une érosion progressive du taux de projets financés ainsi qu'une diminution des taux de succès.
Ces évolutions se reflètent dans celle des crédits de transferts alloués à l'ANR : ils ont diminué fortement et le léger rebond observé depuis 2014 ne suffit pas à revenir au niveau de l'exécution de l'année 2012. Mais, pour l'exercice 2015, les crédits de l'ANR seront reconduits.
Évolution des crédits de transferts alloués à l'ANR
(en milliers d'euros, hors PIA)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
(2) Une simplification du processus de sélection qui devrait encourager les candidatures
Une critique récurrente du financement par projet, tel que mis en place en France, réside dans le constat selon lequel les coûts irrépétibles liés à la constitution d'un dossier sont dissuasifs et d'autant plus importants que la procédure est complexe.
Ainsi, une simplification du processus de sélection a été mise en place en 2014. Si elle peut sembler de prime abord plus complexe, puisqu'elle se déroule désormais en deux étapes au lieu d'une, elle permet en réalité de candidater de façon plus aisée et d'enrichir le dossier seulement si les chances de réussite sont réelles. Les porteurs de projets soumettent d'abord une pré-proposition de cinq pages maximum , puis, à l'issue d'une première phase d'évaluation, seuls les porteurs de projets retenus constituent un dossier complet de quarante pages environ - auparavant, tous les candidats devaient rédiger une proposition complète.
(3) La question du préciput
L'article L. 329-5 du code de la recherche dispose qu'« une partie du montant des aides allouées par l'Agence nationale de la recherche dans le cadre des procédures d'appel d'offres revient à l'établissement public ou à la fondation reconnue d'utilité publique dans lequel le porteur du projet exerce ses fonctions ». Ainsi, l'Agence nationale de la recherche verse, pour les projets sélectionnés dans le cadre de sa programmation 2012, un « préciput » aux établissements hébergeant les équipes qui opèrent les projets.
Le montant de ce préciput ne semble cependant pas, dans bien des cas, couvrir l'intégralité des frais de fonctionnement pris en charge par la structure. L'opérateur doit alors procéder à une réallocation de ses crédits, ce qui ne favorise pas une exécution budgétaire maîtrisée et constitue un contexte faiblement incitatif à de nouvelles candidatures.
Aussi, doit-on se féliciter de l'augmentation substantielle du préciput de l'ANR qui devrait passer de 11 à 15% et celui des investissements d'avenir de 4 à 8%, à partir de 2015, et souhaiter qu'un nouvel effort soit réalisé pour tendre vers le taux de 25% des programmes européens « Horizon 2020 ».
b) La montée en puissance des investissements d'avenir
Alors que la part des ressources du budget des opérateurs issue des financements de l'ANR tend à diminuer, la part des ressources des opérateurs issue des programmes d'investissements d'avenir (PIA) connaît une augmentation rapide : elle est passée de 0,07 % en 2011 à 2,36 % en 2013 pour les EPST précités et de 0,56 % en 2011 à 2,70 % en 2012 et 2,94 % en 2013 pour les EPA précités.
Ainsi semble se faire jour un phénomène de substitution des investissements d'avenir au financement par projet « classique », relevant de l'ANR .
Votre rapporteur spécial souligne que les investissements d'avenir doivent rester un mode de financement de projets innovants qui soutiennent l'excellence de la recherche française , et ne pas se substituer aux subventions budgétaires : il a eu connaissance, au cours de ses recherches, de situations proches d'une stratégie de « débudgétisation » dans lesquels des crédits budgétaires étaient annulés puis financés par le biais des investissements d'avenir. Votre rapporteur spécial sera tout particulièrement attentif à ce point lors de l'analyse de l'exécution pour 2014.
Au total, d'après les informations transmises à votre rapporteur, « il peut être estimé que depuis 2010 le financement sur projets des équipes publiques de recherche a été au moins maintenu ». Cependant, au regard du retard de la France en matière de financement de la recherche sur projets, c'est vers un développement de ce type de financement que les efforts doivent se porter..
3. Les financements européens : une chance dont la France ne tire pas encore tous les bénéfices
a) La montée en puissance des financements européens de la recherche
Les financements ouverts par l'Union européenne en matière de recherche ont connu une augmentation marquée , comme le montre le graphe ci-après. L'obtention de financements européens par les chercheurs français constitue donc un enjeu de taille.
Évolution du budget des programmes européens de financement de la recherche
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la Commission européenne
b) La participation française au septième programme-cadre de l'Union européenne
La France est le troisième pays bénéficiaire du septième programme-cadre pour la recherche. Toutefois, par rapport au sixième programme, la participation de la communauté française de recherche et d'innovation aux appels à projets européens a significativement décru . Les financements obtenus par les participants français sont ainsi passés de 13 % pour le sixième programme à 11,4 % pour le septième, cette tendance à la baisse étant particulièrement marquée dans la seconde partie de la période, c'est-à-dire entre 2011 et 2013.
Ces performances apparaissent insuffisantes tout à la fois au regard des capacités de recherche français et dans la mesure où la contribution de la France au budget de l'Union européenne s'est élevée à 16,4 % sur la période 2007-2013.
Cette moindre obtention de financement s'explique par un taux de réponse aux appels plus faible que les autres partenaires européens : si les chercheurs français obtiennent un taux de succès moyen de 24 %, soit l'un des meilleurs parmi ceux des grands pays participants, les acteurs français se situent en revanche au cinquième rang seulement des déposants.
c) Les orientations du programme « Horizon 2020 » : une simplification de la mise en oeuvre, un accompagnement renforcé du ministère
(1) La simplification du programme européen
Des critiques ont visé la complexité du modèle de financement du septième programme-cadre, qui pouvait mener à un décalage important entre les anticipations des équipes et les montants effectivement financés. En outre, la politique d'audits financiers ex-post menée par la commission sur les projets des sixième et septième programmes-cadre a parfois semblé trop rigoureuse et extensive.
Le programme « Horizon 2020 » est ainsi simplifié par rapport au septième programme-cadre sous trois aspects : d'une part, il n'est plus fondé que sur deux règlements (règlement dit « cadre » et règlement sur les règles de participation) et sur une décision instituant un programme spécifique unique d'Horizon 2020, d'autre part, l'architecture du programme est resserrée autour de trois priorités (excellence scientifique, primauté industrielle et défis sociétaux). Enfin, les conditions de participation ont été revues : les mêmes règles s'appliquent à tous les projets et initiatives (des exceptions sont possibles, mais très restreintes) et le modèle de remboursement des coûts est fortement simplifié, de façon à réduire le risque d'erreur, accélérer l'attribution des financements et revenir à une politique d'audit plus mesurée.
(2) Un renforcement du dispositif national d'accompagnement des chercheurs
Le dispositif français de pilotage de la participation au programme de recherche de l'Union européenne est organisé autour de trois principaux types d'acteurs.
Les représentants français dans les comités de programme (RCP) qui participent avec la Commission à la définition du programme de travail dans lequel sont fixés les thèmes de recherche ouverts, le contenu des appels à propositions ainsi que les budgets disponibles.
Les groupes techniques nationaux (GTN), qui sont des structures de concertation avec le monde universitaire et économique, permettent d'apporter une expertise de terrain en vue de la préparation des programmes de travail et de les orienter de manière à les rendre conformes aux intérêts et aux compétences de la communauté scientifique française dans le domaine considéré.
Enfin, les points de contact nationaux (PCN) constituent un réseau destiné à informer les participants potentiels sur les possibilités offertes par les financements de l'Union européenne et leur apporter conseil dans la préparation de leurs propositions.
La mise en ligne du portail www.horizon2020.gouv.fr dédié à l'accompagnement des porteurs de projet français participe également de la volonté d'accompagnement accru des chercheurs français dans leur participation au programme européen, de même que la création d'un trophée « Les Etoiles de l'Europe » , dont la première édition a été remise le 16 décembre 2013 dans le cadre du lancement d'Horizon 2020.
(3) Des premiers résultats mitigés
Ce renforcement salutaire du dispositif d'accompagnement des chercheurs ne semble pas encore avoir produit tous ses effets. La France aurait obtenu un peu moins de 10% des financements accordés aux lauréats des 38 premiers appels à projets du programme Horizon 2020, soit 208 millions d'euros pour les 612 projets retenus sur 3500 dossiers déposés, soit un taux de sélection de 17,5%.
* 40 CNRS, INSERM, INRA, INRIA, IRD, IRSTEA, INED.
* 41 Comme par exemple l'ADEME, le FCE ou OSEO.
* 42 CEA, CIRAD, IFREMER, BRGM.