Projet de loi de finances rectificative pour 2014 : Rapport

B. PLUS DE 85 % DES ANNULATIONS DÉCOULENT D'ÉCONOMIES DE CONSTATATION

1. Des annulations de fin de gestion d'un montant total de 6,1 milliards d'euros

Au total, sont annulés, sur la fin de gestion, 6,751 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 6,052 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces annulations sont portées à 80 % par le présent projet de loi de finances rectificative (4,783 milliards d'euros), les 20 % restant résultant du décret d'avance du 2 décembre 2014 précité.

Tableau n° 38 : Répartition des ouvertures et des annulations de fin de gestion

(en millions d'euros)

	Ouvertures	Annulations	Solde	% du total des annulations
Total PLFR 2	1 590	4 783	-3 193	79,0%
Dont budget général, hors remboursements et dégrèvements	864	569	295	9,4%
Dont remboursements et dégrèvements	164	2 052	-1 888	33,9%
Dont PIA	562	562	0	9,3%
Dont charge de la dette	0	1 600	-1 600	26,4%
Décret d'avance de fin de gestion	1 269	1 269	0	21,0%
Total fin de gestion	2 859	6 052	-3 193	100,0%

Source : commission des finances du Sénat (d'après le présent projet de décret d'avance et le projet de loi de finances rectificative pour 2014)

Le principal enjeu des annulations est de gager les dépenses ^{106 ( * )} afin que les ouvertures ne conduisent pas à détériorer l'équilibre budgétaire ou à enfreindre la double norme de dépenses définie chaque année pour l'État.

Ainsi, pour 2014, sont prévus des plafonds revus par la première loi de finances rectificative ^{107 ( * )} : le total des dépenses de l'État, hors charge de la dette et pensions ( norme « zéro valeur » ), ne peut excéder 276,9 milliards d'euros (soit 1,6 milliard d'euros de moins que le plafond prévu en loi de finances initiale pour 2014). Si l'on y inclut la charge de la dette et les pensions ( norme « zéro volume » ), ce total doit rester inférieur à 367,2 milliards d'euros .

2. Des annulations correspondant majoritairement à des économies de constatation sur les remboursements et dégrèvements et la charge de la dette

Le présent projet de loi de finances rectificative procède à des annulations d'un montant total de 4,2 milliards d'euros sur le périmètre « zéro volume » (qui exclut les annulations portant sur les investissements d'avenir, qui s'élèvent à 562 millions d'euros).

Près de la moitié de ces annulations résultent de moindres remboursements et dégrèvements. Environ 40 % des autres annulations relèvent d'annulations sur la charge de la dette, à hauteur de 1,6 milliard d'euros.

Graphique n° 39 : Répartition des annulations du présent projet de loi de finances rectificative sur le périmètre « zéro volume »

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

a) Plus de 1,8 milliard d'euros de crédits annulés sur les remboursements et dégrèvements

D'importantes annulations sont ainsi effectuées sur les remboursements et dégrèvements , qui représentent près de 78 % du total des annulations sur ce périmètre, comme le met en évidence le tableau ci-après.

Tableau n° 40 : Répartition des ouvertures et des annulations sur le budget général de l'État

(en millions d'euros)

	Ouvertures	Annulations	Solde	% du total des annulations sur le périmètre "zéro valeur"
Budget général, hors remboursements et dégrèvements, hors CAS "Pensions"	864	569	295	21,7 %
Remboursements et dégrèvements	164	2 052	-1 888	78,3 %
Total (budget général de l'État)	1 028	2 621	-1 593	100,0 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après le décret d'avance du 2 décembre 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative pour 2014)

Les principaux facteurs expliquant les annulations intervenues sur les remboursements et dégrèvements sont récapitulés dans le graphique ci-après.

Graphique n° 41 : Facteurs d'évolution des remboursements et dégrèvements d'impôts d'État entre la loi de finances initiale pour 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après le projet de loi de finances rectificative pour 2014)

Ces annulations correspondent à des économies de constatation, qui ne traduisent en rien une volonté politique délibérée mise en oeuvre par le Gouvernement. Ces « économies » proviennent ainsi d'un montant de CICE plus faible qu'anticipé (- 2,8 milliards d'euros), c'est-à-dire de l'effet limité d'une politique mise en oeuvre par le Gouvernement .

b) Une charge de la dette moindre que prévue, à hauteur de 1,6 milliard d'euros

Le coût de financement de l'État est en effet moindre qu'anticipé , du fait de la faiblesse des taux d'intérêt. Le « spread » de la dette à 10 ans, qui mesure l'écart entre le coût de financement de la France et celui d'un pays référent (en l'occurrence l'Allemagne) s'élevait ainsi environ à 0,26 % en date du 4 décembre 2014. À titre de comparaison, l'Italie connaissait à la même date un spread d'environ 1,3 % et celui de l'Irlande s'approchait de 0,6 %.

Graphique n° 42 : Évolution des prévisions relatives à la charge de la dette

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Si les bonnes conditions dans lesquelles la France finance sa dette sont évidemment positives pour les finances publiques, il faut néanmoins souligner qu'elles ne peuvent s'assimiler à des économies résultant d'une politique menée par le Gouvernement : cet allégement résulte de facteurs sur lesquels le Gouvernement n'a aucun levier d'action et peut contribuer à donner l'impression qu'un endettement toujours plus important ne porte pas outre mesure à conséquence. L'inévitable remontée des taux pourrait alors être douloureuse.

3. Une norme de dépenses qui devrait être respectée grâce aux annulations de fin d'année

Le respect de la norme « zéro volume » est facilité par le contexte de faiblesse des taux d'intérêt et de baisse de l'inflation : ainsi, l'exécution 2014 devrait être inférieure de 5 milliards d'euros au plafond de la norme « zéro volume ».

Sur le périmètre « zéro valeur » , le plafond devrait, selon le Gouvernement, être respecté grâce à une sous-consommation en fin d'année des crédits ouverts.

Cependant, il convient de noter que le total des crédits alloués par la loi de finances initiale, la loi de finances rectificative d'août et le présent projet de loi de finances rectificative s'élève à 197,8 milliards d'euros pour les dépenses du budget général hors remboursements et dégrèvements, hors charge de la dette et hors CAS « Pensions », tandis que le Gouvernement indique prévoir une exécution à hauteur de 197 milliards d'euros en 2014 . Le différentiel, soit 800 millions d'euros, doit faire l'objet d'annulations d'ici à la fin de l'année . Le report en toute fin d'année des annulations permettant d'assurer le respect de la norme de dépenses laisse à penser que les arbitrages seront faits au dernier moment et que l' exécution est fortement sous tension .

4. Les dérapages qui ne sont pas financés par des économies de constatation le sont grâce à une contrainte accrue sur des dépenses qui préparent l'avenir

Reconnaître le respect de la norme de dépenses n'équivaut pas à donner quitus à l'État de sa gestion : il convient de noter que d'un point de vue qualitatif, ce sont soit des économies de constatation, soit des dépenses qui préparent l'avenir qui financent des dépenses obligatoires .

Ainsi, la mission « Recherche et enseignement supérieur » a vu ses crédits pour 2014 réduits dans le décret d'avance du 2 décembre 2014 ^{108 ( * )} à hauteur de 191,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 262,5 millions d'euros en crédits de paiement. Ce sont les programmes principalement liés à la recherche qui sont les plus touchés, laissant craindre des difficultés importantes de fin de gestion pour certains opérateurs de la recherche , qui ne sont pas, dans ce contexte, encouragés à embaucher de jeunes chercheurs ou à lancer de nouveaux projets .

Les annulations apparaissent également peu soutenables sur la mission « Défense », qui supporte à elle seule 31 % des annulations de crédits prévues par projet de décret d'avance et le projet de loi de finances rectificative de fin d'année (hors charge de la dette), menant à une aggravation du montant des charges impayées sur service fait qui pourrait atteindre près de 3,8 milliards d'euros fin 2014, contre 3,4 milliards d'euros fin 2013.

5. Pour certaines missions, un écart proche de 10 % entre les crédits alloués en loi de finances initiale et les crédits finalement consommés en cours de gestion

La répartition des crédits votée par le Parlement en loi de finances initiale ne correspond pas exactement aux crédits disponibles pour les gestionnaires . Différents dispositifs offrent une certaine souplesse au Gouvernement.

D'une part, au sein d'une même mission, des crédits peuvent être reportés d'une année l'autre . Entre 2013 et 2014, les reports de crédits ont ainsi représenté 0,6 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014.

D'autre part, dans une même année, existent tout d'abord des instruments de redéploiements intra-mission ou ministère (transferts et virement de crédits ^{110 ( * )} ). Le décret d'avance permet de procéder à des ouvertures plus importantes, bien qu'encadrées ^{111 ( * )} , et non nécessairement financées par la même mission ou le même ministère, à condition que les dépenses à financer soient urgentes et intégralement gagées par des annulations de même montant.

Enfin, la loi de finances rectificative permet de procéder à des ajustements sans limitation et s'accompagne habituellement de mesures fiscales.

Le tableau ci-après récapitule les différents mouvements de crédits intervenus sur les missions entre la loi de finances initiale pour 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative.

Tableau n° 43 : Évolution des crédits alloués par mission entre la loi de finances initiale et le présent projet de loi de finances rectificative (hors missions « Provisions » et « Remboursements et dégrèvements »)

(en millions d'euros)

Missions	LFI 2014	Reports entrants	LFR 1 juin 2014	DA de sept.	DA de fin de gestion	LFR de fin de gestion	Total des crédits alloués	Évolution en % LFR 2 / LFI
Action extérieure de l'État	2,9	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	2,9	-0,9%
Administration générale et territoriale de l'État	2 738,6	33,3	-13,3	0,0	-5,5	-18,6	2 734,4	-0,2%
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	3 195,2	25,9	-28,8	0,0	10,6	442,0	3 644,9	14,1%
Aide publique au développement	2 898,9	14,7	-73,8	0,0	-9,5	-22,6	2 807,7	-3,1%
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	2 968,7	18,4	-20,2	0,0	-9,3	-7,5	2 950,2	-0,6%
Conseil et contrôle de l'État	630,8	7,9	0,0	0,0	-0,4	-9,3	629,0	-0,3%
Culture	2 589,6	39,7	-55,6	0,0	21,2	0,0	2 594,9	0,2%
Défense	37 420,6	53,4	-201,7	0,0	210,6	0,0	37 482,9	0,2%
Direction de l'action du Gouvernement	1 195,2	29,9	-30,3	0,0	0,0	-24,9	1 169,9	-2,1%
Écologie, développement et mobilité durables	7 809,0	278,9	-68,4	0,0	-90,6	-20,6	7 908,3	1,3%
Économie	1 971,7	173,5	-28,5	0,0	0,0	-21,1	2 095,6	6,3%
Égalité des territoires, logement et ville	8 122,0	55,6	-60,1	28,0	54,4	91,8	8 291,7	2,1%
Engagements financiers de l'État	948,5	0,3	-38,8	-28,0	0,0	-58,0	824,0	-13,1%
Enseignement scolaire	64 813,9	14,0	-12,6	0,0	322,4	0,0	65 137,7	0,5%
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	11 426,2	95,8	-81,2	0,0	0,0	-86,1	11 354,6	-0,6%
Immigration, asile et intégration	658,8	17,2	-10,1	0,0	0,0	57,2	723,0	9,8%
Justice	7 806,0	12,9	-73,8	0,0	-19,8	-15,0	7 710,3	-1,2%
Médias, livre et industries culturelles	811,2	5,4	-11,5	0,0	-8,9	0,0	796,2	-1,8%
Outre-mer	2 057,6	34,3	-6,1	0,0	0,0	-22,0	2 063,7	0,3%
Politique des territoires	319,1	63,9	-12,6	0,0	0,0	-23,9	346,6	8,6%
Pouvoirs publics	990,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	990,0	0,0%
Recherche et enseignement supérieur	26 002,7	105,8	-399,9	0,0	-262,5	-3,4	25 442,7	-2,2%
Régimes sociaux et de retraite	6 513,3	0,0	-15,2	0,0	8,1	0,0	6 506,3	-0,1%
Relations avec les collectivités territoriales	2 711,2	26,6	-51,3	0,0	0,0	-0,3	2 686,2	-0,9%
Santé	1 295,5	1,3	-47,9	0,0	0,0	143,8	1 392,7	7,5%
Sécurité	18 237,8	8,2	-67,0	0,0	-63,9	-56,2	18 058,9	-1,0%
Solidarité, insertion et égalité des chances	13 858,7	14,6	-15,3	0,0	0,0	161,6	14 019,6	1,2%
Sport, jeunesse et vie associative	446,1	5,2	-7,0	0,0	0,0	-8,6	435,7	-2,3%
Travail et emploi	10 975,4	257,5	-128,5	0,0	-157,2	-42,2	10 905,0	-0,6%
Total y compris contributions CAS pensions, hors remboursements et dégrèvements	244 396,6	1 438,4	-1 600,0	0,0	0,0	415,7	244 650,8	0,1%
Total hors contributions CAS pensions, y compris remboursements et dégrèvements	198 996,6	n.d.	n.d.	n.d.	n.d.	n.d.	197 362,8	-0,8%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général)

Il apparaît ainsi que certaines missions voient leurs crédits abondés par rapport aux dotations de la loi de finances initiale , en cours d'année, dans des proportions très importantes : c'est notamment le cas des missions « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (+ 14,1 %), « Immigration, asile et intégration » (+ 9,8 %) et « Santé » (+ 7,5 %).

Si votre rapporteur général est bien conscient d'une nécessaire souplesse de gestion au cours de l'année, il ne peut manquer de s'interroger sur la sincérité de la budgétisation pour des missions dont la dotation prévue en loi de finances initiale sera dépassée de 10 % en cours d'année . Si le total des dépenses parvient malgré tout à être contenu, jusqu'à maintenant, grâce à des économies de constatation et à un resserrement des dépenses d'avenir, on peut s'inquiéter des perspectives ouvertes pour le futur. Les dépenses d'intervention et de personnel ne sauraient être éternellement gagées par de moindres remboursements et dégrèvements ou par une diminution des crédits alloués à la recherche ou à nos armées .

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* ¹⁰⁶ Pour les ouvertures par décret d'avance, le principe de gage est d'application stricte : les annulations doivent obligatoirement être au moins égales aux ouvertures conformément à l'article 13 de la LOLF qui prévoit que les décrets d'avance ne peuvent « affecter l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances ». Pour les ouvertures par loi de finances rectificative, l'obligation juridique d'un « gage » des ouvertures découle moins de la LOLF que de la loi de programmation et du nécessaire respect de la norme de dépenses.

* ¹⁰⁷ Loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ¹⁰⁸ Décret n° 2014-1429 du 2 décembre 2014 ¹⁰⁹ portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* ¹¹⁰ D'après l'article 12 de la LOLF, « le montant cumulé, au cours d'une même année, des crédits ayant fait l'objet de virements, ne peut excéder 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année pour chacun des programmes concernés ».

* ¹¹¹ D'après l'article 13 de la LOLF, « le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année ».