Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

Rapport n° 174 (2014-2015) de MM. Jean-Jacques HYEST et René VANDIERENDONCK , fait au nom de la commission des lois, déposé le 10 décembre 2014

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N° 174

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 décembre 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),

Par MM. Jean-Jacques HYEST et René VANDIERENDONCK,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-René Lecerf, Alain Richard, Jean-Patrick Courtois, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Vincent Dubois, Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mme Catherine Tasca, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

636 (2013-2014), 140 , 150 , 154 , 157 et 175 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 10 décembre 2014, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, et de Mme Catherine Troendlé, vice-présidente, la commission des lois a examiné le rapport de MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, rapporteurs, et établi son texte sur la projet de loi n° 636 (2013-2014) portant nouvelle organisation territoriale de la République .

Tout d'abord, les rapporteurs ont rappelé que, contrairement à la loi fondatrice du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, le législateur n'était pas appelé à statuer sur un projet de loi de décentralisation mais de réorganisation des compétences entre niveaux de collectivités territoriales. En effet, la volonté initiale du Gouvernement était, d'une part, de « dévitaliser » progressivement les départements avec, à terme, leur suppression et, d'autre part, de renforcer l'échelon régional et les intercommunalités. Toutefois, le Gouvernement est revenu, depuis cette date, sur les objectifs de sa réforme territoriale, sans pour autant modifier le présent projet de loi.

Les rapporteurs ont néanmoins estimé que certaines dispositions participaient à une clarification des compétences et à un renforcement de la vocation principale de chaque échelon local : aux régions, le développement économique et l'aménagement stratégique du territoire, avec notamment l'élaboration de deux schémas opposables aux autres collectivités territoriales ; aux départements, la solidarité territoriale ; aux intercommunalités et aux communes, les services de proximité. Ils ont également estimé que le seuil proposé de 20 000 habitants pour la constitution des intercommunalités n'était pas, en l'état, applicable sur l'ensemble du territoire.

Après un long débat, la commission a adopté 166 amendements dont 91 des rapporteurs et a élaboré son texte autour de deux orientations :

- d'une part, préserver au sein de notre organisation territoriale les compétences de proximité du département que le projet de loi, dans sa version gouvernementale, transférait aux autres niveaux de collectivités dans l'intention affichée d'une disparition des conseils départementaux à l'horizon 2020 ;

- d'autre part, dans le respect de l'objectif de clarification et de cohérence des compétences dévolues à chaque niveau de collectivité, renouer avec l'ambition décentralisatrice dont ce texte était initialement dépourvu.

Afin de répondre à cette double perspective, la commission a :

- approuvé et renforcé le rôle de la région en matière développement économique de son territoire, en précisant le contenu et la portée du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation, et en clarifiant les compétences en matière d'aides aux entreprises qui relèveraient, sauf exception, de la région ( articles 2 et 3 ) ;

- conféré à la région de nouvelles responsabilités dans le domaine de l'emploi, à l'initiative de ses rapporteurs et de M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales : d'une part, la région coordonnerait sur son territoire les actions des intervenants du service public de l'emploi ; d'autre part, elle assurerait seule la présidence du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP) chargé d'assurer la coordination entre les acteurs des politiques d'orientation, de formation professionnelles et d'emploi et la cohérence des programmes de formation dans la région ; enfin, elle signerait seule les conventions régionales avec les intervenants du service public de l'emploi ( article 3 bis ) ;

- clarifié les dispositions relatives au schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire, en précisant que l'approbation de ce schéma par le préfet se limiterait à vérifier que le conseil régional a pris en compte les informations qui ont été portées à sa connaissance et a respecté la procédure d'élaboration définie par la loi ( article 6 ) ;

- conservé au département plusieurs compétences que le projet de loi initial transférait à la région : les transports scolaires (les transports interurbains étant confiés à la région), la voirie départementale, les ports départementaux, les collèges ( articles 8 à 12 ) ;

- réaffirmé le rôle des départements comme vecteur de la solidarité territoriale et de la cohésion sociale ( article 24 ) ;

- supprimé le relèvement de 5 000 à 20 000 habitants du seuil de création d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre en raison des difficultés qui en résulteraient pour certains territoires à faible densité de population tant au regard de la gouvernance que pour la gestion des services et équipements du périmètre ( article 14 ) ;

- renforcé la rationalisation des périmètres intercommunaux en référence aux unités urbaines, bassins de vie et schémas de cohérence territoriale ( article 14 ) ;

- supprimé l'élargissement des compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération au tourisme pour transférer cette compétence au sein des compétences optionnelles ( articles 18 à 23 ) ;

- rétabli le dispositif de transfert ou de délégation de compétences départementales à la métropole selon les modalités fixées par la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, en resserrant le bloc concernant l'action sociale ( article 23 ) ;

- rappelé que le tourisme, la culture et le sport ainsi que l'action extérieure et la coopération internationale étaient des compétences partagées entre les différents échelons territoriaux et supprimé en conséquence le rôle de chef de file de la région en matière de tourisme ( articles 4 et 28 ) ;

- conforté le dispositif expérimental de certification des comptes des grandes collectivités, pour une durée de cinq ans, sur la base du volontariat ( article 32 ) ;

- prévu la transmission numérique des pièces comptables nécessaires à l'exécution des dépenses et des recettes, afin d'accélérer les mises en paiement et fiabiliser le recouvrement des recettes ( article 30 bis ) ;

- supprimé la disposition prévoyant une action récursoire de l'État envers les collectivités territoriales en cas de manquement à une obligation européenne, rappelant à cet égard qu'il incombait au représentant de l'État, dans le cadre du contrôle de légalité, de veiller au respect de ces obligations ( article 33 ).

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du troisième volet de la réforme territoriale initiée par le Président de la République.

Il fait suite à la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles - dite loi « MAPTAM » - dont il modifie l'équilibre sur plusieurs points, ainsi qu'au projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral ^{1 ( * )} , qu'il prolonge en réglant la situation des personnels des régions regroupées.

Le projet de loi traduit les orientations fixées par le chef de l'État lors de sa conférence de presse du 14 janvier 2014, avant même la promulgation de la loi « MAPTAM », et précisées par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale le 8 avril suivant.

Il souffre de deux handicaps majeurs : d'une part, il a été conçu pour permettre la suppression des conseils départementaux en 2020 ; d'autre part, il n'est pas articulé avec la réforme de l'État que celui-ci, en trois décennies de décentralisation, n'est pas parvenu à conduire à son terme. Il en résulte un défaut de clarté et d'efficacité de l'action publique, des entraves à la gestion locale et des doublons contraires à l'effort de réduction de la dépense publique. Or il n'est pas de décentralisation réussie sans déconcentration aboutie.

Votre commission des lois s'est appliquée à simplifier un texte souvent confus pour clarifier et faciliter l'articulation des différents niveaux de collectivités territoriales, offrir un cadre souple à l'exercice de la décision locale, renforcer l'accessibilité des services publics - une ardente nécessité dans une société en proie à de graves difficultés économiques et sociales.

La proximité doit être le socle de cette réforme : elle commande de rationaliser les structures et d'adapter la décision publique aux spécificités du terrain.

Votre commission regrette par ailleurs que le projet de loi qui lui est soumis ne marque pas une nouvelle étape pour renforcer la décentralisation mais se limite à ébaucher un nouveau cadre, imparfait, pour l'organisation territoriale de la République.

C'est pourquoi elle s'est attachée à élaborer un texte autour de quelques principes majeurs destinés à offrir aux collectivités territoriales les moyens de mettre en oeuvre leurs projets et d'assumer leurs compétences, clarifiées par niveau, sans contraintes et complexités inutiles. L'évolution de la décentralisation, après trente ans d'exercice, conduit à offrir aux collectivités aujourd'hui « majeures » les outils nécessaires à la diversité des territoires. Plus de deux siècles après le découpage uniforme du périmètre national, alors indispensable pour affermir l'autorité de l'État, l'évolution du développement des territoires conduit à diversifier l'organisation territoriale dans le cadre tracé par la Constitution d'un État unitaire.

Les commissions des affaires économiques, des affaires sociales, de la culture, du développement durable et des finances se sont saisies pour avis des dispositions du projet de loi les concernant. Vos rapporteurs renvoient à la lecture de leurs conclusions en complément des leurs ^{2 ( * )} .

I. LE TROISIÈME VOLET DE LA RÉFORME TERRITORIALE : UNE RÉORGANISATION SANS APPROFONDISSEMENT DE LA DÉCENTRALISATION

Le présent projet de loi est présenté comme « une étape, complémentaire et ambitieuse (...) pour moderniser en profondeur notre organisation territoriale » ^{3 ( * )} . Il répond aux objectifs fixés par le Premier ministre, lors de sa déclaration de politique générale, le 8 avril 2014. Afin de réformer le « millefeuille » territorial, le Premier ministre avait proposé quatre objectifs :

- la réduction de moitié du nombre de régions en Métropole ;

- la fixation d'une nouvelle carte intercommunale, fondée sur les bassins de vie à compter du 1 ^er janvier 2017 ;

- la clarification des compétences et le renforcement des compétences régionales ;

- l'engagement d'un débat sur l'avenir des conseils départementaux, avec leur suppression à l'horizon 2020.

Le premier objectif fait l'objet du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, actuellement en discussion au Parlement, tandis que les trois autres sous-tendent les orientations du présent projet de loi.

Toutefois, vos rapporteurs rappellent que le contexte politique qui a conduit au dépôt de ce projet de loi, le 18 juin dernier, a fortement évolué. Texte de clarification, il préparait aussi, lors de son dépôt sur le Bureau du Sénat, la disparition alors programmée des conseils départementaux. Il n'est désormais plus question de les supprimer en raison des difficultés constitutionnelles que semblait alors sous-estimer le Gouvernement mais aussi des nombreuses critiques qu'un tel dessein a soulevées. Or cet objectif sous-tend l'architecture du projet de loi.

Parallèlement, le projet de loi s'attache à clarifier les compétences locales en renforçant le rôle stratégique de la région.

A. UNE REDISTRIBUTION DES COMPÉTENCES DESTINÉE INITIALEMENT À PRÉPARER LA DISPARITION PROGRAMMÉE DU DÉPARTEMENT

Le projet de loi comporte un ensemble de mesures de nature à « dévitaliser» les conseils généraux.

1. La clause de compétence générale des départements et des régions à nouveau supprimée après son rétablissement par la loi MAPTAM

Les articles 1 ^er et 24 du projet de loi proposent respectivement la suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements, pourtant réintroduites par l'article 1 ^er de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Alors que l'objectif, lors de la discussion parlementaire de cette loi, tendait à préserver les capacités d'action de chaque catégorie de collectivités territoriales au bénéfice des citoyens, le Gouvernement d'alors estimait que « la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions n'est pas déterminante pour la clarification de l'action publique locale ». La suppression de cette clause est désormais, au contraire, avancée comme un moyen de clarifier les compétences.

Compte-tenu du périmètre parfois important que recouvriront certaines nouvelles régions et du renforcement de l'hétérogénéité de ces territoires, l'article 1 ^er tend à confier aux régions un embryon de pouvoir réglementaire, limité à la possibilité de saisir le Premier ministre pour lui proposer une modification législative ou règlementaire portant sur l'exercice d'une compétence qui relèverait exclusivement des conseils régionaux.

Les départements, quant à eux, bénéficieraient d'une compétence de solidarité territoriale, définie à l'article 24, comme une participation au financement des projets visant à préserver les services non marchands dans certains territoires défavorisés.

En revanche, le tourisme, le sport et la culture, en application de l' article 28 , demeureraient partagées entre les différents niveaux de collectivités territoriales et de leurs groupements.

Enfin, l' article 29 prévoit la possibilité pour les collectivités territoriales et l'État de créer des guichets uniques pour l'instruction et l'octroi de subventions dans le cadre de leurs compétences respectives. L'objectif, déjà proposé par nos collègues MM. Jean-Pierre Raffarin et Yves Krattinger ^{4 ( * )} , est de simplifier l'action publique locale et de réduire les coûts et les délais de réalisation des projets.

2. Le dépérissement du niveau départemental par la voie du transfert de compétences

Le projet de loi, sous couvert d'une clarification des compétences entre échelon local, prévoit un renforcement des compétences régionales par le transfert de certaines compétences départementales. Ainsi, les régions seraient désormais compétentes en matière de transports scolaires et de transports interurbains ( article 8 ), de voirie routière départementale ( article 9 ) et de collèges ( article 12 ).

La nouvelle architecture proposée se justifie uniquement par la « dévitalisation » progressive des départements, non par un souci de gestion efficace de l'action publique locale. Les compétences ainsi transférées nécessitent en effet une proximité que les nouvelles régions ne pourront assumer. Par ailleurs, les départements ont démontré leur expertise en matière de voirie routière, de transports scolaires ou de gestion des collèges.

Pour sa part, l 'article 11 prévoit le transfert à la région ou au bloc communal de la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des ports appartenant au département.

Les départements perdraient leurs compétences sur les ports maritimes et intérieurs alors qu'ils sont aujourd'hui compétents à titre principal sur les ports maritimes de pêche et subsidiairement sur les ports de commerce, les ports maritimes de plaisance et les ports intérieurs transférés par l'État.

Le projet de loi règle les modalités des transferts selon les principes fixés au fil du temps par les précédentes lois de décentralisation. L' article 37 définit un dispositif de compensations financières adapté à la redistribution des compétences entre collectivités territoriales proposée, reposant sur les principes de compensation des transferts de compétences entre l'État et les collectivités territoriales. Une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées serait créée dans chaque région pour contrôler l'évaluation des charges transférées. Enfin, est prévue la gratuite des transferts des biens et organisée la sécurité des actes juridiques entre les anciennes et les nouvelles futures régions.

B. LA RECHERCHE D'UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES ENTRE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AU PROFIT DES RÉGIONS

« Les régions disposeront (...) de tous les leviers nécessaires pour assurer, aux côtés de l'État, dans les territoires, la responsabilité du développement économique, de l'innovation et de l'internationalisation des entreprises » ^{5 ( * )} .

Le projet de loi renforce en conséquence le niveau régional.

Il propose en particulier une rationalisation de la planification régionale en confiant à la région l'élaboration d'un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation ( article 3 ) et d'un schéma régional de développement et d'aménagement durable du territoire ( article 6 ), ces deux schémas étant opposables.

1. Le renforcement des compétences des régions en matière de développement économique et d'aides aux entreprises

Conformément à l'intention du Gouvernement, les articles 2 et 3 du projet de loi tendent à donner à la région une compétence renforcée en matière de développement économique , sous réserve de la compétence de l'État en matière de politique économique et des compétences qui seraient conservées aux communes et intercommunalités, ainsi qu'aux métropoles, dont les compétences issues de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 précitée ne seraient pas remises en cause. En revanche, les compétences économiques du département seraient quant à elles quasiment toutes supprimées. En conséquence, la mission de chef de file de la région dans le domaine économique est supprimée par le projet de loi.

Complétant la suppression de la clause générale de compétence, cette clarification des compétences dans le domaine économique se traduirait par l'élaboration d'un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), définissant les orientations de la région en matière économique et opposable aux autres collectivités et aux réseaux consulaires. L'articulation entre l'action des régions et celle des métropoles en matière de développement économique n'est toutefois pas complètement clarifiée par le projet de loi.

En outre, sous réserve du maintien de certaines compétences limitées aux autres niveaux de collectivités, la région se verrait confier le monopole de la définition des régimes d'aides aux entreprises et de l'octroi de ces aides sur son territoire. Toutefois, dans le respect du cadre fixé par le SRDEII, les communes et intercommunalités pourraient attribuer des aides contribuant à l'investissement immobilier des entreprises. La région aurait aussi pour mission explicite de soutenir les pôles de compétitivité.

Ces dispositions de clarification de l'exercice des compétences des collectivités territoriales en matière de développement économique, sous l'égide des régions, reprennent largement les recommandations formulées dans le rapport Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité de juin 2013, établi à la demande du Premier ministre par MM. Jean-Jacques Queyranne, Philippe Jurgensen et Jean-Philippe Demaël. L'encadré ci-après présente une synthèse de ce rapport.

« Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité »
Rapport établi par MM. Jean-Jacques Queyranne,
président de la région Rhône-Alpes,
Philippe Jurgensen, inspecteur général des finances,
et Jean-Philippe Demaël, directeur général de Somfy (extraits) ^{6 ( * )}

Réalisé à la demande du Premier ministre, ce rapport publié en juin 2013 vise à évaluer les interventions économiques publiques en faveur des entreprises, dans le cadre de la modernisation de l'action publique. Étaient concernées principalement les interventions tant de l'État que des collectivités territoriales, sans oublier d'autres intervenants comme les chambres consulaires ou BPIFrance. L'objectif fixé par le Premier ministre était double : « simplifier l'accès des entreprises aux soutiens publics, pour améliorer l'environnement économique des entreprises, et réformer les interventions les moins efficaces » afin de réaliser des économies.

Au sein du périmètre de 46,5 milliards d'euros identifié par la mission (hors taux réduits de TVA, allègements de charges sociales, aides à la formation professionnelle, dépenses relatives au logement et au handicap ou encore crédit d'impôt recherche, entre autres), la part relevant des collectivités territoriales s'élève à 6,5 milliards d'euros.

Si les modalités d'intervention économique de l'État sont diverses (dépenses fiscales, interventions financières telles que prêts, garanties, interventions en fonds propres, subventions et taxes affectées), « les collectivités quant à elles ont majoritairement recours à des subventions budgétaires. Elles sont versées soit directement aux entreprises, soit à des organismes financés par les collectivités territoriales et qui offrent des prestations d'accompagnement aux entreprises. Les collectivités territoriales recourent toutefois de plus en plus fréquemment à des interventions financières. »

Les interventions économiques publiques sont « très nombreuses et fragmentées » et « résultent d'une sédimentation progressive », encore plus pour les collectivités territoriales que pour l'État. Les aides des collectivités se caractérisent par une grande dispersion, d'autant que « tous les niveaux de collectivités territoriales interviennent en matière de développement économique ». Le rapport avance un chiffre de 3000 dispositifs d'aides aux entreprises. Sur le total précité de 6,5 milliards d'euros, 2,7 milliards proviennent des communes et des intercommunalités, 2,1 milliards des régions et 1,7 milliard des départements. À cet égard, le rapport indique que « les chefs d'entreprises attendent avant tout plus de stabilité dans l'action publique, plus de lisibilité et plus d'accessibilité ».

Le rapport ajoute que « la multiplication des intervenants dans le soutien aux entreprises, notamment avec l'émergence des collectivités comme acteurs du développement économique, contribue à la fragmentation des interventions ». Compte tenu de la nature de leurs compétences, « les régions ne peuvent véritablement remédier au foisonnement des dispositifs créés par les autres collectivités », souvent redondants, qui conduisent à l'existence de nombreux cofinancements. Une telle situation nuit à la lisibilité du système des aides publiques par les entreprises et traduit « des stratégies insuffisamment coordonnées entre collectivités ». Une telle prolifération s'explique en partie par « l'absence d'instruments de coordination » efficaces, dès lors que les instruments juridiques actuels ne sont pas réellement contraignants.

De plus, le rapport souligne des montants de frais de gestion « relativement élevés » pour les aides mises en oeuvre par les collectivités territoriales, « avec près de 15 000 agents consacrés au développement économique, soit (...) 11 % du total des interventions ».

Toutefois, il constate que, « malgré l'existence de nombreuses redondances », et donc de nombreux gisements d'économies, « les collectivités avaient adopté une certaine spécialisation de fait, même incomplète » : « les communes et EPCI ont développé une spécialisation en matière d'aménagement foncier et d'immobilier d'entreprises ; les départements, malgré une intensité d'intervention très variable selon les territoires, concentrent souvent leur soutien sur les TPE et PME des zones rurales ou semi-rurales » et « la région s'engage plus que les autres collectivités en faveur de la R&D et de l'innovation, de l'internationalisation des firmes et recourt proportionnellement plus aux outils d'ingénierie financière ».

S'agissant des interventions économiques territoriales de l'État, le rapport précise qu'elles sont aujourd'hui regroupées « autour de deux grands leviers : l'animation des filières et de la recherche et développement via les pôles de compétitivité, et le financement des entreprises et de l'innovation via BPIFrance ».

Globalement, les interventions publiques sont insuffisamment orientées vers les enjeux de la compétitivité, de l'innovation et de l'internationalisation des entreprises. Les secteurs d'avenir comme les secteurs soumis à la concurrence internationale ne sont pas aidés prioritairement. En outre, l'évaluation de l'efficacité des dispositifs est insuffisante.

Le rapport a formulé 12 propositions de soutiens à conforter, en raison de leur efficacité reconnue, 12 propositions d'économies, concernant des interventions coûteuses et inefficaces, et 12 propositions de simplification, permettant notamment d'assurer « une plus grande clarté dans la répartition des compétences ».

Parmi les propositions ainsi formulées, certaines concernent en tout ou partie les interventions des collectivités territoriales en matière de développement économique :

« Conforter les interventions des régions en faveur de l'innovation »

« Conforter les pôles de compétitivité qui structurent les filières et soutiennent les projets innovants »

« Conforter les interventions des régions en faveur de l'internationalisation des entreprises, en les articulant avec les soutiens de l'État »

« Rationaliser la carte des 110 agences économiques des collectivités territoriales pour n'en garder qu'une par région »

« Transférer toutes les compétences de développement économique des collectivités territoriales aux régions (à l'exception de l'immobilier d'entreprises, qui demeure de la compétence des communes et EPCI), qui pourront déléguer leurs compétences aux autres collectivités (notion de « chef de file complet des collectivités territoriales ») »

« Réunir dans un document stratégique régional unique (SRDEII) et public toutes les interventions des collectivités territoriales pour améliorer la cohérence, clarifier les compétences et accroître la lisibilité des interventions pour les entreprises »

« Fusionner et simplifier les aides des collectivités territoriales, prioritairement en matière de création/transmission (plus de 1100 dispositifs) et de tourisme (près de 500 dispositifs, en plus des comités départementaux et régionaux du tourisme), pour accroître la lisibilité des aides »

« Développer dans chaque région un guichet unique sur la base de la plateforme commune entre BPIFrance et la région, afin de mutualiser dans un même ensemble les interventions économiques »

S'agissant de la rationalisation des opérateurs des collectivités territoriales sur le champ du développement économique, le rapport propose plus précisément de regrouper « toutes les structures d'appui aux entreprises dans une agence régionale unique qui aurait vocation à servir d'opérateur pour toutes les collectivités », ce qui pourrait générer 70 millions d'euros d'économies budgétaires.

S'agissant du renforcement de la compétence économique des régions, le rapport préconise « la mise en place du chef de filat complet de la région en matière de développement économique », les collectivités infrarégionales ne pouvant plus intervenir en cette matière de leur propre initiative, sauf délégation de la région. Il s'agirait ainsi de donner à la région une compétence d'encadrement des interventions économiques des autres collectivités, sous réserve d'une compétence exclusive des métropoles, EPCI et communes « en matière de création, d'aménagement et de gestion des zones d'activités ainsi qu'en matière d'immobilier d'entreprise », sans préjudice d'abondements financiers par la région. L'intervention directe des départements ne serait plus possible, sauf délégation de la région ou substitution à une commune ou un EPCI à sa demande.

Pour concrétiser cette clarification des compétences sous l'autorité de la région, le rapport recommande la mise en place d'un « schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) », qui détaillerait « toutes les interventions sur le territoire régional en faveur des entreprises ». Chaque région devrait adopter un tel schéma, qui serait « prescriptif et exhaustif, pour la durée de la mandature ». L'ensemble des interventions économiques des autres collectivités devrait se conformer au schéma. Afin de garantir la cohérence des actions de développement économique sur le territoire régional, le schéma devrait également servir de « cadre aux interventions économiques des métropoles ». En outre, les actions des chambres consulaires devraient également s'inscrire dans ce cadre.

Enfin, le rapport préconise de « clarifier les compétences entre l'État et les collectivités territoriales en matière économique », les projets d'intérêt national devant seuls être pilotés par l'État. « Les interventions territoriales de l'État auraient vocation à être rationalisées en étant transférées aux collectivités territoriales ou supprimées dès lors qu'elles ne contribuent pas à une mission régalienne ou ne sont pas le levier principal d'une politique d'intérêt manifestement national ». En effet, ces interventions sont souvent redondantes avec celles des collectivités, de sorte que celles-ci pourraient intervenir seules sur les domaines concernés, en particulier pour les dispositifs de soutien au commerce et à l'artisanat.

L' article 4 du projet de loi, quant à lui, vise à mieux organiser la compétence dans le domaine du tourisme, qui demeure partagée entre les différents niveaux de collectivités, en attribuant la fonction de chef de file à la région et en lui conférant la responsabilité d'élaborer un schéma régional de développement touristique en associant les collectivités concernées, au sein de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP), en vue de préciser les actions des différentes collectivités. Des comités du tourisme communs à plusieurs régions ou plusieurs départements pourraient aussi être constitués.

2. L'opposabilité de la planification régionale

Le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), prévu à l' article 6 , succèderait au schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) dont le bilan apparaît modeste, en raison de son absence d'opposabilité aux schémas et plans infrarégionaux relevant de la compétence des autres échelons locaux et de son caractère facultatif. Le nouveau schéma regrouperait plusieurs schémas régionaux actuels afin d'en réduire le nombre. Ses dispositions seraient opposables aux schémas et plans d'urbanisme infra-régionaux. Cette opposabilité serait conférée par l'approbation du schéma par le représentant de l'État dans la région chargé de s'assurer de la prise en compte de la réglementation législative et règlementaire que doit respecter le conseil régional ainsi que les projets d'intérêt national ou d'utilité publique. Enfin, ce schéma s'imposant à l'ensemble des collectivités territoriales et de leur groupement sur le territoire régional, il serait co-élaboré par l'ensemble des acteurs du territoire, en particulier les collectivités territoriales du périmètre régional qui participeraient à son élaboration avec la région qui en assurerait le pilotage.

Les SRADT actuellement en vigueur continueraient d'être applicables selon des modalités définies par l' article 7 .

Enfin, l' article 5 prévoit un plan régional de prévention et de gestion des déchets, en remplacement des trois schémas actuels départementaux ou régionaux existants en matière de gestion de déchets. Cette disposition s'inscrit dans les recommandations de simplification et de réduction des coûts, étant précisé que ce nouveau plan régional aurait vocation à être intégré au SRADDT une fois celui-ci adopté.

C. UN ÉLARGISSEMENT EN CONSÉQUENCE DES INTERCOMMUNALITÉS

Le volet intercommunal ( articles 14 à 23 ) se déploie autour de « la poursuite du mouvement de regroupement de communes pour disposer au 1 ^er janvier 2017 d'intercommunalités dont la taille correspondra aux réalités vécues et qui possèderont les moyens nécessaires pour offrir aux populations le niveau de service auquel celles-ci aspirent » ^{7 ( * )} .

Le renforcement des EPCI à fiscalité propre se décline tant dans la taille minimale qui leur serait fixée que dans les compétences qu'ils devraient exercer.

1. Le relèvement mécanique du seuil démographique des intercommunalités

La volonté de substituer les intercommunalités aux départements pour une partie de leurs compétences impose de disposer de groupements suffisamment puissants pour pouvoir les prendre en charge.

En conséquence, l' article 14 a pour principal objet de relever le seuil minimal de constitution d'un EPCI à fiscalité propre de 5 000 à 20 000 habitants.

Les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) devront, en conséquence, être révisés avant le 31 décembre 2015.

Parallèlement, sera poursuivie la rationalisation de la carte des syndicats de communes et des syndicats mixtes par la réduction de leur nombre, particulièrement dans les domaines de l'eau potable, de l'assainissement, des déchets, du gaz, de l'électricité et des transports.

La mise en oeuvre des schémas révisés obéira à une procédure temporaire dérogatoire analogue aux articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ( articles 15 et 16 ).

2. Une intégration renforcée des communautés de communes et d'agglomération

Les compétences exercées par ces deux catégories d'intercommunalités en lieu et place des communes seraient élargies ( articles 18 à 20 ).

a) Un affaiblissement concomitant de l'intérêt communautaire pour les communautés de communes

Le renforcement des compétences s'opère dans deux directions :

- d'une part, les compétences obligatoires sont complétées par le transfert de la promotion du tourisme et de l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

La notion d'intérêt communautaire est restreinte à sa mention expresse pour certaines compétences et non plus comme principe général d'exercice des compétences obligatoires ;

- d'autre part, le catalogue des compétences optionnelles est élargi à la création et à la gestion de maisons de services au public.

Parallèlement, le niveau d'intégration exigé des communautés de communes pour l'éligibilité à une bonification de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est renforcé.

b) L'élargissement des compétences des communautés d'agglomération

Il est analogue à celui proposé pour les communautés de communes :

- la promotion du tourisme et les aires d'accueil des gens du voyage sont intégrées au champ des compétences obligatoires ;

- la création et la gestion de maisons de services au public complète le catalogue des compétences optionnelles.

Les statuts des communautés devraient, en conséquence, être modifiés au plus tard au 30 juin 2016 ( article 21 ).

À défaut, l'EPCI exercerait l'intégralité des compétences relevant de la catégorie à laquelle il appartient.

3. L'élargissement des compétences départementales ouvertes à la métropole

Procédant d'une volonté de réduire le socle départemental, l' article 23 modifie le cadre fixé par la loi du 27 janvier 2014 pour les transferts de compétences départementales aux métropoles.

À cette fin, il adapte, par coordination avec le transfert aux régions de la voirie départementale et des collèges et la suppression de la clause de compétence générale du département, les domaines transférables.

Dans le même temps, il aggrave le mécanisme de transfert automatique pour forcer le conventionnement : à défaut de convention de transfert ou de délégation entre le département et la métropole, au 1 ^er janvier 2017, sur au moins trois des sept groupes de compétences concernés, la totalité d'entre eux serait transférée de plein droit à l'établissement métropolitain.

4. Des compléments au régime de transfert des services et des personnels

L'édifice législatif érigé tout au long des lois de décentralisation et au fil des transferts successifs de compétences est complété et précisé sur plusieurs points.

L' article 22 complète les modalités entourant les transferts de services, d'une part en renforçant l'information des personnels concernés par l'établissement d'une fiche d'impact, d'autre part pour régler la situation des personnels en cas de restitution aux communes de compétences antérieurement transférées à l'intercommunalité.

L' article 35 comporte plusieurs objets : il prévoit les modalités de transfert des services de l'État ou des départements correspondant aux compétences transférées par le projet de loi ; il précise les garanties offertes aux personnels concernés.

L' article 36 précise les droits des agents transférés en matière de protection sociale complémentaire.

5. De nouvelles compétences en matière d'accessibilité aux services publics

L' article 25 du projet de loi crée un schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public sur le territoire du département. Ce schéma serait élaboré conjointement par l'État mais aussi les EPCI à fiscalité propre et définirait un programme d'actions sur six ans destiné à mutualiser des services, notamment à travers les maisons de services au public.

Les maisons de services au public sont créées par l' article 26 du projet de loi. Ce nouveau dispositif plus souple remplacerait celui des maisons de services publics. Les maisons de services au public reposent sur une définition plus large des services au citoyen et permettent de définir des obligations de service au public en cas d'inadaptation, et non plus de carence, de l'offre privée. Elles facilitent également les partenariats avec les opérateurs privés et répondent aux objectifs de présence territoriale, qui seraient fixés par l'État.

D. DES MESURES DESTINÉES À RENFORCER LA TRANSPARENCE DE LA GESTION PUBLIQUE LOCALE

Le projet de loi comporte un ensemble disparate de mesures en matière financière et budgétaire de portée variable.

1. Renforcer la transparence de l'information financière

Le projet de loi prévoit d'accroître les informations financières à destination des élus mais aussi des citoyens. À cette fin, l' article 30 renforce les obligations formelles du débat d'orientation budgétaire (DOB) et prévoit que toute opération d'investissement d'un certain montant soit accompagnée d'une étude d'impact relative à l'impact pluriannuel.

Pour améliorer l'information du Parlement et du citoyen, l' article 31 prévoit l'établissement par la Cour des comptes d'un rapport annuel sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales, à l'instar des rapports annuels produits sur les finances de l'État et de la sécurité sociale.

Le présent projet de loi entend donner une plus grande publicité à l'action des juridictions financières, en particulier les chambres régionales des comptes, qui participent à l'amélioration de la gestion publique locale.

L' article 30 prévoit qu'une collectivité territoriale, ayant fait l'objet d'un contrôle par une chambre régionale des comptes présente dans un délai d'un an les actions correctrices entreprises à la suite de ce contrôle. Ces actions seraient synthétisées par les chambres régionales des comptes et publiées dans le rapport public annuel. En outre, le rapport portant sur le contrôle un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre serait désormais transmis à l'ensemble des maires des communes membres de l'établissement et présenté au plus proche conseil municipal.

2. Améliorer l'information sur la gestion publique locale

Afin d'accélérer la centralisation des données financières, l' article 30 prévoit également que la transmission des documents budgétaires aux services de l'État sera réalisée par voie numérique dans un délai de cinq ans.

Ces dernières années, de nombreux rapports sénatoriaux ont relevé le manque de connaissance partagée entre l'État et les collectivités territoriales sur l'exercice par ces dernières de leurs compétences. Pour pallier ce déficit, l' article 34 propose de transformer l'observatoire des finances locales, émanation du comité des finances locales, en un observatoire de la gestion publique locale, chargé de collecter et d'analyser les données relatives à la gestion des collectivités territoriales pour assurer la diffusion de ses travaux.

3. Accroître la responsabilité financière des collectivités

L'article 32 du projet de loi prévoit l'expérimentation d'un dispositif de certification des comptes pour les collectivités territoriales volontaires. Coordonnée par la Cour des comptes, cette expérimentation aurait une durée de cinq ans et serait précédée d'une importante phase de concertation entre les collectivités territoriales participantes et le premier président de la Cour des comptes afin de déterminer les modalités de cette certification.

L' article 33 propose une action récursoire de l'État à l'encontre des collectivités territoriales en cas d'une condamnation en manquement prononcée par la Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE) portant sur une compétence décentralisée. Plus précisément, lorsque la France serait condamnée par la CJUE, l'État aurait la faculté d'entamer une action récursoire à l'encontre des collectivités territoriales pour que ces dernières remboursent à l'État, à hauteur de leur responsabilité.

E. DES DISPOSITIONS DISPARATES

Hors ses principaux objets, le présent projet de loi comporte diverses dispositions aux conséquences inégales.

1. Ajuster le statut de la Corse

L' article 13 modifie les dispositions qui régissent la collectivité territoriale de Corse dans l'objectif affiché d'améliorer le fonctionnement de ses institutions.

Ces ajustements s'appuient sur les propositions formulées par un rapport de la commission des compétences législatives et réglementaires de l'Assemblée de Corse. Il s'agit de :

- simplifier l'application des lois générales à la collectivité territoriale ;

- modifier, en cours de mandat, la liste des délégations à la commission permanente ;

- offrir à un groupe de conseillers le droit d'inscrire une question à l'ordre du jour de l'Assemblée ;

- permettre aux conseillers exécutifs de réintégrer leur siège à l'Assemblée ;

- encadrer le vote d'une motion de défiance.

2. Remédier à une censure du Conseil constitutionnel

L' article 17 propose un nouveau dispositif de rattachement d'une commune isolée à une intercommunalité, conforme au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, en remplacement du mécanisme introduit par la loi du 16 décembre 2010, annulé pour ce motif, par le Conseil constitutionnel par sa décision n° 2014-391 QPC du 25 avril 2014.

3. Décentraliser les aéroports

L' article 10 du projet de loi propose une décentralisation des compétences et de la propriété des aérodromes d'intérêt local appartenant encore à l'État. Il pérennise les dispositions ouvertes par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui ont permis le transfert de 150 aérodromes d'intérêt local. Ainsi, pourraient être décentralisés tous les aérodromes que possèdent l'État à l'exception de ceux d'intérêt national ou disposant d'une activité militaire qui seront fixés par décret.

4. Lutter contre la fracture numérique

Afin d'encourager le déploiement de réseaux de communications électroniques de grande envergure, dans le cadre du plan « France Très haut débit », l' article 27 est consacré à la lutte contre la fracture numérique. Il pose un principe de cohérence entre les interventions des différentes collectivités territoriales et leurs groupements compétents. Il autorise la délégation à un syndicat mixte ouvert la compétence de tout ou partie d'un ou de plusieurs réseaux de communications électroniques ainsi que le versement par ces derniers de fonds de concours.

II. DES RÉSULTATS NÉCESSAIREMENT AFFAIBLIS PAR LA RÉFORME INACHEVÉE DE L'ÉTAT

Depuis de nombreuses années, le Sénat dénonce l'incapacité - ou le manque de volonté - de l'État de tirer toutes les conséquences de la décentralisation. Pourtant, le Constituant a modifié la loi fondamentale pour proclamer que la République française est décentralisée.

Or notre « vieux » pays jacobin se réforme difficilement, les réflexes et les habitudes de l'État centralisateur perdurent.

En s'adressant aux maires de France réunis en congrès le 27 novembre dernier, le Premier ministre, M. Manuel Valls, leur a indiqué que l'État, pour ce qui le concerne, accompagnera la réforme territoriale en empruntant deux démarches : la réforme des services déconcentrés « engagée par le ministre de l'intérieur » et « la revue des missions de l'État lancée par le secrétaire d'État à la réforme territoriale ».

Si le ton s'affiche volontaire, le législateur est cependant, une fois de plus, appelé à remanier l'organisation décentralisée sans pouvoir s'appuyer sur une révision aboutie du cadre étatique.

A. VERS L'ABOUTISSEMENT DE LA RÉFORME TANT ATTENDUE DE L'ÉTAT ?

Le conseil des ministres du 2 juillet 2014 a choisi de mener parallèlement « et dans le même calendrier que la réforme territoriale » une nouvelle étape de réforme de l'État.

La méthode a été définie par le Premier ministre dans la circulaire qu'il a adressée, le 16 septembre 2014, à tous les ministres du Gouvernement : la « feuille de route [...] sera adoptée au début de l'année 2015, à l'issue d'un débat participatif au cours de l'automne associant les citoyens, les forces vives, les organisations syndicales et les élus ». Le programme complet de la réforme devrait être arrêté « d'ici à 2017 ».

La ligne est tracée : recentrer l'activité des services de l'État « sur les missions prioritaires pour les Français, les exercer au niveau où la présence de l'État est attendue, renforcer la qualité des services et l'efficacité tout en diminuant les dépenses ».

Après le recensement par leurs administrations centrales et déconcentrées de leurs missions, les ministres devaient formuler des propositions à la fin de la présente année 2014.

Ce délai sera-t-il respecté ? Le secrétaire d'État à la réforme de l'État, M. Thierry Mandon, devait lancer la semaine du 10 décembre 2014 vingt-trois débats participatifs ^{8 ( * )} dans quatorze territoires - départements ou régions - représentatifs. Il a détaillé ^{9 ( * )} la formule retenue qui peut soulever quelques doutes sur le respect du calendrier annoncé à la fin de l'été : pour chaque thématique, abordée sur deux à six territoires, un chef de file sera désigné par le préfet de région, pour « animer les concertations à partir de trois groupes de travail réunissant les collectivités territoriales, les agents publics et les bénéficiaires ».

Leurs propositions « seront pleinement intégrées dans la réforme de l'État ». Vos rapporteurs s'interrogent sur le sens de cette affirmation qui laisse place à plusieurs interprétations sans mésestimer les possibles contradictions d'un groupe à l'autre.

Un séminaire gouvernemental devrait arrêter la feuille de route de modernisation de l'État à trois ans, à la suite duquel « un premier train de mesures » pourrait être adopté.

Si l'objectif est louable, on peut être légitimement perplexe sur l'efficacité de la méthode retenue et l'adoption prochaine des éléments de la réforme.

Certes, le secrétaire d'État indique qu'avec l'achèvement du « premier round de la négociation » programmée avant la fin du mois de janvier prochain, « les retours des concertations pourront alimenter les débats sur le projet de loi NOTRe, notamment sur le développement économique et l'emploi ».

Votre commission regrette de ne pas avoir disposé de ces éléments lors de l'examen du projet de loi et de l'établissement de son texte, d'autant qu'à l'initiative de ses rapporteurs, elle a renforcé les compétences stratégiques de la région, dont sa compétence en matière de développement et d'aides économiques. En outre, dans le même esprit, elle propose de décentraliser le service de l'emploi ( cf . infra III).

Au demeurant, elle craint que le Sénat doive délibérer en séance sans données supplémentaires puisque, selon la décision du Gouvernement, il entamera l'examen des articles du projet de loi le 13 janvier prochain.

Cette discordance de calendriers affecte la clarté du débat et brouille la pertinence des dispositions proposées par le projet de loi déposé sur le Bureau du Sénat.

B. LA NÉCESSAIRE RÉORGANISATION DE LA RéATE EN CONSÉQUENCE DE LA REFONTE DE LA CARTE RÉGIONALE

« On peine (aussi) à voir le lien entre la réorganisation territoriale version Maptam puis NOTRe et les réformes successives de l'administration déconcentrée alors qu'une bonne articulation entre les deux est essentielle à la réussite de chacune », notait notre collègue Pierre-Yves Collombat lors de l'examen des crédits affectés pour 2015 à l'administration générale et territoriale de l'État ^{10 ( * )} . Il poursuivait : « l'impression qui domine est celle des réformes parallèles conduites selon leurs logiques propres ».

En séance publique, le Gouvernement, par la voie de son secrétaire d'État chargé des sports, M. Thierry Braillard, a notamment indiqué qu'aucune décision n'était arrêtée à ce stade en ce qui concerne l'évolution des services régionaux : « le premier ministre a confié le soin à une mission inter-inspections de proposer, d'ici au début de l'année 2015, des schémas d'organisation possibles » ^{11 ( * )} .

Pas plus que la clarification des compétence n'est articulée avec la réforme de l'organisation territoriale, le réseau des services déconcentrés ne sera dans un futur proche adapté à la nouvelle donne résultant de la refonte de la carte régionale ^{12 ( * )} qui devrait être définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 17 décembre 2014 après son examen en nouvelle lecture par le Sénat le 15 décembre prochain.

Or, l'objectif assigné à la réforme en cours des collectivités territoriales ne pourra pleinement être atteint que si, parallèlement, l'État s'est lui-même réformé pour conforter les choix du Parlement, fournir aux élus locaux les conseils indispensables à l'exercice de leurs responsabilités et les assister dans la mise en oeuvre de leurs compétences, assumer son rôle de garant de la cohésion territoriale et exercer sa mission de contrôle de la légalité.

Or, trop souvent aujourd'hui, les collectivités se plaignent des difficultés à identifier leur interlocuteur, faute d'une organisation claire des missions et des services. L'architecture de la RéATE (réforme de l'administration territoriale de l'État) mise en oeuvre en 2010 et 2011, basée sur la régionalisation de l'État territorial et le regroupement des directions ministérielles dans les circonscriptions régionales et départementales, a affaibli la cohérence et la proximité de la présence de l'État sur le terrain.

C'est donc une double révision de l'administration territoriale qui doit être impérativement conduite d'une part, pour l'adapter aux nouvelles délimitations des régions afin d'assurer la présence de l'État sur l'ensemble de leur territoire, et d'autre part, pour réorganiser les services dans un souci de lisibilité et d'accessibilité au quotidien.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : PROLONGER LA CLARIFICATION DES RESPONSABILITÉS ET DES COMPÉTENCES PAR L'APPROFONDISSEMENT DE LA DÉCENTRALISATION

À l'issue de nombreuses auditions de toutes les parties intéressées et d'un déplacement sur le terrain à Chartres en présence du Président du Sénat ^{13 ( * )} , votre commission des lois et ses rapporteurs se sont attachés à construire une architecture claire, lisible des citoyens, cohérente au regard de la vocation de chacun des niveaux de compétences que le Sénat a souhaité rappeler par un article de principe en préambule du projet de de refonte de la carte régionale ^{14 ( * )} .

Au-delà de divers ajustements destinés à simplifier l'exercice de l'action locale, détaillés dans l'examen des articles du texte adopté par la commission, celui-ci vise aussi à approfondir la décentralisation en dotant les collectivités territoriales des moyens nécessaires pour assumer au mieux leurs compétences.

Votre commission a adopté 166 amendements dont 91 amendements de ses rapporteurs.

A. MAINTENIR LES COMPÉTENCES DES DÉPARTEMENTS DANS UN SOUCI DE PROXIMITÉ ET D'EFFICACITÉ

Votre commission a estimé que le transfert de compétences opérationnelles et de gestion départementales aux régions ne répondait pas à l'objectif, pourtant affiché du Gouvernement, de renforcer les missions stratégiques de ces dernières. En effet, les compétences relatives à la gestion de la voirie routière et aux transports scolaires nécessitent une proximité à laquelle ne pourraient répondre les futures régions, dont le périmètre parfois très large ne leur permettrait pas d'assurer la réactivité inhérente à ces missions. C'est pourquoi votre commission a adopté des amendements de suppression de l' article 8 et des dispositions de l' article 9 portant sur le transport scolaire.

De même, estimant que le transfert des collèges aux régions ne représenterait qu'un gain très relatif en raison des nouvelles charges de personnels qu'il engendrerait, votre commission a également adopté un amendement de suppression de l' article 12 .

En revanche, il a confirmé le transfert des transports interurbains départementaux aux régions, en ce qu'ils participent de l'aménagement stratégique du territoire.

Par ailleurs, votre commission a estimé que le transfert des ports à la région ou au bloc communal, prévu dans la perspective d'une suppression du département, ne se justifiait plus. Les départements ont massivement investi ces dernières années dans les infrastructures portuaires sur lesquelles ils exercent leur compétence. En conséquence, votre commission des lois a adopté un amendement de suppression de l' article 11 .

B. CONFORTER LES COMPÉTENCES STRATÉGIQUES DES RÉGIONS ET LEUR ATTRIBUER UNE COMPÉTENCE EN MATIÈRE D'EMPLOI

Votre commission a approuvé le renforcement des compétences stratégiques de la région opéré par le projet de loi , en matière économique et en matière d'aménagement du territoire, qui se traduit en particulier par deux nouveaux schémas majeurs de la planification régionale, le SRDEII et le SRADDT, opposables aux autres niveaux de collectivité.

S'agissant de ces deux schémas majeurs, votre commission a adopté plusieurs amendements d'amélioration et de clarification rédactionnelle et a précisé les dispositifs proposés.

1. Garantir un processus de co-élaboration des schémas

Votre commission a insisté sur la nécessité de renforcer la procédure de co-élaboration de ces deux schémas, estimant que le succès d'une telle démarche reposait sur une association étroite de l'ensemble des collectivités territoriales et des autres partenaires sur le territoire régional. Si elle a modifié en ce sens le projet de loi pour le SRADDT, elle a reporté la question à la séance publique pour le SRDEII.

Votre commission a aussi renforcé la procédure de co-élaboration du schéma régional de développement touristique, tout en supprimant dans le domaine du tourisme, qui reste une compétence partagée, le rôle de chef de file de la région ( article 4 ).

2. Accroître la clarification des compétences dans le domaine du développement économique et des aides aux entreprises

Votre commission a prolongé la logique du projet de loi en vue de clarifier davantage encore les compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d'interventions économiques, dont la région serait la première responsable.

S'agissant du SRDEII ( article 2 ), elle a précisé le contenu du schéma comme les conditions de son approbation par le préfet de région. Elle a clarifié les conditions d'application du SRDEII aux métropoles en cas de désaccord entre région et métropole dans son élaboration, en prévoyant un principe de compatibilité comme pour les autres collectivités et de leurs groupements, sans que soient remises en cause les compétences économiques attribuées par le législateur aux métropoles.

En matière d'aides aux entreprises ( article 3 ), votre commission a supprimé les interventions croisées et multiples, qui nuisent à la lisibilité et à l'efficacité du système d'aides, pour en confier plus clairement la responsabilité à la région. Elle a veillé à ce que les régions et les métropoles disposent de responsabilités équivalentes en matière de copilotage des pôles de compétitivité, enjeu majeur pour le développement des territoires.

3. Encadrer le rôle d'approbation des schémas par le préfet de région

Votre commission a également précisé le rôle du préfet de région lors de l'approbation du SRADDT, qui serait limité au respect de la prise en compte de la législation nationale et des projets d'intérêt national dans le projet. Votre commission estime que l'étroite association des préfets de région devrait permettre d'éviter tout conflit entre l'État et les régions ( article 6 ), comme pour le SRDEII. Elle a en revanche supprimé l'habilitation demandée par le Gouvernement pour préciser le contenu et les modalités d'élaboration du SRADDT, l'estimant peu pertinente en raison du débat parlementaire sur cette question ( article 7 ).

4. Attribuer aux régions une compétence en matière de service public de l'emploi

En outre, afin de faire du projet de loi un texte de décentralisation et pas seulement un texte de clarification des compétences, votre commission a également confié à la région un rôle de coordination au niveau régional des actions des intervenants du service public de l'emploi ( article 3 bis ), tout en associant mieux les régions à l'organisation de Pôle emploi.

Une telle démarche, à l'initiative conjointe de vos rapporteurs et de la commission des affaires sociales, peut constituer la première étape d'une future décentralisation du service public de l'emploi. Cette nouvelle compétence permettrait de compléter utilement les compétences déjà reconnues à la région en matière de développement économique et en matière d'orientation et de formation professionnelles.

5. Préciser l'exercice des compétences des autres collectivités

Par ailleurs, s'agissant de la compétence de solidarité territoriale des départements, votre commission a adopté plusieurs amendements de précision, de même sur le principe de guichets uniques entre collectivités territoriales et l'État pour l'instruction et l'octroi d'aides ou de subventions ( articles 24 et 29 ).

Elle a enfin prévu la création des commissions de la culture, du sport et du tourisme au sein des conférences territoriales de l'action publique afin de veiller à la continuité de ces politiques sur les territoires régionaux ( articles 28 et 28 bis ).

C. RENFORCER LES INTERCOMMUNALITÉS EN TENANT COMPTE DES SPÉCIFICITÉS DES TERRITOIRES

Votre commission a fait le choix de conforter le mouvement intercommunal en procédant par étapes. Il ne lui semble, en effet, pas de bonne pratique de procéder à un « big bang » qui risque de fragiliser des communautés sortant à peine d'une refonte de la carte des intercommunalités, au risque de produire un effet inverse de celui recherché.

1. Conforter la pertinence des périmètres intercommunaux sans méconnaître les caractéristiques locales

À l' article 14 , votre commission a amendé le cadre fixé au schéma départemental de la coopération intercommunale selon deux principes :

- elle a supprimé le relèvement de 5 000 à 20 000 habitants du seuil de création d'un EPCI à fiscalité propre ;

- elle a souhaité ouvrir une nouvelle phase de rationalisation en renforçant les orientations fixées au schéma.

La clause de revoyure destinée à réviser les schémas a été reportée d'un an. Ils devront donc être arrêtés avant le 31 décembre 2016.

Le calendrier de mise en oeuvre de la révision des cartes des EPCI à fiscalité propre et des syndicats a été décalé d'autant ( articles 15 et 16 ).

2. Favoriser le principe de subsidiarité

Votre commission a réintroduit la notion d'intérêt communautaire comme principe fondateur de transfert des compétences obligatoires des communautés de communes afin d'adapter au mieux l'action communautaire aux spécificités de son périmètre ( article 18 ).

Dans le même esprit, la promotion du tourisme a été transférée des compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération à leurs compétences optionnelles ( articles 18 et 20 ).

L' article 21 a été modifié en conséquence.

3. Ajuster les compétences intercommunales les plus intégrées

Par un nouvel article 21 bis , les compétences obligatoires des communautés urbaines et des métropoles ont été élargies à la création et à la gestion de maisons de services au public.

Par ailleurs, à l' article 23 , votre commission a décidé de revenir à l'économie générale du dispositif de transfert de compétences départementales à la métropole tel qu'il a été fixé par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014. Elle a, en outre, resserré les compétences sociales transférables ou délégables à la métropole.

4. Régler les modalités régissant les personnels

Votre commission a approuvé les principes encadrant le transfert des services et des personnels qui s'inscrivent dans le cadre des lois précédentes.

Elle a, cependant, modifié l' article 35 sur deux points :

- pour supprimer, par coordination, les dispositions concernant, d'une part, les personnels communaux affectés aux collèges et, d'autre part, les ouvriers des parcs et ateliers (OPA) ;

- pour rétablir le délai de droit commun fixé à la cessation de fonction des emplois fonctionnels dans le cadre du regroupement de régions.

D. RENFORCER LA RESPONSABILITÉ FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS

1. Dématérialiser les pièces comptables des collectivités

Pour les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants, le nouvel article 30 bis prévoit l'instauration dans les trois ans d'une obligation de transmission numérique au comptable public des pièces nécessaires à l'exécution des dépenses et des recettes.

2. Supprimer le dispositif inabouti de l'action récursoire de l'État à l'encontre des collectivités

Votre commission a supprimé l' article 33 relatif à l'action récursoire de l'État à l'encontre d'une collectivité territoriale, en estimant le dispositif proposé inabouti et inapplicable. Un tel dispositif reflétait avant tout la faiblesse du contrôle de légalité de l'État. Lors de son audition, Mme Marylise Lebranchu avait justifié ce choix par tout manquement à la gestion des fonds structurels européens. Or la rédaction proposée ne répond en rien à ce cas spécifique. C'est pourquoi votre commission a supprimé l'article 33 afin que le Gouvernement propose un nouveau dispositif plus rigoureux et applicable.

3. Améliorer l'information sur la gestion publique locale

Votre commission a précisé les missions du futur observatoire de la gestion publique locale, se félicitant de la mise en place de cet outil pour favoriser et améliorer la connaissance partagée des politiques publiques locales, nécessaire pour un dialogue entre l'État et les collectivités territoriales qui soit de qualité ( article 34 ).

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - DES RÉGIONS RENFORCÉES
CHAPITRE UNIQUE - LE RENFORCEMENT DES RESPONSABILITÉS RÉGIONALES

Article 1er (art. L. 1111-10, L. 4221-1 et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales) - Suppression de la clause de compétence générale des régions et attribution d'un pouvoir réglementaire

Le présent article tend, d'une part, à supprimer la clause de compétence générale des régions et, d'autre part, à leur attribuer un pouvoir réglementaire.

• La suppression de la clause de compétence générale des régions

Comme votre rapporteur l'avait rappelé dans son rapport de première lecture sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ^{15 ( * )} , la clause de compétence générale permet à une collectivité territoriale d'agir dans tout domaine d'intérêt local dès lors qu'une compétence n'a pas été attribuée de manière exclusive à une autre collectivité. Cette clause est, comme l'avaient rappelé nos collègues, M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault ^{16 ( * )} , consubstantielle à la notion même de décentralisation.

Le juge administratif a progressivement encadré cette notion , souvent accusée d'être à l'origine d'une complexité de l'action publique locale. Deux éléments limitent la clause de compétence générale :

- d'une part, l'intérêt local, interprété par le juge de façon extensive : pour qu'une collectivité puisse agir dans un domaine particulier, l'action envisagée doit cumuler les trois critères suivants : elle doit bénéficier directement aux besoins de la population, rester neutre et répondre à un intérêt public.

- d'une part, le fait qu'une compétence soit détenue exclusivement par un autre acteur public : en d'autres termes, est interdit à toute collectivité territoriale d'exercer une compétence expressément dévolue, par la loi, à une autre collectivité ou, plus largement, à une autre autorité publique.

Partant du double constat d'un enchevêtrement des compétences et du développement des financements croisés, à l'origine d'une dilution de la responsabilité des décideurs locaux vis-à-vis des citoyens, de la difficulté pour ces derniers à comprendre les politiques exercées par chaque échelon et d'une tendance à des interventions locales redondantes, souvent mal coordonnées et source de dépenses inutiles, l'article 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a restreint la clause de compétence générale des départements et des régions en introduisant le principe du caractère exclusif des compétences exercées par ces deux échelons. Ainsi, à compter du 1 ^er janvier 2015, sauf exception, les départements et les régions ne pouvaient exercer que les seules compétences que la loi leur attribuait. Une compétence partagée était toutefois reconnue dans les domaines du tourisme, du sport et de la culture, en raison de la multiplicité des interventions dans ces domaines. Une capacité d'initiative leur était également reconnue pour les compétences non explicitement attribuées à un échelon local.

Le Conseil constitutionnel n'avait pas censuré cette disposition, jugeant que la clause de compétence générale ne constituait pas un principe fondamental reconnu par les lois de la République ^{17 ( * )} .

L'article 1 ^er de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a maintenu la clause de compétence générale des régions et des départements au-delà du 1 ^er janvier 2015, au motif que cette clause permet aux collectivités territoriales de n'intervenir que dans des domaines interstitiels, non attribués par le législateur à d'autres collectivités publiques ^{18 ( * )} . Les deux assemblées en avaient profité pour « moderniser » ces dispositions et préciser le champ irréductible d'action des conseils généraux et des conseils régionaux de la Métropole et d'Outre-mer.

Le présent article tend à supprimer de nouveau la clause de compétence générale des régions afin de renforcer la clarté et la lisibilité de la répartition des compétences entre les différents échelons locaux et de maîtriser la dépense publique locale.

Il est proposé de supprimer le deuxième alinéa de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales qui permet à la région de contribuer au financement d'opérations d'intérêt régional relevant des autres niveaux de collectivités territoriales, de leurs groupements ou de groupements d'intérêt public.

Par ailleurs, la notion d'intérêt régional est supprimée aux articles L. 4221-1 (pour les régions métropolitaines) et L. 4433-1 (pour les régions d'outre-mer). Il est en outre précisé que le conseil régional règle les affaires de la région dans les domaines de compétences attribuées par la loi .

Enfin, le troisième alinéa de ces deux articles est complété afin d'étendre les compétences des régions à l'accès au logement et à l'amélioration de l'habitat afin de leur permettre de continuer à participer au financement des projets des collectivités territoriales infrarégionales dans ces domaines.

Ø L'octroi d'un pouvoir réglementaire aux régions

Le droit en vigueur

Les collectivités territoriales disposent d'un pouvoir réglementaire en vertu de l'article 72 de la Constitution selon lequel « Dans les conditions prévues par la loi, [les collectivités territoriales] s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. »

À ce titre, les collectivités territoriales peuvent fixer des règles dans les cas et conditions définis par le législateur pour l'exercice des compétences que la loi leur attribue . La décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 2002 ^{19 ( * )} offre plusieurs illustrations d'attribution du pouvoir réglementaire à une collectivité territoriale.

Toutefois, ainsi que l'a rappelé le Conseil d'État ^{20 ( * )} , le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales n'est pas « inconditionné ». « Il s'exerce dans les bornes d'une compétence définie par la loi et doit avoir un fondement législatif. » En effet, la combinaison des articles 21 (pouvoir réglementaire du Premier ministre) et 72 (pouvoir règlementaire des collectivités territoriales) de la Constitution n'autorise pas à confier aux collectivités territoriales la faculté de fixer des règles d'application d'une législation étrangère à une compétence locale.

Plus largement, le pouvoir règlementaire des collectivités territoriales est soumis au respect des règles constitutionnelles, au premier rang desquels figure le principe d'égalité. Le Conseil constitutionnel a toutefois jugé que toute différence de traitement résultant de la variation des règles locales n'est pas constitutive d'une rupture d'égalité ^{21 ( * )} . De même, d'après l'avis précité du Conseil d'État, le pouvoir d'adaptation de la norme nationale dont disposerait une collectivité territoriale respecte le principe d'égalité si deux conditions sont réunies :

- d'une part, « la modulation locale dans l'application d'une norme législative repose sur une différence objective de situation entre territoires ou collectivités ou sur une raison d'intérêt général » ;

- d'autre part, la différence de traitement doit être en rapport direct « avec la ou les finalités de la législation dans le cadre de laquelle le législateur décide de confier aux collectivités territoriales ce pouvoir réglementaire. »

Plus globalement, les conditions essentielles de mise en oeuvre des libertés publiques ne peuvent dépendre des décisions de collectivités territoriales et, ainsi, varier sur l'ensemble du territoire ^{22 ( * )} .

Les collectivités territoriales disposent par ailleurs d'un pouvoir réglementaire pour l'organisation et le fonctionnement de leurs services . Ce pouvoir réglementaire ne nécessite pas de base législative explicite mais est strictement limité et doit s'exercer dans le respect des lois et règlements, des compétences des autres collectivités et des principes de valeur supra-réglementaire.

Au-delà de ces dispositions communes à l'ensemble des collectivités territoriales, certaines d'entre elles bénéficient en outre d'un pouvoir réglementaire spécifique. Ainsi, la collectivité territoriale de Corse est dotée d'un tel pouvoir spécifique : la loi peut l'habiliter à fixer des règles adaptées aux spécificités de l'île, sauf lorsqu'est en cause l'exercice d'une liberté ou d'un droit fondamental ^{23 ( * )} .

En réalité, le pouvoir règlementaire de la collectivité territoriale de Corse est double :

- elle peut saisir le Premier ministre de toute proposition de modification ou d'adaptation des dispositions règlementaires en vigueur ou en cours d'élaboration aux spécificités locales ;

- elle peut demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées aux spécificités de l'île, sauf lorsqu'est en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou un droit fondamental.

L'article 73 de la Constitution attribue en outre aux départements et aux régions d'outre-mer , régis par le principe d'identité législative, la faculté d'adapter les lois et les règlements dans l'exercice de leurs compétences, si une loi ou un règlement les a habilités. Les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution bénéficient également d'un pouvoir normatif dérogatoire.

Ø Les dispositions prévues par le présent article

Le présent article propose d'insérer trois nouveaux alinéas à l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales.

Le premier alinéa consacre le pouvoir réglementaire des régions, dans le cadre de leurs compétences que la loi leur attribue. L'étude d'impact indique que cette disposition tend à « inviter le législateur comme le pouvoir réglementaire national, à laisser aux régions des marges de manoeuvre dans l'application des lois, soit en s'abstenant d'intervenir soit en habilitant expressément les régions à adapter les règles. »

Par l'insertion de deux nouveaux alinéas, le présent article prévoit qu'un conseil régional, ou plusieurs conseils régionaux par délibérations concordantes, pourrait présenter des propositions d'évolution normative relatives à leurs compétences, leur organisation ou leur fonctionnement. Ces propositions seraient transmises au Premier ministre et au représentant de l'État dans la ou les régions concernées. Cette disposition s'inscrit dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, dans sa décision relative à la Corse ^{24 ( * )} , n'avait pas jugé cette disposition contraire à la Constitution en ce qu'elle se borne à préciser la procédure suivie et les conditions que doit respecter la collectivité territoriale de Corse pour demander à être habilitée par le législateur à définir les modalités d'application d'une loi au cas où il serait nécessaire d'adapter les dispositions réglementaires nationales aux spécificités de l'île. En d'autres termes, cette disposition ne s'apparente pas une injonction au Gouvernement puisqu'aucune obligation n'est imposée à ce dernier sur la suite à donner aux propositions des conseils régionaux.

• La position de la commission

Ø La reconnaissance, au niveau législatif, d'un pouvoir réglementaire aux régions se justifie dans la mesure où le présent projet de loi tend à leur confier l'élaboration de schémas planificateurs prescriptifs destinés à favoriser l'articulation des politiques des différents échelons territoriaux, en matière économique et d'aménagement du territoire.

En outre, le regroupement de régions, prévu dans le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral va conduire à l'application de dispositions sur des territoires beaucoup plus hétérogènes qu'aujourd'hui. C'est pourquoi il apparaît essentiel de reconnaître aux régions un pouvoir de proposition afin de sensibiliser le législateur et le Gouvernement sur les difficultés d'application d'une réglementation dans un territoire et conduire in fine à une réflexion sur l'exercice d'une politique publique.

Ø Quant à la suppression de la clause de compétence générale des régions, un débat avait eu lieu au sein de votre commission et en séance publique sur l'opportunité de rétablir la clause de compétence générale des départements et des régions lors du débat parlementaire sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

Beaucoup de sénateurs avaient alors estimé que le rétablissement de la clause de compétence générale contribuerait à accentuer le manque de lisibilité des politiques publiques locales et ne favoriserait pas une rationalisation de l'action publique, pourtant rendue nécessaire par la situation difficile des comptes publics. Le Gouvernement a entendu cette aspiration à une meilleure lisibilité de l'action publique ce dont se félicite votre commission.

À l'initiative de MM. Louis Nègre et Gérard Collomb, votre commission a adopté deux amendements identiques tendant à clarifier la possibilité d'intervention des régions en matière de politique de la ville et de rénovation urbaine. Cette clarification est apparue opportune aux yeux de votre commission, d'autant que la région est désormais signataire des contrats de ville, en vertu de l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

Article 2 (art. L. 1111-9, L. 1511-1, L. 4251-12 à L. 4251-17 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales, art. L. 711-8 du code de commerce, art. 5-5 du code de l'artisanat, art. 50 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique et art. 7 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire) - Renforcement de la compétence des régions en matière de développement économique et création d'un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation

L'article 2 du projet de loi vise à clarifier les compétences en matière de développement économique des collectivités territoriales, en renforçant les compétences de la région en la matière et en préservant les compétences des communes et intercommunalités. Il créé à cette fin un nouvel outil de planification et d'orientation, le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), opposable aux collectivités territoriales et aux chambres consulaires situées dans la région. Il modifie à cet effet, principalement, l'article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales.

Aucune des personnes entendues par vos rapporteurs n'a contesté le renforcement de la compétence économique des régions dans son principe.

À titre liminaire, vos rapporteurs rappellent, comme le fait d'ailleurs succinctement l'étude d'impact, qu'un dispositif comparable à celui instauré par le présent projet de loi figurait à l'article 1 ^er du texte initial de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, adopté et renforcé en première lecture par le Sénat puis l'Assemblée nationale, avant d'être abandonné par le Sénat en seconde lecture, à l'initiative de notre collègue Eric Doligé et avec l'accord du Gouvernement, au profit d'un dispositif expérimental qui sera présenté infra ^{25 ( * )} . Il semble que les communes et les départements avaient exprimé, entre les deux lectures, des craintes à l'égard d'une telle prééminence de la région dans le domaine du développement économique, en lui conférant un pouvoir de coordination dans le cadre d'un schéma régional opposable aux autres collectivités.

En d'autres termes, il aura fallu dix ans pour que puisse être reprise l'idée de confier à la région une compétence renforcée sur le développement économique, avec une pleine compétence et un caractère opposable pour les orientations arrêtées par la région dans ce domaine.

Extrait de l'article 1 ^er de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 précitée,
tel qu'adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 14 avril 2004

« La région est responsable du développement économique sur son territoire, sous réserve des missions incombant à l'État. Elle y coordonne les interventions économiques des collectivités territoriales et de leurs groupements. À cet effet, le conseil régional adopte un schéma régional de développement économique, après avoir organisé une concertation avec les autres collectivités territoriales et leurs groupements. Le schéma régional de développement économique prend en compte les orientations stratégiques découlant des conventions passées entre la région, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les autres acteurs économiques et sociaux du territoire concerné. Le schéma est communiqué au représentant de l'État dans la région.

« Le schéma régional de développement économique définit les orientations stratégiques de la région en matière économique. Il vise à promouvoir un développement économique équilibré de la région, à développer l'attractivité de son territoire et à prévenir les risques d'atteinte à l'équilibre économique de tout ou partie de la région.

« Les aides aux entreprises des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales situés sur le territoire de la région tiennent compte des orientations du schéma régional de développement économique. »

Le présent projet de loi n'aborde pas la question du lien entre les compétences exercées et la structure de la fiscalité pour chaque niveau de collectivité, et en l'espèce de l'évolution de la fiscalité régionale en vue de la mettre plus en rapport avec le renforcement de la compétence économique des régions, par exemple par une majoration de la part de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) attribuée aux régions, de sorte que l'exercice des compétences puisse avoir un effet sur les ressources fiscales. Vos rapporteurs estiment que cette question devra être abordée à l'occasion de la prochaine loi de finances. À cet égard, ils rappellent que le Premier ministre s'est engagé le 10 octobre dernier, devant le congrès de l'association des régions de France, à ce que les nouvelles compétences des régions soient accompagnées d'une « redéfinition des ressources » et à ce que les régions disposent d'une « fiscalité économique ».

Le présent projet de loi n'aborde pas davantage la question de la réorganisation des services déconcentrés de l'État qui interviennent dans le domaine économique, en particulier les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), et l'articulation nouvelle à trouver avec des régions dont le rôle serait renforcé dans ce domaine. On peut même s'interroger sur le maintien d'une compétence économique dans les services déconcentrés, dès lors que les dispositifs étatiques les plus importants sont pilotés au niveau national. Il est vrai, toutefois, que cette question relève pour une large part de la compétence réglementaire.

1. L'exercice actuel de la compétence économique par les collectivités territoriales

En l'état du droit, en vertu soit de la clause de compétence générale, soit de dispositions législatives particulières, chaque niveau de collectivité territoriale participe à l'exercice de la compétence économique. L'objectif du présent projet de loi est de clarifier les compétences, en attribuant à la région une compétence renforcée dans ce domaine.

Selon l'étude d'impact, les interventions des différentes collectivités territoriales en faveur du développement économique représentaient en 2011 un montant total évalué à 6,3 milliards d'euros, répartis comme suit :

- 2,1 milliards d'euros à l'initiative des régions ;

- 1,7 milliard d'euros à l'initiative des intercommunalités ;

- 1,6 milliard d'euros à l'initiative des départements ;

- 971 millions d'euros à l'initiative des communes.

Le rapport de juin 2013 de MM. Queyranne, Jurgensen et Demaël sur les aides publiques aux entreprises a particulièrement insisté sur le manque de lisibilité et la dispersion des moyens dans ce domaine, en particulier pour les dispositifs mis en place par les collectivités territoriales ou par leurs groupements, et a donc appelé à une rationalisation des interventions économiques des collectivités sous l'autorité de la région, en lui transférant l'essentiel des compétences économiques des autres collectivités.

Vos rapporteurs approuvent ce constat et considèrent comme une nécessité la rationalisation de l'exercice de la compétence économique par les collectivités territoriales . Une telle rationalisation conduit à renforcer de façon décisive le rôle déjà important des régions dans ce domaine.

Sur ce point, le présent projet de loi traduit les recommandations du rapport et clarifie les compétences des collectivités territoriales en matière de développement économique. Il renforce les compétences de la région et supprime ou réduit les compétences économiques des autres collectivités et de leurs groupements. Il supprime aussi la clause de compétence générale pour les départements, qui leur permet d'intervenir largement en matière de développement économique.

De plus, les collectivités territoriales et leurs groupements autres que la région ne pourraient intervenir, dans les domaines de compétences qu'ils conserveraient en matière économiques, que dans le cadre préalablement défini par un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII). L'article 2 du projet de loi énonce ainsi le principe selon lequel « la région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique ».

Le présent projet de loi organise en conséquence le renforcement de la compétence économique des régions, sans préjudice de la compétence de l'État en matière de définition de la politique économique nationale et de BPIFrance pour le soutien au développement des entreprises, ainsi que de la compétence des communes et de leurs groupements en matière d'immobilier d'entreprises. Les compétences économiques des métropoles ne seraient pas modifiées. Le renforcement des compétences économiques de la région se justifie également par la suppression de la clause de compétence générale des régions, qui nécessite de préciser par la loi les compétences relevant de celles-ci. Seule la commune conserverait la clause de compétence générale.

Par cohérence, dès lors que le développement économique devient une compétence propre des régions, sauf exceptions limitatives, et n'est plus une compétence partagée avec les autres niveaux de collectivités territoriales et leurs groupements, il n'y a plus lieu de prévoir que la région exerce la fonction de chef de file pour organiser les modalités de l'action commune des collectivités concernées. Aussi le projet de loi supprime-t-il, dans son article 3, les trois mentions du développement économique, du soutien de l'innovation et de l'internationalisation des entreprises dans la liste des compétences relevant de la fonction de chef de file des régions. Dans un souci de lisibilité du texte, votre commission a adopté un amendement présenté par ses rapporteurs en vue de procéder à cette suppression dès le début de l'article 2 du projet de loi, conformément d'ailleurs à l'ordre des articles du code général des collectivités territoriales.

2. L'expérience des régions en matière de schéma de développement économique depuis 2005

Tel qu'il résulte de l'article 1 ^er de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, l'article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales dispose que « la région coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l'État » et « établit un rapport relatif aux aides et régimes d'aides mis en oeuvre sur son territoire (...) par les collectivités territoriales et leurs groupements ». En l'état, la compétence de la région en matière économique, si elle bénéficie d'une certaine prééminence, n'est pas exclusive. Il s'agit ainsi d'une compétence partagée, dont la région est supposée organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune, conformément à l'article L. 1111-9 du même code. Les priorités définies par la région ne s'imposent pas, cependant, aux autres collectivités.

Par ailleurs, comme cela a déjà été évoqué supra , l'article 1 ^er de la loi du 13 août 2004 précitée avait mis en place une expérimentation, pour cinq ans à compter du 1 ^er janvier 2005, permettant à l'État de confier à la région la compétence d'élaborer un schéma régional de développement économique (SRDE) pour coordonner les actions de développement économique sur son territoire, après concertation avec les départements, les communes et leurs groupements et les chambres consulaires. Le SRDE visait « à promouvoir un développement économique équilibré de la région, à développer l'attractivité de son territoire et à prévenir les risques d'atteinte à l'équilibre économique de tout ou partie de la région ». De plus, en cas d'adoption d'un SRDE, la région devenait compétente, par délégation de l'État, pour attribuer les aides de l'État aux entreprises gérées à l'échelon déconcentré, dans des conditions définies par convention. Dans ce dispositif expérimental, l'élaboration du SRDE se faisait donc par délégation de l'État et non sous forme d'exercice d'une compétence nouvelle attribuée aux régions de coordination des actions économiques des différents niveaux de collectivités ^{26 ( * )} .

Un bilan global de cette expérimentation devait être communiqué au Parlement, sous forme d'une synthèse de bilans régionaux. À la connaissance de vos rapporteurs, aucune synthèse n'a été transmise au Parlement sur ce sujet. Toutefois, selon l'étude d'impact, « les régions ont adopté des SRDE concourant à l'affirmation de leur rôle par la formalisation de leurs orientations stratégiques », leur permettant ainsi de s'habituer à l'exercice de planification en matière de développement économique. À l'issue de l'expérimentation, plusieurs régions ont « décidé de conduire une nouvelle concertation locale afin d'adopter un nouveau document pluriannuel recensant leurs principales priorités en matière de développement économique et parfois d'innovation », en dehors de tout cadre législatif ou réglementaire.

Dès lors, le présent projet de loi s'appuie sur une expérience acquise par de nombreuses régions en matière de planification économique, dans un contexte toutefois marqué par la pluralité des acteurs locaux compétents. Il s'agit donc aujourd'hui de tirer les enseignements de cette expérience, en instaurant un nouveau schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), qui serait opposable aux autres collectivités territoriales, afin de rationaliser, de mieux coordonner et de rendre plus cohérente, plus lisible et plus efficace l'action économique locale, reprenant ainsi l'intention qui n'a pas pu se concrétiser dans la loi du 13 août 2004 précitée.

3. L'instauration d'un nouveau schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII)

Dans son I, l'article 2 du projet de loi instaure un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII). Il reprend ainsi une recommandation du rapport Queyranne. Il modifie à cette fin l'article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales, au sein de la première partie du code, qui traite des dispositions économiques communes aux diverses collectivités.

Cependant, dès lors que le développement économique deviendrait une compétence propre de la région, il ne semble pas cohérent de placer les dispositions relatives au SRDEII introduites par le projet de loi au sein de la première partie du code. Votre commission a donc adopté, sur la proposition de ses rapporteurs, un amendement transférant les dispositions relatives au SRDEII au sein d'un nouveau chapitre de la quatrième partie du code, partie relative à la région et à ses compétences. Ce nouveau chapitre viendrait juste après celui relatif au schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), modifié par l'article 6 du présent projet de loi.

Cet amendement supprime par conséquent les deux dispositions de l'article L. 1511-1 qui n'ont plus d'utilité, car elles sont reprises sous une autre forme par les dispositions relatives au SRDEII. Il s'agit, d'une part, de la disposition, issue de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 précitée et déjà supprimée par le projet de loi, selon laquelle « la région coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l'État ». Il s'agit, d'autre part, de la disposition, issue de la même loi, qui prévoit la tenue d'un débat devant le conseil régional « en cas d'atteinte à l'équilibre économique de tout ou partie de la région », après une concertation avec les départements et les autres collectivités intéressées. Cette seconde disposition, de portée incertaine, vise à permettre en cas, par exemple, de fermeture d'une usine importante pour l'emploi local qu'une concertation puisse avoir lieu entre les collectivités concernées pour y apporter une réponse coordonnée. En tout état de cause, même si rien n'interdit la mise en oeuvre d'une telle concertation entre élus, sans que la loi ait besoin de le prévoir, l'attribution à la région d'une compétence renforcée en matière économique et la réduction voire la suppression des compétences économiques des autres collectivités limitent fortement la possibilité ces dernières d'intervenir. Interrogé par vos rapporteurs, le Gouvernement a indiqué qu'il ne disposait d'aucune statistique sur le recours à cette disposition. Au surplus, le projet de loi prévoit que le SRDEII veille à ne pas créer de déséquilibres économiques au sein de la région.

Par conséquent, l'article L. 1511-1 du code se bornerait à prévoir que la région établit chaque année un rapport sur les régimes d'aides et les aides mis en oeuvre sur son territoire, à l'aide des informations transmises en tant que de besoin par les autres collectivités. Ce rapport est transmis à l'État, en vue de lui permettre de remplir ses obligations d'information à l'égard de la Commission européenne sur l'attribution des aides publiques.

Selon le projet de loi, le SRDEII définit les orientations en matière d'aide aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises. Il doit aussi organiser la complémentarité des actions menées par les collectivités et leurs groupements en matière d'aides aux entreprises, sans que l'on sache si cette disposition autoriserait les collectivités autres que la région à agir en matière de développement économique à leur propre initiative, hors du cadre des compétences limitées qui leur resteraient attribuées par le projet de loi. Ainsi que cela a été indiqué plus haut, le schéma doit également veiller à ce que les aides ne contribuent pas à la délocalisation d'activités économiques au sein de la région ou d'une région limitrophe.

À l'initiative de vos rapporteurs, votre commission a souhaité à la fois clarifier le contenu du SRDEII et préciser les compétences exercées par les collectivités autres que la région . Elle a ainsi adopté un amendement présenté par ses rapporteurs posant pour principe la compétence exclusive de la région pour décider des interventions économiques sur son territoire, sous réserve des compétences des autres collectivités telles qu'elles résultent du présent projet de loi ^{27 ( * )} . Les compétences économiques des métropoles ne sont pas modifiées. Ainsi, le SRDEII fixerait les orientations économiques régionales, mais également les actions menées en matière de développement économique par la région. Il s'agit ainsi de tirer pleinement les conséquences de l'objectif poursuivi par le projet de loi. Cet amendement clarifie aussi le fait que le SRDEII fixe le cadre des interventions économiques des autres niveaux de collectivités dans l'exercice des compétences qui leur restent, de façon à assurer leur complémentarité avec les actions de la région.

Par ailleurs, à l'initiative de nos collègues Martial Bourquin et Aline Archimbaud, la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire dispose, dans son article 7, que « la région élabore, en concertation avec la chambre régionale de l'économie sociale et solidaire ainsi qu'avec les organismes et entreprises de l'économie sociale et solidaire, une stratégie régionale de l'économie sociale et solidaire et peut contractualiser avec les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour la mise en oeuvre des stratégies concertées et le déploiement de l'économie sociale et solidaire sur le territoire régional ».

Dès lors que la loi prévoit que la région doit dorénavant élaborer un schéma régional en matière économique, ayant un caractère prescriptif, il ne paraît pas pertinent à vos rapporteurs de maintenir l'obligation d'établir une « stratégie régionale de l'économie sociale et solidaire ». Il est préférable que cette question particulière soit prise en compte, par cohérence, au sein du SRDEII. À cet égard, lors de la discussion de la loi relative à l'économie sociale et solidaire devant le Sénat, le Gouvernement avait demandé la suppression de cette disposition additionnelle, dans la mesure où elle aurait dû être discutée dans le cadre de la réforme territoriale.

Aussi votre commission a-t-elle, sur proposition de ses rapporteurs, adopté un amendement visant à intégrer explicitement l'économie sociale et solidaire au sein du SRDEII et supprimant, par coordination, l'article 7 de la loi du 31 juillet 2014 précitée. En tout état de cause, en l'état de la rédaction du texte, les régions auraient été en mesure, si elles l'avaient souhaité, de définir des orientations particulières à ce secteur économique au sein du schéma. Dans ces conditions, il s'agirait de prévoir obligatoirement un volet du SRDEII portant sur l'économie sociale et solidaire.

Enfin, ainsi que le propose le rapport Queyranne, vos rapporteurs jugent nécessaire de rationaliser la carte des opérateurs locaux intervenant en matière de développement économique , agences de développement et comités d'expansion économique créés par les collectivités, et de réduire leur nombre, en raison de la redondance et de la concurrence de leurs actions.

Des observations de même nature sont régulièrement formulées par les chambres régionales des comptes, et notamment à plusieurs reprises en 2014. Ainsi, la chambre de Basse-Normandie et Haute-Normandie a recensé en mai 2014 vingt-deux organismes, sous statuts juridiques différents, dont les collectivités territoriales, qui oeuvraient en faveur du développement économique sur le territoire de l'agglomération de Rouen ^{28 ( * )} . En juin 2014, la chambre des Pays de la Loire a publié une enquête sur les politiques locales d'aides aux entreprises et de développement économique sur le territoire du Pays Yon et Vie, autour de La Roche-sur-Yon, et notamment sur la cohérence de la stratégie des différents acteurs, au nombre de douze ^{29 ( * )} : elle a souligné la redondance d'un certain nombre de dispositifs, le manque de coordination et l'insuffisance de l'évaluation. En juin 2014 également, la chambre de Bretagne a souligné l'absence de coordination entre les divers acteurs du développement économique ainsi que leurs satellites sur le territoire de l'agglomération de Lorient ^{30 ( * )} . Enfin, en octobre 2014, la chambre d'Auvergne et Rhône-Alpes a souligné la multiplicité croissante des acteurs en charge du développement économique sur les cantons de Rumilly et du pays d'Alby en Haute-Savoie (communes, comité d'action économique, syndicat mixte...), précisant que « les collectivités publiques n'ont cessé d'étendre leurs interventions en matière de développement économique », tandis que le territoire n'a conduit aucune réflexion pour coordonner les acteurs et « éviter une redondance des interventions et favoriser les économies de moyens » ^{31 ( * )} .

Toutefois, votre commission n'a pas jugé utile de confier au SRDEII le soin de proposer une telle démarche de rationalisation, tout en admettant que l'intervention de ces opérateurs méritait d'être mieux coordonnée à l'échelle du territoire régional.

Vos rapporteurs souligne cependant que la limitation voire, pour les départements, la suppression des compétences économiques des collectivités autres que la région et de leurs groupements devra nécessairement conduire à une évolution des opérateurs rattachés à ces collectivités.

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue Michel Delebarre, votre commission a également adopté un amendement destiné à préciser que le SRDEII peut contenir un volet transfrontalier élaboré en concertation avec les collectivités étrangères concernées.

4. La procédure d'élaboration du SRDEII

Le projet de loi prévoit que le SRDEII est adopté dans l'année qui suit le renouvellement général des conseils régionaux . Il constituera ainsi l'outil de planification et de mise en oeuvre des priorités économiques de l'équipe régionale issue des élections, qu'elle se situe dans la continuité ou dans l'alternance de l'équipe sortante. Vos rapporteurs approuvent cette refonte régulière du SRDEII suivant le calendrier des élections régionales.

Toutefois, le projet de loi est particulièrement succinct, s'agissant des modalités d'élaboration du schéma et des modalités de concertation qui doivent accompagner cette élaboration. En effet, dès lors que le SRDEII doit traduire une compétence renforcée et non partagée de la région en matière économique, puisque cette compétence serait en bonne partie retirée aux autres niveaux de collectivités, il serait légitime, selon vos rapporteurs, que ces autres collectivités et leurs groupements soient étroitement associées à l'élaboration du schéma, avant son adoption, dans le cadre d'une concertation très approfondie avec toutes les parties prenantes, d'autant que l'action de ces autres collectivités et de leurs groupements devra respecter le cadre fixé par le schéma régional. Le projet de loi se borne ainsi à prévoir que « le schéma fait l'objet d'une concertation au sein de la conférence territoriale de l'action publique (...) et avec les organismes consulaires ».

Votre commission a largement considéré, comme vos rapporteurs, que la procédure d'élaboration prévue par le texte était par trop laconique , ne permettant pas d'associer les autres collectivités et leurs groupements, et notamment les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, à hauteur de leur expérience actuelle dans le domaine du développement économique, comme l'a expliqué devant votre commission notre collègue Valérie Létard, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Votre commission s'en est tenue, à ce stade, au texte initial du projet de loi, souhaitant que puisse être trouvée en vue de la séance publique une procédure détaillée plus satisfaite.

Selon vos rapporteurs, cette procédure d'élaboration du SRDEII doit permettre de bâtir un véritable processus de « co-construction » associant l'ensemble des parties prenantes , notamment toutes les collectivités et leurs groupements. Outre les chambres consulaires, les partenaires sociaux pourraient également être consultés au travers du conseil économique, social et environnemental régional (CESER). Surtout, vos rapporteurs estiment, à l'instar de ce qui est prévu pour le SRADDT, que le préfet de région devrait porter à la connaissance de la région l'ensemble des informations utiles dont l'État a connaissance, afin qu'elles soient correctement prises en compte, ce qui pourrait être vérifié lors de l'approbation du schéma par le préfet.

5. L'opposabilité du SRDEII aux autres collectivités territoriales, à leurs groupements et aux chambres consulaires

Le nouveau dispositif institué par le présent projet de loi repose sur le principe de compatibilité de toutes les actions menées sur le territoire de la région, par les autres collectivités territoriales et leurs groupements, avec le SRDEII. Approuvé par votre commission, ce principe de compatibilité est la conséquence nécessaire non seulement de l'attribution à la région d'une compétence propre en matière de développement économique et d'aides aux entreprises, sous réserve des compétences maintenues aux communes, aux intercommunalités et aux départements, mais aussi de la suppression de la clause de compétence générale.

Le présent projet de loi fait le choix du principe de compatibilité, déjà connu en droit de l'urbanisme, comme règle d'opposabilité du SRDEII aux autres collectivités territoriales, plutôt que du principe plus contraignant de conformité. Le caractère opposable résulte de l' approbation par le préfet de région du schéma adopté par le conseil régional .

À l'initiative de vos rapporteurs, votre commission a adopté un amendement visant à préciser les contours de ce rôle d'approbation par le préfet et les conséquences de l'absence d'approbation, de la même manière que pour le SRADDT. Le préfet de région devrait s'assurer que la procédure d'élaboration du schéma a été régulière. S'il n'approuve pas le schéma, le préfet devrait le faire connaître par une décision motivée, laquelle devrait alors préciser les modifications à apporter au schéma, que le conseil régional devrait intégrer dans un délai qui serait fixé à trois mois. Ce délai ne serait pas inclus dans le délai d'un an à compter des élections régionales pour adopter le schéma.

Dans son I, l'article 2 du projet de loi fixe également les conditions dans lesquelles le SRDEII serait opposable aux métropoles, à la métropole de Lyon, aux autres collectivités territoriales et à leurs groupements .

S'agissant des métropoles de droit commun ^{32 ( * )} et de la métropole de Lyon , en l'état de sa rédaction, le présent projet de loi comporte une difficulté, car il articule de façon incomplète, et donc insatisfaisante selon vos rapporteurs, la compétence économique renforcée de la région, qui se traduit par l'élaboration du SRDEII, et la compétence économique propre des métropoles, telle qu'elle résulte de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. S'il ne s'agit en aucun cas de remettre en cause les compétences des métropoles, il serait nécessaire cependant de mieux les articuler avec le SRDEII.

En effet, pour assurer un développement économique équilibré du territoire régional, les futures métropoles ne peuvent être ignorées par le SRDEII, d'autant qu'elles seront les pôles économiques les plus importants de la région. Dans leur délimitation actuelle, de nombreuses régions comporteraient une voire deux métropoles, qu'il s'agisse de la métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier, d'une métropole de droit commun ^{33 ( * )} ou encore de la métropole à statut particulier de Marseille, la métropole de Paris n'exerçant pas les mêmes compétences économiques.

En vertu de cette même loi du 27 janvier 2014, les métropoles sont déjà dotées de compétences économiques importantes, notamment pour la création de zones d'activité, la mise en oeuvre d'actions de développement économique et le soutien des pôles de compétitivité. Dans ces conditions, vos rapporteurs estiment qu'il existe un risque potentiel de concurrence, ou tout au moins de rivalité, dans les interventions économiques des régions et des métropoles. Par exemple, une métropole pourrait instaurer un mécanisme d'incitation financière à l'installation d'entreprises sur son territoire plus avantageux qu'un mécanisme similaire de la région, captant ainsi davantage d'activités économiques au détriment du reste de la région.

Or, le projet de loi ne comporte pas de mécanisme satisfaisant qui permettrait d'éviter ce risque. En effet, il dispose que les orientations du SRDEII qui sont applicables sur le territoire d'une métropole sont adoptées conjointement par la métropole et la région - ce que vos rapporteurs ne contestent pas compte tenu du rôle économique majeur de chaque métropole au sein de sa région -, mais il prévoit qu'à défaut d'accord entre la métropole et la région, la métropole se borne à prendre en compte le SRDEII et adresse à la région ses orientations en matière de développement économique dans les six mois de l'adoption du SRDEII par la région. Or, la stratégie économique de la région ne peut pas s'arrêter aux portes d'une métropole , compte tenu des conséquences sur l'ensemble de la région des activités économiques situées sur le territoire de la métropole.

Outre qu'en l'état du droit, le régime des différentes métropoles tel qu'il figure dans le code ne prévoit pas l'adoption d'orientations dans le cadre de l'exercice de leurs compétences en matière économique, le projet de loi permet que les interventions économiques des métropoles ignorent de facto les orientations fixées par la région dans le SRDEII, dès lors qu'elles ont seulement à les prendre en compte, ce qui ne constitue pas une obligation particulièrement contraignante selon vos rapporteurs. Le projet de loi risque ainsi de conduire à ce que régions et métropoles ne coopèrent pas, au risque de déséquilibres dans l'aménagement économique de la région.

Dans ces conditions, votre commission a adopté un amendement , présenté par ses rapporteurs, en vue de préciser que les orientations et les actions du SRDEII applicables sur le territoire d'une métropole sont adoptées et aussi, préalablement, élaborées conjointement par la métropole et par la région, reconnaissant ainsi leur complémentarité en matière économique, mais surtout de prévoir qu'en l'absence d'accord, les actions de la métropole seraient tout de même tenues d'être compatibles avec le SRDEII. Une telle obligation de compatibilité serait une forte incitation pour les deux parties à s'entendre et à négocier des orientations communes. Elle correspond à une recommandation expresse du rapport Queyranne.

S'agissant de l' opposabilité du SRDEII aux autres collectivités , le projet de loi comporte une rédaction ambiguë, car il évoque à la fois le cas des métropoles et celui des autres collectivités. Il affirme ainsi, de façon cohérente, que les actes des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière économique sont compatibles avec le schéma, mais il affirme également que les actes des métropoles « sont compatibles avec les seules orientations du schéma applicables sur leur territoire », sans que l'on comprenne clairement si sont visées les orientations définies par le SRDEII ou celles adoptées par la métropole en cas de désaccord avec la région.

En tout état de cause, dès lors que votre commission fait le choix de la compatibilité des actes des métropoles avec le SRDEII, y compris dans le cas où la région et la métropole n'ont pas pu s'entendre sur des orientations communes, il suffit de prévoir une règle simple de compatibilité avec le SRDEII des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements , formulation qui vise aussi toutes les catégories de métropoles, sous réserve des modalités particulières d'élaboration du schéma pour les métropoles. Une telle formulation a été adoptée par votre commission, à l'occasion d'un amendement déjà présenté plus haut. Ce même amendement a également prévu l'intervention d'un décret en Conseil d'État, à l'instar de ce qui est prévu par le projet de loi pour le SRADDT, afin de préciser les modalités d'application de ce nouveau chapitre du code sur le SRDEII, en particulier son contenu et ses modalités d'élaboration.

Dans ses II et III, l'article 2 du projet de loi fixe les conditions dans lesquelles le SRDEII serait aussi opposable aux chambres de commerce et d'industrie (CCI) et aux chambres de métiers et de l'artisanat (CMA) . Cette disposition de mise en cohérence, qui s'appliquerait ici à des établissements publics de l'État, résulte également du rapport Queyranne.

Si votre commission a approuvé le caractère opposable du SRDEII à ces deux réseaux consulaires, en raison de l'importance de leur action en faveur du développement économique local et donc de la nécessité de la coordonner avec les orientations définies par la région, elle a adopté sur la proposition de ses rapporteurs un amendement à caractère rédactionnel.

Ainsi, les CCI de région comme les CMA de région ou les chambres régionales de métiers et de l'artisanat doivent élaborer une stratégie pour l'activité du réseau dans la région. Cette stratégie devrait dorénavant être compatible avec le SRDEII. Pour assurer correctement cette compatibilité, il est nécessaire que les chambres consulaires contribuent à l'élaboration du SRDEII, pour que leurs appréciations soient effectivement prises en compte. À cet égard, vos rapporteurs insistent sur le fait qu'elles devraient être bien associées à l'élaboration du projet de schéma.

Enfin, dans son IV, l'article 2 du projet de loi propose que siègent, au sein du conseil d'administration d'UbiFrance, établissement public national chargé d'accompagner le développement international des entreprises dont le statut est fixé par l'article 50 de la loi n° 2003-721 du 1 ^er août 2003 pour l'initiative économique, des « représentants des conseils régionaux » et des « représentants des organisations professionnelles et des chambres consulaires » plutôt que des « représentants des conseils régionaux, des organisations professionnelles et des chambres consulaires » ( sic ). L'exposé des motifs du projet de loi indique que cette disposition, apparemment dénuée de toute portée normative dès lors que la composition détaillée du conseil d'administration relève de la compétence du pouvoir réglementaire, vise à renforcer la représentation des conseils régionaux au sein du conseil d'administration d'UbiFrance. À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement supprimant cette disposition inutile.

Au surplus, vos rapporteurs rappellent que le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises, récemment adopté par le Sénat, comporte une habilitation au titre de l'article 38 de la Constitution en vue de fusionner les deux établissements publics que sont UbiFrance et l'Agence française des investissements internationaux. Cette fusion permettrait en tout état de cause, si nécessaire, de revoir et d'adapter la composition du conseil d'administration du futur établissement public pour tenir compte du renforcement du rôle des régions en matière de développement économique et d'internationalisation des entreprises.

6. Entrée en vigueur des nouvelles dispositions relatives au SRDEII

Dans son V, l'article 2 du projet de loi prévoit son application à compter du 1 ^er janvier 2016, étant rappelé que le SRDEII doit être adopté par le conseil régional dans l'année qui suit le renouvellement général des conseils régionaux.

En l'état du droit, les prochaines élections régionales sont prévues en mars 2015, mais le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, actuellement en cours de navette, reporte ces élections à décembre 2015.

Dans un souci de clarté, il apparaît plus clair à votre commission de prévoir une entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux, plutôt qu'à une date fixe, de façon à ce que le nouveau mandat régional s'exerce dès le début avec des compétences régionales renforcées. À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement en ce sens.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 (art. L. 1111-9, L. 1511-2, L. 1511-3, L. 1511-5, L. 1511-7, L. 2251-1, L. 3231-1, L. 3231-3, L. 3231-4, L. 3231-7, L. 3232-1, L. 3641-1, L. 4211-1 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) - Clarification et rationalisation des régimes d'aides aux entreprises par les collectivités territoriales au profit des régions et attribution aux régions d'une responsabilité de soutien des pôles de compétitivité

L'article 3 du projet de loi vise à renforcer le rôle de la région et à clarifier et rationaliser les interventions des divers niveaux de collectivités territoriales en matière d'aides aux entreprises et de soutien aux actions de développement économique. Il modifie à cette fin plusieurs chapitres du code général des collectivités territoriales, notamment pour supprimer les compétences économiques du département et renforcer sur certains aspects les compétences économiques de la région.

Il répond ainsi à une critique récurrente formulée à l'encontre du manque de lisibilité et de l'enchevêtrement des dispositifs instaurés par les collectivités territoriales en matière d'aides aux entreprises , ainsi que de l'absence d'évaluation de leur efficacité.

Dans un rapport public thématique de novembre 2007 sur les aides des collectivités territoriales au développement économique ^{34 ( * )} , la Cour des comptes avait déjà souligné l'enchevêtrement des interventions économiques des collectivités territoriales, nettement plus marqué dans ce domaine que dans leurs autres champs d'action : « Considérée en effet par le législateur, plus que toute autre, comme une compétence inhérente à la légitimité de chaque collectivité de maîtriser le développement de son territoire, l'aide en faveur des entreprises a été dès l'origine conçue comme une compétence partagée entre l'État et chacune des autres collectivités territoriales. »

La Cour a rappelé qu'une compétence économique a été reconnue à tous les niveaux de collectivités en 1983, en leur permettant d'attribuer des aides directes ou indirectes aux entreprises, indépendamment du rôle de la région en matière d'animation de l'économie régionale, dans un contexte de crise économique et social incitant les collectivités à agir dans ce domaine. Elle a souligné « au fil des ans (...) une diversification importante des aides, débouchant souvent sur une certaine confusion institutionnelle », rappelant qu'elle avait déjà appelé à une clarification des interventions des collectivités territoriales en faveur des entreprises dans un rapport de 1996.

Le constat formulé par la Cour des comptes en 2007 est bien connu : malgré un poids financier important, les systèmes d'aides aux entreprises mis en place par les collectivités souffrent d'une dispersion entre un trop grand nombre d'acteurs et de nombreux dispositifs, avec un manque de coordination et des effets d'aubaine, sans que ni l'efficacité économique des aides ni leur impact en faveur d'un aménagement économique harmonieux des territoires soient avérés. L'insuffisance des mécanismes de suivi et d'évaluation apparaît comme une limite supplémentaire. La Cour a jugé que « le bilan de l'action économique des collectivités territoriales est dans l'ensemble bien décevant au regard de l'ampleur des moyens financiers mis en oeuvre autant que de l'envergure des objectifs affichés », insistant sur « la complexité et l'hétérogénéité d'un dispositif institutionnel reposant sur une compétence plus diluée que partagée, ainsi que le foisonnement excessif des aides versées », avec des coûts de gestion élevés, et n'hésitant pas à évoquer « une compétence frappée d'inefficacité et de réelle obsolescence ».

La Cour des comptes a donc plaidé en 2007 pour la « redéfinition d'une compétence recentrée sur le couple État-région », en fonction des besoins réels du tissu économique et pour « une réduction significative des régimes d'aide applicables et l'instauration d'une véritable démarche évaluative ».

Plus récemment, le rapport Queyranne, dont les constats comme les recommandations inspirent ce volet du projet de loi, a lui aussi souligné la dispersion des régimes d'aides, le manque de lisibilité et de coordination, une efficacité insuffisante ou encore des frais de gestion élevés.

Si le constat effectué par le rapport Queyranne se situe dans le strict prolongement de celui réalisé par la Cour des comptes en 2007, il formule aussi des propositions fortes, de façon plus précise, axées sur le recentrage de la compétence économique sur la région, dont c'est d'ores et déjà la vocation première et clairement identifiée. Outre l'élaboration d'un schéma régional opposable en matière de développement économique, le SRDEII créé par l'article 2 du présent projet de loi, il préconise de transférer à la région presque la totalité des compétences économiques des collectivités et de simplifier radicalement le paysage local des aides aux entreprises.

L'article 3 du présent projet de loi s'emploie à concrétiser dans la loi ces recommandations de clarification des compétences.

1. La compétence de principe des régions pour déterminer les régimes d'aides aux entreprises et octroyer les aides

Le projet de loi dispose que, sous réserve de certaines compétences maintenues à d'autres collectivités ou à leurs groupements, la région est seule compétente pour définir les régimes d'aides aux entreprises sur son territoire et décider de l'octroi de ces aides. Il ajoute que la région peut accorder des aides à des entreprises en difficulté , faculté jusque-là reconnue aux seuls départements, pour lesquels elle serait supprimée. Le projet de loi réécrit à cette fin l'article L. 1511-2, au sein du titre I ^er du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales.

Les compétences maintenues aux autres collectivités sont les aides à l'investissement immobilier des entreprises, attribuées aux communes et aux intercommunalités ainsi qu'à la métropole de Lyon, dans le respect toutefois du SRDEII, ainsi que les aides à l'installation des professionnels de santé, qui peuvent être instituées par toutes les collectivités. Seraient aussi maintenues certaines compétences économiques des communes, mentionnées au titre V du livre II de la deuxième partie, ainsi que des départements, mentionnées au titre III du livre II de la troisième partie, par ailleurs réduites par le présent article.

Sans préjudice de la clause de compétence générale, des communes conserveraient pour l'essentiel une faculté d'intervention pour soutenir des activités nécessaires à la population en cas d'initiative privée défaillante, en zone rurale ou dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville, la possibilité de participer au capital de sociétés pour l'exploitation de services communaux ou d'activités d'intérêt général ou de certaines sociétés de garantie ainsi que la faculté d'apporter une garantie pour certains emprunts. Les départements, quant à eux, ne pourraient plus que participer au capital de certaines sociétés et aussi garantir des emprunts. Les communes et les départements pourraient également toujours subventionner les petites salles de cinéma.

Le projet de loi prévoit, toutefois, que les autres collectivités et leurs groupements peuvent, par convention, participer au financement des aides et des régimes mis en place par la région. En outre, il prévoit la possibilité de déléguer l'octroi - et non la définition du régime des aides - à une autre collectivité territoriale ou à un groupement, ainsi qu'à un établissement public pour certaines aides.

Ainsi, l'affirmation de la pleine compétence économique de la région reçoit deux tempéraments, qui conduisent vos rapporteurs à s'interroger sur l'ampleur réelle de la réforme ainsi envisagée. Le texte traduit le souci de ne pas remettre complètement en cause les actions menées aujourd'hui par les autres collectivités. En effet, en l'état du droit ^{35 ( * )} , toutes les différentes peuvent participer au financement des aides instaurées par la région.

Dans ces conditions, pour mener à terme la logique de clarification des compétences dans le champ économique, votre commission a adopté, à l'initiative de ses rapporteurs, un amendement supprimant la possibilité pour les autres collectivités territoriales et leurs groupements de participer aux régimes d'aides aux entreprises mis en place par la région, de façon à renforcer la compétence exclusive attribuée à de la région en matière d'aides aux entreprises.

Ne serait toutefois pas remise en cause la possibilité pour la région de déléguer l'octroi des aides à une autre collectivité ou à un groupement, si elle le juge opportun, conformément à la faculté générale de délégation de compétences entre collectivités. Cette faculté est une souplesse de gestion dans un souci de proximité, plutôt que la survivance d'une compétence dans le domaine économique.

Vos rapporteurs n'ignorent pas l'impact financier potentiel d'une telle clarification des compétences, engagée par le projet de loi et confortée par votre commission : les crédits affectés jusqu'à présent au développement économique par les autres collectivités territoriales et leurs groupements ne seraient plus disponibles de la même manière pour aider les entreprises.

Votre commission a également adopté un amendement , présenté par ses rapporteurs, destiné à clarifier la rédaction du projet de loi et à modifier l'intitulé du titre I ^er du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales, qui porterait sur les aides aux entreprises et plus, de manière générale, sur le développement économique, dans la mesure où ce titre ne comporterait plus que des dispositions relatives aux aides aux entreprises, les dispositions relatives à la compétence économique générale des régions étant transférées au sein de la quatrième partie du code.

Les aides aux entreprises peuvent prendre la forme de prestations de services, subventions, bonifications d'intérêt, prêts et avances remboursables à des conditions plus avantageuses que le marché. L'amendement de nature rédactionnelle adopté par votre commission prévoit aussi que la délégation de l'octroi des prêts et avances à des établissements publics puisse s'étendre à BPIFrance, qui a le statut de société commerciale et peut gérer des dispositifs instaurés par les régions pour leur compte, dans le cadre d'une logique de guichet unique des prêts et avances aux entreprises.

2. La compétence autonome des communes et des intercommunalités pour les aides à l'investissement immobilier des entreprises

Le projet de loi attribue aux communes, à la métropole de Lyon et, lorsque la compétence leur a été transférée, aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre - dont les métropoles de droit commun, logiquement, mais celles-ci exercent cette compétence de droit et non pas par transfert, en application de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales - une compétence exclusive pour attribuer des aides à l'investissement immobilier des entreprises. Il modifie à cette fin l'article L. 1511-3 du code.

Sur ce point, qui déroge à l'affirmation de la compétence exclusive des régions pour l'octroi des aides aux entreprises, l'étude d'impact indique que le maintien d'un droit d'initiative propre des communes, établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des métropoles se justifie par « la compétence dont bénéficient ces collectivités et groupements en matière d'aménagement foncier en faveur des entreprises ». Le rapport Queyranne avait d'ailleurs souligné une relative spécialisation des communes et des intercommunalités sur ces sujets, que vos rapporteurs ont aussi constatée, du fait de la maîtrise et de la connaissance précise du foncier ainsi que des terrains et locaux disponibles pour accueillir des activités économiques.

Toutefois, dans un souci de cohérence de l'action économique locale, cette compétence s'exercerait dans le respect du cadre établi par le SRDEII. En outre, le projet de loi autorise les régions à participer au financement des régimes d'aides mis en place au titre de l'immobilier d'entreprises, par des conventions avec les communes et intercommunalités.

Ces aides peuvent prendre la forme de subventions, de rabais sur le prix de vente, de location ou de location-vente de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés, de prêts, d'avances remboursables ou de crédit-bail à des conditions plus avantageuses que le marché. La création et la gestion de zones d'activité est donc incluse dans cette compétence d'aide à l'investissement immobilier des entreprises.

Sur la proposition de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement destiné à clarifier la rédaction de ces dispositions et à préciser la compétence des établissements publics de coopération intercommunale, de façon à ce que les métropoles de droit commun soient correctement prises en compte.

3. Le renforcement du rôle économique des régions par le recentrage de compétences existantes et l'attribution de nouvelles compétences

Alors que l'article L. 1511-7 du code autorise toutes les collectivités territoriales et leurs groupements à verser des subventions à des organismes sans but lucratif d'aide à la création et à la reprise d'entreprises ^{36 ( * )} , le projet de loi propose de restreindre cette faculté aux régions, aux métropoles et à la métropole de Lyon, tout en permettant aux autres collectivités territoriales et à leurs groupements de verser de telles subventions à condition de passer une convention avec la région. La clarification des compétences ainsi opérée par le projet de loi semble relativement modeste à vos rapporteurs, tout en créant une complexité supplémentaire pour les organismes concernés.

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement visant à faire de cette faculté une compétence exclusive des régions, conformément à l'objectif poursuivi par le texte de clarification des compétences et d'attribution à la région d'une compétence quasi exclusive en matière de développement économique et d'aides aux entreprises.

En outre, le projet de loi modifie et complète l'article L. 4211-1 du code, qui énumère les actions susceptibles d'être conduites par la région en matière, notamment, de développement économique.

Il affirme ainsi plus clairement la compétence renforcée de la région dans ce domaine, en précisant la disposition selon laquelle elle peut décider de toutes interventions économiques, dans les conditions prévues à l'article L. 4211-1, au titre I ^er du livre V de la première partie, qui traiterait désormais des seules aides aux entreprises, au chapitre III du titre V du livre II de la quatrième partie, qui traite des garanties d'emprunt et de la participation au capital de certaines sociétés, ainsi qu'à l'article L. 3232-4, qui permet de subventionner les petites salles de cinéma ^{37 ( * )} . À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement de coordination pour tenir compte dans cette disposition du transfert du SRDEII au sein de la quatrième partie du code.

Au sein de l'article L. 4211-1 également, dont la rédaction actuelle permet aux régions de participer au capital des sociétés de développement régional, des sociétés de financement ^{38 ( * )} régionales et interrégionales et des sociétés d'économie mixte, le projet de loi prévoit d'autoriser également les régions à participer au capital de sociétés de capital investissement , alors qu'elles peuvent actuellement simplement leur attribuer des dotations pour abonder un fonds d'investissement créé par une telle société pour l'exercice de ses activités, et de sociétés ayant pour objet l'accélération du transfert de technologie.

Sur ce point, le projet de loi veut autoriser les autres collectivités à intervenir, par convention, en complément de la région, ce qui n'est pas prévu actuellement par le code, sauf autorisation spéciale ^{39 ( * )} . Conformément à l'objectif de clarification des compétences et d'attribution à la seule région de la compétence en matière d'aides aux entreprises, votre commission a adopté un amendement de ses rapporteurs visant à limiter aux régions la possibilité de participer au capital de ces sociétés, sous réserve des compétences déjà reconnues aux métropoles en la matière. À l'initiative de nos collègues Louis Nègre et Claude Raynal, votre commission a aussi adopté un amendement pour permettre aux métropoles de droit commun, à l'instar de la métropole de Lyon, de participer au capital des mêmes sociétés que les régions, par un même mécanisme de renvoi à l'article L. 4211-1 concernant les compétences économiques des régions.

Le projet de loi complète l'article L. 4211-1 pour autoriser les régions à participer au capital de sociétés commerciales , dans la mesure où une telle participation contribuerait à la mise en oeuvre du SRDEII. Cette faculté n'est pas prévue aujourd'hui par le code : sauf exceptions prévues par la loi, une région ne peut pas participer librement au capital d'une société commerciale. Cette restriction vise à protéger les deniers publics. Dans ces conditions, la possibilité ainsi reconnue par le projet de loi constitue pour vos rapporteurs une réelle novation. Elle doit donc s'accompagner de garanties fortes pour encadrer strictement une telle compétence, de façon à ne pas mettre en péril les finances régionales.

Le projet de loi dispose que la participation régionale ne peut excéder 33 % du capital et qu'un décret en Conseil d'État devra préciser les modalités dans lesquelles cette participation peut s'exercer, afin de protéger les intérêts patrimoniaux de la région et de prévoir l'intervention de la commission des participations et des transferts, chargée de contrôler les opérations de transfert au secteur privé des participations de l'État. Sans doute cette disposition mérite-t-elle, selon vos rapporteur, d'être davantage approfondie quant à ses modalités et à ses conséquences. En tout état de cause, à leur initiative, votre commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle et d'actualisation d'une référence, mentionnant en outre expressément que le décret en Conseil d'État devait préciser les limites de cette faculté nouvelle qui serait accordée aux régions.

Le projet de loi actualise également les conditions de souscription, par les régions, de parts de fonds commun de placement à risque à vocation régionale ou interrégionale, là encore pour encourager le développement des entreprises locales, en l'espèce par l'apport de fonds propres. En l'état du droit, la souscription ne peut conduire la région à apporter un montant qui excèderait 50 % du montant total du fonds.

Le projet de loi propose aussi que les autres collectivités territoriales et leurs groupements puissent souscrire des parts de tels fonds, faculté que votre commission a supprimée par l'adoption d'un amendement de ses rapporteurs, conformément à la logique du texte consistant à confier à la seule région la compétence en matière d'aides aux entreprises, et pour éviter tout enchevêtrement des compétences et des financements. Par ce même amendement, par dérogation au plafonnement à 50 %, votre commission a limité à 75 % le montant total des parts souscrites par les régions en cas de fonds à vocation interrégionale, pour tenir compte de la possibilité pour plusieurs régions de souscrire en pareil cas de figure, ou en cas d'appel à manifestation d'intérêt pour inciter des investisseurs privés à souscrire, situation qui suppose transitoirement un montant plus important souscrit par les régions. Le projet de loi prévoyait que le plafond de 50 % pouvait être dépassé « si nécessaire », sans fixer aucune limitation.

4. L'attribution aux régions du soutien des pôles de compétitivité

Dans le cadre également de l'article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales, relatif aux attributions économiques de la région, le projet de loi propose de confier aux régions la responsabilité du soutien aux pôles de compétitivité situés sur leur territoire.

Engagée par l'État en 2004, la politique des pôles de compétitivité est présentée dans l'encadré ci-après.

La politique des pôles de compétitivité

La politique des pôles de compétitivité a été initiée en 2004, dans le cadre fixé par l'article 24 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, reproduit ci-après, et du décret n° 2005-765 du 8 juillet 2005, lequel prévoit la désignation des pôles de compétitivité par le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire. La politique de l'État en faveur des pôles de compétitivité est mise en oeuvre par les préfets de région, dans le cadre d'une circulaire du 2 août 2005 ^{40 ( * )} .

La labellisation des pôles, sur la base de certains critères fixés par la loi, permet de bénéficier d'un soutien public, notamment financier, pour le fonctionnement des pôles ainsi que le financement de leurs projets de recherche et développement, par appel à projets dans le cadre du fonds unique interministériel et du programme des investissements d'avenir.

La loi ne fixe pas le statut juridique applicable aux pôles. La grande majorité sont constitués sous statut associatif, en associant tous les partenaires publics et privés concernés que sont les entreprises, les centres de recherche publics comme privés, les établissements d'enseignement supérieur, les organisations professionnelles et les collectivités territoriales, selon une logique à la fois de territoire et de filière. L'objectif est de stimuler l'innovation dans certaines filières économiques, grâce aux partenariats mis en place au sein des pôles, en vue de favoriser l'activité des entreprises, le développement économique et la croissance.

La politique des pôles de compétitivité fait partie des succès économiques, même si tous les pôles n'ont pas le même dynamisme et la même efficacité pour transformer des innovations en projets industriels concrets. Des évaluations successives ont permis depuis 2004 de mieux cibler la politique des pôles de compétitivité.

Il existe à ce jour 71 pôles labellisés, sans préjudice de l'existence de nombreux autres regroupements de même nature (« clusters »), qui n'ont pas souhaité solliciter cette labellisation ou qui ne l'ont pas obtenue. La labellisation des pôles de compétitivité vise à sélectionner les regroupements les plus prometteurs en termes d'innovation et de débouché économique, en vue de leur accorder un financement public.

La responsabilité de la conduite de la politique des pôles de compétitivité relève de la direction générale des entreprises du ministère de l'économie.

Article 24 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 (extrait)

« I. - 1. a) Les pôles de compétitivité sont constitués par le regroupement sur un même territoire d'entreprises, d'établissements d'enseignement supérieur et d'organismes de recherche publics ou privés qui ont vocation à travailler en synergie pour mettre en oeuvre des projets de développement économique pour l'innovation.

« b) La désignation des pôles de compétitivité est effectuée par un comité interministériel, après avis d'un groupe de personnalités qualifiées, sur la base des critères suivants :

« - les moyens de recherche et de développement susceptibles d'être mobilisés dans le ou les domaines d'activité retenus ;

« - les perspectives économiques et d'innovation ;

« - les perspectives et les modalités de coopération entre les entreprises, les organismes publics ou privés et les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre.

« La désignation d'un pôle de compétitivité peut être assortie de la désignation d'une zone de recherche et de développement regroupant l'essentiel des moyens de recherche et de développement. Cette zone est définie par un arrêté du ministre chargé de l'industrie.

« Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application de ces dispositions.

« 2. a) Les projets de recherche et de développement menés dans le cadre des pôles de compétitivité mentionnés au 1 associent plusieurs entreprises et au moins l'un des partenaires suivants : laboratoires publics ou privés, établissements d'enseignement supérieur, organismes concourant aux transferts de technologies. Ces projets sont susceptibles de développer l'activité des entreprises concernées ou de favoriser l'émergence de nouvelles entreprises innovantes.

« Ces projets décrivent les travaux de recherche et de développement incombant à chacun des partenaires et précisent les moyens mobilisés pour la réalisation de ces travaux, ainsi que le pôle de compétitivité auquel ils se rattachent.

« b) Les projets de recherche et de développement sont agréés par les services de l'État en fonction des critères suivants :

« - nature de la recherche et du développement prévus ;

« - modalités de coopération entre les entreprises et les organismes publics ou privés mentionnés au 1 ;

« - complémentarité avec les activités économiques du pôle de compétitivité ;

« - impact en termes de développement ou de maintien des implantations des entreprises ;

« - réalité des débouchés économiques ;

« - impact sur l'attractivité du territoire du pôle de compétitivité ;

« - complémentarité avec d'autres pôles de compétitivité ;

« - qualité de l'évaluation prévisionnelle des coûts ;

« - viabilité économique et financière ;

« - implication, notamment financière, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre. »

L'attribution aux régions de cette nouvelle compétence se situe dans le contexte de la forte réduction du volume des crédits de l'État destinés à soutenir le fonctionnement des pôles de compétitivité, notable dans le projet de loi de finances pour 2015 avec un niveau d'autorisations d'engagement annoncé à hauteur de 11,5 millions d'euros dans les documents budgétaires, à comparer aux 24 millions prévus par le projet de loi de finances pour 2013.

Vos rapporteurs rappellent que la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a confié à la métropole de Lyon comme aux métropoles de droit commun ^{41 ( * )} une compétence de « participation au copilotage des pôles de compétitivité », étant précisé que le statut des pôles, et donc leur organisation, n'est pas fixé par la loi.

Selon vos rapporteurs, le présent projet de loi doit conduire à ce que les métropoles et les régions contribuent de la même manière au soutien et au pilotage des pôles de compétitivité situés sur leur territoire. Aussi votre commission a-t-elle adopté, à leur initiative, un amendement destiné à harmoniser la formulation de la compétence des métropoles et des régions en la matière, en retenant la notion de « soutien aux pôles de compétitivité ». En tout état de cause, il s'agit d'une compétence stratégique, qui relève donc naturellement aux régions et aux métropoles, qui doivent l'exercer de façon harmonieuse et coordonnée.

5. La limitation des compétences économiques des autres collectivités territoriales

Poursuivant toujours l'objectif de clarification des compétences dans le domaine économique et d'attribution à la région de l'essentiel des aides aux entreprises, le projet de loi restreint voire supprime les compétences des autres collectivités territoriales en matière d'interventions économiques et d'aides aux entreprises, en particulier pour le département.

En premier lieu, le texte abroge l'article L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales, qui autorise toutes les collectivités à intervenir dans le domaine économique par des aides aux entreprises, dans le cadre d'une convention signée avec l'État, en complément des dispositifs d'aides aux entreprises mis en place par la région et des dispositifs mis en place par les autres collectivités en matière d'aides à l'immobilier d'entreprises, dans le respect, bien sûr, des règles européennes en matière d'aides publiques. Une telle possibilité de convention avec l'État est notamment ouverte lorsque la région s'oppose à la mise en place d'un régime d'aides par une autre collectivité, à l'initiative de cette collectivité. L'objectif est de permettre à l'État d'autoriser une collectivité autre que la région à développer des capacités d'intervention en matière économique, en instaurant son propre régime d'aides aux entreprises ^{42 ( * )} .

Ce dispositif, apparemment utilisé avec discernement par les préfets selon les informations fournies à vos rapporteurs par le Gouvernement ^{43 ( * )} , permet en réalité de créer des dispositifs concurrents à ceux prévus par les régions, pouvant affecter les implantations d'entreprises. Cependant, aucun suivi, notamment statistique, n'est tenu de ce dispositif. À titre d'exemple récent, on peut citer une convention signée entre le préfet et le département des Yvelines pour la mise en place d'un régime d'aide à l'investissement des petites et moyennes entreprises ainsi que d'un régime d'aide à la recherche, au développement et à l'innovation, thématiques qui relèvent pleinement de la compétence première de la région.

Dès lors, l'abrogation de l'article L. 1511-5 du code constitue une vraie clarification des compétences en matière d'aides aux entreprises. Votre commission a approuvé cette abrogation.

Le projet de loi supprime aussi certaines compétences économiques départementales. À cette fin, il abroge les articles L. 3231-3, L. 3231-7 et L. 3232-1 du code général des collectivités territoriales, lesquels prévoient la possibilité d'apporter des aides à une entreprise en difficulté, la possibilité de participer au capital d'un établissement de crédit ou d'une société de financement ayant pour objet exclusif de garantir des emprunts souscrits par des entreprises - faculté qui serait réservée à la région - et l'établissement d'un programme d'aide à l'équipement rural - cette dernière compétence étant reprise au titre de la solidarité territoriale et encadrée par l'article 24 du présent projet de loi.

Il restreint également la capacité pour le département d'apporter sa garantie à un emprunt à une personne privé, en limitant les bénéficiaires de cette garantie aux organismes d'intérêt général énumérés par le code général des impôts, aux organismes d'habitations à loyer modéré et aux sociétés d'économie mixte, ainsi qu'en vue de la réalisation d'opérations concernant des logements sociaux. En d'autres termes, un département ne pourrait plus apporter sa garantie pour un emprunt souscrit par une entreprise en dehors de ces cas particuliers.

Ces modifications s'ajoutent à la suppression pour les départements de la clause de compétence générale. À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a souhaité aller plus loin dans la clarification des compétences en matière d'aides aux entreprises, en adoptant un amendement visant à abroger l'article L. 3231-2, lequel dispose que le département peut favoriser le développement économique en accordant des aides, dans les conditions prévues par les articles L. 1511-1 et suivants du code. Au surplus, tels qu'ils résulteraient du projet de loi et des modifications apportées par votre commission, ces articles ne permettraient plus au département d'intervenir en matière d'aides aux entreprises. Ce même amendement a aussi procédé à des clarifications rédactionnelles, dans le code comme dans le projet de loi, et des coordinations.

6. Entrée en vigueur des nouvelles dispositions

Comme pour l'article 2, votre commission a adopté par cohérence, à l'initiative de ses rapporteurs, un amendement précisant que cette nouvelle répartition des compétences économiques en matière d'aides aux entreprises entre en vigueur à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux et non à compter du 1 ^er janvier 2016 comme le prévoit le projet de loi, à l'instar des dispositions relatives au SRDEII.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 3 bis (nouveau) (art. L. 5311-3, L. 5312-3, L. 5312-4, L. 5312-10, L. 5312-11, L. 6121-4, L. 6123-3 et L. 6123-4 du code du travail) - Régionalisation des politiques de l'emploi et attribution aux régions d'une compétence de coordination des acteurs du service public de l'emploi

Issu d' amendements identiques présentés par vos rapporteurs et par notre collègue René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, l'article 3 bis vise à améliorer l'efficacité du service public de l'emploi, en confiant aux régions de nouvelles responsabilités en matière de coordination des acteurs des politiques d'emploi, tout en renforçant le rôle de Pôle emploi. L'objectif ainsi recherché est d'assurer une meilleure territorialisation des politiques d'emploi , sans méconnaître les apports dans ce domaine de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale. La loi du 5 mars 2014 a effectivement achevé le processus de régionalisation de la formation professionnelle engagé en 1983, sur certains champs relevant encore de l'État, et a prévu une compensation financière par transfert aux régions des crédits d'État correspondants.

Cet article constitue une première étape vers une régionalisation du service public de l'emploi . La création de Pôle emploi, par la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, en tant qu'institution publique nationale unique chargée à la fois d'accompagner les demandeurs d'emploi et de les indemniser, missions qui étaient antérieurement attribuées respectivement à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et aux associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC), rend toutefois quelque peu difficile à court terme une régionalisation complète du service public de l'emploi, car elle supposerait de scinder les deux missions regroupées au sein de Pôle emploi. Pôle emploi est financé par l'État, pour ses missions d'accompagnement vers l'emploi, et par l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) pour l'indemnisation des demandeurs d'emploi.

Avec cette disposition additionnelle, votre commission a souhaité que le présent projet de loi, dont l'objectif est de clarifier et de réorganiser les compétences des différents niveaux de collectivités territoriales, soit aussi un texte de décentralisation . Il modifie en conséquence certaines dispositions des cinquième et sixième parties du code du travail.

En premier lieu, l'article 3 bis pose le principe selon lequel la région coordonne sur son territoire les actions des intervenants du service public de l'emploi , sans préjudice des missions confiées à l'État. Il procède aussi à une coordination concernant le rôle des communes à l'égard du service public de l'emploi.

En deuxième lieu, cet article impose une consultation préalable des conseils régionaux lors de la conclusion de la convention pluriannuelle tripartite conclue entre l'État, Pôle emploi et l'UNEDIC. Cette convention définit notamment les publics prioritaires, les objectifs d'amélioration des services rendus aux demandeurs d'emploi et aux entreprises ou encore l'évolution de son organisation territoriale. L'intervention des régions doit permettre une meilleure prise en compte de la nécessité pour Pôle emploi de disposer d'un maillage homogène d'agences sur le territoire.

En outre, il rend obligatoire pour Pôle emploi la conclusion au niveau régional de conventions pluriannuelles de coopération avec les autres intervenants de la politique de l'emploi, afin de mieux coordonner leurs interventions sur le territoire. Sont ainsi concernés les missions locales, Cap emploi, structure chargée de l'accompagnement vers l'emploi des personnes handicapées, les structures de gestion des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (PLIE), les maisons de l'emploi et l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). À l'heure actuelle, le recours à ce type de conventions n'est pas systématique, une seule convention de partenariat étant en cours de négociation entre Pôle emploi et l'Union nationale des missions locales.

Par ailleurs, avant l'expiration de la convention pluriannuelle tripartite nationale, le directeur général de Pôle emploi devrait présenter des propositions visant à réduire le nombre d'intervenants du service public de l'emploi et à rationaliser son organisation. L'objectif est à terme de faire de Pôle emploi l'acteur majeur et incontournable de la politique de l'emploi.

En troisième lieu, cet article vise à renforcer la place des régions au sein du conseil d'administration de Pôle emploi. Sur un total de dix-huit sièges actuellement, un seul est réservé à un représentant des collectivités territoriales, désigné sur proposition conjointe de toutes les associations des collectivités concernées. Il s'agirait de créer un siège attribué spécifiquement à un représentant désigné par l'Association des régions de France (ARF). Ce siège supplémentaire ne perturberait pas les règles de majorité actuelles au sein du conseil d'administration de Pôle emploi.

En quatrième lieu, cet article renforce la légitimité des directeurs régionaux de Pôle emploi, en prévoyant un avis du conseil d'administration de l'opérateur public avant leur nomination par le directeur général.

En cinquième lieu, cet article abroge l'article L. 5312-11 du code du travail, qui prévoit une convention régionale entre le préfet de région et le directeur régional de Pôle emploi, en vue de programmer au niveau local les interventions de Pôle emploi, compte tenu des objectifs de la convention tripartite nationale, et de coordonner ses actions avec les autres intervenants du service public de l'emploi. Une telle convention serait en effet redondante avec la convention, présentée infra , prévue par le présent article dans le cadre des comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP).

Les CREFOP ont été créés par la loi du 5 mars 2014 précitée comme instances régionales de coordination des différents acteurs locaux dans le domaine des politiques d'emploi, d'orientation et de formation.

Le présent article propose d'opérer un changement majeur dans la direction des CREFOP, en les plaçant sous l'autorité du président du conseil régional. Ces comités ont pour but de mettre un terme à la dichotomie qui existait jusqu'alors dans les régions entre la formation professionnelle et la question de l'emploi. Ils ont pour mission d'assurer la coordination entre les acteurs des politiques d'orientation, de formation professionnelle et d'emploi et la cohérence des programmes de formation dans la région. En l'état du droit, ils sont présidés conjointement par le président du conseil régional et le préfet de région. Il s'agit de supprimer cette direction bicéphale, contraire à la philosophie à l'origine de la création des CREFOP.

Dès lors, le président du conseil régional deviendrait le véritable responsable de la coordination des compétences en matière d'emploi, de formation et d'orientation professionnelles sur son territoire. Par conséquent, la présidence du bureau du CREFOP reviendrait également au président de région, tandis que la vice-présidence du CREFOP serait attribuée au préfet de région, compte tenu des responsabilités de l'État en matière d'emploi.

L'article ajoute que les conventions conclues avec les intervenants du service public de l'emploi au nom du CREFOP, pour prévoir la mise en oeuvre des interventions en matière d'emploi, de formation et d'orientation professionnelles sur le territoire de la région et la coordination de ces interventions, sont signées par le seul président du conseil régional et plus par le préfet de région. Le contenu de ces conventions serait mieux précisé, en accordant une place privilégiée à Pôle emploi compte tenu de sa mission vis-à-vis des autres acteurs. Il prévoit aussi que le directeur régional de Pôle emploi devra venir régulièrement devant le bureau du CREFOP pour présenter l'état d'avancement de sa convention particulière.

Par le biais de la présidence du CREFOP et de ces conventions, la région serait ainsi clairement responsable de la coordination des politiques d'emploi et des intervenants du service public de l'emploi sur son territoire. Dans le cadre de ces conventions, la région pourra également contribuer au financement d'actions particulières, par exemple pour assurer une meilleure présence territoriale de ces intervenants ou bien développer des actions spécifiques adaptées à la situation locale du marché du travail.

Par ailleurs, l'article 3 bis vise aussi à répondre aux graves difficultés que rencontre l'AFPA dans ses 27 centres de formation qui présentent un intérêt national dépassant les frontières des territoires régionaux. Les règles actuelles d'achat de formations collectives pénalisent fortement ces centres, spécialisés dans le BTP, les éoliennes et l'aéronautique notamment, dont certains sont d'ores et déjà menacés de fermeture. La loi du 5 mars 2014 précitée a posé la règle selon laquelle Pôle emploi attribue des aides individuelles à la formation, mais doit obtenir l'accord préalable de la région avant d'acheter des formations collectives. Le présent amendement introduit une exception à ce principe pour sauvegarder les formations à vocation nationale de l'AFPA : Pôle emploi pourra directement acheter ces formations collectives, à condition qu'elles figurent sur une liste définie par décret, ce qui supposera une concertation entre le ministère du travail, l'AFPA et les autres organismes de formation éventuellement concernés.

Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé .

Article 4 (art. L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, art. L. 111-2, L. 131-3, L. 132-2, L. 161-3, L. 131-1, L. 131-6, L. 131-7 et L. 132-1 du code du tourisme) - Désignation de la région comme chef de file en matière de tourisme et mise en oeuvre d'un nouveau schéma régional de développement touristique

Le présent article propose de désigner la région comme chef de file en matière de tourisme et de créer un unique schéma régional de développement transitoire, élaboré par la région en concertation avec les autres collectivités territoriales. Il comporte également des modifications relatives aux comités régionaux et départementaux du tourisme.

• La notion de chef de file

Définie au cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution, la notion de chef de file permet à une collectivité territoriale d'exercer une mission d'autorité coordinatrice d'une compétence partagée, c'est-à-dire d' organiser , et non de déterminer, les modalités de l'action commune pour cette compétence dans le sens d'une meilleure complémentarité de l'action de chaque échelon territorial et d'une application adaptée aux spécificités locales, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel ^{44 ( * )} .

L'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 3 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, définit, pour chaque échelon local, les compétences pour lesquelles est désigné un chef de file.

En vertu de cette loi, la région a été reconnue chef de file en matière :

- d'aménagement et de développement durable du territoire ;

- de protection de la biodiversité ;

- de climat, de la qualité de l'air et de l'énergie ;

- de développement économique ;

- de soutien de l'innovation ;

- d'internationalisation des entreprises ;

- d'intermodalité et de complémentarité entre les modes de transports ;

- de soutien à l'enseignement supérieur et à la recherche.

• Le tourisme : une compétence partagée

La loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme définit les rôles respectifs de l'État et de chaque niveau de collectivité territoriale en matière de politique touristique. Cette compétence partagée transparaît principalement dans la multiplicité des outils confiés à chaque échelon territorial.

L' État définit et met en oeuvre la politique nationale de tourisme, réglemente, agrée et classe les équipements, organismes et activités touristiques, assure la promotion de la « destination France », favorise la coordination des initiatives publiques et privées et apporte son concours aux actions de développement touristique des collectivités territoriales.

La région définit, par l'élaboration d'un schéma régional de développement du tourisme et des loisirs , prévu à l'article L. 131-7 du code du tourisme, les objectifs à moyen terme du développement touristique régional, coordonne, sur son territoire, les initiatives publiques et privées dans le domaine du développement, de l'information touristique et de la promotion sur les marchés étrangers, à travers le comité régional du tourisme (CRT) et par l'intermédiaire des comités départementaux du tourisme (CDT) présents dans la région.

Le département définit la politique du tourisme du département par l'établissement, en tant que de besoin, d'un schéma d'aménagement touristique départemental , en application de l'article L. 132-1 du code du tourisme, qui prend en compte les orientations portées par le schéma régional de développement du tourisme et des loisirs. Par ailleurs, l'article L. 361-1 du code de l'environnement charge le conseil général d'établir, après avis des communes intéressées, un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnées . Il peut créer un comité départemental du tourisme dont il choisit librement le régime juridique (association, service du conseil général...).

Enfin, la commune définit la politique locale du tourisme, peut créer un office de tourisme , chargé des missions d'accueil, d'information, de promotion touristique locale et de coordination des interventions des divers partenaires, y compris privés, du développement touristique local.

L'ensemble de ces instruments d'action et de planification ne sont pas véritablement coordonnés, ce qui nuit à l'efficacité des actions locales en matière de promotion touristique.

• Le dispositif du projet de loi

Le présent article propose de désigner la région comme chef de file en matière de tourisme, à l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.

L'article L. 111-2 du code du tourisme, relatif à l'association des collectivités territoriales à la mise en oeuvre de la politique nationale du tourisme et à la conduite et la coordination de leurs propres politiques, est modifié afin de préciser que la région, en tant que chef de file, serait chargée d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs groupements dans le domaine du tourisme. Dans ce cadre, elle élaborerait un schéma régional de développement touristique , en remplacement de l'actuel schéma régional, mais aussi du schéma départemental.

Selon le projet de loi, ce nouveau schéma :

- fixerait les objectifs stratégiques d'aménagement, de développement et de promotion touristique, tout en précisant les actions des autres niveaux de collectivités en la matière ;

- prévoirait les modalités de financement et de mutualisation des services et la fusion d'organismes locaux de tourisme de la région, des départements, des communes et de leur groupement ;

- tiendrait lieu de convention territoriale d'exercice concerté de la compétence en matière de tourisme, prévue par l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales.

Le présent article propose également une réécriture de l'article L. 111-3 du code du tourisme relatif aux comités régionaux du tourisme. Leur création, aujourd'hui obligatoire, serait rendue facultative. De plus, plusieurs régions, par délibérations concordantes, pourraient créer un comité du tourisme commun pour exercer conjointement leur politique touristique.

De même, à l'article L. 132-2 du code de tourisme, relatif aux comités départementaux du tourisme, les conseils départementaux, par délibérations concordantes, pourraient créer un comité du tourisme commun pour conduire conjointement leur politique touristique.

Enfin, par coordination, le présent article abroge plusieurs articles du code du tourisme :

- article L. 131-1 relatif aux compétences de la région en matière touristique, désormais précisées au nouvel article L. 111-2 du même code ;

- article L. 131-6 sur l'association des comités régionaux de tourisme pour mener des actions touristiques interrégionales, nationales ou internationales ;

- article L. 131-7 sur l'élaboration, par le comité régional du tourisme et à la demande du conseil régional, du schéma régional de développement du tourisme et des loisirs ;

- article L. 132-1 relatif à l'élaboration du schéma d'aménagement touristique départemental par le conseil général.

Il procède également à une coordination à l'article L. 161-3 du code de tourisme.

• La position de la commission

Votre commission partage la philosophie du projet de loi selon laquelle le tourisme doit rester une compétence partagée entre l'État et les collectivités territoriales, celles-ci étant des acteurs majeurs du développement touristique par leurs fonctions d'opérateurs. Ce constat plaide toutefois pour une planification renforcée des investissements, une mutualisation accrue des moyens et, surtout, une coordination entre les différents échelons locaux.

En outre, comme l'avait relevé notre collègue Jacqueline Gourault et notre ancien collègue Yves Krattinger ^{45 ( * )} , « le tourisme participe à la dynamique d'aménagement d'un territoire en raison des besoins qu'il suscite en dessertes routière, ferroviaire et aérienne, ainsi qu'au développement de la politique culturelle à travers les musées, les festivals et la valorisation du patrimoine. » Si la compétence en matière de tourisme est une politique transversale en raison de la diversité des acteurs et des actions nécessaires à son développement, votre commission constate que cette compétence partagée est, dans le même temps, à l'origine d'initiatives peu coordonnées et de processus décisionnels particulièrement longs et peu lisibles. Les actions concurrentes des comités régionaux de tourisme, des comités départementaux de tourisme et des offices communaux et intercommunaux de tourisme sont à l'origine d'offres touristiques parfois concurrentes et de dépenses publiques redondantes. Vos rapporteurs estiment nécessaire de signifier et rationnaliser ce partage.

Toutefois, tout en partageant ces conclusions, le Sénat, lors de la discussion de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014, réécrite, n'avait pas attribué le chef de filat en matière de politique touristique, en raison des actions majeures menées par chaque niveau local. Par ailleurs, votre commission a jugé paradoxal de reconnaître un statut spécifique de compétence partagée au tourisme, à l'instar de la culture et du sport, à l'article 28 du présent projet de loi, tout en désignant par cette seule compétence partagée un chef de file. C'est pourquoi, par cohérence, votre commission a adopté un amendement de ses rapporteurs supprimant le chef de filat des régions en matière touristique.

Votre commission a estimé qu'une meilleure articulation entre les régions et les départements en matière touristique justifiait :

- d'une part, de confier l'élaboration d'un schéma régional de développement touristique à la région , en impliquant l'ensemble des acteurs oeuvrant en la matière, en particulier les départements, ce schéma devant fixer des orientations concernant les différentes destinations touristiques de la région ;

- d'autre part, de prévoir la conclusion d'une convention entre le conseil régional et chaque conseil général de son territoire pour la mise en oeuvre opérationnelle de ce schéma. Celle-ci serait confiée aux comités départementaux de tourisme, qui seraient chargés de l'application des projets du schéma régional dans le territoire départemental.

Votre commission a adopté deux amendements en ce sens de ses rapporteurs. Elle n'a, toutefois, pas souhaité remettre en cause la possibilité, par les conseils régionaux, de créer un comité du tourisme.

Par ailleurs, à l'initiative de nos collègues Daniel Laurent, Jean-Pierre Grand, Yves Détraigne, Michel Amiel et Christophe Béchu, votre commission a adopté avec modification cinq amendements identiques pour que le schéma régional puisse proposer la mutualisation ou la fusion d'organismes de tourisme issus de régions différentes.

Enfin, comme aux articles 2 et 3, votre commission a adopté un amendement de vos rapporteurs prévoyant l'application de ces nouvelles dispositions à compter du renouvellement général des conseils régionaux.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5 (art. L. 541-13, L. 541-14, L. 541-14-1 [abrogé], L. 541-15 et L. 655-6-1 [abrogé] du code de l'environnement et art. L. 4424-37 et L. 4424-38 du code général des collectivités territoriales) - Simplification de la planification régionale en matière de déchets

Le présent article tend à créer un plan régional de prévention et de gestion des déchets , qui remplacerait les trois schémas départementaux ou régionaux existants aujourd'hui en matière de gestion de déchets.

Les premiers plans locaux concernant les déchets ont été créés par la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux. Depuis, plusieurs lois ont rénové les différents plans dont la compétence a été transférée soit aux conseils généraux soit aux conseils régionaux.

En l'état actuel du droit, au titre de l'article L. 541-15 du code de l'environnement, trois plans s'imposent aux décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets :

- le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets issus du bâtiment, prévu à l'article L. 541-14-1 créé par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ;

- le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux, défini à l'article L. 541-13 du code de l'environnement récemment rénové par l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions du droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets ;

- le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux, défini à l'article L. 541-14 du code de l'environnement, également modifié par l'ordonnance précitée du 17 décembre 2010. La loi du 12 juillet 2010 avait également défini l'obligation d'établir un programme local de prévention des déchets ménagers, intégré dans le plan départemental.

L'établissement de ces différents schémas génère plusieurs difficultés. Outre le coût financier induit par la réalisation de ces plans, leur juxtaposition ne permet pas une réflexion d'ensemble sur la gestion des déchets alors même que les frontières entre certains déchets assimilés ^{46 ( * )} sont incertaines ^{47 ( * )} .

Dans un souci de simplification, plusieurs rapports ont souligné l'intérêt d'une fusion des schémas de planification ainsi que l'importance de la détermination d'un seul échelon pertinent pour la planification.

Ainsi, le rapport de notre collègue M. Eric Doligé sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales ^{48 ( * )} propose de répondre aux incohérences de la planification et de l'enchevêtrement des compétences entre collectivités par l'élaboration de schémas uniques. La proposition n° 99 de son rapport recommande ainsi la fusion des trois schémas de planification dans un seul schéma régional. « Une telle évolution supposerait une consultation étroite des départements concernés avec la création d'une commission consultative régionale ad hoc ».

Cette proposition a été encouragée dans le rapport d'information de nos collègues MM. Jean Germain et Pierre Jarlier sur le bilan et les perspectives d'évolution de la redevance et de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ^{49 ( * )} . Le sénateur Pierre Jarlier regrettait l'inadéquation de l'échelle départementale pour les déchets ménagers qui « ne permet pas une mutualisation suffisante ^{50 ( * )} » .

La Cour des comptes, dans son rapport public thématique sur les collectivités territoriales et la gestion des déchets ménagers et assimilés de 2011 ^{51 ( * )} puis dans son rapport public annuel de 2014 ^{52 ( * )} , a posé de nouveau la question de l'échelon pertinent de la gestion des déchets ménagers et assimilés. Le rapport de 2011 proposait « une réflexion d'ensemble visant à évaluer la pertinence des schémas d'organisation territoriale existants » ainsi qu'une « clarification des compétences » et une « planification plus opérationnelle » .

Enfin, vos rapporteurs soulignent que l'article L. 4424-37 du code général des collectivités territoriales permet d'ores et déjà à l'Assemblée de Corse de réunir en un seul document les trois plans de prévention et de gestion des déchets. Pour autant, cette possibilité ouverte par la loi n° 2002-92 du 22 juin 2002 relative à la Corse n'a jamais été exercée.

• Le dispositif proposé : un plan unique

Ainsi, le présent article s'inscrit dans les recommandations de simplification et de réduction des coûts. Il prévoit ainsi de réunir les trois plans en un seul document d'échelle régionale . En conséquence, les dispositions relatives aux plans des articles L. 541-13, L. 541-14, L. 541-14-1 et L. 655-6-1 du code de l'environnement sont supprimées ou modifiées.

Toutefois, le présent article réserve la possibilité pour « certains flux de déchets », déterminés par décret, de faire l'objet d'une planification spécifique toujours à l'échelle régionale.

Tableau de correspondance
Actuellement en vigueur	Articles	Prévu dans le présent article
Plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux	L.541-13 du code de l'environnement	Nouveau plan régional de prévention et de gestion des déchets
Plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux	L.541-14 du code de l'environnement	Définition des modalités d'élaboration du plan régional unique
Plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets issus de chantiers du bâtiment et des travaux publics	L.541-14-1 du code de l'environnement	Abrogé
Adaptation pour Mayotte de dispositions du L. 541-14-1	L. 655-6-1 du code de l'environnement	Abrogé

Cette fusion des plans permet de rationaliser les coûts liés aux procédures d'élaboration et d'adoption des plans existants. Elle permet aussi une meilleure lisibilité de l'action publique à une échelle plus propice à une véritable vision stratégique.

Des représentants d'entreprises de travaux et de services entendues par vos rapporteurs ^{53 ( * )} ont exprimé de fortes attentes concernant la régionalisation de la planification en matière de prévention et de gestion des déchets. Selon ces derniers, la régionalisation permettra de concilier l'impératif de proximité au nécessaire « renforcement de la planification » stratégique.

Ø Le contenu du plan régional unique

Le présent article précise aussi les différents éléments compris dans le nouveau plan régional. Il semble ainsi prendre acte des recommandations de la Cour des comptes visant à enrichir le contenu des plans.

Ainsi, il prévoit l'établissement d'un état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets qui permettra de poser un diagnostic sur la situation actuelle, notamment sur le recensement des installations et l'inventaire des types, quantités et origines des déchets. Il y ajoute la mention d'objectifs en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets tout en conservant la possibilité de définir des priorités à retenir . Aussi, il conserve un élément prospectif à six et douze ans sur l'évolution des quantités de déchets à traiter et le complète par une planification de la prévention et de la gestion des déchets à termes de six et douze ans, avec l'éventuelle mention des installations nécessaires à créer ou à faire évoluer.

Lors des auditions organisées par vos rapporteurs, les entreprises de services dans le domaine des déchets ont rappelé l'importance de la planification dans ce domaine, largement régi par le droit de l'Union européenne.

Vos rapporteurs resteront vigilants sur la coordination de ces dispositions ave c les articles 19, 22 quinquies , 22 decies , 63 bis C et surtout 21 bis du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte , adopté par l'Assemblée nationale, qui complète le contenu du plan départemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux actuellement en vigueur.

En cohérence avec le paragraphe II de l'actuel article L. 541-14 du code de l'environnement, le nouveau plan unique fixerait une limite aux capacités annuelles d'élimination des déchets non dangereux non inertes ^{54 ( * )} , qui ne peut être supérieure à une valeur établie par décret en Conseil d'État. Il s'agit d'être en cohérence avec les objectifs de dimensionnement des outils de traitement des déchets par stockage ou incinération.

Par ailleurs, le nouveau dispositif reprendrait les dispositions actuellement en vigueur concernant la possibilité de :

- prévoir « une ou plusieurs installations de stockage de déchets non dangereux » et « une ou plusieurs installations de stockage de déchets inertes » (actuellement régies au IV de l'article L. 541-14 du même code) ;

- déroger à la hiérarchie des modes de traitement des déchets pour certains types des déchets spécifiques (prévue au II bis de l'article L. 541-14 du même code) ;

- prévoir les conditions permettant d'assurer la gestion des déchets « dans des situations exceptionnelles » susceptibles de perturber la collecte (conformément au II e) de l'article L. 541-14 du même code) ;

- prendre en compte les besoins des zones voisines hors de son périmètre d'application (respectivement aux IV de l'article L. 541-13, au III de l'article L. 541-14 et au III de l'article L. 541-14-1).

Ø Les conditions d'élaboration du plan régional unique

Le présent article prévoit, dans une nouvelle rédaction de l'article L. 541-14 du code de l'environnement, les modalités d'élaboration du plan unique . À l'initiative et sous la responsabilité du président du conseil régional, un projet de plan serait élaboré en concertation avec des représentants des collectivités territoriales, de l'État, des organismes publics concernés, des organisations professionnelles, des associations agréées de la protection de l'environnement et des associations de défense des consommateurs agréés. Ce projet serait soumis pour avis et éventuellement modifié dans un délai de trois mois par la conférence territoriale de l'action publique , le représentant de l'État dans la région, les commissions départementales compétentes en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques ainsi qu'aux conseils régionaux et généraux limitrophes. Avant délibération du conseil régional, le projet de plan serait soumis à enquête publique.

Ainsi, les commissions consultatives d'élaboration et de suivi propres à chaque plan seraient supprimées alors qu'une nouvelle prérogative est prévue pour les conférences territoriales de l'action publique.

Le II du présent article prévoit les coordinations nécessaires dans le code général des collectivités territoriales pour son application à la collectivité territoriale de Corse aux articles L. 4424-37 et L. 4424-38.

Ø Une transition progressive vers la planification régionale

Le III prévoit que les régions auront un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi pour approuver les nouveaux plans uniques. Dans ce délai, les plans approuvés antérieurement à cette promulgation resteraient en vigueur.

Cette disposition répond aux conseils des entreprises de services de gestion des déchets entendues par vos rapporteurs, qui recommandaient une mise en oeuvre différée de cette planification à l'échelon régional, au regard de la préparation insuffisante de certaines régions.

Vos rapporteurs soulignent la vocation de ce plan unique à s'intégrer progressivement dans le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), prévu à l'article 6. Les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets seraient ainsi intégrés dans les SRADDT approuvés postérieurement à l'entrée en vigueur du présent projet de loi.

Sur proposition des rapporteurs, votre commission des lois a adopté plusieurs amendements rédactionnels et de coordination. Elle a également adopté un amendement de M. Collomb et de plusieurs de ses collègues, qui porte à quatre mois le délai au-delà duquel les avis non formulés sont réputés favorables.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 5 bis (nouveau) (art. L. 541-10 et L. 541-15-2 du code de l'environnement) - Obligation de transmission des informations sur les quantités de déchets

Le présent article, inséré par votre commission à la suite d'un amendement de M. Kern et plusieurs de ses collègues, a pour objet de prévoir une obligation de transmission aux conseils régionaux des informations détenues par les éco-organismes ou des acteurs similaires sur les quantités de déchets .

En premier lieu, le présent article instaure une obligation de transmission aux conseils régionaux des informations dont disposent les éco-organismes sur les quantités de déchets soumis au principe de la responsabilité élargie du producteur .

Les éco-organismes, conséquences du principe de responsabilité élargie des producteurs

Depuis la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux, la responsabilité en matière de déchets pèse principalement sur les producteurs des déchets. La directive n° 2008/98/CE du 19 novembre 2008 portant réforme du droit communautaire des déchets a fait évoluer ce principe vers une responsabilité « élargie » des producteurs.

Selon la traduction de ce principe dans les articles L. 541-9 et suivants du code de l'environnement, « il peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits ou des éléments et matériaux entrant dans leur fabrication de pourvoir ou de contribuer à la gestion des déchets qui en proviennent ». Les droits européen et français prévoient ainsi que les filières des déchets d'équipements électriques, des emballages, des pneumatiques, ou encore des consommables bureautiques par exemple, sont soumis à une responsabilité élargie du producteur.

Selon les termes de l'article L. 541-10 du code de l'environnement, ces producteurs peuvent choisir de s'acquitter de leurs obligations par un système individuel de collecte et de traitement des déchets issus de leurs produits ou par un système collectif en adhérant à un éco-organisme.

Un éco-organisme est une structure à but non lucratif à laquelle les producteurs, importateurs et distributeurs de déchets transfèrent leurs obligations de collecte en échange d'une contribution financière. Ces derniers, agréés par les pouvoirs publics, doivent respecter un cahier des charges définissant notamment les relations avec les collectivités territoriales, acteurs historiques de la gestion des déchets.

Au titre de sa compétence de planification en matière de prévention et de gestion des déchets, renforcée par l'article 5 du présent projet de loi, le conseil régional a besoin d'évaluer les quantités de déchets à traiter notamment pour adapter les infrastructures.

Or les déchets pris en charge par les éco-organismes, et non par le service public de gestion des déchets, ne font pas l'objet d'un suivi et d'une évaluation précise par les autorités publiques alors même qu'ils représentent une quantité importante.

Pour remédier à ce déficit d'information, le présent article inscrit dans les clauses des cahiers des charges des éco-organismes l'obligation de transmettre aux conseils régionaux les informations dont ils disposent.

Le présent article inscrit également dans les dispositions obligatoires des cahiers des charges, l'obligation de respecter les objectifs fixés par les plans départementaux et régionaux de prévention et de gestion des déchets qui seront à terme réunis en un seul document, selon les dispositions de l'article 5 du présent projet de loi.

Afin de répondre au même objectif d'accessibilité aux données relatives aux gisements de déchets, le présent article inscrit également dans le code de l'environnement la possibilité pour le conseil régional de signer des conventions avec tous les acteurs de la prévention et de la gestion des déchets, pour la transmission à titre gratuit des données relatives aux gisements de déchets. Ainsi, le conseil régional pourrait signer des conventions avec les cellules économiques régionales de la construction ou encore les chambres consulaires.

Votre commission a adopté l'article 5 bis ainsi rédigé .

Article 6 (art. L. 4251-1 à L. 4251-8 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Création du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) à visée prescriptive

Le présent article tend à créer un schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), qui regrouperait plusieurs schémas régionaux aujourd'hui existants et aurait une valeur prescriptive pour les schémas ou documents infrarégionaux.

Ce schéma aurait vocation à remplacer le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT), document régional de planification dont l'objectif, prévu à l'article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, est de fixer les orientations fondamentales, à moyen terme, du développement durable du territoire régional. Il est toutefois dépourvu de tout caractère contraignant ce qui atténue sensiblement sa portée et son succès. Par ailleurs, l'absence d'opposabilité de ses dispositions ne lui permette pas d'avoir un rôle de mise en cohérence de l'ensemble des documents élaborés par les différents niveaux de collectivités territoriales et de syndicats mixtes compétents en matière d'aménagement ou d'urbanisme. Enfin, afin de consacrer la région comme l'échelon pertinent pour assurer la coordination des politiques publiques d'aménagement sur le territoire régional, le présent article propose de faire évoluer le contenu du SRADT en conférant un caractère opposable à ses dispositions, sur le modèle du schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) et du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC).

Ø Deux exemples de schémas prescriptifs : le PADDUC et le SDRIF

Il existe aujourd'hui deux schémas prescriptifs : le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) et le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC).

• Effets juridiques du Schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF)

Le code de l'urbanisme met en place des dispositions particulières pour l'Île-de-France, et prévoit aux articles L. 141-1 à L. 141-2 du code de l'urbanisme l'adoption et le régime du schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF).

L'initiative de l'élaboration du schéma directeur est prise par la région ou par l'État. Le conseil régional recueille les propositions des conseils généraux des départements intéressés, du conseil économique, social et environnemental régional et des chambres consulaires.

Une fois le projet de schéma élaboré, il est soumis pour avis à ces mêmes organes, et une enquête publique est mise en place (conformément au chapitre III du titre II du livre I ^er du code de l'environnement). Enfin, le schéma directeur est adopté par délibération du conseil régional et approuvé par décret en Conseil d'État.

Le premier schéma directeur concernant la région Île-de-France a été adopté par l'État en 1965 (appelé alors schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la région parisienne). La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a transféré la compétence de l'élaboration et de l'adoption du schéma à la région. Celle-ci s'est engagée dans la procédure de révision du SDRIF en 2004, qui n'a pas abouti en raison de problèmes de coordination avec les projets du « Grand Paris ». Ainsi, le SDRIF approuvé en 1994 est demeuré en vigueur jusqu'à la fin de l'année 2013.

Un nouveau projet de schéma directeur est engagé. Il est adopté par la région en octobre 2013 et approuvé par l'État en décembre 2013, à la suite de l'avis favorable donné par le Conseil d'État.

Les objectifs du SDRIF sont définis à l'article L.141-1 du code l'urbanisme : il vise à :

- maitriser la croissance urbaine et démographique et l'utilisation de l'espace ;

- garantir le rayonnement international de la région ;

- corriger les disparités spatiales, sociales et économiques au sein de la région ;

- coordonner l'offre de déplacement ;

- préserver les zones rurales et naturelles.

Le SDRIF, en tant que schéma directeur de l'Île-de-France, s'impose aux documents d'urbanisme de l'ensemble de la région :

- aux schémas de cohérence territoriale (SCoT) ;

- en l'absence de SCoT, aux plans locaux d'urbanisme (PLU), cartes communales, et aux documents en tenant lieu.

Inversement, le SDRIF doit lui-même :

- être conforme aux règles générales d'aménagement et d'urbanisme à caractère obligatoire prévues par le code de l'urbanisme, aux servitudes d'utilités publiques, aux projets d'intérêt général et opérations d'intérêt national ;

- être compatible avec les objectifs et orientations fondamentales des plans de gestion des risques inondations ;

- prendre en compte les orientations des schémas des services collectifs et les schémas sectoriels.

Effets juridiques du Schéma directeur
de la région Ile-de-France (SDRIF)

Effets juridiques du Plan d'aménagement
et de développement durable de Corse (PADDUC)

L'article 3 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse donne compétence à la collectivité territoriale de Corse pour élaborer et adopter un plan d'aménagement et de développement durable (PADDUC), Un projet de PADDUC existe depuis 2003, mais ce n'est qu'au 1 ^er novembre 2014 que l'Assemblée de Corse l'a effectivement voté effectivement, faute de consensus politique et social sur son opportunité.

Les trois principaux objectifs du plan d'aménagement et de développement durable sont énoncés à l'article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales :

- définir une stratégie de développement durable du territoire ;

- fixer les orientations fondamentales en matière de protection et de mise en valeur du territoire, ainsi que de développement ;

- définir les principes de l'aménagement de l'espace.

L'élaboration du PADDUC ^{55 ( * )} relève du conseil exécutif de l'Assemblée de Corse. La stratégie et les orientations envisagées pour le plan font, tout d'abord, l'objet d'un débat devant l'Assemblée de Corse.

Sont associés à l'élaboration du projet de plan :

- le représentant de l'État dans la collectivité ;

- les départements ;

- les communes ou leurs groupements à fiscalité propre ;

- les établissements publics chargés de l'élaboration d'un schéma de cohérence territoriale ^{56 ( * )} ;

- les chambres consulaires ;

- le centre régional de la propriété forestière ;

- des organisations professionnelles ou toute autre organisation sur décision de l'Assemblée de Corse.

Ensuite, le représentant de l'État dans la collectivité territoriale de Corse porte à la connaissance du conseil exécutif les projets d'intérêt général, les opérations d'intérêt national et les plans de prévention des risques.

Le projet de plan est alors soumis pour avis à l'autorité de l'État compétente en matière d'environnement, au conseil économique, social et culturel de Corse, et au conseil des sites de Corse. Ces avis sont réputés émis et, en ce qui concerne les conseils, favorables s'ils n'ont pas été rendus dans un délai de trois mois. Le président de l'Assemblée de Corse peut soumettre pour avis le projet de plan à un des organismes d'habitations à loyer modéré, si celui-ci en fait la demande. Cet avis est réputé favorable s'il n'a pas été rendu par écrit dans un délai de deux mois.

Enfin, le projet est soumis à enquête publique, et fait ensuite l'objet d'une nouvelle délibération de l'Assemblée de Corse pour son adoption. Des délibérations de l'Assemblée de Corse peuvent préciser cette procédure d'élaboration.

Le PADDUC s'impose aux documents d'urbanisme de l'ensemble du territoire de Corse :

- aux schémas de cohérence territoriale (SCoT) ;

- en l'absence de SCoT, aux plans locaux d'urbanisme (PLU), aux schémas de secteurs, aux cartes communales, et aux documents en tenant lieu.

De plus, en l'absence de tout document d'urbanisme, le PADDUC est opposable aux tiers.

Inversement, le PADDUC doit lui-même :

- être compatible avec les objectifs et orientations fondamentales des plans de gestion des risques inondations ;

- prendre en compte les projets d'intérêt général, les opérations d'intérêt national, les risques naturels, sanitaires et technologiques, ainsi que les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques.

• Les travaux de la commission des lois sur les outils fonciers à disposition des élus locaux

Le groupe de travail commun entre la commission des lois et la commission des finances auquel a participé l'un de vos rapporteurs ^{57 ( * )} avait constaté la coexistence de nombreux documents de planification à l'échelle régionale - certains étant réalisés et adoptés par la région elle-même ^{58 ( * )} , d'autres étant élaborés conjointement par l'État et la région ^{59 ( * )} - et avait regretté leur multiplication qui « nuit à leur lisibilité et à leur cohérence d'ensemble et rend complexe la préparation des documents d'urbanisme infrarégionaux devant tenir compte des priorités régionales ».

C'est pourquoi, afin de « conforter le rôle de la région en matière d'aménagement du territoire, au nom de la cohérence générale et de la nécessaire solidarité entre les collectivités territoriales, et de leur donner les outils et moyens d'assurer ce rôle », le groupe de travail proposait l'élaboration, dans le cadre d'un dialogue territorial impliquant l'ensemble des acteurs locaux, d'un schéma régional intégrateur à vocation stratégique , regroupant dans un seul document les différentes orientations sectorielles aujourd'hui existantes à l'échelle régionale. Pour parvenir à cet objectif, il préconisait qu'un schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) serve de support à ces nouveaux cadres prescriptifs . Ce schéma devait s'accompagner de l'attribution, aux régions, d'un pouvoir réglementaire d'adaptation des normes « afin de les contextualiser à l'échelle de l'aménagement du territoire régional », et de renforcer le rôle majeur de ces collectivités « dans la mise en cohérence à grande échelle de la planification, des schémas et des projets d'échelle infrarégionale en termes d'équilibre, de complémentarité, de synergies, de préservation des ressources, notamment foncières, et de développement ».

À ce titre, l'article 7 de la loi précitée de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles prévoyait, dans les six mois suivant la promulgation de cette loi le dépôt d'un rapport du Gouvernement au Parlement « sur les possibilités de rationalisation et de regroupement des différents schémas régionaux et départementaux, élaborés conjointement avec l'État ou non, en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, de transport et de mobilité, d'environnement, d'énergie et d'aménagement numérique . » On ne peut que regretter que le Gouvernement n'ait toujours pas déposé ce rapport qui aurait permis de recenser les nombreux plans ou schémas relevant de la compétence du conseil régional.

Un premier recensement laisse apparaître une dizaine de schémas régionaux, sans prendre en compte ceux pris spécifiquement par certaines régions - l'Ile-de-France ou la Corse - et ceux des régions d'outre-mer. Ainsi, on ne relève pas moins de quatorze schémas régionaux différents :

- le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) ;

- le schéma régional des infrastructures de transports (SRIT) ;

- le schéma régional de l'intermodalité ;

- le schéma régional de cohérence écologique ;

- le schéma régional climat-air-énergie ;

- le schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation ;

- le schéma régional de développement économique ;

- le schéma interrégional de massif ;

- le schéma interrégional du littoral ;

- le plan climat-énergie ;

- le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux ;

- le schéma régional des carrières ;

- le schéma régional d'aménagement des forêts ;

- le schéma régional de développement touristique.

Les durées d'application et les règles de compatibilité sont spécifiques à chacun d'entre eux, rendant le paysage de planification régionale complexe. Le tableau de la page suivante tente de présenter une synthèse des schémas recensés, sans prétention de l'exhaustivité.

Le présent article ainsi que l'article 1 ^er traduisent les préconisations de ce groupe de travail ce dont se félicite vos rapporteurs.

• Le dispositif proposé

Le présent article vise à modifier le chapitre I ^er du titre V du livre II de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales, aujourd'hui consacré au schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire, afin de définir le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT).

Ø Les objectifs du SRADDT

Le nouvel article L. 4251-1 dispose que chaque région, à l'exception de la région Ile-de-France, des régions d'outre-mer et des collectivités exerçant les compétences régionales - en particulier, la collectivité territoriale de Corse -, élaborerait un schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT). Ce dernier comporterait les orientations stratégiques et les objectifs de développement régional en matière d'aménagement du territoire, de mobilité et de lutte contre le réchauffement climatique.

Il se substituerait aux schémas existants dans ces domaines, à savoir :

- le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) ;

- le schéma régional de l'intermodalité (SRI) ;

- le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) ;

- le plan régional de prévention et de gestion des déchets.

SRADT	Schéma régional d'aménagement et de développement du territoire	Art. 34 loi 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements et l'Etat	Fixer les orientations fondamentales, à moyen terme, du développement durable du territoire régional	Révisé selon le même rythme que les schémas de services collectifs (20 ans selon art. 10 loi 95-115)	CR après avis des CG concernés et du CESER	Compatible avec les schémas de services collectifs prévus par l'article 2 de la loi n° 95-115	Pas de caractère contraignant
SRIT	... des infrasctructures et des transports	Art. L. 1213-1 code des transports (ord 2010-1307 du 28 oct 2010)	Rendre plus efficace l'utilisation des réseaux et des équipements existants et favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d'infrastructures nouvelles lorsqu'elles sont nécessaires		Région, en association avec l'Etat, en concertation avec les communes ainsi que leurs groupements.		Constitue le volet relatif aux infrastructures et aux transports du SDRAT
SRI	... de l'intermodalité	Art. L. 1213-3-1 code des transports (Art. 6 loi Maptam)	Coordonne à l'échelle régionale les politiques conduites en matière de mobilité par les collectivités publiques, en ce qui concerne l'offre de services, l'information des usagers, la tarification et la billettique	Evalué tous les 5 ans et révisé si nécessaire	Région, en collaboration avec les départements et les autorités organisatrices de la mobilité situées sur le territoire régional	Approbation par le représentant de l'Etat dans la région
SRCE	... de cohérence écologique	Art. L. 371-3 code de l'environnement (Art 121 loi 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement)	Contient les mesures contractuelles permettant d'assurer la préservation et, en tant que de besoin, la remise en bon état de la fonctionnalité des continuités écologiques + les mesures prévues pour accompagner la mise en oeuvre des continuités écologiques pour les communes concernées par le projet de schéma.	Tous les 6 ans décision conjointe du PCR et du préfet de région pour maintien en vigueur ou révision	Elaboré, mis à jour et suivi conjointement par la région et l'Etat en association avec un comité régional "trames verte et bleue" *		Prise en compte des orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques (art. L. 371-2) et des éléments pertinents des schémas directeurs d'aménagement et de gestion de l'eau mentionnés (art.L. 212-1)

Ø La composition du SRADDT

Ce schéma comprendrait, conformément au nouvel article L. 4251-2 :

- un rapport de présentation dans lequel figureraient les orientations générales et les objectifs du schéma ainsi que les indicateurs tendant à mesurer la réalisation de ces objectifs ;

- un fascicule fixant les règles générales opposables correspondant notamment aux schémas sectoriels inclus. Ces règles pourraient être différenciées selon les parties du territoire régional ;

- une cartographie de synthèse destinée à illustrer la stratégie régionale d'aménagement.

Ø Les effets juridiques du SRADDT

En application du nouvel article L. 4251-3, les dispositions du SRADDT devraient respecter les règles générales d'aménagement et d'urbanisme à caractère obligatoire et les servitudes d'utilité publique. Elles devraient également être compatibles avec :

- les projets d'intérêt général et les opérations d'intérêt national ;

- les objectifs de qualité et de quantité des eaux prévus par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ;

- les objectifs et les orientations fondamentales des plans de gestion des risques d'inondation.

Par ailleurs, elles devraient prendre en compte :

- les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ;

- les projets de localisation des grands équipements, infrastructures et activités économiques importantes ;

- les orientations de protection, de mise en valeur et de développement durable de la charte d'un parc national et la carte des vocations correspondantes.

Les notions de conformité, de compatibilité et de prise en compte

Le rapport de conformité implique la similitude entre l'objet de la norme inférieure et l'objet de la norme supérieure. Cette similitude se traduit par une reproduction de la norme supérieure.

Le rapport de compatibilité est défini comme un rapport de non-contrariété entre deux normes. Il en résulte que la norme inférieure peut s'éloigner de la norme supérieure, à condition de ne pas la contredire.

Le rapport de prise en compte est le moins exigeant. Il vise à assurer que deux normes d'origine différente ne s'ignorent pas, afin d'assurer la cohérence de l'ensemble, sans pour autant imposer une coordination trop stricte.

De même, le nouvel article L. 4251-4 prévoit que les chartes de parc naturel régional, les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales, les documents d'urbanisme en tenant lieu, les plans de déplacement urbain et les plans climat-énergie territoriaux devraient :

- prendre en compte les orientations et objectifs du SRADDT ;

- être compatibles avec les règles générales du fascicule.

Le schéma ci-dessous présente les effets juridiques du SRADDT, tel que prévus par le présent article, sur les autres documents d'aménagement du territoire émanant d'autres personnes publiques.

Effets juridiques du Schéma régional d'aménagement
et de développement durable du territoire

(SDRADDT)

Ø L'élaboration du SRADDT

En vertu de l'article L. 4251-5, l'élaboration du schéma par le conseil régional serait précédée par un débat préalable sur les orientations stratégiques de celui-ci.

Seraient associés à l'élaboration de ce schéma :

- le représentant de l'État dans la région ;

- les conseils généraux intéressés ;

- les syndicats portant un SCoT ;

- les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- le conseil économique, social, et environnemental régional (CESER) ;

- les chambres consulaires.

Le conseil régional pourrait également associer toute autre personne ou organisme qu'il jugerait utile.

Le représentant de l'État dans la région devrait fournir au conseil régional tous les éléments relatifs aux projets d'intérêt général et des opérations d'intérêt national nécessaires à l'élaboration du SRADDT.

Le schéma, arrêté par le conseil régional, serait ensuite soumis pour avis :

- au représentant de l'État dans la région ;

- aux collectivités territoriales ou groupements qui auraient été associés à son élaboration ;

- à l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement ;

- à la conférence territoriale de l'action publique.

Ces autorités ou instances disposeraient d'un délai de trois mois à compter de leur saisine pour rendre leur avis. À défaut, ce dernier serait réputé favorable.

Le projet de schéma serait ensuite soumis à enquête publique puis adopté par une délibération du conseil régional. Il devrait ensuite être approuvé par un arrêté du représentant de l'État dans la région. Cette approbation par le représentant de l'État dans la région octroierait au SRADDT son caractère prescriptif sur les autres schémas ou documents de planification. Ainsi, le schéma ne pourrait pas entrer en vigueur tant que le représentant de l'État ne l'aurait pas approuvé par arrêté.

Ø Ø La modification et la révision du SRADDT

En vertu de l'article L. 4251-6, le président du conseil régional pourrait proposer de modifier le SRADDT. Les modifications envisagées seraient soumises pour avis aux personnes publiques associées à l'élaboration du schéma. Les propositions de modifications seraient mises à la disposition du public par voie électronique dans un délai de deux mois.

Le SRADDT pourrait également être révisé selon les mêmes modalités que son élaboration, en vertu du nouvel article L. 4251-7.

Six mois avant son expiration, le SRADDT ferait l'objet d'un bilan de mise en oeuvre devant le conseil régional qui délibèrerait pour décider de son maintien en vigueur, de sa modification, de sa révision partielle ou totale ou encore de son abrogation.

Enfin, l'article L. 4251-8 prévoit un décret en Conseil d'État pour déterminer les modalités d'application du SRADDT.

• La position de la commission

L'élaboration d'un schéma régional opposable, en matière d'aménagement comme en matière de développement économique, représente l'une des principales innovations du présent projet de loi. Le SRADDT témoigne, en matière d'aménagement comme en matière de développement économique, de la volonté de faire de la région le niveau territorial stratégique de l'aménagement du territoire.

En englobant les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie, les schémas régionaux de l'intermodalité et les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets, le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire a vocation à devenir le document essentiel de planification des orientations stratégiques des régions en matière d'aménagement du territoire, de mobilité et de lutte contre le dérèglement climatique .

En effet, l'absence de caractère opposable des actuels SRADT et le caractère facultatif de leur élaboration ont sensiblement affecté leur portée réelle et leur mise en oeuvre, alors qu'ils étaient considérés comme le principal instrument de planification régionale. Force est de constater que les documents de planification ou d'aménagement sont nombreux et leur manque de coordination peut nuire gravement aux politiques locales et aux projets d'aménagement.

Toutefois, votre commission a estimé que le succès d'une telle démarche est lié à la co-élaboration de ce schéma entre la région et les différents acteurs du territoire, en particulier les autres collectivités territoriales. Une meilleure coordination des documents d'aménagement nécessite une participation réelle - et non formelle - de l'ensemble des collectivités territoriales. Le conseil régional doit prendre en compte les spécificités de certaines zones dans l'élaboration du SRADDT, dans le respect des intérêts des échelons infrarégionaux. Il doit être l'instrument de la contextualisation et de la territorialisation de la politique d'aménagement du territoire de la région. C'est sous cette réserve que le succès des SRADDT sera garanti.

La procédure d'approbation du SRADDT par le représentant de l'État dans la région a soulevé de nombreuses inquiétudes, car elle est perçue comme une tutelle en opportunité du préfet sur les régions. Or le pouvoir d'approbation du préfet ne se justifie que pour conférer un caractère opposable au SRADDT et pour vérifier que les éléments qui doivent être portés à la connaissance du conseil régional ont bien été pris en compte par ce dernier et que la procédure a été régulière.

Pour répondre à l'ensemble de ces inquiétudes, votre commission a adopté dix-sept amendements, dont quatorze de ses rapporteurs, visant à clarifier et préciser la rédaction des dispositions du présent article.

En particulier, dans un souci de simplification, votre commission a précisé le contenu du schéma composé, d'une part, d'un rapport présentant les orientations générales et les objectifs du schéma, les modalités de mise en oeuvre des orientations et les indicateurs d'objectifs à atteindre et, d'autre part, le fascicule précisant les règles applicables pour chacun des domaines couverts par le schéma, celles-ci pouvant être différentes selon les parties du territoire régional.

Elle a clarifié les différentes étapes de la procédure d'élaboration, qui se décomposerait de la façon suivante :

- délibération du conseil régional pour déterminer les modalités d'élaboration du schéma ;

- débat au sein du conseil régional sur les orientations stratégiques du futur schéma ;

- début de la phase d'élaboration en associant différentes personnes publiques ou privées, en particulier le représentant de l'État dans la région, qui porterait à connaissance du président du conseil régional les éléments portant sur les dispositions règlementaires et législatives en vigueur ainsi que les projets d'intérêt national et d'utilité publique qui doivent être prise en compte par le schéma ;

- à l'issue de cette première phase générale, élaboration d'un projet de schéma par le conseil régional, soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration et à la conférence territoriale de l'action publique territoriale. Par l'adoption de deux amendements identiques de notre collègue Valérie Létard, rapporteur pour avis de la commission des affaire économiques, et Michel Mercier, votre commission a préféré le terme de « participer » à celui d'« associer » pour les autres personnes publiques, afin de renforcer la logique de co-élaboration du projet de schéma entre la région et les autres niveaux de collectivités. Vos rapporteurs considèrent que le succès des SRADDT est lié à une participation active des autres niveaux de collectivités territoriales aux côtés de la région pour l'élaboration et la mise en oeuvre de ce schéma ;

- enquête publique sur le projet de schéma, à l'issue de laquelle le conseil régional pourrait modifier le schéma ;

- adoption du schéma par délibération du conseil régional, dans l'année suivant le renouvellement général des conseils régionaux ;

- transmission au représentant de l'État dans la région pour approbation.

Votre commission a précisé la nature du pouvoir d'approbation du représentant de l'État dans la région. Il se bornerait à vérifier la prise en compte des informations portées à la connaissance du président du conseil régional au début de la procédure d'élaboration et le respect de la procédure d'élaboration prévue par la loi, en particulier l'étroite participation des collectivités territoriales. En cas de refus d'approbation du schéma, le préfet de région en informerait le président du conseil régional par décision motivée. Celui-ci disposerait alors d'un délai de trois mois, porté à quatre mois à la suite de l'adoption d'un amendement de notre collègue Louis Nègre, pour prendre en compte les observations demandées. Sur ce point, vos rapporteurs rappellent que l'association du préfet à l'élaboration du projet de schéma vise à prévenir en amont un refus d'approbation du schéma grâce à un échange régulier et constructif avec le président du conseil régional. Votre commission a été soucieuse de préciser que le pouvoir d'approbation du préfet ne devait pas se transformer en un contrôle d'opportunité par l'État des orientations de la région.

Votre commission a également précisé et simplifié les procédures de modification, d'adaptation et révision du schéma. Elle a prévu un bilan de la mise en oeuvre du schéma dans les six mois suivant le renouvellement général des conseils régionaux : le conseil régional délibèrerait sur le maintien en vigueur du schéma, sa modification, sa révision partielle ou totale ou son abrogation. Dans ce dernier cas, un nouveau schéma serait élaboré dans les mêmes conditions.

Enfin, comme pour les articles 2, 3 et 4 attribuant de nouvelles prérogatives aux régions, votre commission a indiqué que les dispositions du présent article entreraient en vigueur à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux, soit en janvier 2016.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 6 bis (nouveau) (art. L. 122-1-5 du code de l'urbanisme) - Suppression de la transposition dans les schémas de cohérence territoire des dispositions pertinentes des chartes des parcs naturels régionaux

Le présent article, inséré par l'adoption de deux amendements identiques de MM. Gérard Collomb et Louis Nègre, tend à supprimer l'obligation de transposition dans les schémas de cohérence territoire (SCoT) des dispositions pertinentes des chartes des parcs naturels régionaux (PNR) et leurs délimitations cartographiques à une échelle appropriée, afin de permettre leur déclinaison dans les plans locaux d'urbanisme. Cette obligation est prévue par l'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 129 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

Cette obligation apparaît plus contraignante que l'obligation de compatibilité entre un SCoT et une charte de PNR ce qui nuit à la vocation intégratrice des SCoT, ce dernier n'ayant pas vocation à règlementer l'usage des sols mais à être un document de planification stratégique. En outre, la notion de « dispositions pertinentes » apparaît, de par son imprécision, sujette à interprétation et donc, être à l'origine de nombreux contentieux.

Enfin, en raison de l'opposabilité des dispositions du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire aux SCoT et aux chartes de PNR, votre commission a jugé plus pertinent de supprimer la disposition introduite à l'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme, dans un souci de clarté du droit et de sécurité juridique.

Votre commission a adopté l'article 6 bis ainsi rédigé .

Article 7 (art. 34 et 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État et art. L. 1213-1 à L. 1213-3 du code des transports) - Dispositifs transitoires pour l'élaboration et la révision des anciens schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire

Le présent article prévoit un dispositif transitoire destiné à sécuriser les procédures d'élaboration et de révision des schémas régionaux d'aménagement durable du territoire (SRADT), dans le cadre de leur remplacement par les nouveaux schémas régionaux d'aménagement et de développement durables du territoire (SRADDT), prévus à l'article 6 du présent projet de loi.

Les I, II et III du présent article tendent à préciser que les procédures d'élaboration ou de révision d'un SRADT, engagés avant la publication de la présente loi, demeurent régies par les dispositions de l'article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. La même disposition s'appliquerait pour les schémas dont l'élaboration ou la révision aurait été engagée ou approuvée avant la publication de la présente loi jusqu'à la date fixée pour leur expiration ou jusqu'à la publication de l'arrêté approuvant le SRADDT.

Le IV propose une habilitation du gouvernement à légiférer par ordonnance, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, pour préciser, dans les dix-huit mois suivant la promulgation de la présente loi, le contenu du SRADDT. Il est précisé, dans l'exposé des motifs, qu' « un temps supplémentaire sera ainsi offert, à la suite de l'examen de ce dispositif par le Parlement, pour en améliorer la cohérence, en clarifier la portée et en faciliter la mise en oeuvre . »

Enfin, le V prévoit, par cohérence, l'abrogation des articles 34 et 34 ter de la loi n° 83-8 précitée du 7 janvier 1983 ainsi que les articles L. 1213-1 à L. 1213-3 du code des transports relatif au schéma régional des infrastructures et des transports qui serait intégré dans le SRADDT, en vertu de l'article 6 du présent projet de loi.

Votre commission a approuvé les dispositions transitoires prévues dans le présent article en ce qu'elles prévoient l'articulation entre les SRADT dans les régions où ils ont été élaborés et les futurs SRADDT. En revanche, outre un amendement rédactionnel de ses rapporteurs, elle a adopté trois amendements identiques de ses rapporteurs et de MM. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, et Louis Nègre, tendant à supprimer l'habilitation demandée par le Gouvernement. En effet, votre commission n'a pas jugé pertinente cette habilitation, dans la mesure où les modalités d'élaboration et le contenu du schéma étaient déjà précisés par l'article 6 du présent projet de loi. En outre, le délai de dix-huit mois à compter de l'entrée en vigueur du projet de loi semble mal adapté, alors même que les futures régions devraient être mises en place à compter du 1 ^er janvier 2016 et ne pourraient pas débuter leurs travaux de planification environnementale à cette date. Enfin, votre commission a estimé que le débat parlementaire autour de l'article 6 permettrait de définir et de préciser le contenu du SRADDT ainsi que ses effets sur les documents et plans infrarégionaux.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 8 (art. L. 1221-2, L. 1231-6, L. 3111-1, L. 3111-2, L. 3111-7, L. 3111-8, L. 3111-9 et L. 3111-10 du code des transports, section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II et art. L. 213-11 et L. 213-2 du code de l'éducation, art. L. 3321-1, L. 3542-1, L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. L. 8221-6 du code du travail) - Transfert de la compétence des transports routiers non urbains des départements aux régions

Le présent article tend à transférer la compétence des transports routiers non urbains, aujourd'hui assumée par les départements, aux régions.

La loi n° 82-153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI), « considérée comme l'acte fondateur de l'organisation des transports publics locaux en France » ^{60 ( * )} , répartit les compétences en matière de transports publics locaux entre les différents échelons territoriaux : dès lors qu'une collectivité territoriale est compétente pour l'organisation et la gestion des transports publics, elle est alors qualifiée d'autorité organisatrice des transports (AOT). Les communes et leurs groupements sont compétentes au sein des périmètres de transports urbains (PTU) et sont, de ce fait, qualifiées d'autorités organisatrices de transports urbains (AOTU). En dehors de ces périmètres, les départements et les régions sont chargés de l'organisation des transports publics interurbains, qui regroupent les transports non urbains relevant du département et les transports ferroviaires régionaux.

Ø Les transports non urbains ou interurbains d'intérêt départemental relevant du conseil général au sein de son territoire comprennent :

- les services réguliers et les services à la demande de transport routier qui peuvent être délégués, par le département, à des autorités organisatrices de transports secondaires (communes ou leurs groupements) : à la demande de ces dernières, le département peut déléguer tout ou partie de l'organisation et de la mise en oeuvre d'un service de transport ;

- les transports scolaires , le département étant l'unique autorité organisatrice compétente, en vertu des articles L. 213-11 du code de l'éducation et L. 3111-7 à L. 3111-10 du code des transports, sauf en Île-de-France où la gestion et l'organisation de ces transports relèvent du syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) ;

- les services routiers de substitution aux services ferroviaires non inscrits au plan de transport régional (bus ou autocars par exemple) et les services d'intérêt national organisés et mis en oeuvre par les départements sur délégation de l'État ;

Les départements ont la faculté d'exploiter des infrastructures de transports ferroviaires ou de transports guidés non urbains.

Ø La région, quant à elle, est responsable de l'organisation des services de transports d'intérêt régional concernant, au moins, deux départements à l'intérieur d'une même région. Ces services comprennent :

- les services routiers réguliers non urbains d'intérêt régional ;

- les services ferroviaires régionaux effectués sur le réseau ferré national dans le cadre d'une convention passée entre la région et la SNCF ;

- les services routiers effectués en substitution aux services ferroviaires.

Depuis le 1 ^er janvier 2002, la région est autorité organisatrice des transports régionaux de voyageurs, désignés par le sigle « TER » (Transport express régional), constitués par les services ferroviaires régionaux proprement dits et par les services routiers effectués en pratique par autocar en substitution des services ferroviaires.

• Le dispositif proposé : le transfert à la région des transports interurbains départementaux et scolaires

En matière de transports routiers non urbains, le I du présent article tend à transférer la compétence actuellement assumés par les départements aux régions.

Ø L'article L. 3111-1 du code des transports est modifié afin de prévoir la compétence de la région en matière d' organisation des services non urbains, réguliers ou à la demande . Ces services seraient assurés par la région elle-même ou par une entreprise, publique ou privée, avec laquelle la région aurait passé une convention à durée déterminée. La région pourrait déléguer cette compétence à toute autre collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités, selon les modalités fixées à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

Dans le cadre de cette nouvelle compétence, la région serait chargée de l'élaboration du plan régional des services réguliers et des services à la demande, aujourd'hui de la compétence des départements. Ce plan serait soumis pour avis à la conférence territoriale de l'action publique, selon les modalités prévues par l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales. Ce plan pourrait être consulté par voie électronique.

Par coordination, seraient modifiés les articles L. 1221-2, L. 1231-6 et est abrogé l'article L. 3111-2 du code des transports, relatif à la compétence actuelle des régions en matière de services réguliers non urbain d'intérêt régional.

Ø Le présent article transfère, à l'article L. 3111-7 du code des transports, la responsabilité des transports scolaires à la région, en lieu et place des départements. Les conseils régionaux devraient consulter les conseils départementaux de l'éducation nationale.

Dans le cas où un périmètre de transports urbains comprend les transports scolaires, une convention serait signée entre l'autorité organisatrice de transports urbains et la région, en vertu de l'article L. 3111-8 du code des transports.

L'article L. 3111-9 du même code ouvre la faculté, pour la région, ou l'autorité chargée de la gestion des transports scolaires, de déléguer tout ou partie de l'organisation des transports scolaires à toute autre collectivité, groupement de collectivités, syndicats mixtes, établissements d'enseignement, associations de parents d'élèves et associations familiales selon les conditions prévues à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

Dans les cas où la région n'assumerait pas la gestion des transports scolaires, elle pourrait bénéficier d'une délégation de compétence de la part de l'autorité qui l'exercerait.

Ø Par coordination, les II et IV tendent à abroger l'article L. 3111-10 du code des transports et à renuméroter certains articles du code de l'éducation et du code du travail.

Ø Le III propose de supprimer les dépenses afférentes à l'organisation des transports scolaires de la liste des dépenses obligatoires des départements (article L. 3321-1) pour les intégrer dans celles des régions (article L. 4321-1) et du département de Mayotte (article L. 3542-1).

Ø Le V précise que la région se substituerait au département dans l'ensemble de ses droits et obligations à l'égard des tiers.

Ø Enfin, le VI fixe au 1 ^er janvier 2017 la date du transfert de la compétence des transports routiers non urbains aux régions et au 1 ^er septembre 2017 celle du transfert de la compétence relative aux transports scolaires.

• La position de la commission

Votre commission estime que le transfert des transports interurbains à la région participe au renforcement de cette dernière en matière d'aménagement du territoire. Il complète par ailleurs la compétence régionale, déjà ancienne, en matière ferroviaire.

Toutefois, la commission a émis des réserves s'agissant du transfert des transports scolaires. En effet, elle a estimé qu'une telle compétence nécessitait une gestion de proximité que les nouvelles régions ne seraient pas en mesure d'apporter. Par ailleurs, les conseils généraux ont développé un savoir-faire et une expertise qui leur ont permis de mettre en oeuvre un service de qualité qui satisfait pleinement les usagers.

Enfin, moins d'un tiers des conseils généraux ont mis en place une politique de gratuité des transports scolaires. Or les futures régions qui seront mises en place à compter du 1 ^er janvier 2016 regrouperont, pour certaines d'entre elles, de nombreux départements et autant de politiques tarifaires différentes. Il leur reviendrait en conséquence d'harmoniser ces politiques au regard du principe d'égalité au sein d'un même territoire. Les personnes entendues par vos rapporteurs ont relevé les nombreuses difficultés auxquelles devraient alors faire face les conseils régionaux qui pourraient être contraints à déléguer cette compétence aux conseils généraux.

C'est pourquoi votre commission a adopté trois amendements identiques de suppression du transfert de la compétence relative aux transports scolaires aux régions pour la conserver aux départements, déposés par vos rapporteurs, Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis de la commission de la culture, et Michel Mercier.

Enfin, votre commission a adopté un amendement de M. Pierre-Yves Collombat supprimant la faculté de pour les régions de déléguer la gestion des transports interurbains aux autres collectivités territoriales. Votre commission a en effet estimé que la faculté de délégation de cette compétence était déjà prévue à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales et qu'il n'était donc pas pertinent de prévoir un dispositif particulier.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 9 (supprimé) (art. L. 2213-1, L. 2512-13, L. 2521-2, L. 3131-2, L. 3221-4, L. 3321-1, L. 3332-2, L. 3542-1, L. 3641-2, L. 4141-2, L. 4231-4, L. 4231-4-1 [nouveau], L. 4271-1 [nouveau], L. 4271-2 [nouveau], L. 4321-1, L. 4331-2, L. 4437-3, L. 5215-20, L. 5215-31, L. 5216-5, L. 5217-2, L. 5219-1 et section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II de la troisième partie du code général des collectivités territoriales ; L. 111-1, L. 112-3, L. 114-3, L. 116-2, L. 116-3, L. 119-1, L. 121-1, L. 122-5, L. 123-2, L. 123-3, L. 131-1, L. 131-2, L. 131-3, L. 131-4, L. 131-5, L. 131-6, L. 131-7, L. 131-8, L. 151-1, L. 151-2, L. 153-1, L. 153-2, L. 153-3, L. 153-4 du code de la voirie routière, art. L. 110-2, L. 411-1, L. 411-3 du code de la route, art. L. 121-18, L. 131-3, L. 131-5, L. 131-7 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime et art. 10 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole) - Transfert à la région de la gestion de la voirie relevant des départements

Le présent article vise à transférer à la région la gestion des routes départementales.

L'article 18 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a transféré aux conseils généraux la gestion de 18 000 kilomètres de routes nationales d'intérêt local (RNIL) qui se sont ajoutées aux 360 000 kilomètres dont les conseils généraux avaient déjà la responsabilité. Ils ont également bénéficié du transfert concomitant des personnels et des moyens correspondants.

À l'issue de ce transfert, l'État a conservé la gestion de 12 376 kilomètres de routes nationales et 8 431 kilomètres d'autoroutes non concédées dont la particularité est de présenter un enjeu et des fonctions d'aménagement du territoire de niveau national. Ainsi que l'a rappelé la Cour des comptes, le réseau routier national « ne représente plus que 5 % environ de la totalité des voies routières du pays, hors réseau communal, mais il supporte 30 % du trafic interurbain du pays . » ^{61 ( * )} D'après l'étude d'impact, les départements assument la gestion de 381 500 kilomètres (hors Mayotte) ce qui représente, en 2012, un budget de 4,3 milliards d'euros, répartis entre 3,150 milliards d'euros pour l'investissement et 1,150 milliards d'euros pour le fonctionnement. Sont recensés 30 000 équivalents temps plein pour assurer la gestion du réseau routier départemental.

Les critiques adressées par la Cour des comptes sur l'absence d'économies liées à ce transfert aussi bien pour l'État - hausse des crédits d'investissement et d'entretien transférés, coûts liés au transfert de personnels, coûts relatifs à la redistribution territoriale des bâtiments routiers nécessaires au réseau routier national - que pour les départements
- dépenses de mise à niveau du réseau routier transféré, dépenses de personnel, restructuration des bâtiments routiers transférés, déficit de réflexion stratégique dans la politique routière et, plus largement, des déplacements menée par les départements - justifient pour le Gouvernement de consacrer la région comme un échelon renforcé en matière de transports.

• Le dispositif proposé

Ø Le I du présent article propose d'abroger la section 2 du chapitre III du titre I ^er du livre II de la troisième partie du code général des collectivités territoriales consacrée à la voirie départementale et de compléter, par coordination, la quatrième partie du livre II du code général des collectivités territoriales par un titre VII consacré à la voirie gérée par les régions.

Ce titre serait composé de deux articles :

- l'article L. 4271-1 qui prévoit la compétence de la région en matière de gestion de la voirie classée dans le domaine public régional ;

- l'article L. 4271-2 selon lequel il reviendrait au conseil régional de prendre toute décision relative à l'établissement et à l'entretien des bacs, passages d'eau et ouvrages d'art sur les routes régionales.

En conséquence, par coordination, le I procède à la modification de plusieurs articles du code général des collectivités territoriales :

- en matière de pouvoirs de police qui serait transféré au président de conseil régional tout en conservant les spécificités des pouvoirs de police du maire et du préfet de police de Paris (articles L. 2213-1, L. 2512-13, L. 2521-2) ;

- sur la compétence du président du conseil régional (articles L. 3131-2, L. 3221-4, L. 4231-4, L. 4141-2) ;

- en matière de finances locales (articles L. 3321-1, L. 3332-2, L. 4321-1, L. 4331-2) ;

- en matière de coordinations pour Mayotte, la métropole de Lyon, la métropole de Paris, les métropoles, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération (articles L. 3542-1, L. 3641-2, L. 5217-2, L. 5219-1, L. 4437-3, L. 5215-20, L. 5216-5 et L. 5215-31).

Il est également proposé l'insertion d'un nouvel article L. 4231-4-1 selon lequel le représentant de l'État dans la région pourrait exercer les pouvoirs de police du président du conseil régional en matière de gestion du domaine public routier régional, en cas de carence de ce dernier.

Ø Le II procède aux coordinations nécessaires au code de la voirie routière (articles L. 111-1, L. 112-3, L. 114-3, L. 116-2, L. 116-3, L. 119-1, L. 121-1, L. 122-5, L. 123-2, L. 123-3, L. 131-1, L. 131-2, L. 131-3, L. 131-4, L. 131-5, L. 131-6, L. 131-7, L. 131-8, L. 151-1, L. 151-2, L. 153-1, L. 153-2, L. 153-3, L. 153-4).

Ø Le III tend à réécrire les articles L. 110-2 du code de la route relatif à la consistance des réseaux routiers national, régional et communal, L. 411-1 portant sur les pouvoirs de police de circulation routière dévolus au maire, sauf dans les communes d'Alsace et de Moselle, et L. 411-3 sur les pouvoirs de police de circulation routière dévolus au président du conseil régional.

Ø Le IV procède également aux coordinations nécessaires à l'article L. 121-18 du code rural et de la pêche maritime.

Ø Le V tend à modifier l'article L. 131-3 portant sur les pouvoirs de police du président du conseil général, pour l'adapter à la nouvelle compétence de la région en matière de circulation sur son domaine routier.

De même, est supprimée le deuxième alinéa de l'article L. 131-5 prévoyant le pouvoir de substitution du représentant de l'État dans le département au président du conseil général en cas de carence de ce dernier sur la gestion de son domaine, pour affirmer, par cohérence, celui du représentant de l'État dans la région en cas de carence du président du conseil régional, en vertu du nouvel article L. 131-7 du même code.

Ø Le VI prévoit le transfert des routes appartenant au domaine public routier départemental aux régions à compter du 1 ^er janvier 2017, à l'exception de celles situées dans le périmètre d'une métropole qui seraient transférées à ces dernières à la même date.

Le transfert des routes des départements vers les régions et métropoles emporteraient transferts à ces dernières des servitudes, droits et obligations correspondants et le classement des routes transférées dans la voirie régionale ou métropolitaine. Un décret en Conseil d'État préciserait les conditions d'application de ces dispositions.

Ø Le VII procède également à des coordinations à l'article 10 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole relatif au déneigement des routes communales et départementales.

Ø Enfin, le VIII fixe au 1 ^er janvier 2017 la date effective du transfert de la voirie départementale aux régions.

• La position de la commission

Votre commission a considéré que la construction et l'entretien d'une voirie réclamait une gestion de proximité pour une capacité de réaction rapide en cas d'intempérie ou d'accident, à laquelle les régions pourraient difficilement répondre, en raison de leur futur périmètre, sauf à ce que les régions mettent en place une organisation départementale coûteuse ou qu'elles délèguent cette compétence aux départements. Le transfert de la voirie au bénéfice des régions entraînerait inévitablement des dysfonctionnements d'organisation et de service public qui seraient préjudiciables à la qualité du réseau routier et à certains territoires, en particulier les plus difficilement accessibles pour lesquels une capacité de réactivité apparaît primordiale.

L'expérience ancienne des départements en la matière se traduit aujourd'hui par une organisation territoriale de proximité des services routiers qui leur permet d'assurer une grande réactivité en cas d'intervention d'urgence. Elle se concrétise également par la qualité des services d'études et d'ingénierie routière. C'est pourquoi il apparaît essentiel de conserver cette expertise au niveau des départements, alors que les régions ne possèdent aucune culture routière.

Enfin, la région ayant vocation à exercer des missions stratégiques, le transfert de la voirie départementale se solderait par un alourdissement de leurs missions opérationnelles, contraire à la vocation recherchée par le présent projet de loi de la stratégie et de préparation de l'avenir.

Aussi, votre commission a-t-elle estimé que le transfert de la voirie départementale aux régions ne serait source d'aucune économie ni de la moindre amélioration du service public.

Ainsi, elle a adopté huit amendements de suppression du présent article, sur proposition de ses rapporteurs, de MM. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, Jacques Mézard, Jean-Pierre Grand, Christian Favier, Michel Delebarre, Bernard Cazeau et Michel Mercier.

Votre commission a supprimé l'article 9.

Article 10 (art. L. 6311-1 du code des transports) - Pérennisation de la possibilité de transférer au cas par cas les aérodromes aux collectivités territoriales

Le présent article ouvre la possibilité de transférer les aérodromes civils d'intérêt local, appartement actuellement à l'État, aux collectivités territoriales. Ces nouvelles dispositions visent à parachever le mouvement de décentralisation des aéroports engagé par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse et surtout, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

• Les précédents transferts d'aéroports de l'État aux collectivités territoriales

Jusqu'en 2004, l'État était propriétaire d'un grand nombre d'aérodromes d'intérêt purement local ou régional, souvent géré par un concessionnaire, alors même que les collectivités territoriales finançaient la majeure partie des investissements nécessaires. Plusieurs tentatives ont eu lieu afin de décentraliser ce secteur.

Dans les années 1980, une cinquantaine d'expérimentations de mutations domaniales a permis de transférer conventionnellement les compétences d'aménagement, d'entretien et de gestion des aérodromes au profit de collectivités territoriales sans transférer leur propriété.

L'article 15 de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse avait inséré l'article L. 4424-23 dans le code général des collectivités territoriales, qui avait permis le transfert de la domanialité et de la gestion des aéroports d'Ajaccio, Bastia, Calvi et Figari à la collectivité territoriale de Corse.

Par ailleurs, les collectivités territoriales avaient d'ores et déjà la possibilité de créer un aérodrome, en vertu de l'article L.221-1 du code de l'aviation civile, sous réserve de la signature d'une convention avec le ministre chargé de l'aviation civile. Un rapport public thématique de la Cour des comptes de 2008 relevait que cette possibilité avait été « largement utilisée » puisque 130 aérodromes à vocation locale ont été établis dans les dernières décennies. ^{62 ( * )}

Après une avancée timide par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 de démocratie de proximité ^{63 ( * )} , la loi du 13 août 2004 est venue mettre en cohérence la propriété de ces infrastructures avec cette situation de fait ^{64 ( * )} . Son article 28 a permis de transférer la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de 150 aérodromes ^{65 ( * )} aux collectivités territoriales ou à leurs groupements. Étaient concernés l'ensemble des aérodromes civils appartenant à l'État, à l'exclusion des aérodromes d'intérêt national ou international et de ceux nécessaires à l'exercice des missions de l'État ^{66 ( * )} . Les aérodromes à affectation militaire, au sens de l'article R. 211-6 du code de l'aviation civile, n'étaient donc pas concernés par la loi. Si celle-ci n'a pas prédéterminé quelles collectivités territoriales étaient destinataires des transferts, elle a cependant posé pour exigence une compétence géographique. Les transferts de propriété, opérés à titre gratuit, sont devenus effectifs au plus tard au 1 ^er mars 2007 ^{67 ( * )} .

• Une décentralisation pourtant inachevée

Depuis, certains aérodromes d'intérêt local ont perdu ou vont perdre leur activité militaire, à l'instar de l'aérodrome de Dijon.

Par ailleurs, depuis la loi de 2004, deux dispositions spécifiques ont été créées afin de pérenniser la possibilité de transférer un aérodrome à une collectivité territoriale. Ainsi, la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a inséré à l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales la possibilité pour les métropoles de demander le transfert de la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures , ce qui inclut les aérodromes. De même, l'article 26 de cette même loi a créé à l'article L. 3641-7 la même faculté pour la métropole de Lyon.

• Les modalités d'un transfert pérenne

Comme lors du précédent transfert de 2004, la liste des aérodromes relevant de la compétence de l'État, ainsi que les modalités de transfert, seraient fixée par décret en Conseil d'État , en vertu de l'article L. 6311-1 du code des transports. Le transfert des aérodromes qui ne figurent pas sur cette liste serait alors de droit pour la collectivité ou le groupement de collectivités qui en feraient la demande.

Vos rapporteurs relèvent que, contrairement à la loi du 13 août 2004, il n'existe plus de critères dans l'attribution des infrastructures, même celui de la compétence géographique. En outre, cette disposition n'est pas soumise à un délai limite, ce qui crée une possibilité pérenne pour une collectivité territoriale de demander la décentralisation d'un aéroport.

Ce transfert aurait lieu à titre gratuit, entrainerait la succession de l'ensemble des droits et obligations à l'égard des tiers et sans aucune compensation. Il s'effectuerait sous réserve de la sortie de l'État du capital de la société aéroportuaire. En effet, l'État ne peut se retrouver concessionnaire d'une collectivité territoriale. Les modalités de transfert sont ainsi en cohérence avec les dispositions de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales qui avaient déjà établi un premier cadre législatif de transfert pérenne d'infrastructures de type aéroportuaire. Les droits à compensation pour ce transfert de compétences à titre définitif sont déterminés selon les modalités de l'article 37 de la présente loi.

À l'instar de la décentralisation opérée en 2004, c'est l'ensemble des terrains du domaine public aéroportuaire qui serait transférés, ainsi que les ouvrages et installations spécifiques à l'aéroport. Néanmoins, les droits des tiers sur d'éventuelles emprises sont conservés et exclus du transfert. Il en est de même pour les biens et installations nécessaires à la météorologie et aux missions de l'État en matière de sécurité de la circulation aérienne, de sécurité civile, de défense nationale.

Ainsi, le présent article insère dans le code des transports une disposition pérenne de décentralisation des aéroports d'intérêt local, qui n'ont pas été concernés par la loi du 13 août 2004, dans une rédaction simplifiée qui renvoie les modalités de transfert à un décret en Conseil d'État.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification .

Article 11 (supprimé) (art. L. 5314-1, L. 5314-2, L. 5314-3, L. 5314-4, L. 5314-11, et L. 5723-1 du code des transports, art. L. 2321-2, L. 3321-1, L. 3542-1 et. L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales, art. L. 2122-17 et L. 2122-18 du code général de la propriété des personnes publiques et art. L. 341-5 du code du tourisme) - Procédure de transfert de la propriété, de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des ports relevant du département aux autres collectivités territoriales

Le présent article vise à transférer à la région ou au bloc communal la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des ports appartenant au département.

Actuellement, on distingue les ports relevant de la compétence de l'État (à savoir 11 grands ports maritimes et deux ports autonomes fluviaux) des ports décentralisés, estimés à plus de 500.

La loi n°83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État a permis une première décentralisation des compétences de gestion portuaire, sans transfert de propriété, en particulier des ports de plaisance. Cette loi consacrait la compétence de l'État pour les ports maritimes autonomes et les ports d'intérêt national et la compétence du département pour la création, l'aménagement et l'exploitation des ports maritimes et de commerce. Le rôle des communes était limité à la gestion des ports de plaisance. Les ports fluviaux pouvaient être transférés aux régions.

La loi du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a tenu compte de l'évolution de la jurisprudence et a proposé une répartition des compétences entre collectivités territoriales selon la qualification de l'activité dominante du port (commerce, pêche, plaisance).

En l'état du droit, une multiplicité d'acteurs locaux est compétente pour créer, aménager et exploiter un port maritime ou intérieur. L'enchevêtrement des compétences entre collectivités territoriales
Collectivité territoriale	Compétences
Régions	Créer, aménager et exploiter les ports maritimes de commerce .
	Aménager et exploiter les ports maritimes de pêche qui lui sont transférés.
	Aménager et exploiter les ports maritimes départementaux transférés à la région, sur demande du département.
Départements	Créer, aménager et exploiter les ports maritimes de pêche.
	Aménager et exploiter les ports de commerce qui lui sont transférés .
	À la demande d'une commune ou d'une communauté de communes, créer, aménager et exploiter des ports maritimes de plaisance .
	Gérer des ports intérieurs transférés par l'État.
Communes et leurs groupements	Créer, aménager et exploiter des ports de plaisance .
	Aménager, exploiter des ports maritimes de commerce et de pêche transférés par l'État.
	Pour les métropoles, créer, aménager et gérer les différentes infrastructures portuaires .
Syndicat mixte	À la demande d'une commune ou d'une communauté de commune, créer, aménager et exploiter un port maritime dont l'activité principale est la plaisance.

La situation actuelle pose une double difficulté.

D'une part, les frontières entre les qualifications de ports de commerce, de pêche et de plaisance sont parfois difficiles à identifier, ce qui peut soulever des conflits entre les collectivités territoriales. Il est vrai que le critère plus souple d'activité dominante permet la cohabitation de plusieurs activités dans un même port.

D'autre part, cet enchevêtrement des compétences est source de confusion pour l'exercice par les collectivités territoriales de leurs responsabilités.

Il apparaît ainsi nécessaire de clarifier la répartition des compétences en matière d'infrastructures portuaires.

Pourtant, le projet de loi n'a retenu qu'une alternative réduite entre deux échelons territoriaux : la région ou le bloc communal. L'étude d'impact identifie ainsi 272 ports, dont l'autorité portuaire est le département ^{68 ( * )} , qui devront être transférés vers une région ou le bloc communal. Ainsi, le présent article ne répond pas tant à une stratégie de simplification qu'à une entreprise de dévitalisation des compétences du département . Il correspond à une volonté, désormais révolue, de réduire les compétences du département dans la perspective de sa suppression.

Ø Les modalités du transfert des ports

Le I du présent article présente les principales modalités de ce transfert. Dans un premier temps, avant le 1 ^er novembre 2015, le département transmettrait au préfet toutes les informations utiles pour le transfert du port. Cette communication se renouvellerait à chaque demande de transfert émise par une collectivité. Une région ou un bloc communal aurait jusqu'au 31 mars 2016 pour se porter candidate au transfert d'un port dans son ressort géographique. Ce transfert pourrait éventuellement concerner une partie seulement du port, sous certaines conditions, similaires aux dispositions prévues dans la loi du 13 aout 2004 ^{69 ( * )} .

Le projet de loi distingue différentes hypothèses selon la présence d'une candidature unique, de candidatures multiples ou de l'absence de candidature au transfert.

Dans l'hypothèse d'une candidature unique déposée avant le 31 mars 2016, la collectivité ou le groupement pétitionnaire est désigné bénéficiaire du transfert.

Dans l'hypothèse de candidatures multiples déposées avant le 31 mars 2016, le préfet serait chargé d'organiser entre les collectivités ou groupement intéressés une concertation. Si cette concertation ne permettait pas d'aboutir à une candidature unique, le préfet désignerait alors la collectivité ou le groupement bénéficiaire.

Dans la dernière hypothèse, les ports pour lesquels aucune demande de transferts n'a été déposée seraient transférés par le préfet à la région.

Calendrier des échéances prévues par le présent article
Échéance	Responsabilité	Action
Avant le 1 ^er novembre 2015	Département	Communication à destination du préfet de toutes les informations utiles.
Avant le 31 mars 2016	Région ou bloc communal	Possibilité de demander à devenir propriétaire et à exercer les compétences d'aménagement, d'entretien et de gestion pour un port dans le ressort géographique.
Au 31 mars 2016	Région	Désignation comme bénéficiaire du transfert en l'absence de toute autre demande.

Le II du présent article précise les modalités concrètes de ce transfert.

Pour chaque port transféré, il serait conclu une convention entre le département et le nouveau bénéficiaire (ou à défaut de candidature, un arrêté du préfet), qui comprendrait un diagnostic de l'état du port, les modalités de transferts et la date d'entrée en vigueur du transfert.

L'ensemble des droits et obligations à l'égard des tiers seraient transférés à la nouvelle collectivité bénéficiaire. Pour l'exercice de ses nouvelles compétences, les dépendances du port qui appartiennent au domaine public du département seraient transférées à titre gratuit.

Dans l'hypothèse où le département serait membre d'un syndicat mixte, le présent projet de loi propose deux solutions :

- soit la nouvelle collectivité ou groupement bénéficiaire du transfert reprendrait l'ensemble des droits et obligations du département au sein du syndicat mixte ;

- soit le nouveau bénéficiaire prendrait, par délibération dans un délai de trois mois, la décision de se retirer du syndicat mixte dans les conditions prévues à l'article L. 5721-6-1 du code général des collectivités territoriales.

Ø Les conséquences du transfert des ports

Le III du présent article détaille ainsi les conséquences de ce transfert sur les installations ou dépendances du domaine public.

Concernant les installations et aménagements nécessaires au fonctionnement des services chargés de la police et de la sécurité, celles-ci resteraient mises gratuitement à disposition de l'État dans les conditions prévues par la convention ou, à défaut, l'arrêté du préfet de région.

De même, les dépendances du domaine public portuaire qui étaient jusqu'alors mises à disposition du département seraient de plein droit et à titre gratuit à la disposition du nouveau bénéficiaire. Le présent article réserve la possibilité à la région ou au bloc communal de demander à l'État le transfert en pleine propriété.

Le IV précise les conséquences de ce transfert sur les délégations de service public. Celles-ci seraient prorogées jusqu'au 31 décembre 2017 lorsqu'elles viendraient à échéance avant le transfert ou au cours de l'année suivant le transfert, sauf opposition du délégataire.

En conséquence, le V du présent article abroge plusieurs articles et effectue les coordinations nécessaires au sein du code des transports, du code général des collectivités territoriales, du code général de la propriété des personnes publiques et du code du tourisme.

• La position de votre commission

Le présent article présente plusieurs difficultés. En premier lieu, il ne répond à l'objectif affiché de clarification des compétences que par la suppression illégitime d'un échelon d'action territoriale, sans réagencement des autres compétences.

Par ailleurs, les présentes dispositions reprennent celles de l'article 30 de la loi du 13 août 2004 qui avait prévu la décentralisation des ports non autonomes relevant de l'État, sans prendre en compte la spécificité d'un transfert d'une collectivité territoriale à une autre. En effet, à la différence des infrastructures gérées par l'État, les infrastructures déjà décentralisées associent de nombreux acteurs locaux. La complexité de ces conventions n'est pas compatible avec un mécanisme de transfert simplifié.

Enfin, votre commission des lois, à l'initiative de ses rapporteurs, a estimé que ces dispositions correspondaient à une volonté politique, désormais révolue, de réduire les compétences du département. Or ces derniers, qui disposent d'une quadruple compétence sur les ports, ont particulièrement investi dans ces infrastructures. Il semble inutile et même contreproductif de transférer ces dernières à de nouvelles collectivités territoriales.

En conséquence et sur proposition de ses rapporteurs, votre commission des lois a adopté un amendement de suppression du présent article.

Votre commission a supprimé l'article 11.

Article 12 (supprimé) (chapitre III du titre Ier du livre II de la première partie, section 2 du chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie, art. L. 214-5, L. 214-6, L. 214-6-1, L. 214-6-2, L. 214-7, L. 214-8, L. 214-8-1 [nouveau], L. 214-8-2 [nouveau], L. 214-10, L. 216-4, L. 212-9, L. 216-5, L. 216-6, L. 442-9 du code de l'éducation, art L. 3321-1, L. 3411-2, L. 3542-1, L. 3641-2, L. 4221-1-1 du code général des collectivités territoriales et art. 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000) - Transfert des collèges et des autres compétences scolaires des départements vers les régions

Le présent article propose le transfert de la gestion des collèges aujourd'hui assumée par les départements, ainsi que leurs autres compétences scolaires, aux régions.

La loi n° 83-662 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 2003 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État a transféré la compétence pour la construction, la reconstruction, l'équipement, l'entretien et le fonctionnement des collèges aux départements et les lycées aux régions.

Toutefois, l'exercice de cette compétence n'a pas toujours coïncidé avec le transfert de la propriété des locaux abritant ces établissements. En effet, les départements et les régions ne disposaient que de la propriété, d'une part, des locaux dont ces collectivités avaient assuré la construction ou la reconstruction avant le 1 ^er janvier 1986, d'autre part, des locaux qu'elles avaient construits, par la suite, dans le cadre de leurs compétences respectives.

C'est pourquoi l'article 79 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a transféré aux départements et aux régions la propriété des biens immobiliers respectivement des collèges et des lycées dont ils ont la charge, appartenant à l'État ou aux communes ou à leurs groupements, auxquels se sont ajoutés l'accueil, la restauration, l'hébergement et l'entretien général et technique des établissements. Par ailleurs, les agents techniciens, ouvriers et de service (TOS), dont la mission est d'entretenir les bâtiments, ont été transférés aux départements et aux régions qui les recrutent et les gèrent, les personnels enseignants et les intendants relevant toujours, quant à eux, de l'État.

Enfin, les départements sont également chargés d'établir la carte scolaire des collèges.

On notera que les cités scolaires, réunissant à la fois collège et lycée, sont gérées par le même niveau de collectivités - département ou région - selon les territoires, par le biais d'une convention signée entre les deux échelons locaux ^{70 ( * )} .

La compétence « collèges » des départements (chiffre 2013)

- 7 051 collèges (5 274 collèges publics et 1 777 collèges privés) ;

- 3 330 300 collégiens ;

- 4,371 milliards d'euros de dépenses des départements (+ 25,5 % entre 2003 et 2013) ;

- 39 823 équivalents temps plein de personnels techniciens, ouvriers et de services affectés

• Une proposition ancienne d'unifier la gestion des collèges et des lycées

L'unité de gestion et de propriété des collèges et des lycées est une proposition ancienne.

Ainsi, en 2007, notre ancien collègue, M. Alain Lambert ^{71 ( * )} proposait de confier la gestion de l'ensemble des collèges et des lycées aux régions « pour permettre de remédier aux effets pervers du partage de compétence sur la carte scolaire, en favorisant la concertation entre le président du Conseil régional et le recteur d'académie. »

De même, ainsi que le note l'étude d'impact du présent projet de loi, la Cour des comptes ^{72 ( * )} , en 2009, a estimé que le transfert des TOS aux départements et des régions avait prolongé le transfert de fractions de compétences déjà exercées par ces collectivités territoriales, mais laissait de fait subsister son éclatement entre ces niveaux. Aussi, tout en se félicitant du renforcement de cet ensemble logique de nature fonctionnelle, la Cour des comptes regrettait-elle, dans le même temps, que « cet effort de rationalisation du point de vue des compétences antérieures a pour effet à la fois de disperser la gestion de ce personnel entre plusieurs collectivités d'un même ressort géographique (lycées et collèges d'une région et de plusieurs départements de cette région) et de pérenniser la répartition des équipements immobiliers de l'enseignement secondaire entre régions et départements ». En outre, elle a estimé que « la logique de transfert des personnels TOS a eu pour inconvénient d'accentuer l'éclatement institutionnel de l'immobilier de l'enseignement du second degré, qui aurait pu être unifié au sein de l'un ou l'autre échelon de collectivités attributaires, de façon à simplifier alors la répartition des compétences en ce domaine avec seulement trois intervenants correspondants aux trois niveaux d'enseignement : primaire, secondaire et supérieur ».

De même, en 2008, notre collègue député Jean-Luc Warsmann ^{73 ( * )} estimait-il que « l'approfondissement de la compétence départementale ne s'est pas pour autant accompagné d'une prise de conscience sur l'intérêt de simplifier la répartition de ces compétences entre collectivités, en unifiant la gestion des établissements d'enseignement secondaire, que ce soit au profit des départements ou des régions. Or l'idée de confier au même échelon territorial la gestion des collèges et des lycées, parfois regroupés en une même « cité scolaire », semble désormais faire l'objet d'un consensus. » I l proposait que « le niveau le plus adapté pour exercer cette compétence unifiée [soit] la région, compte tenu de l'expérience acquise à cet échelon en matière d'enseignement supérieur et d'orientation professionnelle : à cet égard, la recherche de synergies ne peut que faciliter la transition des élèves de l'enseignement secondaire vers les études supérieures ».

• Le dispositif proposé

Il est proposé d'unifier la gestion des collèges et des lycées, en transférant les premiers à la région, en raison de sa compétence en matière de formation professionnelle et de gestion des lycées. Les objectifs poursuivis par ce transfert, rappelés par l'étude d'impact, sont :

- l'unification de l'exercice des compétences à un seul niveau de gouvernance pour tous les établissements publics locaux d'enseignement ;

- la réalisation d'économies d'échelle et de mutualisation des moyens.

Ø Le I du présent article tire les conséquences du transfert de la gestion des collèges aux régions.

Il abroge le chapitre III du titre I ^er du livre II de la première partie du code de l'éducation consacré aux compétences des départements en matière de collèges (articles L. 213-1 à L. 213-10) et de transports scolaires (articles L. 213-11 et L. 213-12).

L'article L. 214-5 du code de l'éducation, portant sur le programme prévisionnel des investissements relatifs aux lycées, aux établissements d'éducation spéciale, aux lycées professionnels maritimes et aux établissements d'enseignement agricole, est modifié pour ajouter la compétence du conseil régional pour investir dans les collèges. Il serait ainsi compétent pour arrêter la localisation des lycées et des collèges, leur capacité d'accueil, leur secteur de recrutement et le mode d'hébergement des élèves. Au préalable, la région devrait recueillir l'avis des conseils départementaux de l'éducation nationale des départements concernés. Un même secteur de recrutement pourrait être partagé entre plusieurs collèges afin de favoriser la mixité sociale.

Les modifications proposées aux articles L. 214-6, L. 214-6-1, L. 214-6-2 et L. 214-10 du code de l'éducation tirent les conséquences de ce transfert.

Il est en outre proposé d'insérer un nouvel alinéa à l'article L. 214-7 du code de l'éducation afin de préciser que les collèges seraient transférés en pleine propriété à titre gratuit à la région, ce qui ne donnerait lieu au versement d'aucun droit, taxe ou contribution. Il s'agit d'une disposition miroir à celle qui avait été prévue par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales pour le transfert en pleine propriété des collèges aux départements et des lycées aux régions. Est maintenue la faculté de transfert facultatif des biens des établissements publics locaux d'enseignement appartenant aux communes et à leurs groupements aux régions.

De même, le I tend à réécrire l'article L. 214-8 du code de l'éducation, afin de préciser les modalités du transfert des collèges à la région et les conditions d'exécution des opérations en cours. Les biens meubles et immeubles seraient, à compter de la date du transfert, mis à la disposition de la région à titre gratuit. Celle-ci, comme dans le cas d'un transfert classique, se substituerait aux départements pour assumer l'ensemble des obligations du propriétaire de ces derniers avant le transfert et exercer les pouvoirs de gestion afférents. Enfin, il est précisé que les opérations en cours à la date du transfert seraient achevées selon le régime juridique et financier sous lequel elles auraient été commencées.

Le présent article tend aussi à insérer un nouvel article L. 214-8-1 dans le code de l'éducation selon lequel une convention entre la région et la collectivité territoriale propriétaire d'un établissement public local d'enseignement serait signée afin de préciser le devenir des moyens matériels utilisés pour l'entretien et les grosses réparations des biens mis à disposition, avec une possibilité de transferts à terme. Cette convention fixerait également les modalités financières de la mise à disposition ou du transfert. En cas d'absence de convention dans le délai d'un an à compter du transfert de compétences, la mise à disposition des matériels serait assurée par le représentant de l'État dans le département.

Le nouvel article L. 214-8-2 dans le code de l'éducation tend à préciser le dispositif de désaffectation des biens mis à disposition de la région, en vertu de l'article L. 1321-3 du code général des collectivités territoriales.

Les dispositions actuelles d'une délégation de gestion entre un département et une région aujourd'hui applicable et prévues à l'article L. 216-4 du code de l'éducation, seraient limitées aux cas de cités scolaires dans le département de Paris et la métropole de Lyon, qui continueraient, par dérogation, à exercer les compétences en matière de gestion des collèges.

Enfin, des coordinations sont proposées aux articles L. 212-9, L. 216-5, L. 216-6, L. 442-9 du code de l'éducation.

Ø Par coordination prévues par le II, des modifications sont proposées dans plusieurs articles du code général des collectivités territoriales. Ainsi, les dépenses de fonctionnement des collèges, de construction et de grosses réparations de collèges sont supprimées de la liste des dépenses obligatoires des départements, à l'article L. 3321-1.

Par exception aux dispositions prévues par le présent article, la compétence du département de Paris et de la métropole de Lyon en matière de gestion des collèges est explicitement prévue, respectivement aux articles L. 3411-2 et L. 3641-2.

De même, les dépenses en matière de fonctionnement, de construction et de grosses réparations de collèges seraient désormais obligatoires pour le département de Mayotte, collectivité unique assumant à la fois des compétences d'un département et d'une région.

Des modifications de cohérence sont également apportées à l'article L. 4221-1-1 sur la possibilité de transfert de la compétence « collèges » et « lycées » de la région à un conseil de métropole.

Ø Le III vise à modifier l'article 1 ^er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage afin de préciser que le schéma départemental d'implantation des aires permanentes d'accueil devrait prendre en compte, en plus des destinations des aires permanentes d'accueil, de leur capacité, de la nature des actions à caractère social destinées aux gens du voyage, les conditions de scolarisation des enfants.

Ø Le IV tend à substituer les régions aux départements lorsque ces derniers sont affiliés à un centre de gestion pour les personnels ouvriers et de services des collèges, jusqu'à l'expiration de la période d'affiliation en cours.

Ø Enfin, conformément au V, le transfert des collèges aux régions entreraient en vigueur le 1 ^er janvier 2017.

• La position de la commission

Le transfert des collèges aux régions proposé par le présent article mènerait, selon l'étude d'impact, à son terme l'évolution engagée en 1982 et procèderait au transfert de principe de l'ensemble des bâtiments affectés aux collèges et aux lycées, respectivement aux départements et aux régions.

Toutefois, les auditions menées par vos rapporteurs ont mis en exergue l'absence d'économies liées au transfert des collèges aux régions. Notre collègue Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis de la commission de la culture, a d'ailleurs confirmé qu'aucune étude ou évaluation ne permettait de conclure à des économies d'échelle substantielles et à un renforcement de l'articulation entre les deux cycles de l'enseignement secondaire liées à un tel transfert. Le transfert d'une mission opérationnelle aux régions pourrait fragiliser l'exercice de leurs missions stratégiques et donc, dénaturer leur vocation prioritaire sur la stratégie, le développement économique, la planification et l'innovation.

Par ailleurs, votre commission a estimé que le transfert des personnels départementaux relevant des collèges se révèlerait coûteux pour les régions, en raison des différences de régime indemnitaire qui, selon les éléments recueillis par vos rapporteurs, s'avère plus favorable pour les personnels des régions que celui des agents des départements.

En outre, le transfert des collèges aux régions soulève des questions de cohérence avec les orientations mises en place par le ministère de l'Éducation nationale, qui cherche un rapprochement entre l'école primaire et le collège, afin de consolider l'apprentissage des savoirs fondamentaux. Ainsi, le rapprochement des collèges et des lycées s'oppose à cet objectif sans pour autant se justifier par une économie d'échelle importante.

Enfin, confier la gestion des 5 274 collèges et 2 608 lycées à un même niveau de collectivités territoriales posera nécessairement la question de la représentation du conseil régional au sein des conseils d'administration, rendue difficile en raison du périmètre étendu des nouvelles régions et du faible nombre de conseillers régionaux pour y faire face.

C'est pourquoi votre commission a adopté huit amendements de suppression du présent article, à l'initiative de ses rapporteurs, Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis de la commission de la culture, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Grand, Christian Favier, Michel Mercier, Georges Labazée et Didier Marie.

Votre commission a supprimé l'article 12.

Article 12 bis (nouveau)
(Articles L. 2223-40 et L. 2223-40-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Création de schémas régionaux des crématoriums

Le présent article additionnel vise à instaurer des schémas régionaux destinés à organiser l'offre locale en matière de crématoriums.

Issu d'un amendement de notre collègue Jean-Pierre Sueur, il reprend exactement le texte de sa proposition de loi, tel qu'il avait été adopté par notre assemblée, le 27 mai dernier.

Comme le rapporteur de votre commission sur cette proposition de loi, notre collègue Jean-René Lecerf, l'avait alors relevé, ce texte s'inscrit dans le même mouvement que les précédentes propositions de loi relatives à la législation funéraire, adoptées par le Sénat ^{74 ( * )} . Il s'agit d'organiser l'offre cinéraire afin de répondre convenablement à l'essor, dans notre pays, de la crémation.

La nécessité d'une meilleure régulation des implantations de crématoriums ne fait, à cet égard, pas de doute : comme notre collègue l'a souligné dans son rapport, certains territoires en sont totalement dépourvus (le Cantal, la Lozère, la Haute-Marne et le Territoire de Belfort), d'autres, au contraire, en possèdent plus que nécessaire, certains crématoriums, distants de moins de 20 km, se livrant à une concurrence délétère, comme en Moselle, en Isère ou en Seine-et-Marne.

L'inadéquation de cette offre avec les besoins réels de la population est coûteuse pour nos citoyens, puisque le prix de la redevance s'en trouve renchéri, comme pour les collectivités elles-mêmes, puisque si l'équipement n'est pas rentable, le délégataire peut en abandonner la gestion et la rendre à la commune ou à l'intercommunalité compétente.

La proposition de loi adoptée par le Sénat vise à mieux adapter l'offre aux besoins, en établissant un schéma régional, dont l'élaboration serait confiée aux préfets, après consultation du conseil régional, du conseil national des opérateurs funéraires et des organes délibérants des communes de plus de 2 000 habitants et des intercommunalités compétentes en matière de crématoriums.

Actuellement, un projet d'extension ou de création d'un crématorium ne peut être engagé que si le préfet l'autorise expressément, après enquête publique (article L. 2223-40 du CGCT). La proposition de loi tend à subordonner la délivrance de cette autorisation à la compatibilité du projet avec les prescriptions du schéma régional.

Les premiers schémas seraient arrêtés dans un délai de deux ans, avant d'être révisés une première fois au bout de trois ans, puis tous les six ans ensuite.

Compte tenu de l'intérêt qui s'attache à une meilleure organisation de l'offre de crématorium, votre commission des lois a regretté que cette proposition de loi n'aie pas encore été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Elle a estimé, sur la base des travaux antérieurs qu'elle a conduits sur la question, que l'adoption d'un tel schéma dans le cadre du présent texte était opportune.

Votre commission a adopté l'article additionnel 12 bis ainsi rédigé .

Article 13 (art. L. 4421-1, L. 4222-9-2 [nouveau], L. 4422-10, L. 4422-18, L. 4422-31, L. 4423-1 et L. 4425--9 du code général des collectivités territoriales et art. L. 380 du code électoral) - Ajustements au statut de la Collectivité territoriale de Corse

L'article 13 modifie les dispositions régissant la Collectivité territoriale de Corse dans l'objectif affiché d'améliorer le fonctionnement de ses institutions.

La Collectivité - rappelons-le - est dotée, sur le fondement de l'article 72 de la Constitution, d'un statut spécifique résultant, en dernier lieu, de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002.

Les ajustements proposés par l'article 13 s'appuient sur les propositions formulées par le rapport, adopté en septembre 2013, de la commission des compétences législatives et réglementaires de l'Assemblée de Corse, pour remédier aux limites statutaires qu'elle a identifiées.

1 - Simplifier l'application des lois à la collectivité territoriale

Aujourd'hui, en vertu de l'article L. 4421-1 du code général des collectivités territoriales, seuls s'appliquent de droit à la Collectivité de Corse le droit commun des régions codifié dans le code général des collectivités territoriales, les lois du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions et du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, en tant qu'ils ne sont pas contraires aux dispositions spécifiques la régissant.

Pour le reste, le législateur doit mentionner expressément la Corse pour que les textes adoptés lui soient applicables.

Pour simplifier l'application des lois, l'article 13 propose de rendre applicable à la Collectivité territoriale l'ensemble des dispositions non contraires relatives aux régions. Dès lors, il ne serait plus nécessaire d'en préciser explicitement l'application à la Corse.

2 - Modifier la liste des délégations à la commission permanente en cours de mandat

Dans un deuxième volet destiné à faciliter les relations entre l'Assemblée de Corse et le conseil exécutif, deux mesures sont proposées à cette fin :

- instituer le droit, pour le président du conseil exécutif, d'assister, sans voix délibérative, aux réunions de la commission permanente ;

- permettre à l'Assemblée de modifier, au cours de son mandat, la liste des compétences qu'elle a déléguées à sa commission permanente.

Ces deux points s'appuient sur les modifications avancées par la commission des compétences législatives et réglementaires de l'Assemblée de Corse parmi un ensemble de mesures plus ambitieuses présentées pour « mieux formaliser l'organisation duale de la collectivité territoriale de Corse, en levant les ambiguïtés du statut et en comblant ses lacunes, tout en confortant l'équilibre et la stabilité de l'institution ».

3 - Instituer un droit d'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée

L'article 13 institue le droit, pour un cinquième des conseillers à l'Assemblée de Corse, de faire inscrire une question à son ordre du jour.

Aujourd'hui, les dates et l'ordre du jour des séances sont arrêtées par le président après consultation des membres de la commission permanente ^{75 ( * )} .

Cette disposition, selon le Gouvernement, « permettra ainsi une meilleure expression du pluralisme politique au sein de l'Assemblée de Corse sans obérer son fonctionnement » ^{76 ( * )} .

4 - Permettre aux conseillers exécutifs de réintégrer leur siège à l'Assemblée

L'article 13 introduit une innovation dans le statut de la collectivité de Corse.

En cas d'adoption d'une motion de défiance par laquelle l'Assemblée met en cause la responsabilité du conseil exécutif ou de démission collective du président et des membres du conseil exécutif, ceux-ci réintègreraient leur siège de conseiller à l'Assemblée à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la fin de leurs fonctions.

Les suivants de liste qui les avaient entre temps remplacés seraient alors replacés en tête des candidats non élus de leurs listes respectives.

La rédaction de l'article L. 4422-18 du code général des collectivités territoriales qui régit le statut des membres du conseil exécutif est modifié en conséquence.

Actuellement, le conseiller à l'Assemblée élu au conseil exécutif dispose d'un délai d'un mois pour choisir entre ce mandat et cette fonction. À défaut, il est démis d'office de son mandat de conseiller à l'Assemblée.

Aux termes de l'article 13 du projet de loi, s'il n'a pas opté dans le délai imparti, il sera simplement réputé avoir choisi la fonction de conseiller exécutif, ce qui lui permettra de retrouver, le cas échéant (vote d'une motion de défiance ou démission collective), son mandat à l'Assemblée.

5 - Encadrer le vote d'une motion de défiance

Il est proposé de limiter à un le nombre de motions de défiance que peut signer un conseiller à l'Assemblée par année civile

Aujourd'hui, ce droit n'est pas limité.

Rappelons que la motion qui, outre ses motifs, doit mentionner la liste des noms des candidats aux fonctions de président et de conseillers exécutifs au cas de son adoption, doit être signée par un tiers des conseillers à l'Assemblée.

Pour finir, il convient de souligner que les actes du président du conseil exécutif sont qualifiés, aux termes de l'article 13, d'arrêtés délibérés au sein du conseil exécutif.

6 - Préserver la stabilité de l'institution

La commission des lois, sur la proposition de ses rapporteurs, a approuvé l'objectif poursuivi par l'article 13 sans en retenir toutes les novations.

La plupart d'entre elles lui paraissent de nature à « fluidifier le fonctionnement institutionnel de la Corse », à commencer par la détermination des lois qui lui sont applicables.

En revanche, le dispositif de retour à l'Assemblée des conseillers exécutifs démis ou ayant collectivement démissionné, ne lui semble pas contribuer au but affiché.

Certes, il s'inspire de mécanismes existants, à commencer par celui de l'article 25 de la Constitution qui organise, à l'issue de leurs fonctions gouvernementales, le retour dans leur assemblée des parlementaires qui ont accepté des fonctions gouvernementales.

De même, les lois organiques n° 99-201 du 19 mars 1999 et 2004-192 du 27 février 2004 prévoient des mesures analogues pour les membres du Congrès de la Nouvelle-Calédonie et de l'Assemblée de la Polynésie française.

Le système proposé par l'article 13 se distingue cependant de ces différents dispositifs en ce qu'il n'institue pas un droit personnel du conseiller exécutif mais un droit attribué collégialement au conseil, qui ne joue donc que dans ce cadre collectif.

À ce titre, il est source d'instabilité, seul le départ de l'ensemble de l'instance déclenchant sa mise en oeuvre.

C'est pourquoi, suivant ses rapporteurs, la commission des lois a rejeté le mécanisme proposé.

Elle a, en conséquence, supprimé la coordination effectuée à l'article L. 380 du code électoral qui régit le remplacement des conseillers à l'Assemblée de Corse.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .

TITRE II - DES INTERCOMMUNALITÉS RENFORCÉES

Les dispositions contenues dans le titre II visent, d'une part, à renforcer l'intégration communautaire, et d'autre part, à élargir le transfert de compétences départementales aux métropoles.

CHAPITRE IER - DES REGROUPEMENTS COMMUNAUX

Les articles 14 à 22 visent à poursuivre la rationalisation de l'intercommunalité et à renforcer l'intégration communautaire notamment par l'élargissement du champ des compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération.

Article 14 (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales) - Relèvement du seuil démographique des intercommunalités

L'objet principal de cet article est de relever le seuil minimal de constitution d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de 5 000 à 20 000 habitants.

Les schémas départementaux de coopération intercommunale devront être révisés, en conséquence, avant le 31 décembre 2015.

Il détaille ensuite les secteurs prioritaires pour la réduction des syndicats mixtes et de communes.

1 - L'élargissement des périmètres intercommunaux

La taille minimale des EPCI à fiscalité propre a été fixée à 5 000 habitants par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

Cependant, ce principe est atténué par un certain nombre de tempéraments pour tenir compte de la diversité des territoires : d'une part, les intercommunalités qui comportent des zones de montagne en sont exemptées ; d'autre part, le préfet dispose du pouvoir d'y déroger « pour tenir compte des caractéristiques géographiques particulières de certains espaces ».

Ces exceptions ne sont pas remises en cause par le projet de loi qui, en relevant notablement à 20 000 habitants la population minimale des intercommunalités, vise à « disposer au 1 ^er janvier 2017 d'intercommunalités dont la taille correspondra aux réalités vécues et qui possèderont les moyens nécessaires pour offrir aux populations le niveau de service auquel celles-ci aspirent ^{77 ( * )} ».

Le bilan du dispositif de rationalisation de 2010

L'étude d'impact mesure les effets des principes de rationalisation de la carte intercommunale fixés par la loi du 16 décembre 2010 :

- entre 2010 et le 1 ^er janvier 2014, date de la mise en place des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), le nombre total d'EPCI à fiscalité propre a diminué de 466 unités ;

- très normalement l'effectif des communautés de communes s'est réduit de 506 (1 903 contre 2 409 en 2010) alors que les communautés d'agglomération aujourd'hui au nombre de 222 étaient de 181 en 2010 (+ 41).

Parallèlement, la population totale moyenne des groupements à fiscalité propre s'est mécaniquement accrue : près de 29 000 habitants au 1 ^er janvier 2014 contre 23 000 habitants au début de l'année 2012.

« 29 % des EPCI à fiscalité propre regroupent aujourd'hui plus de 20 000 habitants, 58 % plus de 10 000 habitants et seuls 13 % sont composés de moins de 5 000 habitants ».

En élargissant le périmètre des intercommunalités, le Gouvernement entend mieux assurer leur concordance avec les bassins de vie ^{78 ( * )} qui, en moyenne en métropole, comptent 38 000 résidents mais s'échelonnent de 20 100 habitants dans le Limousin jusqu'à 70 800 habitants dans le Nord-Pas-de-Calais ^{79 ( * )} . Mais la liste des bassins de vie fait apparaître des disparités importantes : leur superficie s'échelonne en effet de 2,38 à 49 006,9 km2, leur population de 1 868 à 10 677 924 habitants.

1 507 communautés de communes sont potentiellement concernées par cette réforme puisqu'au 1 ^er janvier 2014, elles réunissaient moins de 20 000 habitants, soit :

- 4 de moins de 700 habitants ;

- 8 de 700 à 999 habitants ;

- 43 de 1 000 à 1 999 habitants ;

- 231 de 2 000 à 4 999 habitants ;

- 628 de 5 000 à 9 999 habitants ;

- 593 de 10 000 à 19 999 habitants.

Selon les éléments recueillis par votre rapporteur auprès de la direction générale des collectivités locales, 185 des 286 intercommunalités de moins de 5 000 habitants sont situées en zone de montagne. Le nombre de dérogations préfectorales s'élève donc à 101.

2 - La réduction du nombre des structures syndicales

L'article 14 du projet de loi réaffirme un autre principe, présidant à la rationalisation des intercommunalités, prôné par la loi du 16 décembre 2010 de supprimer les syndicats de communes et les syndicats mixtes qui constitueraient des doubles emplois avec les EPCI à fiscalité propre.

Comme le résumait notre collègue Alain Richard, rapporteur de la loi du 29 février 2012, « en d'autres termes, le schéma est chargé de contribuer à la dissolution des syndicats dont les compétences peuvent être reprises par un autre groupement ^{80 ( * )} ».

De fait, le nombre des structures syndicales s'est sensiblement réduit depuis quatre ans, de 4 % en 2010 et 2011, de 10 % en 2012 et 2013, affectant essentiellement les syndicats à vocation unique (SIVU) d'après l'étude d'impact du présent projet de loi qui, cependant, relève des situations contrastées selon les territoires :

« (...) on note un fort déséquilibre entre les départements dans l'utilisation de l'outil syndical. C'est notamment le cas pour les syndicats en matière scolaire ou en matière d'eau. (...) On note ainsi un très fort émiettement de ces structures dont la taille est souvent inférieure à celle d'un EPCI à fiscalité propre et de très grandes disparités dans leur répartition géographique qu'aucune raison autre qu'historique ne vient justifier. (...) certains départements ont déjà lancé un travail de rationalisation de ces structures. On ne compte, par exemple, plus aucun syndicat à vocation scolaire dans les départements de la Vendée et du Cantal tandis que les départements du Nord et de Charente-Maritime ne comptent plus de syndicat de communes compétent en matière d'adduction d'eau.

Certains départements font ainsi un usage extensif des syndicats tandis que d'autres départements ont résolument fait le choix d'un développement des EPCI à fiscalité propre comme intercommunalités de projet pour porter ces compétences.

Ces pratiques différenciées selon les départements sont encore plus sensibles s'agissant des compétences en matière d'électricité et de gaz ».

Sur ce constat, l'article 14 du projet de loi réaffirme le principe porté par la loi du 16 décembre 2010 en visant expressément et particulièrement les domaines des infrastructures qui nécessitent d'importants investissements : eau potable, assainissement, déchets, gaz, électricité et transports, même si l'objectif de réduction du nombre des syndicats reste applicable aux autres secteurs.

3 - Le délai d'adoption des nouveaux schémas

L'article 14 prévoit la révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale pour intégrer les modifications proposées durant l'année 2015. Ils devront être arrêtés avant le 31 décembre 2015 à l'exception de ceux des départements de la région Île-de-France.

En effet, la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, dans le cadre d'un schéma régional, a introduit deux modifications majeures les concernant :

- d'une part, les schémas de la grande couronne (Essonne, Seine-et-Marne, Val d'Oise et Yvelines) sont en cours de refonte, dans le cadre d'un schéma régional, pour tenir compte de la taille minimale fixée aux intercommunalités de ces quatre départements qui devront désormais réunir au moins 200 000 habitants.

Ils doivent être arrêtés avant le 28 février 2015 et mis en oeuvre avant le 31 décembre suivant ^{81 ( * )} ;

- d'autre part, l'article 12 de ladite loi crée au 1 ^er janvier 2016 un EPCI à fiscalité propre regroupant notamment Paris et les communes des départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) : la métropole du Grand Paris.

C'est pourquoi l'article 14 du projet de loi supprime dans le code général des collectivités territoriales la dérogation à la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre, introduite en 2010, au profit des communes de Paris et des quatre départements de la petite couronne francilienne de même que leur exemption du principe de continuité territoriale des périmètres intercommunaux.

4 - La clarification de la procédure de révision des schémas

Enfin, l'article 14 simplifie la mise en oeuvre de la procédure de révision sexennale des schémas départementaux de la coopération intercommunale.

Il reprend le principe analogue prévu par la loi du 16 décembre 2010, lequel avait été modifié par la loi du 29 février 2012 pour avancer la date de première révision des schémas, qui devait intervenir en 2015.

Il s'agissait, selon le député Jacques Pélissard, alors président de l'association des maires de France, de tenir compte des réalités locales et donc de parachever les schémas départementaux de coopération intercommunale après les élections municipales de 2014.

En conséquence, le législateur a décidé de prévoir une première révision des schémas au cours de l'année suivant le renouvellement des conseils municipaux des 23 et 30 mars 2014 puis une révision tous les six ans au moins à compter de la présentation du projet de schéma révisé à la commission départementale de la coopération intercommunale qui pourrait l'initier concurremment avec le préfet.

Aux termes de l'article 14 du projet de loi, une refonte des schémas doit intervenir avant le 31 décembre 2015.

La révision sexennale prendrait place ensuite.

5 - Renforcer la pertinence des périmètres intercommunaux sans méconnaître les caractéristiques locales

Pour vos rapporteurs, le seuil de 20 000 habitants apparaît de nature à provoquer des effets contraires à l'objectif poursuivi.

Ce critère est vicié par le cadre, aujourd'hui bouleversé, dans lequel il a été conçu : la suppression alors annoncée des conseils généraux impliquait de retrouver un échelon intermédiaire suffisamment puissant pour exercer une partie des compétences départementales.

Si ce projet pouvait correspondre aux grandes agglomérations, il était manifestement inadapté aux territoires peu peuplés.

Plus largement, le dispositif proposé présente deux difficultés majeures :

a) le critère démographique qui conduirait, dans certains départements, à créer des EPCIFP rassemblant plus d'une centaine des communes

Les difficultés en résultant ont été précisément résumées, lors du déplacement de votre commission à Chartres le 17 novembre 2014, par M. Xavier Nicolas, vice-président du conseil général d'Eure-et-Loir, maire de Senonches, président de la communauté de communes du Perche Senonchois.

Les territoires sont à la fois « des hommes et des kilomètres ». Il convient donc de tenir compte de leur diversité pour en arrêter le seuil minimal. Il notait que dans son département d'Eure-et-Loir, le périmètre intercommunal pourrait s'étendre jusqu'à 40 km avant de réunir 20 000 habitants. La constitution de grandes intercommunalités affaiblirait la proximité.

Il soulignait aussi que la situation des petites villes - bassins de vie diffère selon qu'elles sont ou non situées dans une agglomération importante : dans le premier cas, elles peuvent s'appuyer sur les services de celles-ci ; dans le cas contraire, elles doivent se doter d'équipements structurants nécessaires à la population sans bénéficier d'un niveau comparable de ressources.

b) la refonte dès 2015 des cartes intercommunales mises en place au 1 ^er janvier 2014

Ce seuil de 20 000 habitants suppose de nouvelles fusions d'intercommunalités pour y parvenir. Or, nombre de ces communautés résultent elles-mêmes de regroupements opérés par l'effet de la loi du 16 décembre 2010, qu'il convient de consolider avant de les élargir. Le processus de fusion est une opération délicate dont le succès repose sur la cohérence du projet commun, l'ajustement des compétences des EPCI fusionnés et la solidité de l'« affectio societatis » à construire.

Tout en fragilisant les intercommunalités, le relèvement brutal du seuil démographique risque, selon vos rapporteurs, de conduire, dans de nombreux cas, à la création de syndicats qui exerceraient les compétences non reprises par le nouvel EPCI. Le processus de fusion pourra regrouper des EPCI diversement intégrés : les compétences supplémentaires transférées par les communes de l'un d'entre eux ne seront pas nécessairement reprises par le nouvel établissement qui pourra, selon la décision de l'ensemble des communes membres, se constituer autour des seuls blocs communs à toutes. Il faudra donc régler le sort des compétences « orphelines », le plus souvent au moyen de la création d'un syndicat.

Il s'agit donc d'un effet paradoxal du projet d'élargir les périmètres intercommunaux alors que, dans le même temps, l'article 14 prône la réduction du nombre de structures syndicales.

Il ne faut pas non plus mésestimer ses conséquences en matière de gouvernance des communautés : d'une part, dans des territoires de faible densité, le respect de la condition imposera de regrouper plusieurs dizaines de communes, ce qui conduira à composer des organes délibérants « pléthoriques » , et donc à complexifier le processus de décision par la multiplication des spécificités communales à fédérer ; d'autre part, l'extension des périmètres intercommunaux est peu propice à une gestion de proximité des services et équipements répondant aux attentes des administrés.

Certes, l'article 14 maintient les mécanismes dérogatoires retenus en 2010 mais la multiplication des dérogations affaiblirait le principe proclamé sans optimiser les intercommunalités.

Il semble préférable de renoncer à des bouleversements contreproductifs et d'ouvrir une nouvelle étape de la rationalisation des cartes intercommunales, qui permettrait de renforcer l'intégration communautaire en la consolidant. Après seulement, le législateur pourrait décider de franchir un nouveau pas dans l'élargissement des périmètres intercommunaux.

Dans cet esprit, la commission des lois a adopté plusieurs amendements présentés par ses rapporteurs :

- elle a supprimé le relèvement de 5 000 à 20 000 habitants du seuil de création d'un EPCIFP ;

- elle a souhaité poursuivre la démarche entreprise en 2010 en ouvrant une nouvelle phase de rationalisation alors que le processus d'achèvement des cartes est acquis.

C'est pourquoi elle a renforcé les orientations fixées au schéma départemental en visant, cette fois, la cohérence des périmètres intercommunaux au regard des unités urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale et non plus seulement son amélioration.

Dans le même esprit, elle a retenu le principe de suppression des syndicats au regard des doubles emplois avec des EPCIFP.

Ces deux modifications devraient permettre de poursuivre, d'une part, la constitution des communautés sur des territoires encore plus cohérents et, d'autre part, de dissoudre des structures concurrentes des EPCIFP en optimisant les compétences exercées par ces derniers.

En revanche, la liste des domaines d'intervention dans lesquels l'effort de suppression des syndicats devrait être particulièrement marqué a été supprimée en raison de son caractère non normatif et de son effet non contraignant.

Enfin, outre deux clarifications rédactionnelles, la clause de revoyure destinée à réviser les schémas départementaux de coopération intercommunale a été reportée d'un an afin de permettre la stabilisation des nouveaux EPCIFP mis en place au 1 ^er janvier 2014.

Les schémas devront donc être arrêtés avant le 31 décembre 2016.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .

Article 14 bis (nouveau) (art. L. 1424-42 et L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales) - Participation aux interventions du bataillon des marins-pompiers de Marseille et de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris en-dehors de leurs missions de service public

Par l'adoption d'un amendement de nos collègues Bruno Gilles, Jean-Claude Gaudin et Pierre Charon, la commission des lois a inséré un nouvel article 14 bis destiné à aligner le régime applicable du bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM) et de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) sur celui des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

L'article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales autorise les SDIS à demander aux personnes bénéficiaires des interventions qui ne se rattachent pas directement à leurs missions de service public une participation aux frais dans les conditions fixées par leur conseil d'administration.

Cette disposition n'a pas été expressément étendue au BMPM non plus qu'à la BSPP. C'est pourquoi, par une interprétation littérale de l'article L. 1424-42, un jugement du tribunal administratif, confirmé en appel par la cour administrative de Marseille le 12 mai dernier, a annulé la délibération du conseil municipal de Marseille du 8 février 2010 en ce qu'elle prévoyait la facturation aux sociétés de maintenance d'ascenseurs des interventions du bataillon en leur lieu et place.

Notre collègue Catherine Troendlé, relevant cette incohérence dans son avis sur les crédits de la sécurité civile pour 2014 ^{82 ( * )} , souligne que les interventions liées aux ascenseurs étaient au nombre de 2 600 en 2012, un coût global non négligeable pour le BMPM.

L'application du mécanisme de l'article L. 1424-42 aux deux formations de Marseille et Paris permettra de régler, en équité, cette difficulté.

Votre commission a adopté l'article 14 bis (nouveau) ainsi rédigé .

Article 15 - Dispositif temporaire de refonte de la carte des intercommunalités à fiscalité propre

S'inscrivant dans le cadre fixé par le précédent article 14, l'article 15 prévoit une procédure temporaire dérogatoire de mise en oeuvre des schémas départementaux de la coopération intercommunale.

Ce dispositif, à l'instar de l'article 11 de la loi du 27 janvier 2014 pour la mise en oeuvre du nouveau schéma régional de la grande couronne parisienne qu'il institue, reprend l'économie générale de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010, destiné à achever et à rationaliser les cartes des EPCI à fiscalité propre dans l'ensemble des départements hors Paris et la petite couronne.

Notons que l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 qui a épuisé ses effets au 1 ^er juin 2013, est abrogé.

1 - Le calendrier de la mise en oeuvre des SDCI

Les projets préfectoraux de création, de modification de périmètre, ou de fusion d'établissements, devraient être arrêtés au plus tard au 30 avril 2016.

La commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) disposerait ensuite de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer sur un projet ne figurant pas dans le schéma.

Le même délai serait ouvert aux communes et EPCI à fiscalité propre à compter de la notification de l'arrêté au maire ou au président de l'établissement.

À défaut de leur accord, la CDCI, de nouveau saisie de l'arrêté préfectoral, disposerait d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer.

L'article 15 prévoit, comme auparavant la loi du 16 décembre 2010, une condition de majorité dérogatoire du droit commun de l'intercommunalité ^{83 ( * )} : l'accord des communes est recueilli à la moitié au moins des conseils municipaux intéressés représentant la moitié au moins de la population totale, y compris le conseil municipal de la commune la plus peuplée si elle constitue au moins le tiers de la population totale.

Enfin, les projets de création, de modification de périmètre et de fusion d'EPCI seraient arrêtés par les préfets de département concernés avant le 31 décembre 2016.

Calendrier d'élaboration et de mise en oeuvre des SDCI (articles 14 et 15)

2 - La composition des assemblées communautaires des nouveaux établissements

L'article 15-IV règle les modalités de composition de l'assemblée délibérante de l'intercommunalité dans le cas où les communes membres n'auraient pas statué dans les conditions du droit commun et selon les principes fixés par l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, avant la publication des arrêtés préfectoraux.

Les conseils municipaux intéressés disposeraient alors de trois mois à compter de la date de publication de l'arrêté pour déterminer le nombre et la répartition des sièges au sein de l'organe communautaire.

À défaut, le préfet arrêterait sa composition sur la base du tableau de l'article L. 5211-6-1.

La désignation des conseillers communautaires s'effectuerait dans les conditions prévues par l'article L. 5211-6-2 lorsqu'une création ou une modification du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre intervient entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux.

En conséquence du report d'un an de la clause de revoyure, opéré par votre commission à l'article 14, le calendrier de mise en oeuvre de la révision de la carte des EPCI à fiscalité propre a été, par un amendement de ses rapporteurs, décalé d'autant.

Outre une précision rédactionnelle, votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié .

Article 15 bis (nouveau) (art. L. 122-3 du code de l'urbanisme) - Périmètre d'un schéma de cohérence territoriale au-delà d'un seul établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

Le présent article, issu de l'adoption d'un amendement de M. Alain Richard, vise à supprimer l'obligation d'étendre le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale (SCoT) au-delà du périmètre d'un seul EPCI à fiscalité propre, prévue au IV de l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme.

Votre commission a estimé que cette obligation interdisait, du fait de sa rigidité, la prise en compte des réalités géographiques et de la variété des situations. Par ailleurs, alors qu'est envisagé un mouvement d'élargissement des périmètres communautaires, cette disposition n'apparaît plus pertinente puisque les futurs EPCI pourraient ne pas coïncider avec les bassins de vie et les pôles économiques réels : ainsi, l'obligation de donner aux SCoT un périmètre différent de celui des EPCI à fiscalité propre pourrait conduire à des délimitations artificielles.

Votre commission a adopté l'article 15 bis ainsi rédigé .

Article 16 - Dispositif temporaire de révision de la carte des syndicats

Réactivant le processus temporaire de l'article 61 de la loi du 16 décembre 2010 qui, parallèlement, est abrogé, l'article 16 prévoit des modalités dérogatoires temporaires pour mettre en oeuvre les prescriptions du SDCI destinées à rationnaliser la carte des syndicats de communes et des syndicats mixtes fermés.

1 - Le dispositif proposé

Dès la publication du schéma départemental, le préfet propose la dissolution, la modification du périmètre et la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes y figurant.

Il peut également les proposer alors qu'elles ne sont pas prévues au schéma. Dans ce cas, il doit consulter la commission départementale de la coopération intercommunale qui peut modifier la proposition préfectorale à la majorité des deux tiers de ses membres. La commission doit se prononcer dans le délai de trois mois à compter de sa saisine. Son silence est réputé favorable.

Il est ensuite procédé à la notification du projet à toutes les parties prenantes : comité syndical, conseils municipaux et organes délibérants des établissements publics membres qui disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut, la délibération est réputée favorable.

L'accord des organes délibérants des membres du syndicat est recueilli à la majorité simple de la moitié au moins d'entre eux, représentant la moitié au moins de leur population totale, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

À défaut d'accord, le préfet dispose du pouvoir de dissoudre, modifier le périmètre du syndicat ou procéder à des fusions de syndicats après avoir consulté la CDCI qui peut exercer son pouvoir de modification du projet à la majorité des deux tiers de ses membres, conformément à l'article L. 5210-1-1-IV du code général des collectivités territoriales, dans le délai d'un mois à compter de sa saisine.

Calendrier de rationalisation de la carte des syndicats

Dispositions particulières prévues par l'article 16

1) Dans l'hypothèse de la dissolution d'un syndicat :

Le droit commun de la dissolution s'applique ^{84 ( * )} pour régler ses conséquences :

- l'arrêté préfectoral détermine les conditions de liquidation du syndicat pour régler le sort des biens meubles et immeubles du syndicat ;

- le personnel du syndicat est réparti entre les communes membres après avis des commissions administratives paritaires ; ils doivent être nommés dans un emploi de même niveau, en tenant compte de leurs droits acquis. Les charges financières correspondantes sont assumées par les communes attributaires.

2) En cas de modification du périmètre d'un syndicat :

- lorsque cette modification implique une extension du périmètre, l'arrêté préfectoral fixe également le nombre de délégués pour chaque commune ou établissement public intégrant le syndicat : ce nombre est déterminé par accord des organes délibérants des membres inclus dans le projet de périmètre dans les conditions de majorité qualifiée prévues par l'article 16 ; si aucun accord ne peut être réuni, chacune des collectivités dispose de deux délégués titulaires.

- l'article L. 5211-18-II du code général des collectivités territoriales s'applique pour régler le sort des biens, équipements et services publics nécessaires à l'exercice des compétences transférées, en cas d'extension du périmètre du syndicat.

- les conséquences financières et patrimoniales du retrait d'une commune membre sont réglées par délibérations concordantes de son conseil municipal et du comité syndical. À défaut d'accord, le préfet en arrête les conditions.

3) En cas de fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes

- l'arrêté préfectoral peut déterminer le nombre et les conditions de répartition des sièges au comité du nouveau syndicat, sous la réserve de l'accord des membres des syndicats recueilli à la majorité qualifiée prévue à l'article 16. À défaut d'accord, chaque membre du syndicat est représenté par deux délégués titulaires ;

- le nouveau syndicat exerce l'ensemble des compétences exercées par les syndicats fusionnés ;

- les dispositions de l'article L. 5212-27 du code général des collectivités territoriales sont applicables : elles déterminent la catégorie à laquelle appartient le nouveau syndicat, règlent le sort des biens, droits et obligations des établissements fusionnés et les statuts de leurs personnels, et enfin prévoient une nouvelle élection des délégués des membres du nouveau syndicat.

La commission a, par un amendement de ses rapporteurs, calé le calendrier de mise en oeuvre de la carte révisée des syndicats sur le report d'un an de l'établissement du schéma départemental de coopération intercommunale par le préfet. Les étapes de la procédure ont été, par coordination, reportées d'autant.

La commission a procédé par ailleurs à plusieurs précisions rédactionnelles ainsi qu'à la rectification d'une référence.

Elle a adopté l'article 16 ainsi modifié .

Article 17 (art. L. 5210-1-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales

Cet article remédie à l'annulation, par le Conseil constitutionnel, de la procédure fixée en 2010 pour supprimer les communes isolées. Il propose un nouveau dispositif de rattachement intercommunal de ces communes conforme au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

1 - Les dispositions censurées

En 2010, le législateur tout en procédant à l'achèvement et à la rationalisation de la carte communale, a prévu pour « l'après » une procédure destinée à en corriger les « ratés ».

À cette fin, il a introduit, au sein d'un nouvel article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales, une disposition pérenne, entrée en vigueur au 1 ^er juin 2013 à l'expiration du dispositif exceptionnel temporaire de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010.

Celle-là confie au préfet le soin de rattacher à un EPCI à fiscalité propre une commune encore isolée ou qui créerait, au sein du périmètre de l'établissement, une enclave ou une discontinuité territoriale.

L'économie du dispositif ^{85 ( * )}

- le rattachement est opéré par arrêté préfectoral après accord de l'organe délibérant de l'EPCI de rattachement et avis de la CDCI qui disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer ;

- à défaut d'accord de l'établissement, le rattachement est opéré sauf opposition de la CDCI qui à la majorité des deux tiers de ses membres se prononce pour un rattachement à un autre EPCI limitrophe de la commune concernée, lequel est alors mis en oeuvre par le préfet.

Cette procédure qui impose à la commune son rattachement à un EPCI fut contestée par les communes de Thonon-les-Bains et de Saint-Ail.

Dans sa décision n° 2014-391 QPC du 25 avril 2014, le Conseil constitutionnel a fait droit à ces requêtes en déclarant contraire à la Constitution l'article L. 5210-1-2 au motif que celui-ci portait une atteinte manifestement disproportionnée à la libre administration des communes.

À l'appui, le Conseil relève successivement qu'il ne prévoit aucune prise en compte du schéma départemental de coopération intercommunale ; « seul un avis négatif de l'organe délibérant de l'établissement public (de rattachement) impose de suivre la proposition émise à la majorité qualifiée par la CDCI ; (...) aucune consultation des conseils municipaux des communes intéressées par ce rattachement et, en particulier, du conseil municipal de la commune dont le rattachement est envisagé » n'est organisée.

2 - Le nouveau dispositif proposé

La procédure prévue par l'article 17 entend « garanti(r) le respect de la libre administration des collectivités territoriales concernées ».

Dans cet esprit :

- l'arrêté préfectoral de rattachement doit tout d'abord tenir compte du SDCI ;

- il est notifié non seulement au président de l'EPCI de rattachement mais aussi aux maires des communes membres et au maire de la commune à rattacher à fin de consultation de leurs organes délibérants qui doivent se prononcer dans le délai de trois mois ;

- puis le projet de rattachement auquel sont joints les avis recueillis est notifié pour avis à la CDCI qui doit se prononcer dans le mois de sa saisine ;

- le projet préfectoral est ensuite mis en oeuvre sauf si la commission a retenu, à la majorité des deux tiers de ses membres, un autre rattachement, auquel procède alors le préfet.

L'article 17 règle également la composition de l'organe délibérant de l'établissement auquel est rattachée la commune isolée (nombre et répartition des sièges), qui est inscrite dans l'arrêté préfectoral de rattachement.

Votre commission l'a adopté sans modification .

Article 17 bis (nouveau) (art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014) - Report du calendrier du schéma régional de la coopération intercommunale d'Île-de-France

L'article 11 de la loi MAPTAM institue un schéma régional de coopération intercommunale (SRCI) des départements de la grande couronne francilienne - Essonne, Seine-et-Marne, Val d'Oise et Yvelines - et en fixe le calendrier d'adoption et de mise en oeuvre :

- le projet de schéma doit être arrêté par le préfet avant le 28 février 2015 ;

- il est mis en oeuvre par les préfets de département avant le 1 ^er juillet 2015 ;

- la commission régionale de coopération intercommunale (CRCI) disposera ensuite de trois mois pour se prononcer sur les projets préfectoraux correspondants ;

- les communes et EPCI à fiscalité propre disposent du même délai pour exprimer leur accord à la majorité de la moitié au moins des conseils municipaux intéressés représentant la moitié au moins de la population totale, y compris celui de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale ;

- à défaut, la CRCI, de nouveau saisie, disposera d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer ;

- en dernier lieu, les projets de création, de modification de périmètre et de fusion d'EPCI seront arrêtés par les préfets concernés avant le 31 décembre 2015.

En adoptant un amendement de notre collègue Colette Mélot, votre commission des lois a décidé, dans un nouvel article, de reporter d'un an l'ensemble du calendrier afin de permettre une réflexion plus approfondie sur les contours des périmètres intercommunaux.

Votre commission a adopté l'article 17 bis (nouveau) ainsi rédigé .

Article 18 (art. L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement du champ des compétences des communautés de communes

L'article 18 a pour objet d'élargir le champ des compétences des communautés de communes qui lui sont transférées par les communes membres tant dans le domaine obligatoire que dans le domaine optionnel.

1 - Le régime de compétences en vigueur

La communauté des communes doit exercer en lieu et place de ses communes membres des compétences relevant de deux régimes qui encadrent différemment sa liberté de choix ^{86 ( * )} .

Les compétences transférées sont définies à la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l'inverse.

a) Des compétences obligatoires matériellement énumérées par la loi

Elles relèvent aujourd'hui de chacun des deux groupes suivants :

- aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ;

- actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté.

Pour les communautés sous le régime de la fiscalité professionnelle unique, l'aménagement, la gestion et l'entretien des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d'intérêt communautaire sont inclus dans cette compétence.

Les communes membres en déterminent l'intérêt communautaire à la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux intéressés représentant la moitié de la population totale ou l'inverse.

Il convient de préciser qu'avant même l'intervention du présent projet de loi, le législateur a récemment complété le bloc des compétences obligatoires par la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations.

Cependant, l'exercice de cette nouvelle compétence ne sera obligatoire qu'à compter du 1 ^er janvier 2016 ^{87 ( * )} .

b) Des compétences optionnelles déterminées par le choix encadré de l'intercommunalité

La communauté de communes doit exercer des compétences relevant d'au moins trois des sept groupes suivants :

- protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ;

- politique du logement et du cadre de vie ;

- en matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programme d'actions définis dans le contrat de ville ;

- création, aménagement et entretien de la voirie ;

- construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;

- action sociale d'intérêt communautaire ;

- tout ou partie de l'assainissement.

2 - Le renforcement opéré par le projet de loi

Il s'opère dans deux directions :

- d'une part, il complète le bloc des compétences obligatoires en y intégrant la promotion du tourisme par la création d'un office de tourisme mieux exercée, selon les promoteurs du projet de loi, « à l'échelle d'un territoire présenté comme un espace culturel et social cohérent » ^{88 ( * )} ainsi que l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage. Précisons que cette dernière est déjà prise en charge aujourd'hui par près d'un tiers des communautés de communes qui mobilisent plus aisément les moyens techniques et financiers correspondant à son exercice.

Par ailleurs, la notion d'intérêt communautaire disparaît comme principe général d'exercice des compétences obligatoires. Il n'est mentionné que par son application aux compétences considérées.

- d'autre part, il élargit le « catalogue » des compétences optionnelles à la création et à la gestion des maisons de services au public, lesquelles sont créées par l'article 26 du présent projet de loi, en remplacement des actuelles maisons de service public, afin de les ouvrir à des services privés ( cf. infra commentaire de l'article 26 ).

Par ailleurs, l'article 18 délimite la compétence optionnelle relative aux équipements culturels et sportifs de l'enseignement préélémentaire et élémentaire, par leur intérêt communal.

3 - Préserver le principe de subsidiarité

Sur la proposition de ses rapporteurs, la commission des lois a adopté quatre amendements dont deux pour assurer la cohérence rédactionnelle de l'article 18. Pour le reste :

- la notion d'intérêt communautaire a été réintroduite comme principe fondateur du transfert obligatoire des compétences communales.

Il s'agit d'adapter l'action communautaire aux spécificités du périmètre dans lequel elle s'exerce.

La rationalisation et la force des intercommunalités commandent le respect d'un principe de subsidiarité : la communauté doit être dotée des compétences qui sont les mieux exercées à son niveau en maintenant aux communes celles qui relèvent de la plus grande proximité. La mise en oeuvre de ce principe doit être fonction des caractéristiques propres à chaque intercommunalité : situation géographique ; cohérence du périmètre ; projets locaux...

Cette détermination fine de la consistance des compétences transférées se concrétise par la définition de leur intérêt communautaire ;

- par ailleurs, les contours des groupes de compétences obligatoires et optionnelles ont été modifiés par le transfert de l'un à l'autre de la promotion du tourisme.

Celle-ci doit nécessairement contribuer à renforcer l'action sur le terrain et donc son attractivité, notamment celle, le cas échéant, des communes touristiques du périmètre.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié .

Article 19 (art. L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement du champ des compétences des communautés de communes éligibles à la dotation globale de fonctionnement bonifiée

L'article 19 renforce le niveau d'intégration exigé des communautés de communes pour l'éligibilité à une bonification de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

1 - Le dispositif en vigueur

Certaines communautés de communes, sous le régime de la fiscalité professionnelle unique répondant aux caractéristiques définies par l'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales, peuvent prétendre à percevoir une DGF bonifiée :

- leur population doit être comprise entre 3 500 et 50 000 habitants ;

- lorsque celle-ci est inférieure à 3 500 habitants, l'intercommunalité doit être située en zone de revitalisation rurale de montagne et comprendre au moins dix communes dont un chef-lieu de canton ou la totalité des communes d'un canton ;

- si sa population est supérieure à 50 000 habitants, l'EPCI ne doit pas inclure de commune centre ou de commune chef-lieu de département de plus de 15 000 habitants.

Pour percevoir une bonification de DGF, ces communautés de communes doivent exercer au moins quatre des neuf groupes de compétences suivants ^{89 ( * )} :

- en matière de développement économique : aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique d'intérêt communautaire ;

- en matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ; zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ;

- gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ;

- création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ;

- politique du logement social d'intérêt communautaire et action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ;

- en matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville ;

- collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;

- en matière de développement et d'aménagement sportif de l'espace communautaire : construction, aménagement, entretien et gestion des équipements sportifs d'intérêt communautaire.

- en matière d'assainissement : l'assainissement collectif et l'assainissement non collectif.

2 - Le renforcement proposé par le projet de loi

Par cohérence, l'article 19 propose, dans la logique de l'article 18 qui prévoit de renforcer l'intégration communautaire, d'accroître le nombre des compétences communales transférées et de compléter le champ des compétences déterminant l'éligibilité à la DGF bonifiée :

- en incluant la promotion du tourisme par la création d'un office de tourisme dans le domaine du développement économique ;

- en incorporant au dispositif les deux compétences communales que l'article 18 propose de transférer à la communauté de communes : l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage ; la création et la gestion de maisons de services au public.

Désormais, pour percevoir une bonification de DGF, une communauté de communes devrait exercer six compétences et non plus quatre.

Pour les motifs exposés à l'article 18, par l'adoption d'un amendement de ses rapporteurs, la commission des lois a supprimé le transfert de la compétence de promotion du tourisme.

Celle-ci, au demeurant, pourra être transférée dans les conditions du droit commun si les communes membres le décident.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié .

Article 20 (art. L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement du champ des compétences des communautés d'agglomération

Pour renforcer l'intégration communautaire, l'article 20 renforce les blocs de compétences transférées aux communautés d'agglomération par leurs communes membres.

1 - Le format aujourd'hui retenu par le législateur

En y incluant l'élargissement opéré par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et applicable à compter du 1 ^er janvier 2016, une communauté d'agglomération exerce de plein droit cinq groupes de compétences auxquelles s'ajoutent trois compétences optionnelles à choisir parmi un catalogue de six.

Les compétences d'une communauté d'agglomération

A. Les compétences obligatoires

- en matière de développement économique : création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique d'intérêt communautaire ;

- en matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ; organisation de la mobilité ;

- en matière d'équilibre social de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du logement d'intérêt communautaire ; actions et aides financières en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; réserves foncières pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat ; action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire ;

- en matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville.

- gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ;

B. Les compétences optionnelles

Au nombre de trois à choisir parmi :

- création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d'intérêt communautaire.

Lorsque la communauté d'agglomération exerce la compétence « création ou aménagement et entretien de voirie communautaire » et que son territoire est couvert par un plan de déplacements urbains, la circulation d'un service de transport collectif en site propre entraîne l'intérêt communautaire des voies publiques supportant cette circulation et des trottoirs adjacents à ces voies. Toutefois, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale peut, sur certaines portions de trottoirs adjacents, limiter l'intérêt communautaire aux seuls équipements affectés au service de transport collectif ;

- assainissement des eaux usées et, si des mesures doivent être prises pour assurer la maîtrise de l'écoulement des eaux pluviales ou des pollutions apportées au milieu par le rejet des eaux pluviales, la collecte et le stockage de ces eaux ainsi que le traitement de ces pollutions dans les zones délimitées par la communauté en application des 3° et 4° de l'article L. 2224-10 ;

- eau ;

- en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie : lutte contre la pollution de l'air, lutte contre les nuisances sonores, soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie, collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ou partie de cette compétence dans les conditions fixées par l'article L. 2224-13 ;

- construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire ;

- action sociale d'intérêt communautaire.

2 - Les novations proposées par le projet de loi

Elles sont analogues à celles présentées, à l'article 18, pour les communautés de communes :

- d'une part, les compétences obligatoires sont élargies à la promotion du tourisme par la création d'un office de tourisme ainsi qu'à l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage ;

- d'autre part, la liste des compétences optionnelles est complétée par la création et la gestion de maisons de services au public sans, cependant, que soit augmenté le nombre qui doit en être exercé par la communauté.

Dans le même esprit que celui qui a présidé à la modification de l'article 18, la commission des lois, par l'adoption d'un amendement de ses rapporteurs, a supprimé des compétences obligatoires des communautés d'agglomération celle relative à la promotion du tourisme. Elle l'a, en revanche, intégrée au champ des compétences optionnelles.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié .

Article 21 - Délai de mise en conformité des compétences exercées par les communautés de communes et d'agglomération

L'article 21 fixe les modalités destinées à ajuster les compétences des communautés de communes et d'agglomération existant à la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi aux blocs résultant des articles 18 et 20.

Les statuts des intercommunalités devront être modifiés en conséquence au 30 juin 2016 au plus tard.

Ces mises en conformité seront opérées selon la procédure de droit commun ^{90 ( * )} :

- les transferts optionnels devront être décidés à la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l'inverse. Les modifications statutaires sont arrêtées par le préfet ;

- les transferts de compétences entraînent de plein droit la mise à disposition de la communauté des biens meubles et immeubles, utilisés pour leur exercice à la date du transfert, lesquels peuvent faire l'objet d'un transfert en pleine propriété ;

- l'EPCI est substitué de plein droit, à la date du transfert, aux communes membres dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes ;

- les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties.

1 - Le cas particulier de la compétence « tourisme »

L'article 21 prévoit, à la prise de compétences, la transformation des offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées en bureaux d'information de l'office intercommunal, à l'exception de celui choisi pour en accueillir le siège.

2 - Le règlement de l'inaction des communautés

Si au 30 juin 2016, un EPCI ne s'est pas conformé aux prescriptions de l'article 21, il exercera alors l'intégralité des compétences relevant de la catégorie à laquelle il appartient, c'est-à-dire en sus des compétences obligatoires l'ensemble des huit groupes de compétences optionnelles retenues pour les communautés de communes et des sept correspondant aux communautés d'agglomération.

Le préfet devra alors procéder aux modifications statutaires correspondantes dans les six mois, avant le 31 décembre 2016.

Par coordination avec la suppression aux articles 18 et 20 de l'intégration de la promotion du tourisme au sein des champs de compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération, la commission a, par un amendement de ses rapporteurs, supprimé les modalités relatives aux offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié .

Article 21 bis (nouveau) (art L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement des compétences des communautés urbaines et des métropoles aux maisons de services au public

Le nouvel article 21 bis , résultant de l'adoption, par la commission des lois, d'un amendement de ses rapporteurs, vise à tirer les conséquences, pour les intercommunalités les plus intégrées, de la création, par l'article 26 du projet de loi, de maisons de services au public.

Il propose, en conséquence, de compléter les compétences obligatoires des communautés urbaines et des métropoles par celle de créer et de gérer ces organismes.

Votre commission a adopté l'article 21 bis (nouveau) ainsi rédigé .

Article 21 ter (nouveau) (art. L. 5215-22 du code général des collectivités territoriales) - Harmonisation du mécanisme de représentation-substitution d'une communauté urbaine à ses communes membres d'un syndicat de distribution d'électricité

L'article 21 ter qui résulte de l'adoption de deux amendements respectivement déposés par nos collègues Charles Revet et Daniel Laurent, vise à harmoniser le mécanisme de représentation-substitution d'une communauté urbaine au sein d'un syndicat de distribution d'électricité en lieu et place de ses communes membres.

Aux termes de l'article L. 5215-22 du code général des collectivités territoriales, la communauté urbaine dispose au comité syndical d'un nombre de sièges proportionnel à la population de ses communes concernées par la représentation, sans pouvoir excéder la moitié du nombre total de sièges.

Les auteurs des amendements dénoncent les difficultés pratiques importantes de ce mécanisme qui « peut dans certains cas conduire à attribuer aux communautés urbaines un très grand nombre de sièges pour pouvoir respecter la règle de proportionnalité » ^{91 ( * )} .

Or, dans le même cadre, le dispositif retenu par la loi MAPTAM, dans le cas de représentation-substitution d'une métropole, est fondé, non sur un nombre de sièges, mais sur un nombre de suffrages proportionnel à la population des communes que la métropole représente sans pouvoir excéder la moitié du nombre total de suffrages ( cf . article L.5217-7 du code général des collectivités territoriales).

Ce système serait étendu, par l'effet du nouvel article 21 ter , aux communautés urbaines pour faciliter le fonctionnement du syndicat.

Votre commission a adopté l'article 21 ter (nouveau) ainsi rédigé .

Article 21 quater (nouveau) (art. L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) - Conventions entre une communauté d'agglomération et ses communes membres

Sur la proposition de notre collègue Alain Richard, la commission des lois a adopté un amendement insérant un article additionnel pour étendre aux communautés d'agglomération la faculté, aujourd'hui ouverte par l'article L.5214-16-1 aux communautés de communes, pour l'EPCI et ses communes membres de conclure des conventions par lesquelles l'une d'elles confie à l'autre la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions.

Pour l'auteur de l'amendement, l'exercice des compétences transférées doit s'assortir « d'une souplesse facilitant l'adaptation au terrain et la proximité » ^{92 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 21 quater (nouveau) ainsi rédigé .

Article 22 (art. L. 5211-4-1 et L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales) - Situation des personnels en cas de transfert ou de restitution d'une compétence communale

L'article 22 complète l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales qui règle la situation des agents participant à l'exercice des compétences communales transférées aux EPCI.

1 - Le dispositif en vigueur

Les fonctionnaires et contractuels qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré à un EPCI, le sont également. Ils relèvent alors de cet établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

Les modalités du transfert sont décidées conjointement par la commune et l'EPCI après avis des comités techniques compétents.

Les agents transférés conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice de leur régime indemnitaire ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis.

2 - Les compléments proposés

Ils sont de deux ordres :

a) Le renforcement de l'information des personnels concernés par un transfert

Celui-ci devrait être précédé de l'établissement d'une fiche d'impact décrivant les effets du transfert sur l'organisation et les conditions de travail ainsi que sur la rémunération des agents.

Ce document serait annexé à la décision de transfert.

b) Le règlement de la situation des personnels en cas de restitution de compétence

Aujourd'hui, l'article L. 5211-4-1 applique le régime des agents transférés à ceux qui connaîtraient un mouvement inverse : des personnels de l'intercommunalité transférés aux communes membres en cas de modifications statutaires.

L'article 22 précise la situation des fonctionnaires et contractuels en cas de restitution de compétences :

- celle-ci entraîne de plein droit le terme de leur mise à disposition ;

- le fonctionnaire qui ne pourrait être affecté dans son administration d'origine à son précédent poste recevrait, après avis de la commission administrative paritaire, une affectation sur un emploi que son grade lui donne vocation à occuper. De même, le contractuel serait alors affecté sur un poste de même niveau de responsabilité ;

- les personnels chargés, pour la totalité de leurs fonctions, de la mise en oeuvre de la compétence restituée, seraient répartis d'une commun accord par convention entre l'EPCI et ses communes membres.

La convention serait soumise pour avis aux comités techniques de l'établissement et des communes. Elle serait notifiée aux agents concernés après avis, selon le cas, des commissions administratives ou consultatives paritaires.

À défaut d'accord sur les conditions de répartition dans les trois mois de la restitution des compétences, le préfet la fixerait.

Les personnels seraient alors transférés dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

Ces modalités régiraient tant les fonctionnaires et contractuels communaux transférés que ceux qui auraient été recrutés par l'EPCI.

En revanche, les personnels exerçant partiellement leurs fonctions pour la mise en oeuvre de la compétence restituée, seraient affectés au sein de l'EPCI sur un poste correspondant à leur grade ou niveau de responsabilité.

Cette affectation concernerait tant les personnels communaux transférés que les agents recrutés par l'intercommunalité.

3 - L'article 22, enfin, modifie les modalités régissant les services communs créés, en-dehors des compétences transférées, entre l'EPCI et une ou plusieurs de ses communes membres ( cf . article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales).

Il supprime une disposition redondante concernant le maintien du bénéfice des avantages acquis. Elle est aujourd'hui incluse dans le nouvel article L. 5111-7 du code général des collectivités territoriales créé par la loi du 27 janvier 2014.

L'article 22 crée des garanties supplémentaires au bénéfice des agents. À ce titre, il devrait aussi faciliter la gestion et l'évolution de l'intercommunalité.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 22 sans modification .

Article 22 bis (nouveau) (art. L. 511-1 et L. 532-1 du code de la sécurité intérieure) - Habilitation des agents de police municipale à dresser les avis de paiement de forfait de post-stationnement

Introduit par deux amendements de notre collègue Louis Nègre, cet article vise à habiliter les agents de police municipale et, à Paris, les agents de surveillance, à établir les avis de paiement de forfait de post-stationnement prévu à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales.

L'article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a dépénalisé le stationnement payant sur voirie . Il a en effet substitué au paiement d'une amende pénale en cas de défaut ou d'insuffisance de paiement de la redevance de stationnement, constitutif d'une infraction en vertu de l'article R. 417-6 du code de la route, l'acquittement d'un forfait de post-stationnement. Cela a pour conséquence de transformer la constatation de l'infraction par un agent assermenté par l'autorité judiciaire en un constat de non-paiement ou de paiement insuffisant de la redevance d'occupation du domaine public.

Dans le régime pénal du stationnement payant, le pouvoir de constatation de l'infraction appartient à deux catégories de personnels. D'une part, les personnels de la police et de la gendarmerie nationale y sont habilités en leur qualité d'officier de police judiciaire ou d'agent de police judiciaire, en application des articles 16 et 20 du code de procédure pénale ; cela ne constitue toutefois pour eux qu'une compétence très résiduelle. D'autre part, l'article L. 130-4 du code de la route donne compétence aux « agents titulaires ou contractuels de l'État et les agents des communes, titulaires ou non, chargés de la surveillance de la voie publique, agréés par le procureur de la République » « pour constater par procès-verbal les contraventions prévues par la partie réglementaire du présent code ou par d'autres dispositions réglementaires, dans la mesure où elles se rattachent à la sécurité et à la circulation routières ». Ce sont ces agents, notamment les agents de police municipale et, à Paris, les agents de surveillance de Paris qui, bien que rémunérés par la Ville, sont placés sous l'autorité du préfet de police, assurent cette mission. Dès lors que l'infraction est supprimée, les dispositions précitées ne trouvent plus à s'appliquer et chacune de ces catégories de personnels devient incompétente pour faire respecter la nouvelle réglementation au stationnement payant.

C'est pourquoi, il est apparu nécessaire d'habiliter expressément les agents de police municipale ainsi que les agents de surveillance de Paris à constater le non-paiement ou le paiement insuffisant de la nouvelle redevance de stationnement, en introduisant cette nouvelle mission dans celles énumérées aux articles L. 511-1 et L. 532-1 du code de la sécurité intérieure.

Votre commission a adopté l'article 22 bis (nouveau) ainsi rédigé .

Article 22 ter (nouveau) (art. L. 123-4, L. 123-4-1 [nouveau] et L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 2113-13, L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5842-22, L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales) - Assouplissement de la législation relative aux centres communaux d'action sociale

Cet article additionnel a été adopté par votre commission, sur proposition d'un amendement de Mme Jacqueline Gourault, reprenant les dispositions de l'article 18 de la proposition de loi n° 779 (2010-2011) relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, adoptées à deux reprises par le Sénat. Traduisant la proposition n° 259 du rapport de M. Éric Doligé, il vise à assouplir la législation relative à la création des centres communaux d'action sociale (CCAS).

• Le dispositif actuel

L'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles prévoit la création d'un centre communal d'action sociale dans chaque commune, sauf en cas de création au niveau d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre d'un centre intercommunal d'action sociale.

Les communes définissent, selon les dispositions de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles, les missions dévolues à un centre communal d'action sociale ou à un centre intercommunal d'action sociale.

Cette obligation légale est peu utilisée. En effet, seules les communes les plus importantes se sont dotées d'un centre communal d'action sociale alors que la proportion des communes de moins de 1 000 habitants ayant mis en place un tel centre se révèle très faible. Selon la direction générale des finances publiques, en 2011, étaient recensés 32 800 centres communaux d'action sociale et 325 centres intercommunaux d'action sociale, soit un total de 33 125 structures.

Selon la direction générale des finances publiques, il est possible de considérer que 49,9 % des centres communaux et intercommunaux d'action sociale sont inactifs (16,7 % d'entre eux) ou très peu actifs (33,2 % d'entre eux).

Ainsi, 20 % de ces structures ont des produits et des charges de fonctionnement inférieurs à 1 000 euros par an et 33,2 % ont des produits et des charges de fonctionnement inférieurs à 2 000 euros par an.

5,7 % des centres apparaissent même comme des « coquilles vides » sur le plan budgétaire et comptable (absence d'actif et de passif, absence d'opérations budgétaires durant un exercice) et 16,7 % d'entre eux n'ont connu aucune opération budgétaire au cours de l'exercice 2010 et peuvent, de ce fait, être considérés comme « dormants ».

Enfin, 98 % des centres communaux d'action sociale seraient inactifs ou très peu actifs dans des communes de moins de 1500 habitants.

• Le dispositif proposé

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles, crée un nouvel article L. 123-4-1 au sein du même code qui reprend, en les modifiant légèrement, certains alinéas de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles.

Ø La création des centres communaux d'action sociale : une faculté pour les communes de moins de 1 500 habitants

Selon les nouvelles dispositions proposées à l'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles, la création d'un centre communal d'action sociale par les communes deviendrait facultative pour les communes de moins de 1 500 habitants et obligatoire pour les communes dont la population est supérieure à ce seuil.

Toutefois, les missions des centres communaux d'action sociale, dans les communes où il serait dissout ou non créé, seraient exercées soit par la commune elle-même, soit par l'établissement public de coopération intercommunale auquel appartient la commune ou encore le centre intercommunal d'action sociale s'il est créé.

Ø La création des centres intercommunaux d'action sociale (CIAS)

À l'instar des communes, le nouvel article L. 123-4-1 du code de l'action sociale et des familles propose la faculté pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière d'action sociale de créer un centre intercommunal d'action sociale (CIAS) compétent sur le territoire intercommunal.

Les CIAS exerceraient les compétences des centres communaux d'action sociale, selon qu'elles relèvent ou pas de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles.

Si elles relèvent de cet article, les attributions pourraient être transférées, par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux, selon les règles de majorité qualifiée (les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou la moitié des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population).

Ø La dissolution des CCAS et des CIAS

Les centres intercommunaux d'action sociale, tout comme les centres communaux d'action sociale, pourraient être dissous par délibération de l'organe délibérant de l'EPCI, ce qui ne concerneraient que les communes pour lesquelles la création d'un centre communal d'action sociale serait facultative, c'est-à-dire celles dont la population est inférieure à 1 500 habitants

Dans ce cas, les compétences exercées par le centre intercommunal d'action sociale seraient directement assumées par l'EPCI.

Si l'ensemble des attributions des CCAS sont transférées au CIAS, les CCAS seraient alors dissous de plein droit.

Le transfert des services, du personnel et des biens d'un CCAS vers un CIAS s'effectuerait dans les conditions classiques d'un transfert de compétence entre une commune et un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, en application de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

Ø Des dispositions complémentaires

La création d'une section du centre d'action sociale dotée de la personnalité juridique deviendrait une faculté lorsque serait créée une commune associée. La rédaction actuelle de l'article L. 2113-13 du code général des collectivités territoriales prévoit que la création d'une commune associée entraîne de plein droit la création d'une section du CCAS dotée de la personnalité juridique, à laquelle est dévolue le patrimoine du CCAS ayant existé dans l'ancienne commune.

Le présent article prévoit également des coordinations aux articles L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5842-22 et L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales.

• La position de votre commission

Dans un souci de simplification et de renforcement de l'efficacité de l'action publique locale, votre commission a adopté ces dispositions, déjà votées à deux reprises par le Sénat, afin de préciser le régime de création et de dissolution des CCAS et des CIAS. Elle a estimé que la création facultative des CCAS dans les communes de moins de 1 500 habitants serait compensée par l'exercice des compétences sociales par la commune elle-même ou par un CIAS s'il existe. Il ne s'agit aucunement de mettre fin aux compétences sociales des communes mais d'éviter la création de structures coûteuses, dont l'existence apparaît plus formelle que réelle. Ainsi, la souplesse introduite par votre commission vise à prendre en compte la réalité des situations des communes et de permettre aux personnes démunies de bénéficier d'une aide efficace de la part d'organismes pertinents.

Votre commission a adopté l'article 22 ter ainsi rédigé .

CHAPITRE II - DÉLÉGATIONS OU TRANSFERTS DE COMPÉTENCES DES DÉPARTEMENTS AUX MÉTROPOLES

Article 23 A (nouveau) (art. L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales) - Dérogation au bénéfice de la métropole d'Aix-Marseille-Provence en matière de plages concédées

Par l'adoption d'un amendement de notre collègue Jean-Claude Gaudin, la commission des lois a modifié l'article L.5218-2 du code général des collectivités territoriales, pour autoriser la métropole d'Aix-Marseille-Provence à déroger au droit commun des métropoles en ce qui concerne l'autorité concessionnaire de l'État sur les plages.

Aux termes de l'article L.5217-2, la métropole doit exercer de plein droit, en lieu et place de ses communes membres, cette compétence. À cette fin, l'article L.2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit que les concessions de plages sont accordées par priorité aux métropoles.

Mais l'auteur de l'amendement relève que la métropole d'Aix-Marseille-Provence « a la particularité d'avoir 57 kilomètres de côtes et 21 plages ». Il considère que le transfert à la métropole se traduirait par « une gestion uniforme qui ne pourrait prendre en compte les caractéristiques du littoral, différentes selon les communes . » ^{93 ( * )}

Pour tenir compte de ces spécificités, la compétence a donc été rendue aux communes membres.

Votre commission a adopté l'article 23 A (nouveau) ainsi rédigé .

Article 23 (art. L. 5217-2 et L. 3211-1-1 du code général des collectivités territoriales) - Transfert automatique de compétences départementales aux métropoles

L'article 23 modifie le cadre fixé par la loi du 27 janvier 2014 pour les transferts de compétences départementales aux métropoles.

1 - Le dispositif de la loi MAPTAM

Le régime de droit commun des métropoles (article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) prévoit des transferts conventionnels - intégraux ou partiels - du département à l'EPCI à fiscalité propre dans huit domaines :

- attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement ;

- missions confiées au service public départemental d'action sociale ;

- adoption, adaptation et mise en oeuvre du programme départemental d'insertion ;

- aide aux jeunes en difficulté ;

- actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ;

- gestion des routes du domaine public routier départemental ;

- zones d'activités et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques ;

- développement économique ;

- personnes âgées et action sociale ;

- construction, reconstruction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges ;

- tourisme, culture, construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures sportifs.

Ces quatre dernières compétences figurent aujourd'hui au sein d'un nouvel article L. 3211-1-1 du code général des collectivités territoriales créé par la loi MAPTAM et dont l'article 23 propose la suppression.

Il convient de rappeler que la convention de transfert doit être signée dans un délai de dix-huit mois à compter de la réception par l'autre collectivité de la demande qui peut émaner de la métropole comme du département sans que l'inaction des collectivités soit, par principe, sanctionnée.

Cependant, un secteur échappe à ce régime : par l'adoption, lors de l'examen en deuxième lecture de la loi du 27 janvier 2014, d'amendements de nos collègues Jacqueline Gourault et Maurice Vincent, les routes départementales seront transférées de plein droit à la métropole si, au 1 ^er janvier 2017, le département et la métropole n'ont pas conventionné. Il s'agissait de renforcer la cohérence de la politique métropolitaine en matière de voierie, « ce qui apparaît d'autant plus opportun que les voiries départementales sont en général des artères majeures de l'agglomération desservies par des transports en commun en site propre », soulignait notre collègue Jacques Chiron ^{94 ( * )} .

2 - Les aménagements proposés

En premier lieu, par coordination avec les articles 9 et 12, d'une part, qui transfèrent la voirie départementale et les collèges aux régions, et avec l'article 24, d'autre part, qui supprime la clause de compétence générale des départements, l'article 23 adapte les domaines transférables en supprimant les deux compétences précitées ainsi que celle concernant le développement économique. En outre, le dispositif s'appliquerait mécaniquement sans dépendre d'une initiative de l'une des deux collectivités - métropole ou département.

Dans le même esprit, il renforce le mécanisme de transfert automatique pour forcer le conventionnement : à défaut de convention de transfert ou de délégation sur au moins trois des sept groupes de compétences visés au 1 ^er janvier 2017, la totalité d'entre eux sera transférée de plein droit à la métropole.

Dans ce cas, le département et la métropole devraient conventionner avant le 1 ^er avril 2017. À défaut, le préfet leur proposerait, dans le mois, un projet de convention. Le président du conseil général et le président de la métropole disposeraient alors d'un délai d'un mois pour le signer. Dans le cas contraire, la date et les modalités de transfert seraient arrêtées par le préfet.

L'article 23 précise que ce dispositif n'est naturellement pas applicable à la métropole du Grand Paris, régie par un statut spécifique.

3 - Le retour au mécanisme MAPTAM

Sur la proposition de ses rapporteurs, votre commission a, par amendement , choisi de revenir à l'économie générale du dispositif de la loi du 27 janvier 2014, plus respectueux de la libre administration des collectivités. À cette fin :

- la procédure de transfert ou de délégation pourrait être déclenchée par l'effet d'une demande émanant du département ou de la métropole ;

- elle pourrait intervenir pour tout ou partie des compétences listées ouverts à ce dispositif ;

- ces blocs de compétences seraient complétés par les routes et les collèges maintenus, par la commission, aux départements ( cf. supra ) ;

- la convention devrait être signée dans le délai de dix-huit mois à compter de la réception de la demande ;

- le mécanisme de transfert automatique, à défaut de convention au 1 ^er janvier 2017, serait réduit à la compétence en matière de voirie.

Par ailleurs, la commission a adopté trois amendements de notre collègue René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Outre une modification rédactionnelle, ils tendent à resserrer les compétences sociales transférables ou délégables à la métropole :

- d'une part, en supprimant la faculté de transférer le service départemental d'action sociale, pour ne pas rompre le lien avec les autres services du département, notamment ceux de l'aide sociale à l'enfance, de la protection maternelle et infantile ou de l'insertion et maintenir la faculté d'organiser les circonscriptions d'action sociale au niveau départemental ;

- d'autre part, pour prévoir expressément l'ensemble des actions visées en faveur des jeunes et des familles qui vivent dans des zones urbaines en difficulté, notamment les actions de prévention spécialisée mais, en revanche, pour les limiter à la seule action sociale auprès des personnes âgées, notamment dans le cadre des centres locaux d'information et de coordination (Clic).

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié .

TITRE III - SOLIDARITÉ ET ÉGALITÉ DES TERRITOIRES
CHAPITRE IER - SUPPRESSION DE LA CLAUSE DE COMPÉTENCE GÉNÉRALE DES DÉPARTEMENTS ET DÉFINITION DE LEURS CAPACITÉS D'INTERVENTION POUR LES SOLIDARITÉS TERRITORIALES ET HUMAINES

Article 24 (art. L. 1111-10 et L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales) - Suppression de la clause de compétence générale des départements et compétences en matière de solidarités territoriales

Le présent article tend à supprimer la clause de compétence générale des départements et à préciser leurs compétences en matière de solidarités territoriales.

Sur la question de la clause de compétence générale, votre rapporteur renvoie à son commentaire à l'article 1 ^er .

L'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales prévoit aujourd'hui la clause de compétence générale des départements en disposant que « le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département » ce qui autorise un département à intervenir dans tout domaine dès lors qu'il existe un intérêt public départemental et que la compétence n'a pas été expressément attribuée à un autre échelon local ^{95 ( * )} .

• Le présent article complète l'article L. 3211-1 précisant que le département ne peut exercer que les seules compétences que la loi lui attribue . L'objectif du Gouvernement est de clarifier l'exercice des compétences et de répartir plus efficacement les interventions publiques, « dans un contexte marqué par l'effort nécessaire et inédit de redressement des comptes publics ».

• L'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 3 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, a fixé les compétences pour lesquelles chaque échelon territorial est désigné chef de file. Les départements sont désormais chefs de file en matière de solidarités territoriales. Cette compétence leur est reconnue à l'article L. 3233-1 du code général des collectivités territoriales qui dispose que « le département apporte aux communes qui le demandent son soutien à l'exercice de leurs compétences . » Afin de permettre aux départements de continuer à assumer leurs missions de solidarités territoriales envers les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les communes, le présent article tend à définir cette compétence en complétant le premier alinéa de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales par deux nouveaux alinéas, qui prévoient :

- d'une part, la faculté, pour les départements, d'apporter une ingénierie aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour l'exercice de leurs compétences ;

- d'autre part, de contribuer au financement de toutes opérations destinées à aider les entreprises de services marchands au service de la population en milieu rural .

Si, aujourd'hui, le conseil général assume ces missions au titre de sa clause de compétence générale, il pourra, à l'avenir, continuer à les exercer en tant que chef de file en matière de solidarités territoriales. En d'autres termes, le présent article confirme la possibilité, pour les départements, de venir en appui financier aux communes ou à leurs groupements pour la réalisation de leurs projets.

Par coordination, l'article L. 3233-1 du code général des collectivités territoriales est abrogé.

• La position de la commission

Votre commission partage la philosophie du présent article visant à réaffirmer la vocation des départements en matière de solidarité territoriale. Elle estime que les conseils généraux ont démontré une réelle utilité dans les territoires - aussi bien ruraux qu'urbains - pour apporter aux collectivités du bloc communal une ingénierie et une expertise essentielle, dans un contexte de retrait de l'État en matière d'assistance technique fournie par l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) et d'application du droit des sols (ADS). C'est pourquoi il apparaît essentiel de préserver cette vocation des départements, indispensable aux territoires en difficulté.

Elle estime toutefois que cette assistance doit relever du volontariat des communes et de leurs groupements qui peuvent recourir s'ils le souhaitent à une organisation qui leur soit propre.

Votre commission a adopté, outre un amendement rédactionnel de ses rapporteurs clarifiant la faculté des départements de participer au financement des projets relevant des communes et des intercommunalités, à leur demande, ainsi qu'à ceux prévus à l'article L. 2251-3 du code général des collectivités territoriales sur les projets destinés à maintenir un service non marchand, deux amendements identiques de ses rapporteurs et de M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, afin de rappeler la vocation des départements en matière de solidarités territoriales.

Votre commission a adopté l'article 24 ainsi modifié .

Article 24 bis (nouveau) - Financement de la prise en charge des mineurs isolés étrangers

Introduit par un amendement de notre collègue René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, cet article crée un prélèvement sur les recettes de l'État destiné à contribuer au financement de la prise en charge des mineurs isolés étrangers par les départements.

Apparu sur le territoire français dans les années 1990, le phénomène des mineurs isolés étrangers se caractérise au premier chef par sa très forte concentration géographique dans une douzaine de départements métropolitains. Or, la prise en charge de ces mineurs isolés, qui relèvent des services de l'aide sociale à l'enfance (ASE) et, à ce titre, des départements, représenterait un coût de 250 millions d'euros par an selon l'Assemblée des départements de France (ADF). Pour remédier aux difficultés des départements les plus exposés, un dispositif de répartition des mineurs isolés étrangers a été mis en place d'abord, en 2011, dans les vingt et un départements du bassin parisien pour éviter une concentration excessive en Seine-Saint-Denis, puis, depuis le mois de juin 2013, sur l'ensemble du territoire, en vertu d'un protocole d'accord conclu entre l'État et l'ADF le 31 mai 2013.

Ce protocole prévoit également la prise en charge par l'État de la période de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation des jeunes gens se présentant comme mineurs isolés étrangers , dans la limite de cinq jours et sur la base d'un remboursement forfaitaire de 250 euros par jeune et par jour. Le prélèvement sur recettes institué par le présent article vise à pérenniser, en lui conférant une base légale, cette prise en charge .

La question du financement de la prise en charge des mineurs isolés étrangers recueillis au sein des services de l'ASE s'étend toutefois au-delà de cette première période de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation. Dans le rapport qu'elle avait remis en sa qualité de parlementaire en mission auprès du garde des sceaux, notre collègue Isabelle Debré avait préconisé la création, au sein du fonds national de financement de la protection de l'enfance institué par la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, d'« un fonds d'intervention destiné aux départements particulièrement confrontés à l'accueil des mineurs isolés étrangers » ^{96 ( * )} . Cette proposition a depuis lors été reprise par le Défenseur des droits dans sa recommandation n° MDE / 2012-179 du 21 décembre 2012.

Si l'un de vos rapporteurs avait lui-même repris à son compte cette recommandation il y a quelques mois ^{97 ( * )} , il apparaît toutefois que la réserve de financement de ce fonds serait insuffisante en l'état pour que puisse être institué un droit de tirage pour les départements les plus exposés au phénomène des mineurs isolés étrangers. C'est pourquoi le présent article a privilégié la création d'un prélèvement sur recettes couvrant la prise en charge des mineurs isolés étrangers accueillis au sein des services de l'ASE lorsque le coût de cette prise en charge excède un seuil fixé par arrêté interministériel . Ainsi, la compétence départementale n'est pas remise en cause par un transfert du financement de cette prise en charge, mais dès lors qu'un département sera exposé à un surcoût, il pourra solliciter une assistance financière.

Votre commission a adopté l'article 24 bis (nouveau) ainsi rédigé .

CHAPITRE II - AMÉLIORATION DE L'ACCESSIBILITÉ DES SERVICES À LA POPULATION

Article 25 (art. 26 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995) - Création d'un schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public sur le territoire départemental

Le présent article vise à créer un schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public sur le territoire départemental, élaboré conjointement par l'État et les EPCI à fiscalité propre et soumis à l'avis du conseil régional et du conseil général.

Une préoccupation constante des pouvoirs publics

Les pouvoirs publics se préoccupent depuis plus de trente ans de l'accessibilité et de la qualité des services à la population, et de l'égalité d'accès entre territoires.

Ainsi, le décret n° 79-889 du 16 octobre 1979 relatif à l'organisation administrative en milieu rural avait créé des comités départementaux des services au public en milieu rural, présidés par les préfets. Par la suite, l'article 2 de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation a modifié l'article 15 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne afin de créer dans chaque département concerné une « commission départementale d'amélioration de l'organisation des services publics dans les zones de montagne ». Cette commission proposait au préfet et au président du conseil général « les dispositions de nature à améliorer l'organisation des services publics en montagne, notamment en facilitant et en développant leur polyvalence ». L'ancien comité interministériel permanent pour les problèmes d'action régionale et d'aménagement du territoire (CIAT), a étendu, par une décision du 28 novembre 1991, cette commission aux 25 départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimal des départements, dits « défavorisés ». Par ailleurs, par une décision du 5 novembre 1990, le CIAT avait invité les ministres de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire à préparer des schémas départementaux des services publics en milieu rural. Ces schémas, qui concernaient principalement l'école, la poste ou la gendarmerie, furent étendus aux 25 départements « défavorisés », puis à tous les départements ruraux ^{98 ( * )} .

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, a généralisé, à son article 28, les commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics (CDOMSP). Depuis 1995, ces commissions sont donc permanentes et couvrent l'ensemble du territoire français. Ces commissions ont pour mission de réfléchir à une meilleure organisation et répartition des services publics sur le territoire. Le décret n° 2006-1410 du 21 novembre 2006 relatif à la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics précise leur composition limitée à 28 membres, qui peut comprendre, outre le préfet, des représentants d'élus des collectivités territoriales, d'entreprises ou d'organismes publics en charge d'un service public, des services de l'État présents dans le département, d'associations d'usagers ou encore des personnalités qualifiées.

Jusqu'en 2006, elles avaient pour mission d'établir le schéma départemental d'organisation et d'amélioration des services publics, qui pouvait concerner tant les services de l'État que ceux des collectivités territoriales, des organismes assurant des missions de service public que les services des entreprises nationales. En concertation avec le président du conseil général, le préfet établissait ce schéma qui analysait la situation et les besoins puis définissait les moyens et les éventuelles conventions de partenariat entre les services et les collectivités. Suite au décret du 21 novembre 2006 relatif à la commission départementale et de modernisation des services publics, les schémas départementaux ont disparu même si les CDOMSP ont été maintenues.

Évolutions réglementaires et législatives pour l'accessibilité des services au public
Texte	Entité / Schéma
Décret du 16 octobre 1979 relatif à l'organisation administrative en milieu rural	Comités départementaux des services au public en milieu rural
Article 15 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, modifié par l'article 2 de la loi du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation	Commissions départementales d'amélioration de l'organisation des services publics Schéma d'organisation et d'implantation des services publics
Article 28 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire Décret du 11 octobre 1995 relatif à la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics et au schéma départemental d'organisation et d'améliorations des services publics	Commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics (CDOMSP) Schéma départemental d'organisation et d'amélioration des services publics
Décret du 21 novembre 2006 relatif à la commission départementale et de modernisation des services publics	Suppression du schéma départemental d'organisation et d'amélioration des services publics
Présent projet de loi	Suppression des commissions Concertation entre EPCI et État pour l'élaboration d'un schéma départemental d'amélioration de l'accessibilité des services au public

• La nécessité de réaffirmer un objectif d'amélioration de l'accessibilité

En l'état actuel du droit, il existe un principe « d'égal accès au savoir et aux services publics sur l'ensemble du territoire » reconnu à l'article 1 ^er de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Néanmoins, ce principe semble aujourd'hui affaibli alors même que la demande sociale est restée très forte. Les CDOMSP se réunissent peu fréquemment. Le rapport de la mission pour l'amélioration de la qualité et de l'accessibilité des services au public dans les territoires fragiles ^{99 ( * )} de Mme  Carole Delga et M. Pierre Morel-A-L'Huissier précise que ces commissions « sont extrêmement peu identifiées, ne jouant plus qu'un rôle minime, puisqu'elles ont perdu le rôle de préconisation que leur accordait la présence du schéma départemental d'accès aux services» .

Par ailleurs, l'article 2 de cette même loi prévoit que l'État « assure la présence et l'organisation des services publics ». Néanmoins, l'État ne contrôle directement que ses propres services publics ou ceux dont il a la tutelle. Or les attentes des usagers portent aussi sur des services privés. Certes, il existe déjà des outils juridiques pour permettre aux collectivités territoriales de pallier une défaillance privée. Par exemple, selon l'article L. 2251-3 du code général des collectivités territoriales, les communes peuvent allouer des aides pour « assurer le maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural » , en cas de défaillance ou d'absence de l'initiative privée. Ces services nécessaires concernent une grande diversité d'activité, des débits de boissons et tabac aux cabinets médicaux ou dentaires. Néanmoins, cette possibilité reste limitée aux zones rurales.

Parallèlement, de nouveaux besoins de services privés s'expriment, notamment concernant les distributeurs automatiques de billets ou les services d'aides à domicile. Il importe ainsi de sortir de la notion juridiquement très encadrée de « service public » pour adopter une notion plus souple de « service au public ^{100 ( * )} ».

• Le dispositif prévu par le projet de loi

Le présent article prévoit, par un article 26 rétabli de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, l'élaboration conjointe par l'État et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d'un schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public sur le territoire de chaque département . Ce dispositif répond ainsi à la recommandation du rapport précité des députés Mme Carole Delga et M. Pierre Morel-A-L'Huissier pour « l'adoption de schémas départementaux d'accès aux services, opposables à tous les opérateurs ».

Ce nouveau schéma définirait un programme d'actions destiné à renforcer l'offre de services dans les zones présentant un déficit d'accessibilité des services , pour une durée de six ans. Il comprendrait également un plan de développement de la mutualisation des services , c'est-à-dire le regroupement de différents services en un lieu unique. Ces schémas pourraient définir la répartition géographique des maisons de services au public ^{101 ( * )} .

L'article précise les conditions de l'élaboration du schéma. Sur le fondement d'un diagnostic préalable, le préfet serait à l'initiative d'un projet de schéma, par la suite transmis pour avis aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. À l'issue d'une phase éventuelle de modifications du projet, celui-ci serait soumis pour avis au conseil régional et au conseil général puis arrêté définitivement par le préfet. Un décret en Conseil d'État est prévu pour fixer les modalités d'élaboration des schémas, notamment afin d'encadrer les délais des organes délibérants des collectivités ou des établissements publics de coopération intercommunale consultés pour formuler leur avis. Une circulaire aux préfets est également attendue pour déterminer le contenu et les conditions d'établissement du diagnostic préalable.

Afin de mettre en oeuvre les actions arrêtées par le schéma, des conventions seraient conclues entre la préfecture, « le département, les communes et groupements intéressés ainsi que les organismes publics et privés concernés. » Ainsi, contrairement aux dispositions actuellement en vigueur, ce dispositif prendrait en compte les attentes des usagers en termes de services opérés par des organismes privés, sans qu'ils répondent nécessairement à des obligations de services publics. Ce nouveau schéma prend acte de la diversité de la notion de services au public et entend organiser une présence territoriale plus adaptée aux besoins de la population.

Votre commission a adopté l'article 25 sans modification .

Article 26 (art. 27, 27-2 [nouveau], 30 et 30-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, art. 28, 29 et 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et art. 15 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne) - Création des maisons de services au public

Le présent article vise à créer les maisons de services au public en remplacement des actuelles maisons de services publics.

• Le cadre législatif et réglementaire existant des maisons de services publics

Introduite par l'article 27 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, la notion juridique de « maisons de services publics » a permis l'instauration d'un cadre législatif et réglementaire ^{102 ( * )} pour des structures mutualisées d'accueil de services aux usagers.

Depuis les années 1990, de multiples initiatives locales avaient tenté de regrouper sous forme de guichet unique, mais dans des formes très diverses, plusieurs services publics. Ainsi, la loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits a créé les maisons de justice et du droit (MJD), lieu d'information qui assure une présence judiciaire de proximité et facilite l'accès au droit. Les maisons de l'emploi ont également été créées par le législateur par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

Les dispositions de la loi du 12 avril 2000 ont permis une sécurisation des dispositifs par la création d'un statut de maisons de services publics (MSP) . L'article 27 permet à l'État, aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics, aux organismes de sécurité sociales et aux autres organismes chargés d'une mission de service public de constituer des MSP par convention, soumise à l'avis de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics (CDOMSP), ou de contribuer à leur financement. Les MSP peuvent alors se voir confier la réalisation d'une mission de service public ou signer des conventions, d'une durée minimale de trois ans, établissant des obligations entre les parties.

Par la suite, la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a assoupli les règles relatives aux MSP notamment vis-à-vis des organismes privés. L'article 107 de cette loi a permis d'associer les organismes privés à la création d'une MSP mais aussi de leur confier, dans le respect des règles de la concurrence, l'exécution d'un service qui ne relève pas d'une mission de service public. En conséquence, le décret n° 2006-362 du 21 mars 2006 a modifié le décret du 6 juin 2001 relatif aux maisons des services publics pour permettre l'offre de services privés, effaçant ainsi une séparation trop rigide entre service public et service privé . De même, le décret a mis fin à l'autorisation préalable du préfet sur les conventions de MSP. Ce dernier n'est signataire de la convention que si un service de l'État participe à la MSP.

Afin de soutenir une dynamique de création de ces MSP, le gouvernement a lancé plusieurs initiatives de relance.

À la suite de la signature, le 23 août 2006, de la charte sur l'organisation de l'offre des services publics et au public en milieu rural, une circulaire du 2 aout 2006 a créé le label « Relais Services Publics » (RSP), accordé par le préfet de département aux maisons de services publics répondant à des standards de qualité ^{103 ( * )} . Ce label permet aussi de bénéficier d'un financement de l'État à hauteur de 10 000 euros chaque année pendant au moins trois ans, somme éventuellement contractualisée au titre du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) dans un contrat de plan État-Région.

Pour élargir l'offre de services disponibles dans ces relais et créer de nouveaux guichets multiservices interadministrations, l'État a signé en octobre 2010 un protocole d'accord national intitulé « + de services au public » pour une expérimentation dans 22 départements avec neuf opérateurs de services (La Poste, la SNCF, GDF Suez, EDF, la MSA, la CNAMTS, la CNAF, la CNAV et Pôle emploi) . Les opérateurs se sont engagés à participer au financement et aux investissements de ces maisons. Cette opération est appuyée par la Caisse des dépôts et des consignations et l'Union nationale des points information médiation multiservices (PIMMS) ^{104 ( * )} . L'expérimentation lancée en 2013 concerne des projets de création ou de renforcement de structures mutualisées de services au public mais aussi l'installation d'équipements mutualisés comme les bornes interactives ou le développement de services via internet.

• Les maisons de services publics répondent insuffisamment à l'hétérogénéité des besoins de la population

En 2013, on relève l'existence de 317 maisons de services publics labellisées « RSP ». ^{105 ( * )} Pourtant, les maisons de services publics ne sont qu'une fraction de l'ensemble des lieux de mutualisation des services au public. On recense une grande diversité de formes des mutualisations de services aux administrés. Ceux-ci peuvent être gérés tant par une structure publique que privée ^{106 ( * )} . L'hétérogénéité des besoins des populations oblige en effet à une certaine souplesse des dispositifs.

Aussi, il convient d'assouplir le dispositif existant pour faciliter les contractualisations ou les partenariats . Aujourd'hui, ces structures n'impliquent pas nécessairement des services de l'État. Dès lors, l'approbation par le préfet des conventions, prévue à l'actuel article 27 de la loi précitée du 12 avril 2000, permettant la création de ces dispositifs n'est plus justifiée, d'autant plus qu'il existe des maisons de l'État.

Les maisons de l'État

À la différence des maisons des services publics définis par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, les maisons de l'État ne relèvent pas d'un fondement législatif. Le troisième comité interministériel pour la modernisation de l'action publique a décidé de développer ces lieux afin de garantir la continuité de la présence de l'État à un niveau infra-départemental ^{107 ( * )} . En ce sens, un cahier des charges a récemment été défini par le Premier ministre ^{108 ( * )} .

Espace de mutualisation permettant une meilleure présence territoriale de l'État, les maisons de l'État rassemblent presque exclusivement des services de l'État. Sans exclure nécessairement la fourniture d'une offre de services pour les administrés, elles regroupent en priorité des services étatiques intervenant auprès des collectivités territoriales. Ces lieux visent ainsi une rationalisation des implantations immobilières de l'État.

À ce titre, elles sont créées par arrêté préfectoral du préfet de département, sur la base d'une convention locale signée par les autorités compétentes. Elles peuvent rassembler ainsi une sous-préfecture avec plusieurs administrations déconcentrées (par exemple une direction départementale des finances publiques ou une direction interrégionale de la mer) ou un groupement de gendarmerie. Dans une logique d'optimisation, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent aussi rejoindre le projet de mutualisation.

On recense actuellement 19 maisons de l'État, dont la moitié est de création récente.

Les dispositifs existants reposent sur une approche traditionnelle de la mutualisation de services publics. Or les besoins des citoyens ont évolué.

En premier lieu, on relève toujours plus de demandes des usagers pour l'installation de services privés tels que les distributeurs automatiques de billets ou des commerces alimentaires. Cette attente n'est que partiellement satisfaite par le dispositif existant qui permet simplement l'association de « services privés associés ».

En second lieu, la présence territoriale de l'État ne se conçoit plus seulement à travers une politique immobilière. Des formes d'accès dématérialisés à des services permettent d'offrir une alternative à l'installation de structures physiques coûteuses. Ainsi, le service au public se conçoit également avec le développement de services en ligne, de plateformes personnalisées de mobilité ou l'installation de bornes interactives ou de visio-guichets.

En somme, il s'agit de faire évoluer la notion de maisons de services publics vers un cadre légal plus large et plus souple permettant l'organisation de réponses territoriales diverses pour une adaptation optimale aux besoins diversifiés des populations.

Enfin, les MSP sont confrontées au problème de leur financement alors qu'elles sont majoritairement financées par les collectivités territoriales. Il convient de clarifier ces dispositions pour un rééquilibrage des financements.

• Le dispositif prévu par l'article

Le I du présent article définit les maisons de services au public (MSAP), dans la loi du 12 avril 2000 en remplacement des MSP.

Par une rédaction simplifiée de l'article 27 de la loi du 12 avril 2000, le présent article reprend les principes essentiels au fondement des maisons de services publics. Ainsi, les nouvelles MSAP pourraient rassembler tant des services publics que des services privés et associer de manière partenariale l'État, les collectivités territoriales ou des services privés - sans qu'il soit nécessaire qu'ils exercent une mission de service public.

Les MSAP seraient également organisées selon une convention cadre qui préciserait le cadre géographique, les missions et les prestations délivrées par l'entité. Cette convention prévoirait les conditions de financement et les conditions dans lesquels les personnels relevant des personnes morales pourraient y exercer leurs fonctions.

Afin de permettre une certaine souplesse du dispositif, l'article 27 de la loi du 12 avril 2000 serait complété par un quatrième alinéa qui autoriserait une offre de services organisée de manière itinérante ou selon des modes d'accès dématérialisés. Ce dispositif permettrait de sécuriser certaines expérimentations telles que la création d'espace informatique itinérant ^{109 ( * )} .

Une expérimentation anticipée mais un financement incertain

Le CIMAP du 17 juillet 2013 ^{110 ( * )} a décidé de la transformation des maisons de services publics en maisons de services au public et de la généralisation de celles-ci sur l'ensemble du territoire avec un objectif de 1 000 maisons d'ici 2017.

L'animation et la communication autour de ces préfigurations de MSAP a été confiée par un arrêté du 5 mars 2014 ^{111 ( * )} de la ministre de l'égalité des territoires et du logement à la Caisse des dépôts, en particulier " la gestion du programme de création et d'animation du réseau des maisons de services au public ". Une convention pour une durée de quatre ans sera conclue avec la Caisse des dépôts.

Lors de son audition par la commission du développement durable du Sénat en novembre 2013 ^{112 ( * )} , la ministre de l'égalité des territoires et du logement considérait que « les maisons de services au public sont un outil remarquable de reconquête de la présence des services publics sur les territoires. (...) d'ici 2017, 1 000 maisons de services au public - contre 320 aujourd'hui - seront financées de façon pérenne, l'État et ses opérateurs intervenant en complément des collectivités. Douze millions d'euros y seront consacrés en 2014 afin d'amorcer la montée en charge. Un fonds sera créé en 2014, doté à terme de 35 millions d'euros par an, pour financer 50 % des coûts de fonctionnement du réseau .»

9,2 millions d'euros sont prévus dans le projet de loi de finances pour 2015 pour financer la cellule d'animation nationale, les diagnostics territoriaux d'accessibilité ainsi que les coûts de fonctionnement des MSAP. Le projet annuel de performances du programme n° 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » prévoit le déploiement de 627 MSAP en 2015, puis de 840 en 2016. 9,2 millions d'euros semblent insuffisants pour permettre un rééquilibrage des MSAP par l'État. On estime aujourd'hui le coût des MSAP à 35 millions d'euros dont 87 % sont financés par les collectivités territoriales, 8 % par l'État et 4 % par les opérateurs. Le doublement des MSAP et donc de leur coût serait financé, selon l'étude d'impact du présent projet de loi, par l'augmentation de 16 millions d'euros de la participation des opérateurs nationaux. Cette recette supplémentaire incertaine et précaire ne suffirait néanmoins pas à réduire à « 50 % » la participation des collectivités territoriales. Vos rapporteurs resteront vigilants à l'abondement du fonds national de développement des MSAP ainsi qu'au poids des charges supportées par les collectivités territoriales.

Le I du présent article insère également un nouvel article 27-2 à la loi du 12 avril 2000 afin de mieux répondre aux besoins en services privés des populations.

Ce nouvel article 27-2 s'inscrit dans les règles juridiques de l'Union européenne. Dans un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 24 juillet 2003, Altmark Trans GmbH , le juge européen a considéré compatible avec l'interdiction des aides d'État - posée à l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne - le financement d'obligations de service public. Cette jurisprudence impose en premier lieu la définition d'obligations de service public « clairement définies », la définition d'une base de calcul de la compensation « objective et transparente », une compensation inférieure ou égale aux coûts effectivement engendrés ainsi qu'au « bénéfice raisonnable » pour l'exécution de ces obligations et une détermination de la compensation fondée sur une analyse des coûts supportés par une « entreprise moyenne, bien gérée ». Le paquet « Alumnia » ^{113 ( * )} , adopté en décembre 2011 a repris ces principes jurisprudentiels tout en encadrant strictement les montants : ainsi, seules les compensations inférieures au seuil de 500 000 euros versés sur trois exercices fiscaux permettent une application simplifiée des règles de la concurrence.

En conséquence, le nouvel article 27-2 prévoit une définition claire des obligations de service public qui feraient l'objet d'une compensation, ainsi qu'une attribution à la suite d'un appel d'offres. Les modalités régissant cet appel d'offres et les critères de sélection seraient fixées par un décret en Conseil d'État. En l'état actuel, une disposition de l'article 27 de la loi du 12 avril 2000 conditionnait simplement la participation de personnes morales privées au « respect des règles applicables, notamment en matière de concurrence».

Il convient de noter que la création de ces obligations de services publics ne résultent plus d'une carence de l'initiative privée, définie à l'article L. 2251-3 du code général des collectivités territoriales, mais d'une inadaptation de l'offre privée . Cette nouvelle notion permet une appréciation plus qualitative de l'offre de services privés et offre donc une plus grande souplesse qu'une appréciation quantitative.

Le II du présent article tire les conséquences de la création de ces MSAP en modifiant les dispositions connexes au MSP figurant dans la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Les dispositions nouvelles de l'article 29 de cette loi permettraient à l'État de fixer, non plus des objectifs d'aménagement du territoire, mais des objectifs de présence territoriale . Ce mécanisme reprend les termes de l'article 2 la loi du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales. Une convention définit ainsi les obligations de présence territoriale de La Poste, assurées directement via ses points de contact (à savoir les bureaux de poste) ou, indirectement, à travers des relais ou des guichets mutualisés. Comme pour La Poste, ces obligations seraient fixées par conventions.

Les modifications prévues à l'article 29-1 de la loi du 4 février 1995 devraient permettre une plus grande souplesse dans la mise à disposition de locaux ou de fonctionnaires au fonctionnement des maisons de services au public. Toute collectivité territoriale, signataire ou non de la convention d'une MSAP, pourrait y participer par la mise à disposition de locaux, de fonctionnaires, mais aussi d'agents non titulaires. Des dérogations au régime de la mise à disposition des personnels territoriaux seraient fixées par décret en Conseil d'État.

Le III du présent article abroge les commissions départementales d'amélioration de l'organisation des services publics dans les zones de montagne. La généralisation à tous les territoires du schéma d'amélioration de l'accessibilité des services publics rend superflu le maintien d'une telle commission.

Votre commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels de ses rapporteurs .

Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a adopté l'article ainsi modifié.

CHAPITRE III - LUTTE CONTRE LA FRACTURE NUMÉRIQUE

Article 27 (art. L. 1425-1, L. 1425-2, L. 5722-11 [nouveau]du code général des collectivités territoriales) - Principe de cohérence entre les différentes interventions des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de lutte contre la fracture numérique

L'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales organise les compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d'établissement et d'exploitation des infrastructures et réseaux de communications électroniques qu'ils peuvent mettre à disposition d'opérateurs ou d'utilisateurs de réseaux indépendants. Il prévoit également la compétence des collectivités territoriales en matière de fourniture de services de communications électroniques aux utilisateurs finals et à l'établissement et à l'exploitation des infrastructures et des réseaux : dans ce cadre, elles ne peuvent fournir des services de communications électroniques qu'en cas de constat de l'insuffisance d'initiatives privées, constatée par un appel d'offre infructueux pour satisfaire les besoins concernés des utilisateurs finals.

• Le dispositif proposé

Le présent article tend à apporter, en matière de lutte contre la fracture numérique, plusieurs évolutions notables attendues par les collectivités territoriales.

Ø Tout d'abord, trois modifications sont apportées à l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales :

- est précisé que l'intervention des groupements de collectivités territoriales supposer le transfert préalable de la compétence facultative d'établissement et d'exploitation d'infrastructures et de réseaux de communications électroniques par les collectivités composant ces groupements ;

- est introduite la possibilité, pour les collectivités territoriales, de déléguer « tout ou partie de la compétence d'un ou plusieurs réseaux de communications électroniques » (sécabilité de la compétence) à un syndicat mixte ouvert dès lors qu'au moins un département ou une région y serait adhérent. Cette clarification vise à privilégier les projets de grande envergure ;

- est définie la notion de cohérence des réseaux d'initiative publique comme le fait que « ne coexistent pas sur un même territoire plusieurs réseaux d'initiative publique destinés à offrir des services identiques et à répondre à des besoins similaires » ;

Les autres modifications introduites par cet article sont des modifications de cohérence.

Ø Ensuite, le présent article modifie l'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales pour préciser, en cohérence avec le nouvel article L. 4251-1 introduit par l'article 6 du présent projet de loi relatif aux schémas régionaux d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), que lorsqu'un conseil régional a établi un schéma directeur territorial d'aménagement numérique sur l'ensemble de son territoire, ce schéma peut être inséré au SRADDT.

Ø Enfin, le présent article insère un nouvel article L. 5722-11 dans le code général des collectivités territoriales permettant aux membres d'un syndicat mixte ouvert, compétent pour l'établissement d'un réseau de communications électroniques, de verser des fonds de concours à ce syndicat, au titre de l'investissement, pour financer l'établissement d'un tel réseau. Les modalités financières de la délégation seraient fixées par les membres du syndicat mixte, à la majorité simple du comité syndical et des organes délibérants des personnes morales concernées.

Cette faculté serait cependant encadrée :

- d'une part, elle ne serait ouverte qu'à la condition que tous les membres du syndicat mixte aient transféré à celui-ci la compétence prévue à l'article L. 1425-1, ce qui exclut que certains membres aient choisi de lui déléguer totalement ou partiellement cette compétence ;

- d'autre part, le mécanisme du fonds de concours ne serait utilisable que pour le financement de l'établissement du réseau et non pour son exploitation ;

- enfin, le recours au mécanisme du fonds de concours ne serait autorisé que pour une période de dix ans à partir de la promulgation de la loi.

• La position de la commission

Comme l'a indiqué l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) à vos rapporteurs, le présent article ne bouleverse pas les dispositions existantes dans la mesure où il maintient la capacité des collectivités territoriales et de leurs groupements d'établir et d'exploiter des infrastructures et des réseaux et d'exercer l'activité d'opérateur de communications électroniques sur les marchés de gros.

L'ARCEP s'est toutefois interrogée sur la capacité des syndicats mixtes concernés à assurer leur financement lors de l'achèvement et de la mise en service de leur réseau. En effet, les investissements dans les réseaux à très haut débit risquent de ne démarrer que plusieurs années après la promulgation de la présente loi et de se prolonger pendant plusieurs décennies, c'est-à-dire au-delà de la période d'établissement initial du réseau. Dès lors, le délai de dix ans proposé par le présent article s'avère trop court pour répondre aux objectifs fixés par le présent article en raison de la nécessaire organisation des acteurs.

Aussi, pour répondre à cette difficulté, outre un amendement rédactionnel de ses rapporteurs, votre commission a-t-elle adopté un amendement de M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, portant à trente ans la durée maximale de versement des fonds de concours en raison de la nature des investissements concernés impliquant de longues périodes d'amortissement. Ce même amendement étend par ailleurs à l'ensemble des collectivités territoriales et à leurs groupements la possibilité de recevoir des fonds de concours des autres collectivités ou groupements concernés par un projet d'aménagement numérique et sécurise la base légale de certains montages existants en faisant référence à la compétence générale d'aménagement du territoire. Il a été sous-amendé par vos rapporteurs afin d'étendre les missions des syndicats mixtes concernés à l'exploitation des réseaux de télécommunications, et non pas seulement à leur établissement.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié .

CHAPITRE IV - COMPÉTENCES PARTAGÉES DANS LE DOMAINE DE LA CULTURE, DU SPORT ET DU TOURISME ET GUICHETS UNIQUES

Article 28 (art. L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales) - Reconnaissance d'une compétence partagée pour la culture, le sport et le tourisme

Le présent article vise à compléter l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales afin d'affirmer une compétence partagée entre les différents échelons territoriaux dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme.

Ces trois compétences font en effet l'objet d'une multiplicité d'acteurs locaux et de financements importants de la part des différents échelons locaux, en tant qu'elles participent directement au dynamisme d'un territoire. Le partage de ces compétences entre les différents échelons prend souvent la forme de cofinancements pour la construction d'équipements sportifs, le développement de politiques culturelles ou la mise en place d'équipements touristiques.

Pour mémoire, la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales avait reconnu, tout en supprimant la clause de compétence générale des départements et des régions, que ces trois compétences représentaient des compétences partagées entre les différents échelons territoriaux : le législateur avait considéré qu'il n'était pas opportun de rigidifier les dispositifs de financement et d'intervention dans ces domaines.

On peut toutefois s'interroger sur l'articulation entre l'article 4 du présent projet de loi qui prévoit un chef de filat en matière de tourisme à la région et le présent article qui reconnaît à cette compétence son caractère partagé entre les différents échelons locaux.

Votre commission a adopté un amendement de ses rapporteurs visant à octroyer aux groupements de communes les mêmes compétences partagées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme que les collectivités territoriales. Deux amendements identiques de MM. Gérard Collomb et Louis Nègre précisent que les dispositions du présent article s'appliquent également aux collectivités territoriales à statut particulier, telles que la métropole de Lyon.

Par ailleurs, par amendement de M. Ronan Dantec, et en raison de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions, votre commission a précisé que la coopération internationale et l'action extérieure demeuraient une compétence partagée, afin de permettre à ces collectivités de poursuivre leur action en matière d'aide au développement.

Enfin, votre commission a, par l'adoption de deux amendements de Mmes Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis de la commission de la culture, et Valérie Létard, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, prévu la création de commissions dédiées à la culture, au sport et au tourisme, afin que ces questions fassent obligatoirement l'objet de débats et de réflexions entre les différents niveaux de collectivités territoriales et de leurs groupements.

Votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié .

Article 28 bis (nouveau) (art. L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales) - Continuité des politiques publiques en matière de sport, de culture et de tourisme

Inséré par l'adoption de deux amendements de Mmes Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis de la commission de la culture, et Valérie Létard, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, cet article précise que les conférences territoriales de l'action publique veilleraient :

- d'une part, à la prise en compte des politiques publiques en matière de culture, de sport et de tourisme, afin d'éviter que des pans entiers de ces politiques publiques ne soient abandonnés dans certains territoires ;

- d'autre part, à leur mise en oeuvre équilibrée sur l'ensemble du territoire régional, pour s'assurer que les territoires ruraux et péri-urbains ne soient pas négligés et pénalisés.

Votre commission a adopté l'article 28 bis ainsi rédigé .

Article 28 ter (nouveau) (art. L. 133-2 et L. 133-10-1 A [nouveau] du code de tourisme) - Disposition particulière applicable aux offices de tourisme constitués sous forme de société publique locale

Résultant de l'adoption par votre commission de trois amendements identiques présentés par nos collègues Jacques Chiron, Yves Détraigne et Didier Marie, l'article 28 ter vise à permettre aux offices de tourisme qui sont constitués sous forme d'une société publique locale (SPL) d'associer des professionnels du tourisme au sein d'un comité technique consultatif, en vue de formuler des avis à destination du conseil d'administration de la société.

Variante des sociétés d'économie mixte créée par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales, dotée d'un capital entièrement détenus par des collectivités territoriales ou par des groupements, la SPL est une société anonyme, composée par au moins deux actionnaires publics locaux. Dans ces conditions, aucune personne privée ne peut siéger au conseil d'administration.

Cette disposition vise à clarifier et sécuriser la situation juridique de certains offices de tourisme créés sous forme de SPL. En effet, le statut et les modalités d'organisation d'un office de tourisme sont librement déterminés par le conseil municipal, en application de l'article L. 133-2 du code du tourisme, et les acteurs locaux de la promotion du tourisme sont en pratique généralement associés au sein de l'office, ce que le régime de la SPL ne semble pas permettre. Il s'agit par conséquent de clarifier la possibilité pour un office constitué sous forme de SPL d'associer des professionnels des activités touristiques, au sein d'un comité technique consultatif, pour éclairer le conseil d'administration sur ses orientations de promotion touristique.

Votre commission a adopté l'article 28 ter ainsi rédigé .

Article 29 (art. L. 1111-8-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Création de guichets unique pour les aides et subventions

Le présent article propose la mise en place de guichets uniques entre l'État et les collectivités territoriales, dans un souci de rationalisation de l'octroi des aides et des subventions.

Il reprend une des propositions du rapport de notre collègue, M. Jean-Pierre Raffarin, et de notre ancien collègue, M. Yves Krattinger ^{114 ( * )} , qui avait relevé la complexité et la longueur de l'action publique locale. Estimant qu'une répartition claire des compétences ne représentait pas le seul levier pour des politiques publiques locales efficaces, ils avaient proposé, « pour mettre fin à l'atomisation de la décision, source d'inertie et de délais inutiles », la mise en place d'un dispositif d'instruction unique afin de simplifier les procédures engagées par un acteur local pour la réalisation d'un projet. Nos collègues avaient également estimé que le principe de l'instruction unique pouvait s'accompagner de la mise en place, dans certains cas, de guichet inter-collectivités territoriales, destiné à faciliter les demandes d'instruction des aides aux entreprises et d'assurer le suivi de leur développement.

Ainsi, afin de diminuer les coûts administratifs liés à la diversité des procédures d'instruction de dossiers, et renforcer la coordination entre les différents acteurs et la lisibilité de l'action publique, le présent article propose « d'optimiser l'articulation de la gouvernance nationale et locale lorsqu'entrent en jeu des compétences partagées » et de faciliter l'accès des usagers aux demandes d'aides et de subventions. Il est proposé l'insertion d'un nouvel article L. 1111-8-2 dans le code général des collectivités territoriales disposant que l'État, une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pourraient se déléguer mutuellement par convention, l'octroi des aides et des subventions inhérentes à une compétence partagée.

Trois cas de figures sont distingués.

• Si le délégant et le délégataire sont des collectivités territoriales, la délégation s'effectuerait dans le cadre de la délégation de compétences entre collectivités territoriales prévue à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

• Dans le cas où le délégant serait l'État et le délégataire une collectivité territoriale ou un groupement, s'appliqueraient les dispositions de l'article L. 1111-8-1 du même code.

• Enfin, si le délégant est une collectivité territoriale ou un groupement et le délégataire l'État, le présent article définit les modalités de délégation. Ainsi, toute collectivité territoriale ou EPCI à fiscalité propre souhaitant déléguer à l'État sa compétence en matière d'octroi de subventions devrait préalablement recueillir l'avis de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP). La demande initiale de la collectivité et l'avis de la CTAP seraient ensuite transmis aux ministres intéressés par le représentant de l'État dans la région. En cas d'acceptation de la demande de délégation, la collectivité territoriale ou l'EPCI à fiscalité propre transmettrait, dans un délai d'un an à compter de la transmission de sa demande, un projet de convention au représentant de l'État dans la région. La convention serait acceptée par décret et fixerait la durée de la délégation, les objectifs à atteindre et les modalités de contrôle de l'exécution de la délégation.

Votre commission, approuvant le principe des guichets uniques comme outil de rationalisation de l'action publique locale, a toutefois estimé qu'aucune disposition législative n'interdisait aujourd'hui de les mettre en place. Lors de son audition par votre commission, notre ancien collègue, M. Yves Krattinger, a présenté son dispositif de guichet unique pour le renforcement des conduites d'eau dans le département de Haute-Saône : cent dossiers ont ainsi été mis en place en trois mois, avec une délégation de l'Agence de l'eau et de la région de leurs compétences en matière d'octroi de subventions au conseil général.

Votre commission a adopté un amendement de réécriture globale du présent article à l'initiative de ses rapporteurs afin d'en clarifier et d'en préciser la rédaction.

Votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié .

TITRE IV - TRANSPARENCE ET RESPONSABILITÉ FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
CHAPITRE IER - TRANSPARENCE FINANCIÈRE

Article 30 (art. L. 243-7 [nouveau] du code des juridictions financières, art. L. 1611-9 [nouveau], L. 1612-9, L. 1871-1, L. 2312-1, L. 2313-1, L. 3312-1, L. 3313-1, L. 4312-1, L. 4313-1 et L. 5211-36 du code général des collectivités territoriales, art. 108 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012) - Obligation de présentation des actions correctrices prises suite à un rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes et diverses dispositions visant à renforcer l'information financière des élus et du citoyen

Le présent article propose plusieurs dispositions visant à accroître le rôle et l'information des assemblées délibérantes mais aussi des citoyens, en matière financière.

• L'obligation de présenter les actions correctrices entreprises à la suite d'un rapport d'une chambre régionale des comptes

Le I du présent article insère dans le code des juridictions financières un nouvel article L. 243-7 qui prévoit plusieurs obligations pour le suivi de l'application des observations définitives d'une chambre régionale des comptes.

En premier lieu, ce nouvel article instaure l'obligation de présenter à l'assemblée délibérante d'une collectivité les actions correctrices entreprises à la suite du rapport d'observations définitives arrêté par une chambre régionale des comptes. Ce rapport présentant les suites données aux observations définitives devrait être présenté dans un délai d'un an après la présentation du rapport d'observations définitives par l'exécutif à son assemblée délibérante.

Il s'agit ainsi de décliner sur le plan local une disposition prévue au plan national. Ainsi, l'actuel article L. 143-10-1 du code des juridictions financières mentionne des « comptes rendus » des « suites données aux observations définitives » obligatoirement fournis à la Cour des comptes par les destinataires des observations définitives. Néanmoins, cette obligation imprécise de « comptes rendus » ne s'applique pas à l'ensemble des juridictions financières. Par ailleurs, le suivi des observations des chambres régionales des comptes ne fait l'objet d'aucune publication distincte.

En conséquence, le présent article prévoit que les chambres régionales des comptes seraient également destinataires de ces rapports de suivi et réaliseraient une synthèse annuelle. Cette synthèse serait présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique ^{115 ( * )} .

Actuellement, le rapport public annuel de la Cour des comptes, prévu à l'article L. 136-1 du code des juridictions financières, comporte une « présentation des suites données aux observations définitives des juridictions financières ». Les synthèses réalisées par les chambres régionales des comptes des rapports de suivi permettraient d'enrichir la partie du rapport public annuel consacrée aux suites données aux observations définitives des juridictions financières, au titre de l'article L. 143-10-1 du code des juridictions financières.

L'association des présidents de chambres régionales des comptes, ainsi que le premier président de la Cour des comptes, entendus par vos rapporteurs, ont salué ce dispositif qui impose « un droit de suite » mais qui reste « dans la main des ordonnateurs ».

• La transmission des rapports de la chambre des comptes à l'ensemble des communes membres d'un EPCI

En second lieu, le nouvel article L. 243-7 du même code prévoit la transmission immédiate d'un rapport d'observations définitives d'une chambre régionale des comptes portant sur un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre aux maires des communes membres de l'établissement.

Actuellement, selon les dispositions de l'article L. 243-5 du code des juridictions financières, à l'issue d'un examen de gestion d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public, le rapport d'observations définitives est inscrit à l'ordre du jour et communiqué à la seule assemblée délibérante, « dès sa plus proche réunion » .

Désormais, immédiatement après la présentation du rapport d'observations définitives lors d'une réunion de l'assemblée délibérante, ledit rapport serait transmis et présenté au plus proche conseil municipal de chaque commune membre de l'EPCI.

Ce dispositif permet de renforcer l'information des élus locaux, dans une logique de renforcement de la démocratie locale interne aux EPCI. Dans son rapport de juillet 2011 sur la gestion de la dette publique locale, la Cour des comptes relevait en effet des « carences » dans l'information des assemblées délibérantes.

Votre commission, à l'initiative de ses rapporteurs, a adopté un amendement visant à permettre l'organisation d'un débat lors de cette présentation pour une plus large appropriation de ces rapports par les élus.

• Un renforcement des exigences d'informations financières à destination des assemblées délibérantes et des citoyens

Le II du présent article modifie plusieurs dispositions du code général des collectivités territoriales afin d'améliorer la présentation des orientations budgétaires des collectivités territoriales. Il s'agit d'accroître le rôle des assemblées délibérantes en leur fournissant des informations plus nombreuses, visibles et accessibles.

En premier lieu, un nouvel article L. 1611-9 du code général des collectivités territoriales imposerait obligatoirement la présentation d'une « étude relative à l'impact pluriannuel » de toute opération d'investissement envisagée par un EPCI ou une collectivité territoriale. Cette étude d'impact, qui renforce l'information des élus sur leurs perspectives financières , ne serait néanmoins exigée que pour les opérations dépassant un montant fixé par décret.

En deuxième lieu, un nouvel alinéa compléterait l'article L. 1611-19 pour permettre la publicité immédiate des avis formulés par les chambres régionales des comptes et des arrêtés pris par le représentant de l'État, sans qu'il soit nécessaire d'attendre la plus proche réunion des assemblées délibérantes.

En troisième lieu, il est prévu de formaliser le contenu du débat d'orientation budgétaire et de rendre ainsi obligatoire la présentation de certains documents préparatoires à l'adoption du budget, pour certaines communes, EPCI, les départements et les régions.

Cette structuration des débats d'orientation budgétaire, qui entend accroître l'information des élus mais aussi des citoyens par la publication de synthèses en ligne, entraine la fourniture d'informations supplémentaires, proportionnées selon les strates des collectivités territoriales, et prévoit désormais une délibération spécifique prenant acte de la tenue du débat sur les orientations budgétaires.

Ainsi, les communes de plus de 3 500 habitants et les EPCI comprenant une commune de plus de 3 500 habitants devraient présenter deux mois avant le débat sur les orientations budgétaires, un rapport comportant des éléments sur les orientations budgétaires , les engagements pluriannuels envisagés et la gestion de la dette . Cette présentation pourrait donner lieu à un débat et le rapport serait transmis à l'EPCI dont la commune est membre.

Les communes et les EPCI de plus de 10 000 habitants, les départements et les régions seraient assujettis aux mêmes obligations mais aussi à une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs . Le rapport sur les orientations budgétaires devrait également comporter l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Après la tenue du débat, il serait transmis au préfet et publié.

Ces informations se doivent d'être accessibles pour une meilleure appropriation par les élus et les citoyens. Aussi, le présent article prévoit une présentation synthétique des informations essentielles, jointe au budget primitif et au compte administratif. Cette présentation, les notes explicatives de synthèse ^{116 ( * )} annexées et le rapport sur les orientations budgétaires seraient également publiés sur le site internet de la collectivité territoriale ou de l'EPCI.

Le contenu de ce nouveau rapport sur les orientations budgétaires s'inspire des recommandations de la Cour des comptes mais aussi plus particulièrement de la mission IGF-IGA sur la transparence financière des collectivités territoriales de décembre 2012 ^{117 ( * )} .

L'élaboration d'une programmation pluriannuelle des investissements (PPI) permettra une évaluation des investissements en cours ou futurs et leur impact sur les dépenses de fonctionnement à venir. Une disposition similaire est déjà prévue pour le conseil régional et les investissements relatifs aux lycées notamment, à l'article L. 214-5 du code de l'éducation.

Il semble tout aussi nécessaire d'améliorer la transparence financière sur les engagements des collectivités territoriales , notamment sur les emprunts. Une circulaire du 25 juin 2010 considérait comme « fortement souhaitable » un rapport annuel sur les opérations de gestion de la dette effectuées. Dans un avis du 8 juillet 2011, le Conseil de normalisation des comptes publics recommandait également la publication d'informations comptables relatives à la dette.

Le premier président de la Cour des comptes, entendu par vos rapporteurs, estime lui aussi indispensable la publication d'un tel rapport annuel. Dans le rapport de la Cour des comptes sur la gestion de la dette publique locale du 13 juillet 2011, elle considérait ce rapport « indispensable pour inciter à la définition d'une stratégie de la dette et assurer une diffusion de l'information à l'assemblée délibérante avant et après les prises de décisions ».

Enfin, le document de synthèse élaboré par l'exécutif permettrait d'encourager les citoyens à s'intéresser aux débats budgétaires de leurs collectivités territoriales. Le rapport « Solidarité et performance : les enjeux de la maîtrise des dépenses publics locales » de Pierre Richard ^{118 ( * )} de décembre 2006 proposait déjà de renforcer l'accessibilité des données et de les « rendre plus compréhensibles pour les citoyens » par une mise en ligne sur le site internet de chaque collectivité de données budgétaires.

• L'obligation à terme de transmission numérique des documents budgétaires

Ainsi, les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants devraient, dans les cinq ans qui suivent la publication de la présente loi, transmettre l'ensemble des documents budgétaires au préfet par la voie numérique. Cette mesure concernerait environ 500 collectivités et groupements.

Cette mesure reprend la proposition n° 2 du rapport précité IGF-IGA et partiellement l'article 9 de la proposition de loi de notre collègue M. Eric Doligé, de simplification des normes applicables aux collectivités locales, transmis en seconde lecture à l'Assemblée nationale en juin 2013.

Actuellement, l'obligation de transmission des actes budgétaires peut être mise en oeuvre sous format papier ou numérique. Afin d'accélérer les phases de constitution d'une base de données et de retraitement, il apparait nécessaire de normaliser une obligation de télétransmission. L'application unique informatique de gestion « Hélios » est ainsi utilisée par l'ensemble des comptables publics du secteur public local. Néanmoins, une seconde application « Actes budgétaires » qui permet une télétransmission sécurisé des documents budgétaires, tout en automatisant le calcul de ratios d'analyse, demeure sous-utilisée principalement en raison de la nécessité de recourir aux prestations payantes d'un tiers de télétransmission.

Inscrite dans un contexte de modernisation et de dématérialisation des actes des collectivités territoriales, la présente disposition permettrait une simplification et une accélération de la centralisation des données.

• L'abrogation de l'article 108 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012

Cette disposition du présent projet de loi s'inspire directement de la conclusion du rapport IGF-IGA, appelant à l'abrogation de cette disposition devenue inutile.

L'article 108, issu d'un amendement du Gouvernement, prévoit la présentation d'un nouveau rapport par celui-ci en annexe au projet de loi de finances, comportant une présentation de la structure et de l'évolution de la dette des collectivités territoriales. À cette fin, ces dernières et leurs groupements de plus de 50 000 habitants devaient transmettre un rapport concernant leurs « orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés, la composition et l'évolution de la dette ainsi que des dépenses de personnel, de subvention, de communication et d'immobilier ».

Néanmoins, la loi n° 2012-1171 du 22 octobre 2012 autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union européenne, puis la loi organique n° 2012-1403 du 22 novembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ont renforcé l'information du Gouvernement et du Parlement sur ces questions. Désormais, le rapport économique social et financier, annexé au projet de loi de finances initiale, défini à l'article 50 de la LOLF, présente « les dépenses, les recettes, les soldes et l'endettement des collectivités territoriales et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques locales ».

Enfin, les autres dispositions de l'article 30 du présent projet de loi viennent compléter l'information financière disponible tant pour l'État que pour les assemblées délibérantes et les citoyens. Dès lors, tant sur le plan national que local, l'objectif qui sous-tendait l'article 108 de la loi de finances pour 2012 apparaît satisfait par d'autres dispositifs, ce qui en justifie l'abrogation .

Votre commission a adopté l'article 30 ainsi modifié .

Article 30 bis (art. L. 1617-6 [nouveau] du code des collectivités territoriales) - Transmission par voie dématérialisée des documents budgétaires

Le présent article, inséré par votre commission à la suite d'un amendement de vos rapporteurs, a pour objet de prévoir la transmission numérique des pièces nécessaires à l'exécution des dépenses et des recettes par les comptables publics.

Ainsi, selon la rédaction proposée de l'article L. 1617-6 du code général des collectivités territoriales, les régions, les départements, les communes et les EPCI à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants devront, dans un délai de trois ans suivant la publication de la présente loi, transmettre l'ensemble de ces pièces au comptable public par la voie numérique .

Seront également concernés :

- les offices publics de l'habitat dont le total des recettes courantes figurant à leurs comptes de l'exercice 2014 est supérieur à 20 millions d'euros ;

- les autres établissements publics locaux dont le total des recettes de la section de fonctionnement figurant à leur compte administratif de l'exercice 2014 est supérieur à 20 millions d'euros ;

- et les centres hospitaliers dont le total des recettes de la section de fonctionnement figurant à leur compte administratif de l'exercice 2014 est supérieur à 20 millions d'euros.

Actuellement, l'obligation de transmission des pièces nécessaires à l'exécution de leurs dépenses et de leurs recettes peut être mise en oeuvre sous format papier ou numérique. Ainsi, 600 millions de feuilles de papier A4 sont envoyées annuellement aux comptables publics par les collectivités territoriales, les hôpitaux et les offices publics de l'habitat.

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a entériné le principe de la dématérialisation globale progressive des échanges budgétaires, comptables et financiers entre les organismes publics locaux, leur comptable et les services de l'État, afin de leur donner les moyens d'optimiser leur gestion financière.

Cette mesure permettrait d'accélérer la dématérialisation des échanges entre les ordonnateurs publics locaux et les comptables publics et serait source d'économies de gestion mais aussi d'externalités positives pour l'ensemble des acteurs en raison de à la réduction des délais de paiement aux entreprises et de la fiabilisation du recouvrement.

Votre commission a adopté l'article 30 bis ainsi rédigé .

Article 31 (art. L. 132-7 [nouveau] du code des juridictions financières) - Présentation de rapports de la Cour des comptes devant le comité des finances locales

Cet article propose que la Cour des comptes publie annuellement un rapport portant sur la situation financière et sur la gestion des collectivités territoriales. Ce rapport, après transmission au Gouvernement et au Parlement, serait présenté devant le comité des finances locales.

En outre, le présent article prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, établi annuellement par la Cour des comptes en application de l'article 58-3° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), soit présenté par le premier président de la Cour des comptes devant le comité des finances locales.

• Établissement d'un rapport sur la situation financière et sur la gestion des collectivités territoriales

Le présent article vise à insérer au premier alinéa d'un nouvel article L. 132-7 du code des juridictions financières le principe de l'établissement par la Cour des comptes d'un nouveau rapport annuel portant sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Actuellement, dans le cadre de la mission constitutionnelle d'assistance de la Cour des comptes au Parlement (article 47-2 de la Constitution), la loi prévoit deux rapports annuels de la Cour des comptes portant sur les finances de l'État et de la sécurité sociale . Ainsi, en application des articles L.O. 132-3 du code des juridictions financières et L.O. 111-3 alinéa VIII du code de la sécurité sociale, la Cour des comptes publie en septembre de chaque année depuis 1996, un rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale qui accompagne le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Aussi, en application du 4° de l'article 58 de la LOLF, la Cour des comptes publie en mai de chaque année un rapport sur les résultats et la gestion du budget de l'année précédente.

En conséquence, il semble pertinent afin d'améliorer l'information du Parlement et des citoyens d'instaurer un rapport annuel portant sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales.

Néanmoins, cette inscription dans la loi ne viendrait que consacrer une publication d'ores et déjà réalisée par la Cour des comptes . À ce jour, celle-ci a publié deux rapports thématiques, intitulés « Les finances publiques locales » en octobre 2013 et en octobre 2014, qui analysent la situation financière des collectivités territoriales et de leurs groupements. Ces publications résultent des travaux des chambres régionales des comptes dans le cadre de leur programmation annuelle mais aussi de l'exploitation de la base de données sur les comptes de gestion des collectivités et établissements publics locaux. Lors de son audition par votre commission, le premier président de la Cour des comptes saluait cette inscription dans la loi « qui va dans le bon sens. Les juridictions financières y trouveront un réel intérêt, et la Cour et les chambres régionales pourront travailler en complémentarité ^{119 ( * )} . »

• Présentation du rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques devant le comité des finances locales

Le présent article prévoit la présentation de deux rapports de la Cour des comptes devant le comité des finances locales . A la dernière phrase du premier alinéa du nouvel article L. 132-7 du code des juridictions financières, il prévoit la présentation de ce nouveau rapport sur les finances locales par le premier président de la Cour des comptes. Aussi, insère-t-il au deuxième alinéa du nouvel article L. 132-7 du code des juridictions financières le principe de la présentation par le premier président de la Cour des comptes du rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques .

Vos rapporteurs s'étonnent de l'inscription dans la loi de ce qui relève du dialogue institutionnel. En effet, le comité des finances locales a pour mission, à l'instar de la Cour des comptes, d'assister le Gouvernement et le Parlement et de leur fournir les analyses nécessaires à l'élaboration des dispositions concernant les finances locales. Dès lors, il serait peu pertinent d'inscrire dans la loi la remise d'un rapport à ce comité, en particulier si ce dernier a été invité à formuler des réponses audit rapport. Il convient de souligner qu'il n'y a point besoin d'une disposition législative pour cette action qui relève avant tout de bonnes pratiques. Enfin, cette mention a peu sa place dans un chapitre consacré aux relations de la Cour des comptes avec le Parlement et le Gouvernement. Un décret en Conseil d'État, comme prévu par l'étude d'impact du présent projet de loi, permettra de fixer éventuellement les modalités de présentation desdits rapports devant le comité des finances locales.

Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement de suppression de ces éléments qui relèvent du domaine réglementaire.

Votre commission a adopté l'article 31 ainsi modifié .

Article 32 - Expérimentation de dispositifs de certification des comptes des collectivités territoriales

Le présent article prévoit un dispositif expérimental, conformément à l'article 37-1 de la Constitution, de certification des comptes des grandes collectivités territoriales, pour une durée de cinq ans, sur la base du volontariat.

• La situation actuelle

Actuellement, les comptes de plusieurs administrations publiques font l'objet d'une certification par un auditeur indépendant, soit par la Cour des comptes, soit par des commissaires aux comptes.

En effet, l'article 47-2 de la Constitution, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, précise que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Aussi, depuis le 1 ^er janvier 2006, la Cour des comptes certifie les comptes de l'État ainsi que les comptes du régime général de la sécurité sociale.

De même, en application de l'article 17 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires, certains établissements publics de santé soumettent leurs comptes à la certification aux commissaires aux comptes, ou à la Cour des comptes pour les établissements les plus importants. Enfin, depuis la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, ces dernières ont l'obligation de faire certifier leurs comptes par un commissaire aux comptes.

Néanmoins, alors que la directive du 8 novembre 2011 ^{120 ( * )} exige un audit indépendant de « tous les secteurs des administrations publiques » , y compris des collectivités territoriales et de leurs groupements, les comptes de ces derniers ne sont pas certifiés.

• Le dispositif proposé : une expérimentation de dispositifs de certification

Le présent article vise à permettre à la Cour des comptes de coordonner une expérimentation de dispositifs vérifiant la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de grandes collectivités territoriales. Cette expérimentation serait limitée aux seules collectivités volontaires sélectionnées et dont les produits de fonctionnement excèderaient 200 millions d'euros. Cela concernerait approximativement plus de 200 collectivités.

Cette expérimentation, d'une durée de cinq ans, serait précédée d'une importante phase préalable pour déterminer en premier lieu les collectivités territoriales participantes, sur la base du volontariat . Une convention serait conclue entre chaque exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales participant et le premier président de la Cour des comptes, après avoir reçu les avis des ministres en charge des collectivités territoriales et des comptes publics. Ce contrat déterminerait les normes comptables applicables, les modalités de mise en oeuvre ainsi que les moyens en crédits ou en personnels accompagnant le projet. Ainsi, la signature de ces différentes conclusions permettrait une plus large liberté pour expérimenter plusieurs dispositifs de certification , et pour les adapter.

La certification des comptes des collectivités territoriales présente plusieurs avantages . En premier lieu, parce qu'elle contribue à améliorer l'information financière, à renforcer sa fiabilité et sa crédibilité, elle permet de rassurer l'environnement des collectivités territoriales , à savoir les citoyens, mais également les prestataires et organismes prêteurs. Ainsi, on peut considérer que les enjeux de fiabilisation des comptes sont fortement liés aux enjeux de financements des collectivités territoriales.

En second lieu, la certification des comptes permet de maitriser au mieux les risques comptables, financiers et fiscaux , d'autant plus que les collectivités sont de plus en plus présentes au capital de sociétés commerciales à l'instar des sociétés d'économie mixte locale ou des sociétés publiques locales. Enfin, la certification des comptes peut être le vecteur d'une simplification des états financiers des collectivités de par l'adoption d'un nouveau standard comptable, comme l'a avancé le premier président de la Cour des comptes lors de son audition par votre commission ^{121 ( * )} .

Par ailleurs, cette expérimentation s'insère dans un contexte d'évolution de la comptabilité publique locale. Ainsi, a été signée le 21 mars 2014 par les ministres chargés des finances, du budget et des collectivités territoriales, les présidents des grandes associations nationales d'élus locaux et le Premier président de la Cour des comptes, une « charte nationale relative à la fiabilité des comptes locaux », s'engageant à renforcer la qualité des comptes. En conformité avec les travaux du Conseil de normalisation des comptes publics ^{122 ( * )} , le comité national relatif à la fiabilité des comptes publics locaux, instance partenariale, suivra régulièrement la mise en oeuvre des orientations générales de la charte et pourra piloter l'établissement de « conventions cadres nationales de fiabilisation ».

À l'instar de la certification des comptes hospitaliers, il convient de procéder par étapes avant une éventuelle généralisation de la certification des comptes des collectivités territoriales. Ainsi, depuis 2009, la direction générale de l'offre de soins (DGOS), la direction générale des finances publiques (DGFIP) et la Cour des comptes co-pilotent, en association avec la compagnie nationale des commissaires aux comptes, un projet de préparation des établissements publics à la fiabilisation puis à la certification de leurs comptes. Dès 2014, les comptes de 31 hôpitaux listés par arrêté seront examinés par des commissaires aux comptes ou la Cour des comptes si le seuil de leurs produits sur les trois dernières années excède 1,2 milliard d'euros. En 2015 et 2016, l'ensemble des établissements publics dont les produits dépassent 100 millions d'euros devraient voir leurs comptes examiner soit par les commissaires aux comptes soit par la Cour des comptes.

Par ailleurs, l'étude du droit comparé en Europe révèle que pour les collectivités territoriales dotées d'une compétence législative, les contrôles sont « essentiellement exercés par des entités indépendantes non étatiques ^{123 ( * )} » .

Synthèse comparée des dispositifs obligatoires de contrôle légal
et de vérification des comptes des collectivités territoriales

La conduite de cette expérimentation par la Cour des comptes semble justifiée. En effet, l'article 62 de la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011 a d'ores et déjà confié, par l'introduction d'un article L. 111-3-1 A du code des juridictions financières, à la Cour des comptes la mission de s'assurer « que les comptes des administrations publiques sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière soit en certifiant elle-même les comptes, soit en rendant compte au Parlement de la qualité des comptes des administrations publiques dont elle n'assure pas la certification ». Par ailleurs, lors de son audition par la mission commune d'information sénatoriale « Agences de notation », M. Didier Migaud avait estimé que « dans ce processus [d'expérimentation] , la Cour des comptes aura à jouer tout son rôle, sans préjudice de la forme et des acteurs d'une telle expérimentation, préalable - si le législateur le souhaite - à une mission légale de certification » ^{124 ( * )} . Lors de son audition par votre commission des lois, le premier président de la Cour des comptes a rappelé que « la Cour est prête à apporter son concours à une telle expérimentation ». Néanmoins, il a souhaité relativisé le rôle de coordination qui serait éventuellement joué par la Cour ^{125 ( * )} .

Actuellement, les chambres régionales des comptes vérifient périodiquement la fiabilité des comptes des collectivités territoriales dont elles examinent la gestion et bénéficient à ce titre de retours d'expérience. La formation mixte Cour des comptes/chambres régionales des comptes dite « Finances publiques locales » travaille particulièrement sur le thème de la qualité de l'information financière et comptable, en application de l'article 132-6 du code des juridictions financières ^{126 ( * )} , mais également dans la perspective du rapport public thématique sur les finances publiques locales publié annuellement depuis octobre 2013. Dans ce contexte, la Cour pourrait prendre appui sur cette formation pour « conduire » l'expérimentation.

• Les difficultés posées par le présent dispositif

Le dispositif, tel que proposé par le projet de loi, présente néanmoins plusieurs difficultés.

En premier lieu, il convient de s'interroger sur les « moyens en crédits, ou en personnels » mis à disposition pour cette expérimentation, notamment sur l'acteur en supportant les coûts. Il convient de clarifier si, dans le cas d'une certification uniquement réalisée par la Cour des comptes - à laquelle le premier président ne semble pas favorable ^{127 ( * )} - ou par les chambres régionales des comptes, il est demandé aux collectivités territoriales de financer la certification de leurs comptes. Il s'agit aussi d'être vigilant sur les « dispositifs » de certification, notamment s'il est choisi de faire appel à un prestataire privé. En effet, pour certaines universités et certains établissements de santé, l'obligation de certification de leurs comptes leur impose en effet de faire appel à un prestataire privé. Certains centres hospitaliers estiment ainsi le coût de la certification proche de 100 000 euros.

En second lieu, il s'agit d'être attentif aux coûts induits par la certification, notamment vis-à-vis des corrections identifiées par l'auditeur, privé ou public. Si le projet peut être source de gains, notamment en termes de transparence financière sur le marché obligataire, il convient de s'assurer que les coûts restent à un niveau moindre dans un contexte où les dotations aux collectivités territoriales diminuent.

Sur proposition de vos rapporteurs, votre commission a adopté l'article 32 ainsi modifié .

CHAPITRE II - RESPONSABILITÉ FINANCIÈRE

Article 33 (supprimé) (art. L. 1611-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Possibilité d'action récursoire de l'État contre les collectivités territoriales en cas de condamnation par la Cour de justice de l'Union européenne

Le présent article tend à associer les collectivités territoriales et leurs groupements au paiement des amendes dues par l'État au titre des compétences décentralisées à la suite d'une condamnation par la Cour de Justice de l'Union européenne.

La procédure de manquement à l'encontre d'un État défaillant
vis-à-vis du droit européen

Le recours en manquement fait partie des recours pouvant être exercés devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Il permet à cette dernière de contrôler le respect, par les États membres, des obligations leur incombant en vertu du droit européen. Régi par les articles 258 à 260 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), il peut être engagé par la Commission ou par un État membre à l'encontre d'un autre État membre suspecté de na pas avoir respecté le droit de l'Union européenne.

Le manquement peut être le fait d'actes (adoption d'un texte contraire au droit européen, refus exprès d'abroger une mesure interne contraire, ...) ou résulter de faits (pratiques administratives ...). Il peut également être la conséquence de comportements positifs (actions) ou négatifs (retards dans la transposition d'une directive ou absence de communication des mesures nationales d'exécution à la Commission par les États membres).

L'acte doit être imputable à l'État membre. La Cour de justice de l'Union européenne interprète largement la notion d'État qui concerne l'ensemble de ses organes (gouvernement, parlement, entités fédérées ou collectivités infra-étatiques ...).

Articles relatifs aux manquements des État membres au droit européen
et ses conséquences du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

Article 258

Si la Commission estime qu'un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, elle émet un avis motivé à ce sujet, après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations.

Si l'État en cause ne se conforme pas à cet avis dans le délai déterminé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne.

Article 259

Chacun des États membres peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne s'il estime qu'un autre État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités.

Avant qu'un État membre n'introduise, contre un autre État membre, un recours fondé sur une prétendue violation des obligations qui lui incombent en vertu des traités, il doit en saisir la Commission.

La Commission émet un avis motivé après que les États intéressés ont été mis en mesure de présenter contradictoirement leurs observations écrites et orales.

Si la Commission n'a pas émis l'avis dans un délai de trois mois à compter de la demande, l'absence d'avis ne fait pas obstacle à la saisine de la Cour.

Article 260

1. Si la Cour de justice de l'Union européenne reconnaît qu'un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, cet État est tenu de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour.

2. Si la Commission estime que l'État membre concerné n'a pas pris les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour, elle peut saisir la Cour, après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations. Elle indique le montant de la somme forfaitaire ou de l'astreinte à payer par l'État membre concerné qu'elle estime adapté aux circonstances.

Si la Cour reconnaît que l'État membre concerné ne s'est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte.

Cette procédure est sans préjudice de l'article 259.

3. Lorsque la Commission saisit la Cour d'un recours en vertu de l'article 258, estimant que l'État membre concerné a manqué à son obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive adoptée conformément à une procédure législative, elle peut, lorsqu'elle le considère approprié, indiquer le montant d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte à payer par cet État, qu'elle estime adapté aux circonstances.

Si la Cour constate le manquement, elle peut infliger à l'État membre concerné le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte dans la limite du montant indiqué par la Commission. L'obligation de paiement prend effet à la date fixée par la Cour dans son arrêt.

Article 280

Les arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne ont force exécutoire dans les conditions fixées à l'article 299.

Au regard du droit européen, seuls les États membres ont à répondre des manquements commis sur leur territoire. En d'autres termes, en cas de violation du droit communautaire, les procédures communautaires existantes ne s'appliquent qu'aux seuls États membres, même si le manquement ne relève pas de l'État lui-même, mais d'une autre personne publique telle qu'une collectivité territoriale.

Deux États européens ont mis en place un dispositif d'action récursoire de l'État envers ses collectivités territoriales, en cas de condamnation par la Cour de Justice de l'Union européenne. En Belgique, l'article 169 de la Constitution autorise l'État fédéral à répercuter sur la communauté ou la région défaillante les frais résultant du non-respect, par celle-ci, d'une action internationale et donc, a fortiori , d'un manquement à une disposition communautaire. L'Autriche a également mis en place un mécanisme spécifique d'action récursoire à l'encontre des Länder en cas de condamnation de l'État. Il revient alors à ces derniers de déterminer entre eux celui ou ceux devant assurer le remboursement du montant effectif de l'astreinte au gouvernement central.

Ø Une proposition ancienne

En France, il n'existe à l'heure actuelle aucun dispositif d'action récursoire de l'État à l'encontre des collectivités territoriales, qui pourrait être utilisée à la suite d'une condamnation par la Cour de Justice de l'Union européenne portant sur une compétence décentralisée.

Un dispositif spécifique d'action récursoire applicable aux collectivités territoriales est cependant prévu à l'article L. 1511-1-1 du code général des collectivités territoriales. En vertu de ces dispositions, l'État est chargé de notifier à la Commission européenne les projets d'aides ou de régimes d'aides que les collectivités territoriales souhaitent mettre en oeuvre. Si le versement d'une aide par une collectivité territoriale à une entreprise est jugé indu par la Commission européenne ou la Cour de justice de l'Union européenne, la collectivité territoriale est tenue de procéder sans délai à la récupération de cette aide. À défaut, le représentant de l'État territorialement compétent, après une mise en demeure restée sans effet dans un délai d'un mois à compter de sa notification, est chargé de procéder d'office à l'émission du titre nécessaire à cette récupération. Par ailleurs, les collectivités territoriales sont tenues de supporter les conséquences financières pouvant résulter, pour l'État, de l'exécution tardive ou incomplète des décisions de récupération. Cette charge constitue une dépense obligatoire, au sens de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales.

Depuis 2003, plusieurs rapports ont proposé la mise en place d'un tel dispositif dès lors que la condamnation de ce dernier était le résultat de l'action - ou de l'inaction - des collectivités afin de mieux responsabiliser ces dernières.

Ainsi, en 2010, le Conseil d'État ^{128 ( * )} a réaffirmé - à l'instar de son rapport public de 2003 consacré aux collectivités territoriales et au droit communautaire - la nécessité de compléter le droit actuel par l'introduction d'une action en coresponsabilité entre l'État et les collectivités territoriales ou une action récursoire de l'État contre les collectivités, « de manière à instaurer une incitation forte au respect du droit communautaire par ces dernières ». Ce principe a également été défendu par la Cour des comptes dans ses rapports annuels de 2007 et 2008.

À la suite d'une proposition de Mme Nelly Olin, alors ministre de l'écologie et du développement durable, devant le comité interministériel pour l'Europe du 6 février 2006, notre collègue, Mme Fabienne Keller ^{129 ( * )} , avait émis les plus vives réserves à cette proposition, en faisant valoir « qu'il était inopportun de faire payer aux collectivités le non-respect de normes communautaires à l'élaboration desquelles elles n'étaient nullement associées . » Cette proposition avait été reprise par le Conseil d'État en 2007 ^{130 ( * )} qui avait estimé qu' « avant d'envisager [...] d'inscrire d'office au budget des collectivités territoriales les amendes ou astreintes prononcées par la Cour de justice [...], il conviendrait en tout état de cause de mieux les associer à la définition des positions de négociation ».

• Le dispositif du projet de loi

Le présent article vise à insérer, dans le code général des collectivités territoriales, un nouvel article L. 1611-10, au sein du chapitre I ^er du titre I ^er du livre VI de la première partie de ce code consacré aux dispositions financières et comptables.

Ø Le I de cet article dispose que les collectivités territoriales et leurs groupements supporteraient les conséquences financières des condamnations de l'État prononcées par la Cour de Justice de l'Union européenne, pour tout manquement qui leur serait imputable, en partie ou en totalité. Cette disposition ne serait pas exclusive de celle prévue à l'article L. 1511-1-1 du code général des collectivités territoriales concernant les aides d'entreprises octroyées par les collectivités.

Ø Les collectivités territoriales ou leurs groupements seraient, en vertu du II, informés par l'État soit dès l'engagement d'une procédure de manquement par la commission européenne ou la Cour de Justice de l'Union européenne, dans les conditions des articles 258 à 260 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, soit lors de la procédure juridictionnelle devant la Cour de Justice. Les collectivités territoriales ou leurs groupements pourraient présenter leurs observations à l'État afin que celui-ci puisse assurer sa défense.

Ø À la suite de la notification de l'arrêt de la Cour de Justice à l'État, prévue par le III, ce dernier pourrait proposer une répartition de la somme due entre les collectivités territoriales et leurs groupements, après avoir déduite, le cas échéant, la part financière lui incombant. Les collectivités territoriales ou leurs groupements disposeraient alors d'un délai, fixé par voie réglementaire, pour formuler des observations sur la proposition de l'État.

Ø Deux cas de figure sont alors envisagés. En vertu du IV, en cas d'accord entre l'État et les collectivités territoriales ou leurs groupements sur le partage de l'amende qui serait assumé par ces derniers, un décret fixerait la répartition des sommes dues.

Ø En cas de désaccord, le V prévoit qu'un décret fixe le montant de la somme et sa répartition, en fonction des responsabilités respectives, après avoir recueilli l'avis d'une commission composée à parité de conseillers d'État et de magistrats de la Cour des comptes.

Ø Enfin, un décret en Conseil d'État est prévu pour fixer les modalités d'application de ces dispositions, en vertu du VI.

• La position de la commission

Lors de son audition, Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, a indiqué à votre commission que ce dispositif visait en particulier la gestion des fonds structurels européens, qui relève désormais des régions, afin de les responsabiliser en cas de manquement aux règles européennes. En revanche, elle a précisé que l'État demeurerait responsable pour la part de gestion en matière de fonds social européen (FSE).

Toutefois, la rédaction proposée par le présent article concerne non pas seulement la gestion des fonds structurels européens mais l'ensemble des compétences relevant, totalement ou partiellement, des collectivités territoriales.

L'application de ces dispositions à l'ensemble des compétences locales soulève à cet égard plusieurs interrogations.

Tout d'abord, certaines compétences sont partagées entre l'État et les collectivités territoriales si bien que la répartition des responsabilités peut s'avérer complexe ainsi que sa répercussion financière. Certaines collectivités pourraient ne pas être en mesure d'acquitter cette dépense obligatoire ce qui ce qui les conduirait à revoir à la baisse leurs investissements.

Par ailleurs, certains manquements aux obligations communautaires peuvent être liés à la négligence du contrôle de légalité effectué par l'État. Il apparaît contradictoire pour votre commission que l'État puisse engager une action récursoire à l'encontre d'une collectivité en raison d'une condamnation prononcée par la Cour de Justice de l'Union européenne alors même qu'il n'aurait utilisé aucun dispositif de contrôle à sa disposition pour prévenir un tel manquement. Une action récursoire ne peut se justifier que si l'État a effectué un contrôle de légalité efficace. Une action récursoire ne doit pas représenter pour l'État une facilité destinée à réparer sa propre négligence.

Enfin, les États européens ayant mis en oeuvre un tel dispositif sont des États fédérés dans lesquels les entités infra-étatiques sont associées au processus décisionnel européen. Force est de constater que ce n'est pas le cas de nos collectivités territoriales, la France étant une République décentralisée, non un État fédéré. Par ailleurs, votre commission a rappelé que les collectivités territoriales n'étant pas signataires des traités européens, ni associées à leur élaboration, elles ne sauraient être responsables du manquement au respect d'une règle européenne.

C'est pourquoi, compte tenu de ces remarques, que votre commission a adopté, à titre conservatoire, cinq amendements identiques tendant à la suppression du présent article, sur proposition de ses rapporteurs, MM. Jacques Mézard, Bernard Cazeau, Louis Nègre et Gérard Collomb. Elle a invité le Gouvernement à proposer un dispositif applicable à la seule gestion des fonds structurels européens et respectueux de l'autonomie locale.

Votre commission a supprimé l'article 33.

CHAPITRE III - OBSERVATOIRE DE LA GESTION PUBLIQUE LOCALE

Article 34 (art. L. 1211-4 du code général des collectivités territoriales) - Observatoire de la gestion publique locale

Le présent article vise à transformer l'observatoire des finances locales en observatoire de la gestion publique locale, chargé notamment de collecter et d'analyser les données relatives à la gestion des collectivités territoriales et de diffuser les bonnes pratiques.

Plusieurs rapports ^{131 ( * )} ont, ces dernières années, mis en exergue le manque de connaissance partagée des politiques publiques décentralisées et estimé qu'il constituait un obstacle majeur à la mise en place d'un dialogue apaisé et serein entre l'État et les collectivités territoriales.

L'une des propositions pour tenter d'y remédier visait à améliorer les outils de suivi et de gestion des compétences décentralisées. C'est l'objectif que poursuit le présent article.

Ce dernier propose trois modifications à l'article L. 1211-4 du code général des collectivités territoriales :

- l'observatoire des finances locales changerait d'appellation pour devenir l'observatoire de la gestion publique locale ;

L' observatoire des finances locales (OFL) est une formation spécialisée du comité des finances locales. Il est présidé par le président du comité, qui en désigne les membres. L'observatoire des finances locales exerce les missions suivantes :

- fournir au Gouvernement et au Parlement les analyses nécessaires à l'élaboration des dispositions du projet de loi de finances intéressant les collectivités locales ;

- rendre un rapport annuel sur la situation financière des collectivités locales, fait sur la base des comptes administratifs ;

- réaliser des études pluriannuelles sur les facteurs d'évolution de la dépense locale, faisant l'objet d'un rapport au Gouvernement.

- ce nouvel observatoire verrait ses missions étendues à la collecte et à l'analyse des informations relatives à la gestion des collectivités territoriales ainsi qu'à la diffusion des bonnes pratiques ;

- l'observatoire pourrait recourir à l'expertise de fonctionnaires territoriaux et de fonctionnaires de l'État. Sa présidence serait confiée au président du Comité des finances locales.

Votre rapporteur se félicite de la mise en place de cet observatoire dont les missions répondent à un double enjeu, comme l'avaient rappelé nos collègues, Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume :

« - améliorer la capacité collective de l'État et des collectivités à connaître les conditions d'exercice des compétences décentralisées ;

« - favoriser la coordination des interventions de l'État et des collectivités sur les politiques qui restent de facto partagées sinon fortement liées, à savoir les politiques sociales, économiques, dans le domaine du logement, de l'emploi, etc. »

Ainsi, une connaissance des politiques publiques locales, partagée entre l'État et les collectivités territoriales, serait un élément majeur d'une meilleure rationalisation de l'action publique et des deniers publics, et servira de base pour toute réforme impactant les relations entre l'État et les collectivités. Ce nouvel observatoire répond à une attente forte aussi bien des acteurs locaux que des services de l'État, comme l'ont démontré les auditions conduites par votre rapporteur.

Votre commission a adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement précisant que le futur observatoire pourrait solliciter le concours d'une personne qualifiée dans le cadre de ses travaux.

Votre commission a adopté l'article 34 ainsi modifié .

TITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS

Article 35 - Modalités de mise à disposition ou de transfert des services et garanties offertes aux personnels

L'article 35 prévoit en premier lieu les modalités de transfert des services de l'État ou des départements correspondant aux compétences transférées par le présent projet de loi.

Il précise, par ailleurs, les garanties offertes aux personnels concernés.

Les règles ainsi proposées s'inscrivent dans les principes dégagés au fil des transferts de compétences opérés par le législateur depuis 30 ans.

1 - Modalités de transfert des services

a) Ces modalités sont fixées par référence aux dispositions retenues dans la loi du 27 janvier 2014 pour les agents de l'État :

- sont transférés ou mis à disposition des collectivités les emplois pourvus au 31 décembre de l'année précédant l'année de transfert de compétences, sous réserve que leur nombre global ne soit pas inférieur à celui constaté le 31 décembre 2012 ;

- la liste des services ou parties de service mis à disposition à titre gratuit est constatée par convention conclue entre le préfet et l'exécutif territorial ;

- les fonctionnaires et contractuels de l'État affectés à ces services sont de plein droit mis à disposition, à titre individuel et à titre gratuit, du président de la collectivité. Ils sont placés, pour l'exercice de leurs fonctions, sous son autorité ;

- un droit d'option est ouvert aux fonctionnaires durant deux ans entre l'intégration dans la fonction publique territoriale ou le maintien de leur statut de fonctionnaire d'État, auquel cas ils sont détachés, sans limitation de durée, auprès de la collectivité. Ils peuvent, à tout moment, demander à être intégré dans la fonction publique territoriale ;

- à la date des transferts définitifs, les contractuels deviennent des agents non titulaires de la fonction publique territoriale. Ils conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat. Les services accomplis au service de l'État sont assimilés à des services accomplis dans la collectivité. Ils conservent la possibilité d'être candidats aux recrutements réservés organisés dans le cadre du plan de titularisation ouvert par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012.

b) L'article 35 organise les transferts de services ou parties de services des départements correspondant aux compétences transférées aux régions ou à une autre collectivité dans les domaines des transports, de la voirie, des ports maritimes et intérieurs et des collèges.

Des conventions conclues entre le département et la région fixent la date et les modalités des transferts définitifs après avis des comités techniques compétents des deux collectivités.

Les contractuels deviennent agents de la région ou de la collectivité selon le cas et les fonctionnaires sont alors affectés de plein droit à la région.

2 - Les garanties offertes aux personnels

Les agents changeront d'employeur sans changer de fonction publique ni de cadre statutaire.

Les fonctionnaires conservent s'ils y ont intérêt, le bénéfice de leur régime indemnitaire ainsi que, à titre individuel, les droits acquis. Ils bénéficient, le cas échéant, d'une indemnité de mobilité. Celle-ci a été instituée par la loi MAPTAM qui a confié au pouvoir réglementaire le soin d'en déterminer les modalités. À ce jour, aucun décret n'a encore été publié.

L'article 35 renvoie à une convention le soin de régler la situation des personnels affectés par la commune ou le groupement propriétaire à l''entretien et aux grosses réparations du collège mis à disposition du département.

3 - Régler les conséquences de la refonte de la carte régionale

L'article 35 précise la situation des personnels régionaux en cas de fusion de régions :

- les agents sont réputés relever, à la date du regroupement, de la nouvelle région dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

Les comités techniques sont consultés sur les conséquences du regroupement pour les personnels.

Comme dans les cas de transfert, les fonctionnaires conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice de leur régime indemnitaire et, à titre individuel, les avantages acquis.

Les contractuels conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat.

• Le cas particulier des emplois fonctionnels

L'article 35 prévoit de mettre fin de plein droit aux emplois fonctionnels existant dans les administrations régionales préexistantes. Il s'agit, rappelons-le, des emplois de directeur général et directeur général adjoint des services. La cessation de fonction pourrait intervenir immédiatement puisque le délai de six mois suivant la nomination dans l'emploi ou la désignation de l'autorité territoriale, durant lequel elle ne peut normalement intervenir, en application de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, est écarté en l'espèce.

Il serait, de même, mis fin à ces emplois lorsqu'ils auraient été pourvus par la voie du recrutement direct. Dans ce cas cependant, l'article 53 précité écarte tout délai préalable à la fin des fonctions qui donnerait lieu à l'indemnisation des intéressés pour rupture anticipé de leur contrat selon les modalités de droit commun.

• Le sort des organismes consultatifs

La composition des commissions administratives paritaires, comités techniques et comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail serait réglée différemment selon la période séparant la date de regroupement des régions des prochaines élections professionnelles :

1 - si la durée du mandat des représentants du personnel restant à couvrir est supérieur à la moitié de la durée du mandat, de nouvelles élections seraient organisées dans les six mois du regroupement ;

2 - dans le cas contraire, les instances consultatives, chacune pour ce qui les concerne, seraient composées de la commission du comité de chacune des régions fusionnées siégeant en formation commune.

4 - Des modalités spécifiques aux OPA

L'article 35 prend en compte le régime statutaire spécifique des ouvriers des parcs et ateliers (OPA), auparavant affectés aux parcs de l'équipement et transférés aux départements par l'effet de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009. Le maintien de leurs droits serait garanti qu'ils soient mis à disposition, à titre individuel, de l'exécutif territorial ou intégrés dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale.

5 - La commission des lois a approuvé ces principes qu'elle a précédemment adoptés et complétés lors de l'examen des projets de loi successifs de décentralisation, le dernier il y a moins de dix mois.

Elle a cependant modifié l'article 35 sur deux points par l'adoption d'amendement de son rapporteur.

Par coordination avec ses décisions précédentes concernant les compétences départementales, elle a supprimé les dispositions correspondantes concernant, d'une part, les personnels communaux affectés aux collèges et, d'autre part, les OPA.

Par ailleurs, le droit commun de la cessation de fonction des emplois fonctionnels a été maintenu dans le cadre du regroupement des régions. Le délai de six mois sera donc applicable à ces situations.

Votre commission a adopté l'article 35 ainsi modifié .

Article 36 - Droits des agents transférés en matière de protection sociale complémentaire

L'article 36 précise les droits des agents en matière de protection sociale complémentaire.

Il répond à une demande du conseil supérieur de la fonction publique territoriale, formulée le 20 décembre 2012.

Les modalités encadrant la protection sociale complémentaire

Introduite dans le statut général par la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007, la protection sociale complémentaire a été adaptée, pour son financement, aux caractéristiques des employeurs territoriaux par la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.

« Les participations des collectivités à la PSC de leurs agents sont facultatives.

« Elles sont réservées aux contrats et règlements de PSC satisfaisant à des critères solidaires. Ces critères sont vérifiés, au choix des collectivités : soit dans le cadre d'une convention de participation conclue par la collectivité avec un organisme après mise en concurrence ; soit par un « label » délivré par des prestataires habilités par l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution (APCR).

« Lorsque les agents sont transférés, leur couverture peut être supprimée ou atténuée, selon le choix retenu par leur nouvel employeur. » ^{132 ( * )}

1 - Les droits institués par l'article 36

Les agents couverts par une convention de participation ne conserveront le bénéfice jusqu'à son échéance, le nouvel employeur se substituant de plein droit au précédent pour la convention de participation et, le cas échéant, le contrat de PSC conclus avec l'un des organismes labellisés. Ceux-là sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance. Leur durée est de six ans. Ils deviendront tripartites : l'ancien employeur demeurera souscripteur pour ses agents, le nouvel employeur le sera pour les agents transférés.

Par accord entre les employeurs et l'organisme, l'échéance de la convention ou du contrat pourra être anticipée, « de façon à leur permettre, à chacun, d'instaurer un nouveau régime d'aide à la PSC pour leur personnel respectif. Pour les agents recevant une aide au titre d'un contrat ou règlement « labellisé », ils en conserveront le bénéfice s'ils y ont intérêts » ^{133 ( * )} .

L'équilibre proposé vise aussi à éviter « de déséquilibrer les conventions de participation par suite du départ des agents transférés » ^{134 ( * )} .

D'après les éléments recueillis par vos rapporteurs, les employeurs des grandes collectivités ont mis en place un régime de PSC, divers cependant par son étendue.

Sans mésestimer les difficultés supplémentaires pour les négociations entourant les transferts, ni le coût nécessairement induit pour les nouveaux employeurs, force est de constater que l'article 36 renforce les garanties accordées aux agents. Il confortera notamment la situation des agents les plus modestes.

C'est pourquoi votre commission l'a adopté sans modification .

TITRE VI - DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 37 - Compensation financière des transferts de compétences au coût historique d'exercice par l'État des compétences transférées

Le présent article prévoit les règles de compensation financière des transferts de compétences entre collectivités territoriales prévues par le projet de loi.

• Les règles de compensation des transferts de compétences entre l'État et les collectivités territoriales

Aujourd'hui, seule la compensation financière des transferts de compétences entre l'État et les collectivités territoriales est prévue par la jurisprudence et les dispositions constitutionnelles et législatives.

Le principe de compensation financière des transferts de compétences, posé par la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, a reçu une consécration constitutionnelle avec son insertion au quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République qui dispose que « tout transfert entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Il découle de ces dispositions deux dispositifs : d'une part, la compensation des compétences transférées par l'État ; d'autre part, le financement des compétences créées ou étendues .

La compensation financière des transferts de compétences est soumise au respect de cinq principes destinés à assurer la neutralité budgétaire desdits transferts sur le budget des collectivités territoriales bénéficiaires ^{135 ( * )} :

a) l'intégralité de la compensation : les ressources transférées par l'État aux collectivités territoriales doivent être équivalentes aux dépenses, directes ou indirectes, effectuées par celui-ci au titre des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts . Chaque dépense fait l'objet d'une évaluation ^{136 ( * )} sur une période prévue par la loi, variable selon le type de dépense :

- le droit à compensation pour les charges de fonctionnement transférées est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences ;

- le droit à compensation pour les charges d'investissement transférées est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées au cours des dix dernières années précédant le transfert, sauf pour le domaine routier pour lequel la durée est établie à cinq ans.

b) la concomitance de la compensation au transfert : en d'autres termes, tout accroissement de charges résultant des transferts de compétences s'accompagne du transfert concomitant des ressources nécessaires à leur exercice ;

c) l'évolution de la compensation , qui est variable selon la nature des ressources transférées.

Les ressources transférées évoluent selon la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Ainsi, la dotation générale de décentralisation (DGD) évolue au même rythme que la DGF tandis que la fiscalité transférée tire son évolution du dynamisme propre aux impositions transférées.

En revanche, la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) évoluent en fonction de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques ^{137 ( * )} .

Enfin, en cas de diminution des recettes fiscales transférées, il appartient à l'État de maintenir un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert, en majorant le montant de la fiscalité transférée à due concurrence .

d) le contrôle de la compensation , par la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) ^{138 ( * )} . Formation restreinte du Comité des finances locales (CFL) , sa mission principale est le contrôle de la compensation financière allouée par l'État en contrepartie des transferts de compétences, en donnant son avis sur les projets d'arrêtés interministériels fixant le montant de cette compensation pour chacune des collectivités territoriales concernées.

e) la conformité des compensations de transferts à l'objectif d'autonomie financière : les dispositions du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution visent à privilégier les transferts de fiscalité aux dotations budgétaires pour respecter le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales.

Pour assurer le respect de ces cinq principes, ont été mis en place trois dispositifs.

Le premier est le transfert d'impôts d'État ^{139 ( * )} qui, en vertu de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, doit représenter le mécanisme de compensation principal, destiné à respecter le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, selon lequel les ressources des collectivités territoriales doivent comporter une « part déterminante » de ressources propres ^{140 ( * )} . Ainsi, les transferts de compétences résultant de la loi précitée du 13 août 2004 ont majoritairement été compensés aux régions métropolitaines sous forme de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et, pour les départements, sous forme de taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) et de TIPP. L'évolution des fractions de ces impôts nationaux est prévue chaque année en loi de finances afin d'ajuster aux dépenses transférées les produits transférés aux collectivités territoriales.

Le deuxième dispositif de compensation est la mise en oeuvre d'un fonds de compensation de la fiscalité transférée (FCFT). Lorsque le produit des impôts d'État transférés à un département est supérieur au montant des charges transférées, il est diminué au profit du fonds de compensation de la fiscalité transférée (FCFT). Le montant de l'écrêtement est fixé chaque année par un arrêté interministériel. Les sommes ainsi prélevées sont ensuite réparties entre les départements dont le produit des ressources fiscales transférées ne couvre que partiellement le droit à compensation.

Enfin, le dernier dispositif de compensation est la dotation générale de décentralisation . La différence entre le montant des charges transférées aux collectivités territoriales et le produit de la fiscalité transférée et, le cas échéant, de la dotation du FCFT, est compensée par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation (DGD).

S'agissant du financement des créations et des extensions de compétences , confiées directement aux collectivités territoriales sans avoir été exercées auparavant par l'État, il s'agit d'une nouveauté introduite par le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Dans ce cadre, l'État ne procède qu'à une estimation, et non à une évaluation des dépenses comme dans le cadre d'un transfert. Ce régime apparaît donc moins protecteur que le régime des compétences transférées pour les collectivités territoriales. Toutefois, le pouvoir d'appréciation du législateur pour déterminer les ressources nécessaires à une création ou une extension de compétences ne doit pas dénaturer le principe constitutionnel de libre administration , si bien que la compensation budgétaire doit être suffisamment élevée.

• Le dispositif prévu par le projet de loi

Ø Le I du présent article rappelle les principes traditionnels encadrant le financement des transferts de compétences entre l'État et les collectivités territoriales selon les modalités décrites précédemment. La compensation financière des transferts de compétences devraient s'effectuer au « coût historique » d'exercice par l'État des compétences transférées. Le calcul des droits à compensation ser aient évalués sur la base de moyennes actualisées consacrées par l'État, qui s'élèveraient à trois ans maximum pour les dépenses de fonctionnement et de cinq ans minimum pour celles d'investissement.

Ø Le II dispose que la compensation financière de ces transferts de compétences s'opèrerait, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans les conditions fixées par une loi de finances. Une garantie serait instituée en cas de baisse des compensations liée à une diminution des recettes fiscales.

Ø Le III prévoit que le financement des opérations inscrites dans les contrats de plan État-régions pour la période 2007-2013 et relevant de compétences transférées est assuré par l'État et les collectivités territoriales en distinguant :

- les opérations engagées antérieurement à la promulgation de la présente loi : dans ce cas, les sommes versées par l'État sont déduites du montant annuel de la compensation financière pour le transfert de compétences ;

- les opérations engagées postérieurement à la promulgation de la présente loi et relevant d'une compétence transférée à une collectivité territoriale seraient financées par ces dernières.

Ø Le IV prévoit que les compensations des extensions ou créations des compétences seraient soumises aux règles prévues par le droit commun.

Ø Le V prévoit l'application des règles de droit commun relatives à la compensation des transferts de compétences entre l'État et les collectivités territoriales à la compensation des transferts de compétences entre les collectivités territoriales, en particulier entre les départements et les régions ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Serait mise en place une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées, composée paritairement de quatre représentants du conseil général et de quatre représentants de la collectivité territoriale bénéficiaire du transfert de compétences. Elle serait présidée par le président de la chambre régionale des comptes territorialement compétente.

Elle serait consultée sur l'évaluation préalable des charges correspondant aux compétences transférées ainsi que sur les modalités de compensation. Les charges transférées devraient être équivalentes aux dépenses consacrées par la collectivité départementale à la date du transfert, éventuellement diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. Une majorité des deux tiers des membres de la commission fixerait les périodes de références et les modalités d'évaluation des dépenses engagées par le département.

En cas de désaccord entre les membres de la commission locale, le droit à compensation des charges d'investissement serait égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes notamment, figurant dans les comptes administratifs du département et constatées sur une période de dix ans précédant la date du transfert.

S'agissant des charges de fonctionnement, la compensation, en cas de désaccord entre les membres de la commission locale, serait égale à la moyenne des dépenses actualisées figurant dans les comptes administratifs du département et constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences.

Les charges transférées par le département à une autre collectivité territoriale seraient compensées par ce dernier, chaque année, par une dotation de compensation des charges transférées, qui constitueraient une dépense obligatoire pour le département. Le département continuerait à percevoir les compensations financières allouées par l'État en contrepartie des transferts antérieurs de ces compétences et des services afférents.

Ø Le VI prévoit que le cadre du transfert des routes départementales aux régions, prévu par l'article 9 du présent projet de loi, s'accompagnerait de celui des services départementaux chargés de leur entretien, en particulier celui des parcs de l'équipement. Des règles particulières de compensation sont précisées. Le département continuerait à percevoir les compensations financières allouées par l'État en contrepartie du transfert des parcs.

Les régions seraient soumises aux mêmes obligations que les départements actuellement puisqu'elles ne pourraient pas effectuer de prestations pour le compte et à la demande des communes et de leurs groupements, en dehors des règles de mise en concurrence. La région se substituerait de plein droit au département pour poursuivre les contrats signés par ce dernier avec les communes ou leurs groupements, jusqu'à leur terme.

Ø Le VII tend à définir des dispositions similaires en cas de transferts de compétences entre communes et régions que celles définies entre départements et régions, prévues au V.

Ø Le VIII précise que les contrats conclus par les régions avant l'entrée en vigueur du présent projet de loi se poursuivent jusqu'à leur terme dans les conditions prévues lors de leur conclusion.

Ø Le IX donnent la faculté aux départements de conserver leurs participations dans le capital d'établissements de crédit destinés à garantir les concours financiers accordés à des entreprises privées.

Ø Enfin, le X prévoit la gratuité des transferts des biens dans le cadre de la constitution des nouvelles régions. Est également organisée la continuité des actes juridiques entre les anciennes régions et la nouvelle région.

Il tend à définir les modalités de fonctionnement budgétaires pour la période précédant l'adoption, par la nouvelle région, de son budget. Les crédits ouverts au budget de l'exercice précédent des anciennes régions, les recettes et les dépenses de fonctionnement inscrits au budget de l'année précédente et les autorisations de programme et d'engagement votées au cours des exercices antérieurs sont la sommes de ces crédits, recettes et dépenses de fonctionnement et autorisations de programme et d'engagement figurant dans les budgets correspondants des régions d'où est issue la nouvelle région.

• La position de la commission

Sans remettre en cause la philosophie des dispositions du présent article, qui reprennent les règles traditionnelles de compensation financière des transferts de compétences entre une commune et une intercommunalité, d'une part, et entre l'État et les collectivités territoriales, d'autre part, votre commission a adopté deux amendements identiques supprimant les dispositions prévoyant que les départements continueraient de percevoir les compensations financières allouées par l'État en contrepartie des transferts antérieurs des compétences transférées à une autre collectivité territoriale ou un groupement. Il s'agit d'une suppression cohérente avec la suppression, par votre commission, de la plupart des transferts initialement envisagés par le projet de loi.

Votre commission a également adopté un amendement de M. Christian Favier, prévoyant, en cas de désaccord de la commission locale d'évaluation des charges et ressources transférées, d'abaisser à cinq ans la période d'évaluation des charges transférées, sur le modèle prévu en cas de transfert de l'État à une collectivité territoriale.

Votre commission a adopté l'article 37 ainsi modifié .

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* *

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

(Mercredi 10 décembre 2014)

Présidence de M. Philippe Bas, président

M. Philippe Bas , président . - Je veux exprimer le mécontentement très vif de notre commission face au choix de la procédure accélérée effectué par le gouvernement, sans en avoir averti le président de la commission des lois, non plus que le président du Sénat ou d'autres personnalités qualifiées.

M. Jacques Mézard . - Scandaleux !

M. Philippe Bas , président . - Après sa présentation en Conseil des ministres le 18 juin dernier, le débat parlementaire a été jusqu'alors préparé dans d'excellentes conditions. La volonté de dialogue proclamée par le gouvernement risque de tourner court si le temps nécessaire entre l'examen par chaque chambre n'est pas respecté. La Conférence des Présidents aura à en délibérer ce soir. M. le Président a écrit au Premier ministre et au Président de la République pour se plaindre de ce mauvais procédé. À vrai dire, c'est d'abord l'Assemblée nationale qui en pâtira : l'on peut espérer que sa Conférence des Présidents suivra notre proposition de rejeter la procédure accélérée.

Puisque nous avons plus de 500 amendements à examiner, je vous appelle tous à faire preuve de concision et, pour donner l'exemple, je renonce à mon propos introductif.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Merci de m'avoir donné la possibilité, malgré l'alternance, de continuer le travail de rapporteur que j'avais entamé en juin dernier. Le partager avec Jean-Jacques Hyest a été un plaisir. Renseignement pris auprès de M. Le Guen, le recours à la procédure accélérée, qui provoque à juste titre votre courroux, n'a pas été décidé sans information préalable du Président du Sénat. Le Gouvernement souhaite qu'il y ait deux lectures mais qu'une lecture ait lieu dans chaque chambre avant les élections départementales de mars prochain.

Malgré le manque de cohérence de ce texte, dont l'élaboration a été marquée par plusieurs volte-face, nous avons pu, grâce à la mobilisation de tous, y rendre in extremis une place plus acceptable au département - le Premier ministre s'en est expliqué récemment devant le Sénat. Le projet du Gouvernement était de clarifier la répartition des compétences entre les collectivités territoriales actuelles, tout en dévitalisant le département. Sa rédaction reste imprégnée de sa motivation initiale.

M. Jacques Mézard . - Tout à fait.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Nous y avons mis bon ordre. La ministre elle-même est pleinement consciente de la nécessité d'un travail de réécriture au Parlement pour rétablir le département comme une collectivité territoriale pérenne. Au terme de nombreuses auditions, nous avons choisi de poursuivre deux objectifs : d'une part, clarifier les compétences des différents niveaux de collectivités et d'autre part, faciliter, par des conventions, la prise en compte des différences territoriales.

Tout ce qui est aménagement du territoire et stratégie relèverait désormais de l'échelon régional. Pour lui donner un pouvoir réglementaire d'adaptation, comme y appelait le rapport Krattinger-Raffarin, nous nous appuyons sur les deux grands schémas qui structurent l'aménagement du territoire et la compétence renforcée en matière de développement économique. Sans aller jusqu'à poser une exigence de conformité, nous proposons, grâce à la co-élaboration du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), une adaptation à l'espace régional des politiques d'aménagement du territoire, afin de prendre en compte la différenciation territoriale.

Pour le schéma régional de développement économique d'innovation et d'internationalisation, nous avons respecté les dispositions applicables aux intercommunalités de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), mais nous avons ôté toute compétence économique aux départements. Le nombre de schémas n'ayant pas diminué malgré la loi Maptam, le SRADDT se voit doté, comme le proposait le Gouvernement, d'un caractère intégrateur, ce qui clarifiera les choses. Saluons, enfin, une avancée sur le plan régional des déchets, qui devient un document unique et opposable.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Travailler avec René Vandierendonck a été également pour moi un grand plaisir. Nous avons pu aboutir à des conclusions partagées. Pour l'heure, nous devons nous prononcer sur le texte déposé le 18 juin dernier, et pas sur les discours des uns ou des autres.

Nous n'avons connu que deux lois de décentralisation : la loi-cadre de 1982 et la loi de 2004. Cette dernière a conféré aux départements des compétences nouvelles, qui ne les ont pas toujours renforcés, et avait pour ambition de clarifier la répartition des compétences - sur ce point, elle a manqué son but. Ce texte est une nouvelle tentative : nous devons clarifier la répartition des compétences entre les collectivités territoriales.

Les lois de MM. Joxe ou Chevènement ne portaient que sur la répartition des compétences. Celle de 2010 a développé les intercommunalités. À la suite du rapport Raffarin-Krattinger, le Sénat avait tenu à ce que celles-ci ne relèvent pas d'une forme de supra-communalité : la commune doit rester au centre du dispositif. Le seuil de 20 000 habitants est absurde. L'étude d'impact ne le justifie pas du tout. La clause de revoyure prévue par la loi de 2010 reste d'actualité, mais il faut prévoir un délai supplémentaire : certaines intercommunalités n'ont été mises en place qu'en janvier 2014. J'espère que ceux qui contestaient le seuil de 5 000 habitants ne défendront pas celui de 20 000. Nous pourrons, sous le couvert de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), corriger quelques situations inabouties. Nous avons 1 900 communautés de communes : sont-elles trop nombreuses ? Nous nous en tenons à des propositions raisonnables. Cette loi n'est pas une loi de décentralisation.

M. Pierre-Yves Collombat . - C'est même une loi recentralisatrice !

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous souhaitons y inclure des transferts de compétence, non en faveur du département, qui a déjà beaucoup reçu, mais en direction des régions, qui ont déjà la formation professionnelle et le développement économique : il leur manque l'emploi.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je l'avais proposé à l'époque !

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Cela a été confirmé lors de la conférence d'hier avec l'Association des Régions de France, l'Assemblée des départements de France et l'Association des maires de France, sous l'autorité du Président Larcher. Bien sûr, les services de l'État ont vivement réagi à l'idée d'être dépossédés de cette prérogative. La compétence des régions en matière de formation ne doit pas se limiter à la formation professionnelle.

Le texte de notre commission doit être cohérent. Le projet de loi devait désosser le département pour le supprimer à terme. Nous voulons en faire une vraie loi de décentralisation, de modernisation et de clarification de l'action publique locale.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis de la commission de la culture . - Notre commission a examiné les dispositions relatives à l'éducation, à la culture et au sport à l'aune de trois critères : lisibilité, proximité et efficience de l'action publique. Plus régionaliste que départementaliste, j'étais initialement favorable au transfert des collèges aux régions. Cependant, un examen attentif du dossier m'a fait changer d'avis. Le rapport Krattinger-Gourault de 2009 indiquait sur ce point que l'état actuel de la répartition des compétences était « globalement satisfaisant » et recommandait de ne pas le remettre en question. Le rapport Malvy-Lambert excluait quant à lui les transports scolaires des compétences à transférer aux régions.

Pourquoi confier aux treize grandes régions stratèges, déjà chargée du développement économique, de l'aménagement du territoire et de la planification des formations, les 5 271 collèges publics en plus des 2 513 lycées qu'elles ont à gérer ? Le coût de ce transfert serait important, notamment en raison du régime indemnitaire des personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS). Sur le plan pédagogique, il irait à l'encontre de la loi de refondation de l'école, votée en 2013, qui renforce la continuité entre primaire et collège en regroupant CM1, CM2 et 6 ^ème dans un cycle de consolidation et en créant un conseil d'école-collège, dont les comités de pilotage se mettent en place. Les académies nous demandent de ne pas embrouiller les fils.

Les transports scolaires restent un service de proximité. Comme il est impossible de subdéléguer, de grandes difficultés d'organisation ont été annoncées par tous mes collègues. En période de raréfaction du financement public, il est bon de répartir les compétences en matière de culture et de sport. Passer d'une compétence partagée à une compétence répartie demandera un peu de temps, afin de respecter la diversité des territoires. Nous suggérons d'utiliser les outils de la loi Maptam, comme la conférence territoriale de l'action publique (CTAP), dans le respect du principe de subsidiarité. Des commissions spécifiques rendraient obligatoire l'élaboration d'un schéma. Nous prévoyons une clause de rendez-vous deux ans après le vote de la présente loi, ce qui laisse aux collectivités territoriales le temps de se mettre d'accord sur la répartition des compétences en la matière.

M. Philippe Bas , président . - Votre évolution sur le transfert des collèges témoigne de votre objectivité.

Mme Valérie Létard , rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques . - Nous présentons certains amendements en bonne intelligence. Nous nous félicitons que nos deux rapporteurs connaissent parfaitement le meccano institutionnel et aient une longue expérience de terrain.

Notre commission s'est saisie des articles relatifs à l'économie et au tourisme. Les interventions économiques des collectivités représentent 6,5 milliards d'euros de dépenses pour les collectivités territoriales, soit un septième des fonds qu'y consacre l'État : 2 milliards d'euros pour les régions, 1,7 milliard pour les EPCI, 1,6 milliard pour les départements et 983 millions d'euros pour les communes. Quoique relativement modestes, ces dépenses sont sévèrement contrôlées, conformément au règlement européen de minimis .

À l'article 2, nous avons souhaité consacrer le rôle de chef de file des régions, en le spécifiant : le développement économique articule plusieurs dimensions. Les régions forment le bon échelon pour favoriser l'internationalisation des petites et moyennes entreprises (PME) ou des entreprises de taille intermédiaire (ETI), comme pour coordonner les grandes stratégies d'attractivité économique.

Nous devons tenir compte des spécificités des territoires par une co-élaboration des schémas régionaux, en particulier avec les intercommunalité et les métropoles : le soutien au développement économique passe par de nombreux vecteurs, sur lesquels les régions n'ont ni monopole ni capacité de maîtrise d'ouvrage globale.

Enfin, les schémas doivent être cousus main : si la région a vocation à piloter l'avion, les métropoles doivent être les locomotives d'un développement régional équilibré. Nous devons clarifier l'articulation entre le bloc local et le niveau régional, tout en respectant le principe de libre administration des collectivités territoriales. Le président de la section de l'intérieur du Conseil d'État nous a rappelé que la prescriptibilité des schémas régionaux frise la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre. Une solution simple consiste à prévoir l'élaboration conjointe des schémas de développement économique et à les assortir de déclinaisons contractuelles, prévues par la loi Maptam. Le maintien de la compétence partagée en matière de tourisme appelle la même logique.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable . - La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire s'est intéressée aux articles 5 à 7, qui renforcent la planification régionale ; aux articles 8 à 11, qui portent sur les infrastructures et services de transports ; à l'article 14, relatif à l'évolution de la carte intercommunale ; et aux articles 25 à 27, qui concernent l'accessibilité des services au public et l'aménagement numérique.

Le gouvernement a fait le pari, sans évaluation, de renforcer les régions et de confier l'exercice des compétences de proximité aux intercommunalités, avant d'envisager, un temps, la suppression des départements en 2020. Outre le caractère décousu de cette réforme, éclatée en plusieurs textes, outre les revirements successifs du gouvernement, qui donne l'impression de naviguer à vue sur des sujets pourtant structurants, la solution proposée ne correspond pas à la réalité des besoins. Des missions précises se dessinent au Sénat : la commune est la base de la démocratie de proximité et du renforcement du lien social ; le département est le gestionnaire de proximité qui garantit la couverture en services publics ; la région, échelon de la stratégie, veille à l'accessibilité du territoire avec de grandes infrastructures.

À l'article 6, nous avons adopté un amendement supprimant l'obligation de compatibilité des schémas de cohérence territoriale (Scot), plans locaux d'urbanisme (PLU) et chartes de parc naturel régional (PNR) avec les règles générales du fascicule du SRADDT. Nous menons à la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation une réflexion sur la simplification des normes. Il n'est pas souhaitable que les SRADDT puissent imposer des règles territorialisées aux échelons inférieurs de collectivités. C'est pourquoi nous proposons de supprimer l'obligation de « compatibilité » au bénéfice d'une simple « prise en compte ».

Nous avons adopté un amendement à l'article 7 supprimant l'habilitation à légiférer par ordonnance pour préciser le contenu du SRADDT et clarifier sa portée : les modalités d'élaboration et le contenu du SRADDT sont déjà largement détaillés à l'article 6.

Malgré un riche débat, la commission n'a pas adopté mon amendement de suppression de l'article 8, qui concerne les transports routiers non urbains. Le transport scolaire est un cas particulier, même s'il n'est pas toujours facile de l'isoler du transport interurbain. Il y a des grandes différences entre les départements. La délégation semble la meilleure solution. Nous sommes en revanche favorables à la suppression de l'article 9, qui prévoit le transfert aux régions de la voirie départementale.

Un amendement à l'article 11 supprime la clause de transfert par défaut des ports départementaux aux régions, en l'absence d'une autre candidature d'ici le 31 mars 2016. Il convient en effet de privilégier la concertation sous l'égide du préfet de région, plutôt que d'imposer systématiquement un transfert à une collectivité qui n'en voudrait pas.

À l'article 14, nous nous sommes prononcés en faveur d'une suppression du seuil de 20 000 habitants, au profit d'une solution plus souple, laissant à la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) le soin de proposer un niveau adapté aux réalités du terrain. Sans remettre en cause l'objectif de réduction des structures syndicales, nous avons également adopté un amendement qui remplace la notion de double emploi par celle de rationalisation des compétences et des périmètres, afin de ne pas suggérer une concurrence stérile entre des EPCI à fiscalité propre et des grands syndicats. Nous laissons donc le seuil à 5 000 habitants.

M. Alain Marc . - Pour les CDCI, l'avis n'est pas conforme mais consultatif.

M. Rémy Pointereau , rapporteur pour avis . - Enfin, nous avons adopté, à l'article 27, un amendement qui étend à l'ensemble des collectivités et à leurs groupements la possibilité de recevoir des fonds de concours des autres collectivités ou groupements concernés par un projet d'aménagement numérique, afin de ne privilégier aucun montage juridique. Cet amendement allonge également de dix à trente ans la durée maximale de versement des fonds de concours, puisqu'il s'agit d'investissements lourds, à amortir sur de longues périodes. Nos amendements visent à ancrer cette réforme au plus près du terrain, qui n'est pas faite pour les élus mais bien pour les citoyens.

M. Philippe Bas , président . - J'ai été particulièrement sensible au discernement dont votre commission a fait preuve en ce qui concerne les ports.

M. Michel Delebarre . - Rien ne serait pire que de concevoir ce projet comme une loi de décentralisation : il faudrait tout réécrire. Pour lui donner de l'impact, n'examinons que les amendements qui ont leur place dans un texte sur la décentralisation. Celle-ci est loin d'être achevée et attend des textes pour la clôturer.

M. Michel Mercier . - Mon groupe est assez en phase avec les rapporteurs. Le texte n'est pas une loi de décentralisation mais un projet de nouvelle répartition des compétences : on prend aux uns pour donner aux autres, et on interdit ! Il doit au contraire, à la suite des grandes lois de décentralisation, aller vers des transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales.

L'idée de départ était de supprimer le département. Parce que la voie constitutionnelle semblait barrée, ce texte siphonne ses compétences au profit des régions. S'il est impossible de supprimer les départements, organiser des élections départementales, avec un mode de scrutin improbable, pour désigner des élus qui n'auront rien à faire serait se moquer des électeurs. Notre groupe souhaite que le département conserve des compétences.

Donner à la région la charge du développement économique, soit, mais en lui confiant des responsabilités pour que cela fonctionne. Elle doit notamment avoir autorité sur Pôle emploi et avoir compétence sur la totalité de la formation professionnelle. Il lui faudra aussi rendre compte des fonds qui y sont dédiés : à l'époque où j'étais député, un rapport avait montré que ceux-ci n'étaient guère utilisés.

Nous souhaitons promouvoir l'intercommunalité. Fixer un seuil n'est pas approprié : pourquoi 20 000 et pas 19 700 ou 20 300 ? Partons du bassin d'emploi, quitte à conforter cette notion statistique par un faisceau d'indices juridiques. J'ai demandé à la commissaire générale à l'égalité des territoires de me communiquer le résultat de ses travaux, elle semble ne pas y avoir été autorisée par sa ministre...

Notre objectif doit être de rendre ce texte cohérent, afin qu'il soit une vraie loi de décentralisation, de faire des intercommunalités les interlocuteurs de la région pour la mise en oeuvre de la politique économique et de conserver le département comme vraie collectivité territoriale.

M. Jacques Mézard . - Je partage votre avis sur le recours à la procédure accélérée. Le gouvernement avait annoncé que cette loi ferait l'objet d'un large débat et, quand nous avons reçu Mme Lebranchu et M. Vallini jeudi dernier, ceux-ci ont tout simplement oublié de nous avertir que le Gouvernement annoncerait le lendemain cette décision ! Ils n'étaient peut-être pas au courant : à présent, tout est possible... Il sera utile que la Conférence des Présidents utilise les mêmes procédures qu'en juillet dernier sur le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

On nous sert de la bouillie pour chat : l'exposé des motifs du texte du Gouvernement évoque toujours la suppression des conseils généraux, et le texte lui-même organise le transfert des compétences des départements vers les régions. Quels sont les objectifs actuels de ses auteurs ? Il transforme l'organisation territoriale de la République française mais est l'oeuvre de technocrates franciliens... Ce n'est pas raisonnable : d'où nos amendements de suppression.

Il y a beaucoup de schémas prescriptifs : nous ne sommes pas loin de la tutelle d'une collectivité territoriale sur d'autres. Leur renforcement donne un pouvoir considérable aux régions, au détriment des territoires interstitiels, laissés à l'abandon. Nous avons voté contre le rétablissement de la clause de compétence générale lors de la loi Maptam.

M. Pierre-Yves Collombat . - Pas moi !

M. Jacques Mézard . - Je ne parle pas du contrôle de l'État sur les collectivités territoriales, ni des pénalités... Quel est le véritable objectif du Gouvernement ? Est-ce toujours celui affiché dans l'exposé des motifs ? Ou alors a-t-il changé d'avis ? Dans ce cas, qu'il ait la courtoisie de nous le dire...

M. Christian Favier . - Comme vous, je suis opposé au recours à la procédure accélérée. Nous attendions une réflexion digne de ce nom, mais nous travaillons dans la précipitation. La date des élections régionales et départementales n'est connue que depuis quelques semaines. Nous devrons déposer nos amendements avant mardi à 14 h 30 alors que nous n'examinerons le texte en séance que le 13 janvier 2015...

Non seulement ce projet n'est pas un texte de décentralisation, mais il n'apporte pas beaucoup de clarification. Attachés au principe de libre administration des collectivités territoriales, nous regrettons le risque de mise sous tutelle. La région a un rôle à jouer en matière de développement économique ; nous préférons la notion de chef de file à celle de compétence quasi exclusive parce qu'elle doit agir en concertation et en collaboration avec les autres collectivités. Les départements ont une fonction en matière d'économie sociale et solidaire. La concertation vaut mieux que des schémas prescriptifs.

Initialement, il était question de supprimer les départements mais des déclarations du Premier ministre ont confirmé leur maintien. Comment transformer le texte en une loi de décentralisation ? La vraie question est de savoir comment faire pour que nos politiques fonctionnent. Or les départements ont fait la preuve qu'ils savaient s'occuper des collèges. Les parents, les élèves comme les enseignants sont contents. Pourquoi les transférer aux régions ? Quelle serait la plus-value de cet éloignement ? De même, les départements ont appris à gérer les routes ou les ports. Pourquoi les transférer ? Enfin, l'articulation entre les régions et les métropoles est floue, sur le plan économique notamment.

M. Pierre-Yves Collombat . - Le rapporteur a expliqué qu'il fallait du passé faire table rase, que nous ne reviendrions pas en arrière. C'est normal, ce Gouvernement pro-business et progressiste va de l'avant. Je passe sur les épisodes comiques qui ont précédé le texte. La loi Maptam a été votée en janvier dernier, ce n'est pas vieux pourtant... Elle avait sa cohérence, elle organisait la vie des collectivités territoriales en privilégiant la notion de concertation et en rétablissant la clause de compétence générale. Là, subitement, nous changeons d'avis. On se moque du monde !

Nous reprenons la discussion que nous avions eue sur la répartition des compétences. Question impossible à trancher ! Dès lors, à chaque fois, nous nous interrogeons sur la possibilité de déléguer des compétences, de signer des conventions, car bien des compétences sont partagées (tourisme, sport, etc.). La querelle n'était-elle pas partie de ces fameuses compétences croisées qui nous coûtent 20 milliards d'euros ?

Les rapporteurs se sont efforcés de trouver de la cohérence là où il n'y en avait pas. Certaines de leurs propositions sont raisonnables : celles qui concernent les intercommunalités, les départements, ou le rapprochement de la compétence en matière d'emploi de la compétence économique, que prônait déjà le rapport Belot, Gourault et Krattinger, et qui me semble d'autant plus aller dans la bonne direction que j'en avais lancé l'idée.

En revanche, certains problèmes demeurent, en particulier la place des métropoles. Il était question de supprimer les départements, mais on s'est aperçu que cela n'était pas possible. Qui exercerait les compétences sociales dont personne ne veut ? Les métropoles, dont les relations avec les régions seront complexes, risquent de vider les départements de leur substance.

Ensuite, il y a la multiplication des schémas de toute nature... On en revient au Gosplan. Le millefeuille territorial a cédé la place aux mille plans... Et ceux qui les feront ne sont pas ceux qui les exécuteront ! D'accord pour confier à la région le schéma des ordures ménagères, à condition qu'elle le finance, sinon, c'est trop facile ! En outre, de nombreux passages traduisent une défiance inouïe envers les élus : rôle des préfets ou des chambres régionales des comptes. Les collectivités territoriales n'ont pas signé le traité de Maastricht !

Pour les financements, c'est un peu juste. On a repris les dispositions en vigueur pour les intercommunalités : à transfert de compétence, transfert de financement. Quel bazar ! Surtout, certaines compétences, comme le revenu de solidarité active (RSA) ont un coût qui évolue dans le temps. Il faudra cinq ans à l'administration territoriale pour se remettre en ordre de marche. Est-ce judicieux en pleine crise ?

La question du mode de scrutin est cruciale. Je ne suis pas hostile à l'octroi de compétences stratégiques à la région, pourvu que le mode de scrutin associe l'ensemble des territoires. Celui qui a été choisi pour les départements ne mobilisera pas les foules. Ses auteurs s'en apercevront bientôt...

M. Philippe Bas , président . - Merci de cet oracle.

M. François Pillet . - Jusque-là, je n'ai pas entendu un seul mot qui révèle un soupçon d'enthousiasme... Il est surréaliste de travailler sur un texte qui a été réduit, trituré, désavoué à de multiples reprises par le Président de la République, les ministres ou le Premier ministre ici-même il y a peu. Je partage les positions de mes collègues, même lorsqu'elles sont exprimées avec vivacité. Je salue notre convergence de vue, et la convergence de notre commission avec les autres commissions, notamment la commission du développement durable.

J'ai été président d'une CDCI. Le Cher est un département rural, pas un territoire de montagne, et pourtant, là aussi, prendre pour base un seuil de 20 000 habitants pour les intercommunalités, quelle aberration ! Cela revient à nier les territoires, la manière de vivre de nos concitoyens. Notre unanimité est à cet égard révélatrice.

Cette loi ne sera pas une grande loi. Il faut que le Sénat imprime sa marque pour corriger le manque de vision. Je soutiens avec enthousiasme les amendements de nos rapporteurs pour renforcer la décentralisation et améliorer cette loi qui n'a aucune chance d'être... la nôtre.

M. Gérard Collomb . - Nous avons voté il y a quelque temps la loi Maptam. Nous sommes rentrés pleins d'allant dans nos villes. La métropole de Lyon a été reconnue collectivité à statut particulier. Nous pensions avoir fixé un cap et pouvoir nous mettre au travail avec coeur. Les économistes comme Laurent Davezies montrent que la croissance naît dans ces grands territoires...

M. Pierre-Yves Collombat . - C'est faux !

M. Gérard Collomb . - Nous pensions que la loi Maptam avait reconnu que l'innovation nait dans les métropoles, lieu d'accueil des universités et des chercheurs, où se développe un système d'échanges croisés et d'hybridation avec les entreprises en un écosystème particulièrement performant. Il était ainsi judicieux de donner le pouvoir économique aux métropoles. Et patatras ! Voilà que ce texte donne le pouvoir économique aux régions... Cela va à l'encontre de la réalité des territoires. La richesse naît dans les villes ; il appartient aux régions de la diffuser, de veiller à la complémentarité, non de s'occuper des universités ni du développement économique, coeur des compétences des métropoles. Nous faisons fausse route en détricotant une loi que nous venons d'adopter. Je ne voterai pas ce texte. On accorde aux régions la compétence en matière de développement économique, de logement, d'habitat, de social, de sanitaire, etc. Les autres vont-elles faire du macramé ? Le schéma de développement économique est prescriptif. Devrons-nous renoncer à notre laboratoire P4 si notre région décide d'abandonner les sciences du vivant, coeur de notre richesse ?

Le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire prescrit mais nous laisse le soin de financer ce qu'il a décidé ! Il est facile de décider si cela ne coûte rien... Quand chacun y sera allé de sa mesure, comment les villes feront-elles pour suivre ? Avec quels moyens ? L'Association des Maires des Grandes Villes et celle des communautés urbaines de France sont hostiles à ce texte qui va à l'encontre de la loi Maptam. J'avais essayé à Lyon, en reprenant les compétences du conseil général, de construire un équilibre entre développement économique et développement social, en attribuant aux services compétents pour le développement économique la prise en charge des titulaires du RSA pour les faire accéder à l'emploi. Désormais, je serai privé de la compétence économique, mais j'aurai le RSA. Je visais Munich...

M. Pierre-Yves Collombat . - Quelle époque...

M. Gérard Collomb . - ... j'aurai Romorantin ! Nous essaierons de faire en sorte de revenir à la loi Maptam.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'objectif des rapporteurs de ce projet, dans un contexte qui a beaucoup évolué, est de lui donner un sens positif avec un volet sur la décentralisation, l'emploi et la formation, sans remettre en cause l'existence du département ni ses prérogatives.

Il n'est pas satisfaisant de réduire le SRADDT à un document de référence. Nous avons opté pour une solution intermédiaire, celle de la compatibilité. En Île-de-France, depuis 1965, le schéma directeur, approuvé par décret en Conseil d'État, est prescriptif. Les documents d'urbanisme doivent être compatibles. La compatibilité n'est pas la conformité. Si nous ne donnons pas de compétence en matière d'aménagement du territoire, nous risquons de créer des déséquilibres.

J'ai voté la loi Maptam. On ne retire rien à la métropole de Lyon. Nous avions conscience des problèmes d'articulation entre les grandes métropoles et les régions. Celles-ci ne peuvent renoncer à leurs prérogatives en matière économique au prétexte qu'elles abritent des métropoles. Il n'est pas judicieux non plus qu'elles ne s'en occupent que sur un territoire résiduel. Nous sommes le législateur, pas le syndicat d'une catégorie d'élus. Hier, à la conférence des collectivités territoriales réunie à l'initiative du président du Sénat, les associations d'élus ont trouvé un accord sur l'économie.

Monsieur Mercier, je partage votre position sur le fond. Enfin, j'apprécie toujours les interventions de M. Collombat...

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Vous avez cité un conseiller d'État. Vous auriez pu citer aussi le rapport du Conseil d'État sur le droit souple. Une obligation de compatibilité autorise des adaptations en fonction de la réalité du terrain. Il n'en va pas de même pour un coefficient de densité défini pour un parc naturel, programme d'intérêt général, qui est prescriptible et s'impose aux collectivités et à leurs Scot.

Nous n'avons pas modifié la terminologie de la loi Maptam. Monsieur Favier, il appartient au législateur de prévoir le cas de figure où la région et la métropole ne sont pas d'accord.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Division additionnelle avant l'article 1 ^er

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 209 n'a pas de portée normative. Avis défavorable.

L'amendement n° 209 n'est pas adopté.

Articles additionnels avant l'article 1 ^er

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 317 concerne le statut de la métropole de Lyon. Sans rien apporter au droit existant, il le complexifie dans la forme. Avis défavorable.

M. Gérard Collomb . - Le projet de loi est en contradiction avec les dispositions de la loi Maptam.

M. Philippe Bas , président . - Justement, cet amendement est inutile.

M. Gérard Collomb . - Je montrerai que le projet contredit la loi Maptam sur beaucoup d'aspects.

L'amendement n° 317 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 354, déjà adopté en deuxième lecture du projet de loi sur la délimitation des régions, a été supprimé par l'Assemblée nationale en raison de la règle de l'entonnoir. Rien n'empêche aujourd'hui les élus réunionnais de créer de façon informelle un congrès des élus.

L'amendement n° 354 n'est pas adopté.

Article 1 ^er

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 72 supprime l'article 1 ^er . Avis défavorable.

L'amendement n° 72 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement n° 397 qui vise à maintenir la clause de compétence générale des régions.

L'amendement n° 397 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avec l'amendement n° 210, la région pourrait exercer les compétences qu'elle souhaite sauf celles que la loi lui interdit. Cela constituerait un renversement de la logique de la décentralisation en oeuvre depuis 1982.

L'amendement n° 210 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les amendements identiques n ^os 26 et 305 étendent les compétences régionales au soutien à la politique de la ville et à la rénovation urbaine. Favorable.

Les amendements identiques n ^os 26 et 305 sont adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 278 n'est pas cohérent avec la loi Maptam qui attribue au bloc communal la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations. Avis défavorable.

M. Pierre-Yves Collombat . - La bureaucratie ministérielle confond la prévention des inondations et la gestion des ressources en eau. L'exemple de la Société du canal de Provence montre que l'on peut gérer celles-ci au niveau régional.

L'amendement n° 278 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement n° 230. Rendre les régions compétentes en matière d'égalité des territoires serait contraire au chef de filat reconnu aux départements en matière de solidarité territoriale.

L'amendement n° 230 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Ne supprimons pas le pouvoir réglementaire des régions. Elles doivent disposer d'un pouvoir de proposition d'adaptation afin de prendre en compte les spécificités de leur territoire. De plus, comme une saisine du Premier ministre est prévue, cet article n'aboutit pas à donner aux régions le même pouvoir d'habilitation que celui de la Corse. Retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 84.

M. Gérard Collomb . - Je suis contre le pouvoir réglementaire des régions.

M. Christian Favier . - Même position.

L'amendement n° 84 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis défavorable aux amendements n ^os 207 et 252 : la rédaction du texte permet d'intégrer le droit local alsacien-mosellan comme sujet de proposition d'évolution par les régions.

Les amendements identiques n ^os 207 et 252 ne sont pas adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 398 étend le modèle corse à toutes les régions en matière de gouvernance en distinguant le conseil exécutif et l'assemblée. Avis défavorable.

L'amendement n° 398 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement n° 399, qui n'a qu'un lien très ténu avec le texte puisqu'il vise à proposer des modifications au fonctionnement des conseils régionaux.

L'amendement n° 399 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement n° 400 : les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) disposent déjà des moyens nécessaires à leurs missions et leur composition est satisfaisante. En outre, si l'on est trop généreux avec les CESER, certains voudront les supprimer !

L'amendement n° 400 n'est pas adopté.

Article 2

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement n° 73 qui supprime l'article 2 pour maintenir le droit en vigueur, à savoir un pouvoir de coordination non contraignant de la région à l'égard des autres collectivités territoriales en matière de développement économique.

M. Gérard Collomb . - Je voterai cet amendement. Les régions ne doivent disposer que d'un pouvoir de coordination.

M. Pierre-Yves Collombat . - Notre rapporteur avait proposé lui-même cette mesure lors de l'examen de la loi précédente... Qu'est-ce qui a changé depuis ? Une manie du Premier ministre ?

M. Philippe Bas , président . - M. le Premier ministre n'a pas de manie !

M. Jean-Pierre Vial . - En Rhône-Alpes, une convention vient d'être signée entre la région, présidée par M. Queyranne, et le département de l'Isère, dirigé par M. Vallini, pour autoriser l'agence de développement économique de l'Isère à exercer ses missions. On ne peut faire fi des projets portés jusqu'à maintenant par le département en matière économique. Je soutiendrai cet amendement.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Je n'étais pas rapporteur en 2004 quand la région s'est vu confier la charge de coordonner les actions de développement économique... Le rapport Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité de M. Queyranne dénonce à juste titre les gabegies dans les aides aux entreprises. Il faut donner cohérence et lisibilité aux dispositifs de soutien.

M. Philippe Bas , président . - Si nous supprimons cet article, le texte que nous examinerons en séance ne comprendra plus aucune disposition sur la répartition des compétences en matière économique. Cela signifie que, pour ceux qui votent cet amendement, le régime actuel est le meilleur possible...

L'amendement n° 73 n'est pas adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 429 supprime la mission de chef de file des régions en matière de développement économique, d'innovation et d'internationalisation des entreprises. En effet, cette notion renvoie à une compétence partagée alors que nous tendons à une compétence renforcée au niveau régional, sans porter atteinte aux attributions du bloc communal et des métropoles.

M. Michel Mercier . - Nous allons trop vite. Ce qui rend le schéma régional prescriptif, ce n'est pas la décision de la région mais son approbation par le préfet. Le texte est clair : il ne s'agit pas d'un simple contrôle de légalité.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - En effet, nous allons présenter tout à l'heure un amendement pour clarifier ce point...

M. Michel Mercier . - Il n'y a pas de pouvoir de tutelle.

M. Gérard Collomb . - Soyons vigilants. L'amendement organise la compétence quasi exclusive des régions en matière de développement économique, d'innovation et d'internationalisation des entreprises. Quel maire accepterait de renoncer à ces prérogatives ? Je ne voterai jamais cela.

M. Alain Anziani . - Je suis en profond désaccord avec M. Collomb sur ce point, parce qu'il ne s'agit pas de cela. La compétence économique de la région n'a jamais empêché les métropoles d'intervenir. J'y reviendrai à l'occasion de mon amendement n° 407.

M. Pierre-Yves Collombat . - Les rapporteurs essaient de sauver le bébé... Qu'est-ce qu'une compétence quasi exclusive, sinon une compétence exclusive dont la mise en oeuvre pèsera sur les autres ?

M. Philippe Bas , président . - Il n'est nullement question de remettre en cause les compétences économiques des communes, des intercommunalités ni des métropoles. La clause de compétence générale des communes n'est d'ailleurs pas menacée. Si l'objet de l'amendement peut induire en erreur, son dispositif ne confère aucune exclusivité en matière économique. La seule nouveauté est la suppression de la clause de compétence générale des départements. Cependant, ils seront toujours fondés à investir dans les routes ou les ports. La région, elle, n'est plus le chef de file, mais l'autorité compétente pour définir le schéma de développement économique, ainsi que le régime des aides aux entreprises.

M. Jean-Patrick Courtois . - On s'y perd. Je croyais que nous cherchions à simplifier et à instaurer un système moins coûteux. Pourtant, en matière de développement économique, tout le monde pourrait continuer à s'occuper de tout ! J'avais cru comprendre que la compétence économique serait répartie entre les régions et les métropoles, et je m'en réjouissais car Lyon, voisine de ma ville, insufflerait un dynamisme et promouvrait le territoire dans les grands salons. On nous dit à présent que la région sera chef de file, mais que chacun pourra continuer à financer dans son domaine.

Le siège de la future région Bourgogne-Franche-Comté sera à 200 kilomètres de ma commune. Peut-on espérer que ceux qui prendront les décisions connaîtront les données économiques de ma ville ? Il nous faudra, en plus, cotiser à cinquante caisses différentes... Je me demande, en définitive, si ce projet de loi ne vient pas trop tôt - nous sortons tout juste d'une campagne électorale.

M. Pierre-Yves Collombat . - Tout à fait.

M. Jacques Mézard . - On n'y comprend plus grand-chose. Pour les aéroports locaux, par exemple, qui sera compétent ?

M. Jean-Patrick Courtois . - Les Chinois !

M. Jacques Mézard . - Le conseil général apporte à l'agglomération son concours, la région ne subventionne que certains grands aéroports. Qu'en sera-t-il demain ? Le texte ne donne pas davantage de réponse au sujet des pôles universitaires décentralisés, autres structures essentielles que nous gérons.

M. Alain Anziani . - Si je ne suis pas un fanatique de ce texte, il faut néanmoins reconnaître des avancées sur le rôle des métropoles et des régions en matière économique. Ne nous trompons pas de débat.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Nous nous sommes appuyés sur un audit incontesté mettant en évidence des gaspillages de l'argent public consacré aux aides aux entreprises. Le souci d'une meilleure gestion incite à confier cette mission aux régions. Les prérogatives des métropoles et des blocs communaux n'en seront pas restreintes. Notre travail a pour seuls objectifs la cohérence et la clarification. Ne tombons pas dans un procès en sorcellerie !

M. Philippe Bas , président . - Gardons-nous, en effet, de faire dire à ce texte ce qu'il ne dit pas.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Si nous ne voulons pas de clarification des compétences, supprimons tous les articles et rentrons chez nous !

Supprimer l'article 2 équivaudrait à renoncer à clarifier les compétences de la région et du bloc communal en matière économique. La clause de compétence générale a été cause que chacun s'est occupé de tout. Dans le domaine de l'emploi, on a multiplié les dispositifs et les intervenants au détriment de l'efficacité de l'action publique.

Les responsabilités des métropoles ont été définies par la loi du 27 janvier 2014 ; nous ne les remettons pas en cause, pas plus que celles des intercommunalités. La vraie difficulté tient à la répartition des compétences économiques entre départements et régions, ainsi qu'à la responsabilité à accorder à ces dernières en matière d'aménagement du territoire. Cessons d'opposer un niveau de collectivités à un autre !

L'amendement n° 429 est adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Le développement économique devenant une compétence quasi exclusive de la région, l'amendement n° 430 transfère les dispositions instaurant le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) dans un nouveau chapitre de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales, celle relative à la région.

M. Philippe Bas , président . - Il ne s'agit que d'un amendement légistique, sans aucun élément de fond.

M. Gérard Collomb . - Quand, demain, une décision de collectivité sera déférée au tribunal administratif au nom des prérogatives des régions, on se reportera à nos travaux. L'on verra dans l'exposé des motifs de l'amendement n° 429, par exemple, l'expression de « compétence quasi exclusive des régions en matière de développement économique », qui revient encore au n° 430. Ne sera-t-on pas alors fondé à croire que l'intention du législateur a été d'attribuer aux seules régions la compétence économique ? Ce sera une catastrophe pour notre pays.

M. Michel Mercier . - Les deux rapporteurs et vous-mêmes, monsieur le président, disiez que les compétences des métropoles fixées dans la loi de janvier 2014 ne seraient pas modifiées. De fait, la métropole de Lyon sera bien créée le 1 ^er janvier 2015.

Mme Sophie Joissains . - Elle est la seule !

M. Michel Mercier . - Les rapporteurs pourraient-ils rappeler dans un amendement ad hoc que ces dispositions ne changent pas ?

M. Philippe Bas , président . - Cela pourrait figurer dans l'objet d'un amendement, sans valeur normative.

M. Michel Mercier . - Il y a région et région, métropole et métropole. Comment vouloir tout régler par un seul texte ? C'est le problème de la loi dans un environnement décentralisé : elle ne tient pas assez compte des réalités locales. En Rhône-Alpes-Auvergne, il y aura des accords entre Lyon, Grenoble, Saint-Étienne, Clermont-Ferrand et, un jour ou l'autre, la métropole du Genevois ; la région ne jouera qu'un rôle subsidiaire. Le mode de scrutin régional ne favorise pas l'implication des régions sur le terrain : lorsque les responsables sont élus « hors sol », comment s'attendre à ce qu'ils s'occupent du sol ?

M. Pierre-Yves Collombat . - C'est sûr !

M. Philippe Bas , président . - Nous sommes nombreux à partager ce point de vue...

M. Jacques Mézard . - L'objet d'un amendement est souvent très révélateur de la pensée de son auteur. Les rapporteurs écrivent ainsi, dans l'exposé des motifs de l'amendement n° 431, que leur proposition vise à « renforcer les dispositions du projet de loi » en attribuant à la région une « compétence quasi exclusive en matière économique (...) sous réserve de certaines compétences » conservées au bloc communal. Cela va au-delà du projet de loi initial !

M. Philippe Bas , président . - Cher collègue, avec la grande capacité d'anticipation qui est la vôtre, vous vous êtes exprimé sur l'amendement n° 431, mais nous devons d'abord nous prononcer sur l'amendement de légistique n° 430.

L'amendement n° 430 est adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 431 renforce les dispositions du projet de loi attribuant à la région une compétence, disons quasi exclusive, si vous préférez, en matière économique. Préciser qu'elle s'exerce « sous réserve des articles L. 1511-3 et L. 1511-8, du titre V, etc. » vise très explicitement le maintien des compétences économiques des communes et métropoles, sur les zones d'activité, l'aménagement urbain, etc.

M. Gérard Collomb . - On atteint le summum : donner aux régions une compétence « exclusive » en matière de « soutien à l'internationalisation » ! Si une grande ville n'aide pas ses entreprises à exporter, c'est qu'elle est dirigée par un incompétent. Combien de fois suis-je allé aux États-Unis, au Canada, en Chine, pour promouvoir ma ville et ses entreprises ? De même, l'aide à l'investissement immobilier fournie par Lyon est ce qui y a attiré les sciences du vivant et la chimie de l'environnement. L'innovation est également portée par Lyon, qui favorise la bonne articulation entre les entreprises et la recherche des universités. Encore faut-il ne pas contempler la situation depuis Sirius, mais être sur place : c'est comme cela que l'on repère la petite start-up de dix personnes qui mérite une impulsion. À force de l'ignorer, on est en train de tuer l'économie française !

M. Philippe Bas , président . - Nous sommes nombreux à être d'accord avec vous sur le fond ; mais votre propos ne s'applique pas au contenu réel de l'article 2, qui traite du schéma régional, dont l'élaboration sera précédée par une concertation. Les orientations en matière d'aides aux entreprises n'auront jamais pour effet d'empêcher une métropole, une commune ou une intercommunalité de soutenir le développement des entreprises, dans le cadre de ses compétences.

Mme Valérie Létard , rapporteure pour avis . - La question essentielle est la suivante : comment le schéma est-il élaboré et comment est-il mis en oeuvre ? Les stratégies économiques ne peuvent être élaborées à la seule échelle de la région. De belles stratégies ne servent à rien sans une traduction concrète. Il faut une co-élaboration du schéma, puis une véritable contractualisation avec les communautés de communes et les agglomérations pour sa mise en oeuvre.

M. Gérard Collomb . - Voilà !

Mme Valérie Létard , rapporteure pour avis . - La communauté d'agglomération de Valenciennes Métropole, avec 200 000 habitants, consacre 20 millions d'euros par an au développement des zones d'activité économique et aux aides à l'immobilier d'entreprises. La région, avec 4 millions d'habitants, 60 millions d'euros. Si le texte passe en l'état, je me contenterai à l'avenir de construire des centres culturels...

Mme Cécile Cukierman . - Si vous le pouvez encore ! Car vous aurez moins d'argent !

M. Michel Delebarre . - Que la région définisse un schéma ne m'a jamais empêché de réfléchir aux manières d'attirer des entreprises sur mon territoire. Peut-être serait-il bon que nos rapporteurs rédigent une déclaration générale rappelant que rien n'interdit aux autres collectivités de déployer des initiatives. C'est bien ce qui est écrit au troisième paragraphe proposé par l'amendement. Mais nos rapporteurs pourraient y insister !

M. Hugues Portelli . - J'ai l'impression que nous travaillons en aveugles : le projet modifie un droit en vigueur que nous ne maîtrisons plus, parce que nous passons notre temps, depuis quatre ans, à tricoter et détricoter les dispositions sur l'organisation des collectivités territoriales. Nous devons être en mesure de confronter les nouveautés de ce projet de loi avec l'état du droit, afin de mesurer les conséquences de notre vote.

M. Philippe Bas . - Nous avons à notre disposition le tableau comparatif...

M. Hugues Portelli . - Il est insuffisant.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je voudrais savoir comment une compétence « exclusive » et « renforcée » n'interdirait pas aux autres de conserver les leurs ! Le problème ne concerne pas seulement les grandes collectivités : faudra-t-il demain, si je veux sauver la boucherie de mon village, vérifier que mon action est compatible avec le schéma régional ?

M. Philippe Bas , président . - Je ne doute pas que nos rapporteurs sauront rassurer votre boucher...

M. Jacques Bigot . - Je partage l'inquiétude de Gérard Collomb sur le rôle prescriptif de la région. Le dernier alinéa proposé par l'amendement m'inquiète : le schéma veille à ce que les actions des autres collectivités territoriales « ne contribuent pas aux délocalisations d'activités économiques au sein de la région ou d'une région limitrophe ». Telle métropole aura-t-elle l'interdiction de développer telle activité afin de ne pas attirer les entreprises ?

M. Philippe Bas , président . - Nous aurons des amendements sur l'alinéa 8 de cet article 2, qui porteront précisément sur la force obligatoire de ces schémas. Une exigence de compatibilité est préférable à une obligation de conformité.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Il appartiendra à la communauté de communes, non à la région, de soutenir le développement du commerce local. Le système a été pensé pour éviter que les collectivités apportent toutes leur petit sou à la même entreprise, ce qui est d'une totale inefficacité. Il convient au contraire de concentrer les ressources sur l'activité économique opérationnelle des métropoles, des intercommunalités de toutes tailles et de la région.

Nous avons poussé l'audace jusqu'à reprendre quelques dispositifs du projet de loi initial dans cet amendement n° 431, notamment sur la question des délocalisations !

Ayant voté la suppression de la clause de compétence générale, nous devons préciser les responsabilités de chaque niveau de collectivité. Nous nous apprêtons à donner aux départements la solidarité territoriale, faute de quoi ce domaine lui serait interdit. Si une région n'est pas capable de travailler avec les collectivités alors qu'elle est censée se concerter avec elles, notre pays est bien mal parti...

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - D'ici la séance, nous rédigerons une disposition répondant au souhait de M. Delebarre.

M. Michel Delebarre . - Très bien.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - La région, bien sûr, n'aura de cesse de contractualiser l'octroi de ces aides avec ceux qui sont au contact de l'activité, comme les intercommunalités. Cette disposition sur les délocalisations a l'avantage de garantir l'égalité dans le territoire et d'éviter les effets de dumping .

Nous avons prévu, pour l'entrée en vigueur, l'intervention d'un arrêté préfectoral, afin que toutes les données en possession de l'État soient portées à la connaissance de la région, dans le cadre de l'élaboration du schéma - une co-élaboration, nous y veillerons.

L'aéroport d'Aurillac, dont s'inquiétait Jacques Mézard, est la propriété du conseil général du Cantal et continuera à pouvoir bénéficier d'une aide au titre de l'aménagement du territoire. Quant à la boucherie de Pierre-Yves Collombat, elle bénéficiera de ce « socialisme municipal » consacré par la jurisprudence du Conseil d'État : en cas de carence de l'initiative privée dans le secteur marchand, la collectivité publique peut intervenir.

M. Philippe Bas , président . - L'amendement de nos rapporteurs, précisément, ajoute la mention des responsabilités des communes et des intercommunalités, afin de préserver formellement leurs compétences. C'est le sens de l'expression « sous réserve des articles... ». Même chose pour le troisième paragraphe.

L'amendement n° 431 est adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Dans un souci de cohérence, l'amendement n° 432 vise à intégrer au sein du SRDEII la stratégie régionale en matière d'économie sociale et solidaire, prévue par l'article 7 de la loi du 31 juillet 2014.

M. Gérard Collomb . - Imaginons que, demain, la direction d'une région passe aux mains de responsables ayant, disons, une autre conception de la France. Leur schéma, très prescriptif, autoriserait l'internationalisation vers certains pays et non vers d'autres ; et les entreprises de l'économie sociale et solidaire ne pourraient plus être subventionnées. On ne pourra plus rien faire pour elles ? Nous dessaisissons les collectivités de proximité au profit d'un schéma prescriptif. En un mot : nous sommes en train d'enfanter un monstre.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Si l'hypothèse que vous imaginez se réalisait - ce qu'à Dieu ne plaise - il y aurait toujours en France un contrôle de légalité.

La notion d'opposabilité doit être préférée à celle de prescriptibilité : il s'agit de vérifier la compatibilité de l'action de la collectivité avec le schéma et le régime d'aides défini par le conseil régional.

Je ne fais qu'appliquer ici la loi de M. Hamon sur l'économie sociale et solidaire, qui prévoit une stratégie régionale dans ce domaine et que vous avez tous votée.

M. Jean-Patrick Courtois . - Tous ? Pas le groupe UMP !

M. Michel Delebarre . - Je ne comprends pas ces amendements sur l'économie sociale et solidaire et sur la rationalisation des structures locales de développement. Laissez faire les collectivités ! Dans une région que René Vandierendonck et moi connaissons bien, il existe des entreprises sociales et solidaires dans toutes les communes : la région va-t-elle se mêler d'aller peser chacune d'entre elles ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 432 règle une pure question de forme, en réintégrant dans le code général des collectivités territoriales ce qui est aujourd'hui dans l'article 7 de la loi relative à l'économie sociale et solidaire.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Sans cela, nous aurions un schéma supplémentaire d'économie sociale et solidaire, car il est prévu déjà par la loi Hamon.

L'amendement n° 432 est adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 433 vise précisément à rationaliser dans le schéma régional de développement économique les structures locales - agences de développement, comités d'expansion économique... - créées par les collectivités territoriales et leurs groupements. Nous citons dans le rapport plusieurs exemples très précis, fournis par les rapports des chambres régionales des comptes : les doublons fourmillent parmi ces structures.

M. Jacques Mézard . - Vous avez préservé la compétence économique du bloc communal. Qu'il faille supprimer des structures locales, je peux l'admettre. Mais de quel droit les régions iront-elles s'en charger ? On sait ce que peut donner le système électoral des conseils régionaux : des responsables peu au fait de la réalité des territoires. Si ce sont eux qui rationalisent, je m'attends au pire !

M. Christian Favier . - Je ne vois pas, moi non plus, pourquoi cette responsabilité devrait échoir à la région. Nous risquons de dériver vers une forme de tutelle d'une collectivité sur les autres. Je m'opposerai à cet amendement.

M. Gérard Collomb . - Lyon a l'une des agences de développement les plus performantes de France : elle réalise 80 implantations par an. Et l'on pourrait m'annoncer demain sa fermeture ? Demandez donc aux entrepreneurs de l'agglomération lyonnaise ce qu'ils penseraient de cette « rationalisation ». Vous allez détruire le tissu économique du territoire !

M. Philippe Bas , président . - Ne désespérez pas de votre capacité de convaincre la région lors des consultations préalables à l'élaboration du schéma. Il n'est d'ailleurs pas question de permettre à la région de supprimer un comité d'expansion économique ou une agence de développement, mais de faire une proposition de rationalisation.

M. Michel Mercier . - Alors, cette disposition n'est pas normative, donc pas constitutionnelle. Supprimons-la !

Mme Valérie Létard , rapporteure pour avis . - Je défendrai dans un instant l'amendement n° 543, pour préciser qu'une fois le schéma régional co-élaboré et validé, il donne lieu à des conventions territoriales d'exercice concerté tenant compte des spécificités de chaque territoire.

M. Michel Delebarre . - Très bien.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous pourrions retirer notre amendement.

Mme Cécile Cukierman . - Ne laissons pas croire que le nombre de nos structures locales est cause de la mauvaise situation économique !

L'amendement n° 433 est retiré.

Les amendements n ^os 530 et 407 sont satisfaits.

M. Alain Anziani . - Des monstres : nous avons entendu les mêmes qualificatifs en janvier dernier à propos des métropoles. J'avais alors apporté des réponses précises sur les compétences que nous leur transférions, à l'article 71 de la loi du 27 janvier 2014. Cet article est-il ici abrogé ? Le présent projet de loi retire-t-il l'enseignement et la recherche aux régions, qui exercent la compétence depuis leur naissance, comme l'aide aux entreprises, et donc les pôles de compétitivité ? Dédramatisons ! Elles auront une compétence quasi exclusive sur ces domaines et sur la politique de l'emploi ; le foncier des entreprises restera de la compétence des intercommunalités. Comment une question aussi importante que le développement économique pourrait être l'affaire uniquement des métropoles ? Il n'est pas vrai qu'elles en sont le moteur exclusif : le taux de croissance le plus élevé en France est celui de la Vendée, qui n'en compte pas une seule ! Une vision régionale est nécessaire ; demandons aux représentants du monde rural ce qu'ils en pensent.

Les amendements n ^os 409 et 411 sont retirés.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 163 autorise les régions frontalières à prendre en compte la dynamique transfrontalière dans leur schéma économique. Nous avons évoqué ce sujet avec les représentants des Länder allemands que nous avons reçus.

Consulter les collectivités étrangères de l'autre côté de la frontière : pas besoin de l'écrire dans la loi pour pouvoir le faire...

M. Jean Louis Masson . - Je suis très favorable à cette mention ; mais comme le terme de « collectivité territoriale » n'a de définition qu'en droit français, je préférerais que l'on parle de « collectivité », sans les qualifier.

M. Michel Delebarre . - D'accord.

L'amendement n° 163 avec modification est adopté.

L'amendement n° 531 est satisfait.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 434 précise les modalités de la concertation pour l'élaboration du SRDEII.

M. Philippe Bas , président . - Le projet de schéma serait élaboré par la région, à l'issue d'une concertation sur ses orientations au sein de la Conférence territoriale de l'action publique. Y seraient également associés le CESER et les chambres consulaires.

M. Gérard Collomb . - Personne ici ne souhaite que les régions cessent de faire de la politique économique. Nous souhaitons seulement que les schémas qu'elle élaborera très largement - si largement que cela lui prendra deux années plutôt qu'une seule - ne soient pas exclusifs de ce que font les métropoles. Je ne défends pas mon pré carré : nous venons de définir avec le conseil général du Rhône la création d'une dotation de contrepartie à son bénéfice de 75 millions d'euros. Nous voulons seulement une bonne articulation, ce qui n'est pas le cas dans la rédaction actuelle. Ajoutons un « chapeau » à la loi pour préciser que ses dispositions ne portent pas préjudice à la loi sur les métropoles. Cela résoudrait tout.

M. Michel Mercier . - Si l'amendement n° 434 est adopté, les deux suivants, dont le n° 375, tombent. Ce serait regrettable : le dernier paragraphe de l'amendement des rapporteurs est plus que vague, alors qu'il porte sur le coeur du sujet. Il faut fixer les conditions de majorité, en précisant qu'en l'absence d'avis favorable, la région devra présenter un nouveau schéma. Votre amendement ne l'oblige pas à co-produire son schéma ; vous pourriez prendre cette disposition à votre compte...

Mme Valérie Létard , rapporteure pour avis . - Mon amendement n° 543 s'attache à confier le pilotage à la région, tout en lui interdisant de s'exonérer de la concertation - je préfère le mot de co-élaboration - ni de la validation par la conférence territoriale de l'action publique, ni de la contractualisation par le biais d'une convention territoriale d'exercice concerté, garantissant que les schémas seront suivis d'effets. Gérard Collomb veut sauver sa métropole et je le comprends. Mais il faudrait que chaque EPCI bénéficie des mêmes règles, pour échapper au risque de territoires à deux vitesses. La région a besoin de métropoles fortes et vice versa.

M. Michel Delebarre . - Il serait judicieux d'alléger le troisième paragraphe de l'amendement n° 434, qui prévoit l'avis des chambres consulaires en plus de celui du CESER, où elles sont pourtant représentées.

M. Alain Richard . - La rédaction des rapporteurs répond à bon nombre des préoccupations qui se sont exprimées. Même dans le cadre d'une co-construction, il faut bien que l'une des collectivités décide à la fin. Lorsque je lis que le schéma arrêté est soumis pour avis, je comprends qu'il peut être modifié en fonction de cet avis.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Tout à fait.

M. Alain Richard . - Les rapporteurs pourraient s'exprimer en séance pour le préciser. Il serait logique aussi que l'alinéa relatif au représentant de l'État soit placé en troisième et non en quatrième place : le « porté à connaissance » intervient dans la phase préliminaire. Enfin, le principe autorisant la délégation d'une compétence par une collectivité à une autre collectivité ou à un groupement est inscrit dans le code général des collectivités territoriales depuis 2004. L'article L. 1111-8, certes rarement utilisé, prévoit déjà la possibilité de mettre en oeuvre une telle délégation par convention. Ne multiplions pas les types de contrats dans la loi.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Il est en effet pertinent de faire remonter l'intervention du représentant de l'État au troisième alinéa. Nous pouvons ajouter un contrat de territorialisation si Mme Létard le souhaite, mais la compétence de la région n'est pas une compétence partagée avec les EPCI, donc on ne peut pas prévoir de convention d'exercice concerté. Quant au CESER et aux chambres consulaires, leur représentation n'est pas identique, il y a les partenaires sociaux.

M. Philippe Bas , président . - Faire voter les assemblées des chambres consulaires n'est pas la même chose que de faire voter leurs représentants parmi d'autres CESER.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - J'ajoute à mon amendement :

« La mise en oeuvre du schéma fait l'objet de conventions de territorialisation de l'action régionale. »

Mme Valérie Létard , rapporteure pour avis . - Ce n'est pas une logique de partenariat mais de prestations au service des régions et cela ne satisfait pas les inquiétudes des EPCI.

M. Gérard Collomb . - Tout à fait.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - J'essaie de définir une position de compromis.

M. Philippe Bas , président . - La délégation de compétence prévue par la loi ne suffit pas, si l'on en croit Mme Létard.

M. Alain Richard . - Le code parle déjà de convention territoriale d'exercice concerté... Pourquoi l'écrire à nouveau dans la loi ?

Mme Valérie Létard , rapporteure pour avis . - L'alinéa 5 de mon amendement n° 543 a le mérite de la clarté, en précisant les obligations de chacun.

M. Gérard Collomb . - La question n'est pas seulement l'application sur le terrain, mais la co-élaboration. Si cela se fait dans une grande conférence territoriale de l'action publique, la région présentera son projet et nous laissera trois mois pour nous exprimer dessus. Ce n'est pas ce que j'appelle de la concertation !

M. Michel Mercier . - Déterminer des conditions de majorité correspondrait aux demandes de nos collègues. Je salue les efforts du rapporteur, mais nous ne voterons pas l'amendement n° 434 même rectifié.

L'amendement n° 434 n'est pas adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Avis défavorable aux amendements n ^os 543 et 375, par cohérence.

L'amendement n° 543 n'est pas adopté.

M. Gérard Collomb . - La clef de répartition proposée par l'amendement n° 375 de M. Mercier est un verrou qui garantirait une majorité représentative au sein de la grande conférence. Sans elle, nous courons le risque que le schéma soit contraire à ce que veulent faire les EPCI. Je soutiens cet amendement.

M. Alain Richard . - Je redoute que cet amendement n'ait des effets très différents des objectifs qu'il poursuit : dans cette conférence, les grandes agglomérations ne sont pas majoritaires. Si vous voulez leur donner des garanties, c'est au conseil régional qu'il faut les rechercher, en prévoyant un vote à la majorité des trois cinquièmes si l'avis des représentants des EPCI couvrant un certain pourcentage de la population est défavorable.

M. Gérard Collomb . - Très intéressant ! Présentez un amendement !

L'amendement n° 375 n'est pas adopté.

M. Philippe Bas , président . - C'est donc la rédaction du Gouvernement qui demeure sur ce point de l'élaboration du schéma...

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 435 rectifié articule la compétence économique des régions avec celle des métropoles, tout en confortant les régions. Les orientations économiques du schéma régional applicables à la métropole seront élaborées et adoptées conjointement par la région et la métropole ; à défaut d'accord, les actions de la métropole seraient néanmoins tenues d'être compatibles avec le schéma.

M. Gérard Collomb . - C'est ni plus ni moins la tutelle d'une collectivité sur une autre ! Toute action des métropoles qui échapperait à ce schéma prescriptif serait interdite, alors que nous intervenons au stade de l'émergence économique, et forcément hors des clous. L'avenir ne s'inscrit pas dans ces schémas, il se fait sur le terrain !

L'amendement n° 435 rectifié est adopté, ainsi que l'amendement n° 436.

L'amendement n° 542 tombe.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 306 est satisfait.

M. Gérard Collomb . - Pas du tout ! C'est le contraire !

M. Philippe Bas . - Ses auteurs ne sont pas satisfaits, mais leur amendement l'est !

L'amendement n° 306 est satisfait.

L'amendement n° 27 tombe.

L'amendement n° 412 est satisfait.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 28 est satisfait, ainsi que l'amendement n° 307.

Les amendements n ^os 28 et 307 sont satisfaits.

L'amendement rédactionnel n° 437 est adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 438 supprime l'alinéa 14 de l'article 2, sans réelle portée normative, concernant la représentation des conseils régionaux au sein du conseil d'administration d'UbiFrance.

L'amendement n° 438 est adopté, ainsi que l'amendement de clarification n° 439.

Articles additionnels après l'article 2

Les amendements n ^os 544 et 373 sont retirés.

Article 3

M. Pierre-Yves Collombat . - Il est contradictoire de vouloir des compétences exclusives et de les faire financer par d'autres. L'amendement n° 74 supprime donc l'article 3.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Il ne faut pas supprimer un article de clarification. Défavorable.

L'amendement n° 74 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Outre une clarification rédactionnelle, l'amendement n° 440 précise que la région peut déléguer la gestion d'un éventuel régime de prêts ou d'avances remboursables aux entreprises à BPIFrance, qui n'est pas un établissement public.

L'amendement n° 440 est adopté.

L'amendement n° 414 est retiré.

Les amendements n ^os 91 et 211 tombent.

L'amendement n° 441 est adopté, ainsi que l'amendement n° 442 rectifié.

Les amendements n ^os 29 et 257 sont satisfaits.

L'amendement n° 443 est adopté.

L'amendement n° 545 tombe.

L'amendement n° 444 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 212 est incompatible avec la position de la commission, puisqu'il vise à maintenir la compétence des départements en matière économique.

L'amendement n° 212 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous sommes favorables à l'amendement n° 30, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

L'amendement n° 30 est adopté avec modification, ainsi que l'amendement identique n° 258.

L'amendement rédactionnel n° 445 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 446 supprime l'alinéa 17, réservant aux seules régions la possibilité de participer au capital des sociétés de capital investissement, des sociétés de financement, des sociétés d'économie mixte à vocation de développement régional et des sociétés d'accélération du transfert de technologies, sous réserve des compétences déjà reconnues aux métropoles en la matière.

L'amendement n° 446 est adopté.

L'amendement de clarification n° 447 est adopté, ainsi que les amendements n ^os 448 et 449.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous souhaitons approfondir notre réflexion sur l'amendement n° 416, qui vise à ce que la politique des pôles de compétitivité soit élaborée par l'État et les régions conjointement. Je demande son retrait pour que nous puissions l'examiner posément. Sinon, avis défavorable.

M. Gérard Collomb . - Dans l'amendement précédent et dans celui-ci, les rapporteurs précisent : « sous réserve des compétences déjà reconnues aux métropoles en la matière ». Pourquoi ne pas inscrire cela, sous forme de rappel général, au début de la loi : nous serions tous satisfaits ! L'inscrire sur un seul point sous-entend que cette réserve n'est pas valable pour les autres.

Alain Anziani veut réserver à l'État et aux régions la politique des pôles de compétitivité. Les trois pôles de ma région, c'est moi qui les ai créés !

Mme Cécile Cukierman . - Mais vous n'êtes pas seul à les financer...

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Rassurez-vous, monsieur Collomb : nous formulerons un rappel général. Cessez de prétendre que nous ne voulons plus des métropoles !

M. Alain Richard . - Les ministères ont des façons diverses d'écrire la loi. La méthode de la direction générale des collectivités territoriales devient préoccupante. Depuis une dizaine d'années, au lieu de consacrer un article à un objet, elle rédige des articles très longs, assortis de renvois en tous sens : l'intelligibilité de la loi régresse... Si les rapporteurs pouvaient subdiviser les articles, ils feraient oeuvre utile.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous l'avons fait, dans une certaine mesure.

L'amendement n° 416 est retiré.

Les amendements n ^os 213 et 214 ne sont adoptés.

L'amendement n° 450 est adopté.

Article additionnel après l'article 3

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous avons co-élaboré une rédaction avec la commission des affaires sociales, représentée ici par son rapporteur pour avis M. Savary, sur une forme de régionalisation du service de l'emploi. Ce sont les amendements identiques n ^os 451 et 523. Pour faire de cette loi une véritable loi de décentralisation, nous avons complété les compétences régionales en matière économique, de recherche et de formation professionnelle par une compétence en matière d'emploi. Certaines régions, selon M. Alain Rousset, veulent aller plus loin encore, par des expérimentations ; nous verrons cela...

M. René-Paul Savary , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - Sur l'orientation professionnelle, la formation professionnelle et l'emploi, nous allons vers la régionalisation. Mon amendement vise d'abord à rationaliser le service public de l'emploi, autour de Pôle Emploi, qui achètera les formations professionnelles utiles au plan national, préservant les centres de l'AFPA, fragilisés.

Surtout, la région coordonnera les intervenants du service public de l'emploi sur son territoire. Le comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP) sera confié au président de région, sans partage avec le préfet de région. Le contenu des conventions signées entre le CREFOP et les intervenants du service public de l'emploi est précisé. Le directeur régional de Pôle emploi, dont la légitimité est renforcée puisque sa nomination par le directeur général devra intervenir après avis du conseil d'administration, devra venir régulièrement devant le bureau du CREFOP présenter l'état d'avancement de sa convention.

Cet amendement ne remet en cause ni la définition de la politique de l'emploi au niveau national, ni son financement par l'État, ni les règles d'indemnisation des demandeurs d'emploi, mais il rationalise le service public de l'emploi au niveau régional.

M. Pierre-Yves Collombat . - Les rapporteurs veulent donner de la consistance aux compétences des régions : ils en auraient ici l'occasion. Or, dans leur texte, la région ne dirige pas, elle coordonne, et encore, sous réserves des compétences de l'État.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Et pour cause : il s'agit d'un service de l'État !

M. Pierre-Yves Collombat . - Il est regrettable, en mégotant de la sorte, de perdre une occasion d'approfondir la décentralisation.

M. Jean-Pierre Sueur . - Je salue la co-rédaction des rapporteurs. J'aurais souhaité que cette loi marque réellement une troisième étape de la décentralisation au profit de régions et de communautés fortes, en en tirant les conséquences sur les départements. Je crains un statu quo car, sujet après sujet, la compétence reste partagée.

Confier la politique de l'emploi aux régions est une avancée. Nous aurions pu aller plus loin. Il faudra être attentif à la mise en application, car voyez le gâchis de la formation professionnelle, avec des organismes à la fiabilité parfois douteuse. Ce n'est pas parce que la région s'en occupera que ce sera plus efficace.

M. Jacques Mézard . - Cet amendement, que je soutiens, pose un problème de procédure. Nous travaillons sur les propositions faites par les rapporteurs, comme si le texte du projet de loi initial n'existait plus. Lorsque la commission aura ainsi établi son texte, nous aurons des amendements à présenter. Les écrire d'ici mardi prochain, c'est impossible : il faut trouver une solution de procédure.

M. Alain Richard . - L'examen du texte en séance se fera en deux temps, avec une interruption d'un mois entre la discussion générale et celle des articles. La date butoir pour déposer les amendements est fixée à l'ouverture de la discussion générale, qui aura lieu la semaine prochaine. Mais rien ne nous empêche, en commission, de commencer à examiner les amendements en décembre et de continuer en janvier.

Sur le fond de l'amendement, le transfert complet aux régions des prérogatives de l'État en matière de politique de l'emploi n'aurait aucun sens.

Mme Éliane Assassi . - Je suis bien d'accord.

M. Alain Richard . - C'est un voeu qui circule depuis une trentaine d'années, sans prendre forme. Quel détourage retenir ? Là est la difficulté. L'État conserve forcément certaines prérogatives, comme le contrôle, par ses services déconcentrés, sur la légalité des opérations de licenciement collectif. Nous avons besoin d'une description précise du service public de l'emploi avant de nous prononcer.

M. Philippe Bas , président . - L'article 13 de la loi organique du 15 avril 2009 nous impose d'avoir examiné les amendements avant l'ouverture du débat en séance. D'autres amendements pourront ensuite être ajoutés, à l'initiative du Gouvernement ou de nos rapporteurs. Les rapporteurs restent ouverts à toute amélioration de leur texte. Pour en discuter, leurs propositions doivent néanmoins figurer dans le texte de la commission.

M. Alain Anziani . - Pour une fois, et c'est rare, je suis d'accord avec mon collègue Collombat. Montrons de l'audace et saisissons cette occasion de décentraliser les politiques de l'emploi. Nous pourrions opérer ce transfert à titre expérimental. La Constitution nous y autorise.

Mme Cécile Cukierman . - Nous ne le souhaitons pas. Le transfert ne règlera rien en matière d'emploi. Il gonflera le pouvoir des régions, alors que des partenariats existent déjà entre l'État et les organismes en charge des politiques de l'emploi pour développer la territorialisation de l'accompagnement. Le texte met aussi à mal la politique de proximité qui fonctionne dans un certain de nombre de régions. Le transfert des compétences n'assurera pas forcément un meilleur maillage des agences avec une coordination des politiques de l'emploi par la région. Le fonctionnement de Pôle Emploi, après la fusion entre l'ANPE et les Assedic, a posé des problèmes qui ne sont pas résolus à ce jour. Le transfert ne rassurera certainement pas la population. Le Gouvernement enfin, je n'en doute pas, se rappellera que, sur une telle question, il doit consulter les partenaires sociaux.

M. François Grosdidier . - Nous avions des avis partagés sur la création des grandes régions, mais nous étions tous d'accord pour estimer qu'elles n'avaient de sens que dotées de nouvelles compétences décentralisées. Le transfert de compétences dans le domaine de l'économie et de l'emploi ne vise pas à brider les initiatives locales, mais à favoriser le développement de politiques de proximité, au plus près des territoires. Il faut distinguer entre ce qui relève de l'inspection du travail - compétence régalienne - et ce qui fait la politique de l'emploi, le rapprochement de l'offre et de la demande. Les départements ont aussi un rôle à jouer, dans le rapprochement de la politique d'accompagnement du RSA et de celle de la formation et de l'emploi. Nous devons aller plus loin dans la simplification et la décentralisation.

M. Christian Favier . - On tente de sauver ce texte en lui donnant une couleur de décentralisation. L'improvisation n'est pas de mise sur un sujet comme l'emploi. Nous aurions besoin d'une étude d'impact. Nous ne pouvons cautionner un tel désengagement de l'État, décidé avec autant de légèreté. Songez à ce qui se produirait si, après un renouvellement électoral, certaines régions se mettaient à appliquer une préférence nationale sur l'emploi ! Mettons fin à cette fuite en avant. Je ne soutiendrai pas cet amendement. Et quel est l'avis des CESER ?

M. Michel Delebarre . - Quand le Sénat aura voté son texte en séance publique, à l'extérieur, on ne retiendra que cet amendement, car il traite d'un sujet hautement sensible et peut avoir des effets pervers redoutables. Je veux bien le voter si les rapporteurs revoient la rédaction pour tenir compte des remarques d'Alain Richard. Et, bien entendu, je retirerai, dans ce cas, mon amendement.

M. Philippe Bas , président . - Nous avons tous compris l'importance de cet amendement. Certains aimeraient aller plus loin, et j'en fais partie. Toute modification de la répartition des compétences entre l'État et les régions se heurtera hélas à l'article 40 de la Constitution.

Les Français comprendraient-ils l'utilité d'une réforme territoriale qui n'aurait pas d'incidence sur les problèmes de croissance et d'emploi ? Compte tenu de l'évolution du chômage, il est urgent de modifier notre politique de l'emploi. Investissons les régions de responsabilités accrues. Depuis 1996, la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle regroupe en un seul organisme deux anciennes délégations, car ces politiques sont étroitement liées. L'amendement des rapporteurs s'inspire de cette approche. S'il est adopté, ce projet de loi marquera une étape décisive dans la décentralisation.

M. Jean-Pierre Sueur . - Tous les amendements doivent être déposés avant la discussion générale en séance. Rien n'empêche la commission de se réunir avant l'examen des articles, pour discuter de tel ou tel amendement. Je suis partisan de voter l'amendement n° 451 pour inscrire dans le texte ce qui est notre volonté. Pour les autres amendements, nous pourrions également les déposer, en prévoyant de les sous-amender lors d'une réunion de notre commission avant le débat en séance, au mois de janvier.

M. Philippe Bas , président . - Nous pourrons prévoir deux réunions de notre commission pour examiner les amendements, l'une au lendemain de la discussion générale du texte, en décembre, l'autre avant le début de l'examen des articles, en janvier. Les rapporteurs pourront présenter d'autres amendements ou des sous-amendements, en fonction des positions prises par le Gouvernement.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Lors de nos auditions sur l'emploi, tous nos interlocuteurs, impliqués dans la politique de l'emploi, ont décrit un capharnaüm et des problèmes de financement sans fin. Notre amendement peut être amélioré ; il est néanmoins indispensable pour préciser comment la politique de l'emploi se met en place au niveau régional.

M. René-Paul Savary , rapporteur pour avis . - Je partage votre frustration. Ce texte ne va pas assez loin. La création des CREFOP, coprésidés par le préfet de région et le président du conseil régional, a été une première étape. Notre amendement redonne aux présidents de région la responsabilité de coordonner la politique de l'emploi. Il bouleverse les lignes en réalité, non pas par provocation, mais pour opérer un changement effectif. Laissons au Gouvernement le soin de franchir ce pas décisif.

L'accompagnement social reste une compétence du département, qui décline localement la politique de l'État. De même la définition de la politique de l'emploi reste au niveau national ; son financement est pris en charge par l'État. Puisque nous ne touchons pas à l'article L. 1 du code du travail, les partenaires sociaux n'ont aucune raison de protester. Nous sommes ouverts à toutes les possibilités de sous-amendements, s'ils contribuent à améliorer notre texte.

Les amendements n ^os 451 et 523 sont adoptés.

Les amendements n ^os 165, 418, 166 et 370 tombent.

M. Philippe Bas , président . - Nous poursuivrons l'examen des amendements à l'issue de la séance publique, puis ce soir.

M. Pierre-Yves Collombat . - Les majorités changent et la situation ne s'améliore pas ! Chacun de nous a un programme de travail, auditions, examen d'autres textes, rédaction d'amendements, etc. Et quand allons-nous discuter des amendements de séance ? Tout cela ne rehausse pas l'image du Sénat.

M. Jean-Pierre Sueur . - Il est certain que la commission spéciale siège en début d'après-midi, qu'une proposition de loi dont notre commission est saisie au fond est discutée au même moment en séance publique. Sans compter que nous sommes nombreux à avoir aussi d'autres engagements - en ce qui me concerne, la commission d'enquête sur le terrorisme.

M. Philippe Bas , président . - Je précise que l'examen des amendements de séance par notre commission commencera mercredi 17 décembre et se poursuivra le mercredi 14 janvier prochain.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Division additionnelle avant l'article 1 ^er
M. CAZEAU	209	Principe de l'existence des collectivités territoriales et dispositif d'organisation partenariale	Rejeté
Article additionnel avant l'article 1 ^er
M. COLLOMB	317	Précision relative à la métropole de Lyon	Rejeté
M. VERGÈS	354	Création d'un congrès des élus départementaux et régionaux à La Réunion	Rejeté
Article 1 ^er Suppression de la clause de compétence générale des régions et attribution d'un pouvoir réglementaire
M. COLLOMBAT	72	Suppression de l'article	Rejeté
M. DANTEC	397	Maintien de la clause de compétence générale des régions	Rejeté
M. CAZEAU	210	Réaffirmation du principe de libre administration des collectivités territoriales	Rejeté
M. NÈGRE	26	Clarification des compétences régionales en matière de soutien de politique de la ville et de rénovation urbaine	Adopté
M. COLLOMB	305	Clarification des compétences régionales en matière de soutien de politique de la ville et de rénovation urbaine	Adopté
M. RAYNAL	278	Attribution à la région de la compétence de promotion de la gestion équilibrée et durable des ressources en eau par bassin versant	Rejeté
M. JARLIER	230	Compétence de la région en matière de l'égalité des territoires	Rejeté
M. MÉZARD	84	Suppression du pouvoir réglementaire des régions	Rejeté
M. BIGOT	207	Application du pouvoir réglementaire des régions au droit local d'Alsace-Moselle	Rejeté
M. KERN	252	Application du pouvoir réglementaire des régions au droit local d'Alsace-Moselle	Rejeté
M. DANTEC	398	Réforme de la gouvernance des conseils régionaux	Rejeté
M. DANTEC	399	Modification du fonctionnement des conseils régionaux	Rejeté
M. DANTEC	400	Renforcement des CESER et modification de leur composition	Rejeté
Article 2 Renforcement de la compétence des régions en matière de développement économique et création d'un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation
M. COLLOMBAT	73	Suppression de l'article	Rejeté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	429	Suppression de la mission de chef de file de la région en matière économique	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	430	Codification	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	431	Contenu du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SDREII)	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	432	Stratégie régionale en matière d'économie sociale et solidaire	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	433	Rationalisation des agences locales de développement économique	Retiré
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	530	Élaboration du SRDEII avec les autres collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et l'État	Satisfait
M. ANZIANI	407	Compétence exclusive de la région pour décider des interventions économiques sur son territoire	Satisfait
M. ANZIANI	409	Énumération des domaines relevant du développement économique	Retiré
M. ANZIANI	411	Interventions économiques des collectivités territoriales autres que la région	Retiré
M. DELEBARRE	163	SRDEII dans les régions frontalières	Adopté avec modification
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	531	Prise en compte de la stratégie régionale de l'économie sociale et solidaire au sein du SRDEII	Satisfait
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	434	Conditions d'élaboration et de mise en oeuvre du SRDEII	Rejeté
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	543	Conditions d'élaboration et de mise en oeuvre du SRDEII	Rejeté
M. MERCIER	375	Conditions d'élaboration et de mise en oeuvre du SRDEII	Rejeté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	435 rect.	Élaboration du SRDEII avec les métropoles	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	436	Approbation du SRDEII par le préfet et précisions rédactionnelles	Adopté
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	542	Suppression des dispositions spécifiques aux métropoles dans la procédure d'élaboration du SRDEII	Tombe
M. COLLOMB	306	Association de la métropole de Lyon à l'élaboration du SRDEII	Satisfait
M. NÈGRE	27	Alignement des communautés urbaines sur les métropoles en matière d'association à l'élaboration du SRDEII	Tombe
M. ANZIANI	412	Élaboration conjointe du SRDEII par la région et une métropole	Satisfait
M. NÈGRE	28	Règle de compatibilité des actes des métropoles en matière de développement économique	Tombe
M. COLLOMB	307	Règle de compatibilité des actes des métropoles en matière de développement économique	Tombe
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	437	Rédactionnel	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	438	Suppression d'une disposition non normative	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	439	Clarification des conditions d'entrée en vigueur	Adopté
Article additionnel après l'article 2
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	544	Clarification des compétences économiques entre collectivités territoriales et chambres consulaires	Retiré
M. MERCIER	373	Fonctionnement des CTAP	Retiré
Article 3 Clarification et rationalisation des régimes d'aides aux entreprises par les collectivités territoriales au profit des régions et attribution aux régions d'une responsabilité de soutien des pôles de compétitivité
M. COLLOMBAT	74	Suppression de l'article	Rejeté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	440	Clarification rédactionnelle	Adopté
M. ANZIANI	414	Conditions d'octroi, nature et financement des aides aux entreprises par la région	Retiré
M. COLLOMBAT	91	Limitation de la compétence des régions en matière d'aides aux entreprises à la définition des régimes d'aides	Tombe
M. CAZEAU	211	Limitation de la compétence des régions en matière d'aides aux entreprises aux seules aides devant être notifiées devant la Commission européenne	Tombe
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	441	Suppression de la possibilité pour les autres collectivités d'abonder des régimes d'aides aux entreprises	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	442 rect.	Clarification rédactionnelle	Adopté
M. NÈGRE	29	Compétence des métropoles de droit commun en matière d'immobilier d'entreprises	Satisfait
M. RAYNAL	257	Compétence des métropoles de droit commun en matière d'immobilier d'entreprises	Satisfait
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	443	Limitation à la région de la faculté de financer les organismes de soutien à la création d'entreprises	Adopté
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	545	Facultés pour les collectivités territoriales et leurs groupements d'attribuer des subventions aux organismes de soutien à la création d'entreprises	Tombe
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	444	Clarification rédactionnelle	Adopté
M. CAZEAU	212	Maintien de la compétence départementale en matière d'aides aux entreprises en difficulté	Rejeté
M. NÈGRE	30	Participation des métropoles de droit commun au capital de certaines sociétés	Adopté avec modification
M. RAYNAL	258	Participation des métropoles de droit commun au capital de certaines sociétés	Adopté avec modification
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	445	Coordination	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	446	Suppression de la possibilité pour les autres collectivités de participer au capital de certaines sociétés dont la région est actionnaire	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	447	Clarification rédactionnelle	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	448	Clarification rédactionnelle et suppression pour les autres collectivités de souscrire au capital de certaines sociétés dont la région est actionnaire	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	449	Coordination	Adopté
M. ANZIANI	416	Élaboration partagée entre l'État et les régions de la politique en faveur des pôles de compétitivité	Retiré
M. CAZEAU	213	Maintien des compétences économiques des départements	Rejeté
M. CAZEAU	214	Maintien des compétences des départements en matière de garantie d'emprunts des personnes privées	Rejeté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	450	Clarification des conditions d'entrée en vigueur	Adopté
Article additionnel après l'article 3
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	451	Coordination par la région des actions des intervenants du service public de l'emploi	Adopté
M. SAVARY, rapporteur pour avis	523	Coordination par la région des actions des intervenants du service public de l'emploi	Adopté
M. MASSERET	165	Expérimentation du transfert aux régions du service public de l'emploi	Tombe
M. ANZIANI	418	Expérimentation du transfert aux régions du service public de l'emploi	Tombe
M. DELEBARRE	166	Coordination par la région des actions des autres collectivités territoriales en faveur des demandeurs d'emploi et des actions des organismes participant au service public de l'emploi	Tombe
M. MERCIER	370	Attribution à la région de la responsabilité des politiques d'accompagnement des demandeurs d'emploi	Tombe

Présidence de Philippe Bas, président

Articles additionnels après l'article 3

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis défavorable aux amendements du Gouvernement n ^os 343 et 351, qui adaptent la carte des chambres de commerce et d'industrie et des chambres des métiers à la nouvelle carte des régions. Non que nous y soyons hostiles sur le fond, mais pas dans le texte de la commission, ni sur un projet de loi qui concerne les compétences.

Les amendements n ^os °343 et 351 ne sont pas adoptés.

Article 4

L'amendement n° 85 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - La compétence en matière touristique doit être une compétence partagée, chacun en convient.

Mme Jacqueline Gourault . - Absolument !

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - C'est pourquoi l'amendement n° 452 supprime le chef de filat de la région en matière de tourisme.

L'amendement n° 452 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 453 rectifié clarifie la rédaction des alinéas 5 à 9, relatifs à l'élaboration d'un schéma régional de développement touristique en collaboration avec l'ensemble des acteurs du territoire et prenant en compte les destinations touristiques.

L'amendement n° 453 rectifié est adopté.

Les amendements n ^os 129, 60, 227, 270, 338, 215, 533, 59, 130, 226, 269, 337, 383, 92 et 308 sont satisfaits.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les amendements identiques n ^os 58, 131, 228, 271 et 339 autorisent la fusion d'organismes locaux de tourisme issus de régions différentes pour faciliter la promotion touristique de certaines destinations.

Mme Jacqueline Gourault . - Cela se fait déjà !

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Cette faculté n'est pas prévue par le projet de loi mais pourquoi pas ! Avis favorable sous réserve de rectification en rédigeant ainsi l'alinéa inséré : « Le schéma peut prévoir la mutualisation ou la fusion d'organismes de tourisme issus de régions différentes ».

M. François Grosdidier . - Je suis favorable au fond, mais deux collectivités qui exercent une même compétence peuvent déjà s'entendre. Faut-il l'inscrire dans la loi ? Il s'agit du libre exercice de leurs compétences.

Les amendements identiques n ^os 58, 131, 228, 271 et 339 sont adoptés avec modification.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 454 supprime les comités régionaux de tourisme (CRT).

Mme Jacqueline Gourault . - Pourquoi ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Il faut simplifier. Les régions élaborent déjà un schéma régional de développement touristique dont notre amendement n° 455 prévoit que la mise en oeuvre opérationnelle sera confiée aux comités départementaux de tourisme. Ensuite, à quoi servent les comités régionaux de tourisme ?

M. Philippe Bas , président . - Vous supprimez une redondance.

M. Jacques Mézard . - C'est de la simplification.

Mme Jacqueline Gourault . - Les châteaux de la Loire relèvent d'une mission régionale.

M. Alain Marc . - En Midi-Pyrénées, le comité régional du tourisme assure de manière remarquable, en lien avec les départements, la promotion de la région à l'international. Je suis étonné par cet amendement. Soyons pragmatiques. Adaptons-nous plutôt aux réalités des territoires.

M. Jean-Pierre Sueur . - Le Sénat est animé d'un prurit qui s'est manifesté déjà lors de l'examen de la loi Raffarin en 2004 : une loi régionaliste, dans notre Haute Assemblée, se transforme en loi départementaliste. Aujourd'hui, les mêmes causes produisent les mêmes effets.

Les châteaux de la Loire font partie, avec Paris, le Mont Saint-Michel et la côte d'Azur, des destinations connues dans le monde entier. Or leur promotion est assurée par une multitude de petites structures locales, animées par des bénévoles, des gens sympathiques et dévoués, mais dont l'action est sans efficacité à l'échelle mondiale ! Est-il pertinent de conserver à chaque échelon un comité du tourisme ? Certains sites ont une dimension régionale, voire interrégionale. C'est bien pourquoi nous avons fait du tourisme une compétence partagée. Ne votons pas un amendement qui supprime les CRT.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'idée de les supprimer n'est pas neuve. De nombreux rapports de la Cour des comptes dénoncent une concurrence stérile entre les échelons. Je suis prêt à retirer l'amendement mais convenons que le département est l'échelon de mise en oeuvre pertinent.

Mme Jacqueline Gourault . - Pourquoi ?

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Il s'agit du niveau le plus adapté pour mener des campagnes de communication ciblées sur les destinations choisies. La concertation aura lieu lors de l'élaboration du schéma régional de développement touristique.

M. Philippe Bas , président . - N'oublions pas, en effet, l'accent mis sur les destinations touristiques. Les régions ne sont pas en elles-mêmes des destinations touristiques.

M. Jean-Patrick Courtois . - Je comprends de moins en moins. Ne s'agissait-il pas d'une loi de simplification, pour faire des économies ? Si nous ne supprimons rien, elle est inutile... Ce qui compte, c'est la destination. La Roche de Solutré est située en Saône-et-Loire, dans la région Bourgogne. Mais elle intéresse beaucoup aussi la région Rhône-Alpes, située à quelques kilomètres, et c'est tant mieux car celle-ci nous adresse des touristes, qui ne manquent pas de goûter notre Mâcon blanc - dont le cru est exceptionnel cette année, soit dit en passant pour votre information. J'ai été président du comité départemental du tourisme (CDT), l'instance la plus proche du terrain et la plus adaptée pour défendre l'hôtellerie locale, les campings, etc. Rien n'empêche les régions de s'associer à nous sur un sujet précis. Mais simplifions les structures !

Mme Jacqueline Gourault . - Le tourisme est une compétence partagée. Pourquoi ne pas laisser les territoires s'organiser librement ? Le Loir-et-Cher a supprimé son CDT car il le trouvait inutile. Le Perche, la Sologne comme la vallée de la Loire relèvent en effet de plusieurs départements.

M. Jacques Mézard . - Si l'on prétend simplifier, il ne faut pas le faire uniquement au profit de la région. Simplifier en faveur du département ne serait-il pas possible ?

Mme Jacqueline Gourault . - C'est la réalité du tourisme qui commande !

M. Jacques Mézard . - Il n'y a pas une destination touristique Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon ! Plus les régions sont grandes, plus il est ridicule d'avoir un CRT.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Chaque situation est spécifique. Un département de la grande couronne abrite la destination payante qui attire le plus de visiteurs, 16 millions par an. Mais si la Seine-et-Marne n'avait pas son propre CDT, personne ne viendrait chez nous hormis sur ce site ! Le CRT, de fait, travaille pour Paris - qui a pourtant son propre comité. Nous retirons l'amendement n° 454.

Monsieur Sueur, vous parlez de régionalisme : j'aurais souhaité que le rôle de la région en matière économique soit plus ardemment défendu ce matin !

L'amendement n° 454 est retiré.

Les amendements n ^os 455 et 456 sont adoptés.

Article additionnel après l'article 4

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 345 est un cavalier puisqu'il traite de la redevance de mouillage. Avis défavorable.

L'amendement n° 345 n'est pas adopté.

Article 5

Les amendements de coordination n ^os 457 et 458 et l'amendement de précision n° 459 sont adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 20 remplace le plan régional unique de prévention et de gestion des déchets par un plan régional de l'économie circulaire, tout en conservant l'ensemble des plans existants. Retrait sinon avis défavorable : nous préférons un plan unique.

L'amendement n° 20 n'est pas adopté, ainsi que l'amendement n° 93.

M. Michel Delebarre . - L'amendement n° 118 autorise les régions frontalières à se concerter avec les collectivités limitrophes au-delà de la frontière.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Il est satisfait par les amendements que nous avons adoptés précédemment.

L'amendement n° 118 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 216 prévoit un avis conforme des départements sur le plan régional de prévention et de gestion des déchets. Il est satisfait. Retrait sinon avis défavorable.

L'amendement n° 216 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 309 allonge de trois à six mois le délai imparti aux conseils régionaux et généraux pour formuler un avis sur le projet de plan de prévention et de gestion des déchets. Six mois, c'est beaucoup. Pourquoi pas quatre mois ? Favorable sous réserve de cette rectification.

L'amendement n° 309, ainsi rectifié, est adopté.

L'amendement n° 401 est irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement n° 22 : trois ans suffisent pour approuver les plans régionaux uniques de prévention et de gestion des déchets.

L'amendement n° 22 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - La création d'un observatoire des déchets contrevient à l'objectif de clarification et de simplification. Avis défavorable à l'amendement n° 24.

L'amendement n° 24 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 5

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 23 oblige les éco-organismes à transmettre des informations sur les quantités de déchets à la fois aux conseils généraux et conseils régionaux. Seule la région devrait être destinataire. Avis favorable sous réserve de cette rectification.

L'amendement n° 23, ainsi rectifié, est adopté et devient article additionnel.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 25 prévoit de conventionner les échanges d'informations sur les gisements de déchets entre les acteurs concernés et les collectivités territoriales. Avis favorable.

L'amendement n° 25 est adopté et devient article additionnel.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 374 supprime les Ceser. Nous voulons les conserver. Avis défavorable.

M. Jacques Mézard . - Je voterai cet amendement.

L'amendement n° 374 n'est pas adopté.

Article 6

L'amendement rédactionnel n° 460 est adopté.

Les amendements identiques de suppression nos 76 et 361 ne sont pas adoptés.

L'amendement rédactionnel n° 461 est adopté. L'amendement n° 167 devient sans objet, ainsi que les amendements n ^os 231 et 419.

L'amendement n° 21 n'est pas adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 462, de simplification, précise la composition du SRADDT, sans mentionner la cartographie synthétique. Nous nous inspirons du schéma directeur de la région d'Île-de-France (Sdrif), qui prévoit une obligation de compatibilité, non de conformité.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous ne souhaitons pas imposer une cartographie, en particulier pour éviter aux territoires qui seraient sous l'épaisseur du trait de plonger dans un enfer technocratique.

M. Philippe Bas , président . - Notre commission reste mobilisée contre la technocratie.

L'amendement n° 462 est adopté.

L'amendement n° 86 devient sans objet.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Retrait ou rejet de l'amendement n° 169 qui inclut dans les Sraddt un volet littoral. Les conseils régionaux pourront, en fonction des particularités de leur territoire, prévoir des volets spécifiques, facultatifs.

M. Philippe Bas , président . - Cet amendement est issu du rapport de Mme Herviaux et M. Bizet au nom de la mission d'information sur la loi littoral. Face aux interprétations extensives de la juridiction administrative, les élus peinent à trouver la souplesse nécessaire pour concilier la protection de l'environnement, du patrimoine et des paysages, d'une part, le développement économique et l'urbanisation, d'autre part.

M. Alain Marc . - Le seuil est de 1 000 hectares pour les lacs. Autour de certains lacs en Aveyron, on ne peut plus rien entreprendre car la préfecture nous oppose systématiquement la loi littoral. Il faut trouver une solution !

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Nous ne pouvons réécrire la loi littoral au détour d'un amendement ; mais nous préparerons une rédaction pour prendre en compte ces préoccupations, que nous allons retrouver au fil de notre réunion.

M. Michel Delebarre . - Effectivement : d'autres amendements que j'ai cosignés avec Mme Herviaux vont dans le même sens.

L'amendement n° 169 n'est pas adopté.

L'amendement n° 217 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel n° 463 est adopté.

L'amendement n° 12 devient sans objet, ainsi que les amendements n ^os 31 et 312.

Les amendements rédactionnels n° 464 et 465 sont adoptés.

L'amendement rédactionnel n° 541 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels n°466 et 362.

L'amendement n° 232 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement n° 168 qui n'apporte rien à ce qui a été voté ce matin. Il prévoit la faculté de consultation des collectivités des états frontaliers pour l'élaboration du SRADDT.

L'amendement n° 168 n'est pas adopté.

Les amendements rédactionnels n ^os 467, 468 et 469 sont adoptés.

L'amendement n° 32 est adopté. En conséquence, les amendements n ^os 264 et 310 deviennent sans objet.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 470 propose une nouvelle rédaction touchant la soumission du projet de Sraddt à enquête publique. Il précise le rôle d'approbation du projet par le représentant de l'État dans la région, qui se limiterait à apprécier la prise en compte, par le conseil régional, des informations prévues dans la loi. Il réorganise enfin les dispositions portant sur la modification, l'adaptation et la révision du Sraddt.

M. Philippe Bas , président . - Le pouvoir du préfet sur le projet de schéma rappelle fâcheusement la tutelle d'autrefois sur les délibérations des collectivités... Les rapporteurs encadrent à bon escient le pouvoir d'approbation du préfet ! Que se passera-t-il en cas de désaccord avec la région ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Le préfet informera la région de sa désapprobation par lettre motivée. Le conseil régional aura trois mois pour prendre en compte les modifications demandées. En cas de désaccord, le conflit sera tranché par le juge administratif. Cette procédure est déjà en vigueur en Île-de France.

L'amendement n° 470 est adopté ainsi que l'amendement de conséquence n° 471.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 480 précise que la mise en oeuvre des Sraddt débutera lors du prochain renouvellement des conseils régionaux, à savoir le 1 ^er janvier 2016, date d'entrée en vigueur de la nouvelle carte régionale.

M. Jean-Pierre Sueur . - Mesure de bons sens !

L'amendement n° 480 est adopté.

Articles additionnels après l'article 6

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les futurs Sraddt, opposables à la fois aux Scot et aux chartes des parcs naturels régionaux (PNR), deviendront les documents stratégiques en matière d'aménagement du territoire. Aussi il y a lieu de supprimer le lien de conformité entre les Scot et les chartes de PNR instauré par la loi Alur. Avis favorable aux amendements n ^os 311 et 33.

Les amendements identiques n ^os 311 et 33 sont adoptés et deviennent article additionnel.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Retrait sinon avis défavorable à l'amendement n° 353. Comme pour l'amendement n° 169, il définit le contenu des chartes régionales d'aménagement pour les questions littorales. Nous expertiserons le contenu de cet amendement et demanderons l'avis du Gouvernement.

M. Philippe Bas , président . - Une modification est très attendue. Un amendement identique a été adopté sur un autre texte par le Sénat, mais je comprends votre prudence.

L'amendement n° 353 n'est pas adopté.

Article 7

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Par cohérence, avis défavorable à l'amendement n° 75.

L'amendement de conséquence n° 75 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel n° 472 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les amendements n ^os 473, 13 et 35 suppriment l'habilitation demandée par le Gouvernement pour préciser le contenu du Sraddt, qui n'est pas utile.

Les amendements n ^os 473, 13 et 35 sont adoptés.

Article 8

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avec l'amendement n° 474, nous supprimons le transfert aux régions des transports scolaires, pour des raisons de proximité et de réactivité et de savoir-faire des départements en la matière.

L'amendement n° 474 est adopté, ainsi que les amendements identiques n ^os 64 et 371.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - En revanche, nous ne supprimons pas le transfert des transports interurbains aux régions. Avis défavorable aux amendements n° ^s 77 et 135.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'ADF, l'AMF et l'ARF sont d'accord sur ce point.

Les amendements identiques n° 77 et 135 ne sont pas adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Le transfert des transports interurbains aux régions ne change rien pour les syndicats mixtes. Retrait du n° 313, sinon avis défavorable.

L'amendement n° 313 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 94 supprime la possibilité pour les régions de déléguer la gestion des transports interurbains aux départements : d'accord, puisque la délégation de compétence est déjà prévue à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales. Favorable.

L'amendement n° 94 est adopté ; l'amendement n° 314 devient sans objet.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 170 a trait à nouveau à la loi littoral. Avis défavorable.

L'amendement n° 170 n'est pas adopté.

Les amendements n ^os 95, 36 et 315 deviennent sans objet.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 171 préserve la compétence des régions d'outre-mer en matière de transports, en particulier les dessertes inter-îles et intermodales. Cette question complexe mériterait une réponse du Gouvernement en séance.

M. Philippe Bas , président . - Tous les schémas de transport doivent prendre en compte les spécificités du territoire. Pourquoi préciser que les schémas outre-mer prennent en compte leur « caractère insulaire » ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Et pourquoi écrire que les régions « demeurent compétentes » si elles le sont déjà ?

L'amendement n° 171 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 8

M. Philippe Bas , président . - L'amendement n° 355 laisse à la région le libre choix du mode d'attribution de ses contrats, régie ou délégation de service public, comme pour les transports urbains et scolaires.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - C'est la position du Groupement des autorités responsables de transport (Gart). Il s'agit de remettre en cause les relations inégales entre SNCF et régions, comme nous l'a indiqué le président Rousset lui-même. Je vous propose une position plus prudente. Louis Nègre veut en faire son cheval de bataille en séance : soit. Mais je ne voterai pas cet amendement à ce stade.

L'amendement n° 355 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Ne touchons pas, comme le fait l'amendement n° 420, aux versements transports : les entreprises paient suffisamment !

L'amendement n° 420 n'est pas adopté.

Mme Jacqueline Gourault . - Je suis d'accord pour laisser les transports scolaires aux départements. Mais ne serait-il possible d'en confier la compétence aux régions, tout en prévoyant une délégation automatique aux départements ? Cela reviendrait au même.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - La délégation n'est pas une clarification. La loi de 1983 a confié cette compétence aux départements : qu'ils la conservent !

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Nous avons tous envisagé la solution que suggère Mme Gourault. Mais nous sommes en première lecture. L'Assemblée aura le dernier mot. Quant au Sénat, représentant les collectivités territoriales, il s'exprime le premier : notre premier mot doit affirmer nos choix.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis . - Si la compétence est confiée à la région, qui la délègue au département, une subdélégation sera-t-elle encore possible ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Non !

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - C'est un argument très pertinent.

M. Alain Marc . - Les modalités du transport scolaire sont très différentes d'un territoire à l'autre. En Aveyron, nous allons chercher les enfants jusque dans les fermes, ce qui n'est pas le cas ailleurs dans la région. Une harmonisation au mieux disant risque de coûter cher.

M. Philippe Bas , président . - La compétence de transport scolaire est maintenue au département, celui-ci peut donc la déléguer aux intercommunalités.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Les régimes indemnitaires, les tarifs - certains conseil généraux vont jusqu'à la gratuité - sont si différents concernant les transports scolaires que le transfert à la région coûterait 8 millions d'euros - et cela a été prouvé.

Article 9

M. Philippe Bas , président . - Les amendements de suppression n ^os 475, 14, 87, 121, 136, 172, 218 et 363 suppriment le transfert des routes départementales aux régions.

M. Jean-Pierre Vial . - L'État conserve un peu de voirie ; ne serait-ce pas l'occasion de la transférer aux départements ?

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Il semblerait qu'on y ait pensé en haut lieu, me dit-on. Mais on attendait que les élections professionnelles soient passées. Cela nous sera certainement proposé bientôt.

Les amendements de suppression n ^os 475, 14, 87, 121,136, 172, 218 et 363 sont adoptés. L'article 9 est supprimé. Les amendements n ^os 122, 123, 274, 316, 37 et 124 deviennent sans objet.

Division additionnelle après l'article 9

M. Philippe Bas , président . - L'amendement n° 137 reconnaît le rôle du département pour le développement, hors périmètre de transports urbains, des politiques de mobilités alternatives et solidaires.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Reconnaître le rôle du département dans le développement de transport urbain des politiques de mobilité alternatives et solidaires n'est pas pertinent, puisque la commission a adopté le transfert des transports interurbains à la région.

Mme Jacqueline Gourault . - Très juste.

M. Christian Favier . - Ces pratiques se gèrent pourtant dans la proximité, me semble-t-il.

M. Philippe Bas , président . - Les départements pourront aménager des aires pour le covoiturage et y installer des bornes internet... ce que certains font déjà, comme la Manche au titre de leur compétence « voirie ».

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - C'est cohérent avec le maintien des routes au département.

L'amendement n° 137 n'est pas adopté.

Article 10

L'amendement n° 477 de précision est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les amendements identiques n ^os 115, 251 et 268 apportent une précision inutile : le décret du 24 août 2005 exclut explicitement Strasbourg-Enzheim des aéroports transférés aux collectivités.

M. André Reichardt . - Cela pourrait changer.

M. Philippe Bas , président . - Nous rassurerons en séance les inquiétudes qui se font jour à ce propos. Je précise que l'aéroport de Toulouse est géré par la chambre de commerce.

Les amendements n ^os 115, 251 et 268 ne sont pas adoptés.

Article 11

M. Philippe Bas , président . - Les amendements n ^os 476 et 138 suppriment le transfert aux régions des ports qui ne relèvent pas de l'État. Cela me semble pertinent.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Oui. Cette disposition est l'une des séquelles, dans le projet de loi, de l'intention initiale qui était de supprimer les départements...

Les amendements n ^os 476 et 138 sont adoptés et l'article 11 est supprimé.

Les amendements n ^os 174, 173, 15 et 344 deviennent sans objet.

Article 12

M. Philippe Bas , président . - Les amendements de suppression n ^os 478, 65, 83, 125, 139, 372, 391 et 425 suppriment le transfert des collèges aux régions.

M. Yves Détraigne . - Et les lycées ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous ne changeons rien.

M. François Grosdidier . - Dommage !

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Rien n'interdit de déposer des amendements en ce sens pour la séance publique...

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis . - La commission de la culture n'a pas non plus proposé de transférer les lycées aux départements, même si la question mérite d'être posée. Nous n'avons pas eu le temps de procéder à une étude d'impact sérieuse et la DGCL a été incapable de nous fournir le moindre chiffre. Les mêmes questions se posent que pour le transfert des collèges : la continuité serait rompue avec l'échelon voisin - puisque la région est en charge de la formation professionnelle ; certains lycées professionnels dépassent en rayonnement le département où ils se trouvent ; l'harmonisation au mieux disant des régimes indemnitaires des agents TOS serait coûteuse. Tout en réaffirmant le bien fondé des cités scolaires et de la mutualisation comme elle se pratique dans l'Eure et la Seine-Maritime, nous n'avons pas pu aller plus loin. Mais c'est une vraie piste.

Mme Jacqueline Gourault . - Un amendement de Michel Mercier propose un tel transfert.

Mme Catherine Troendlé . - Nous nous étions interrogés sur cette question lors de nos travaux sur le conseil unique d'Alsace. Cela semblait positif à tout point de vue. Si l'harmonisation des statuts présente un coût, la mutualisation des services d'ingénierie produit à terme des économies et améliore l'efficacité. Le transfert me paraît justifié.

M. François Bonhomme . - Une décision du Conseil constitutionnel de 1991 indique que toute collectivité doit disposer d'attributions effectives. Le transfert des collèges aux régions donnerait à celles-ci une compétence globale sur tout le second degré, comme le bloc communal l'a sur le premier degré. La région a acquis une véritable compétence dans la gestion des équipements. L'efficacité serait meilleure.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis . - Avez-vous des chiffres, des études précises sur ce point ?

M. François Bonhomme . - Non, mais je le vois sur le terrain.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis . - Les régions gèrent 2 000 lycées ; les départements, plus de 5 000 collèges.

M. François Bonhomme . - Le transfert règlerait aussi la question des cités scolaires.

Les amendements n ^os 478, 65, 83, 125, 139, 372, 391 et 425 sont adoptés. L'article 12 est supprimé. Les amendements n ^os 352 et 96 deviennent sans objet.

Présidence de Mme Catherine Troendlé , vice-présidente

Articles additionnels après l'article 12

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 117 de M. Sueur reprend une proposition de loi adoptée par le Sénat, à son initiative, créant un schéma régional des crématoriums. Cependant, le rapporteur de la proposition de loi, notre collègue Jean-René Lecerf, penchait plutôt pour une compétence de l'État.

M. Jean-Pierre Sueur . - Comme nous le disions hier lors de la réunion autour de M. Larcher sur les méthodes de travail du Sénat, il est regrettable que des propositions de loi qui sont le fruit d'un travail sérieux, et qui pour certaines sont adoptées par un vote unanime, ne soient jamais inscrites à l'ordre du jour de l'autre assemblée. Il serait dommage, en l'occurrence, que le travail du Sénat parte en fumée...

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Certes, mais nous ne souhaitons pas que le texte soit boursoufflé par des dispositions diverses.

M. Jean-Pierre Sueur . - Je n'ai volontairement déposé qu'un seul amendement.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Si vous persévérez dans cette belle résolution, soit ! Avis favorable.

L'amendement n° 117 est adopté et devient article additionnel.

L'amendement de conséquence n° 376 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 421 revoit le rôle des conférences territoriales de l'action publique (CTAP), puisque la clause de compétence générale a été supprimée. Ces commissions demeurent utiles pour les compétences partagées ou pour celles dont la loi n'a pas expressément désigné un niveau local compétent. Retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement n° 421 n'est pas adopté.

M. Michel Delebarre . - Les amendements de Mme Herviaux sur les ports mériteront tout de même un examen attentif.

Article 13

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 479 supprime la disposition organisant le retour au sein de l'Assemblée de Corse des membres du conseil exécutif - qui en est séparé - en cas de démission collective ou de vote d'une motion de défiance. Cette disposition est en effet étrange !

L'amendement n° 479 est adopté.

Article additionnel après l'article 13

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 112, avec sa complexité propre à la Polynésie française, n'a pas sa place ici.

M. Vincent Dubois . - Je m'attendais à cet argument. Nous trouvons pourtant dans cette loi un report de délai pour la Corse, qui ne correspond pas non plus à l'objet du texte. Cet amendement exprime un souhait unanime des communes de Polynésie française, validé par le syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française. Il a reçu l'avis favorable du président de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Fixez des dates réalistes, tenant compte de nos contraintes géographiques. Il est vrai que les dispositions que nous proposons sur les cimetières peuvent être particulièrement complexes.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Il nous faut l'avis de l'Assemblée de Polynésie, et nous aimerions aussi avoir celui du ministère de l'outre-mer. Je connais bien vos difficultés, mais une telle complexité demande une expertise à tête reposée.

M. Vincent Dubois . - La concertation a eu lieu. L'avis de l'Assemblée de Polynésie vous parviendra dans la semaine.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - En attendant, acceptez-vous de le retirer ?

L'amendement n° 112 est retiré.

Article additionnel avant l'article 14

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 367 propose d'assouplir les conditions de majorité requises pour la fusion d'EPCI ; je ne comprends pas pourquoi il faudrait changer les règles habituelles. Avis défavorable.

L'amendement n° 367 n'est pas adopté.

Article 14

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les amendements n ^os 482, 481, 483, 484 et 485 peuvent être examinés conjointement. Ils suppriment le relèvement de 5 000 à 20 000 habitants du seuil de création d'un EPCI à fiscalité propre, renforcent la rationalisation des périmètres intercommunaux, suppriment les syndicats faisant doublons et clarifient la rédaction du présent article. La démarche de stabilisation des EPCI à fiscalité propre engagée début 2014 se poursuit. Nous proposons de reporter d'un an la révision des schémas qui devront donc être arrêtés avant le 31 décembre 2016.

M. Jean-Pierre Sueur . - Mon groupe a déposé un amendement n° 175 qui fixe le seuil non à 20 000, mais à 15 000. L'une des idées de ce texte était de mettre en place des régions fortes...

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Au moins, certaines seront vastes.

M. Jean-Pierre Sueur . - ... et des communautés fortes - et je ne parle pas seulement des métropoles. Il est logique de promouvoir des communautés de communes d'une certaine taille ; je n'étais donc pas effrayé par l'idée d'un seuil à 20 000 habitants ; 15 000 me convient encore, d'où mon amendement. Mais revenir à 5 000 n'est pas raisonnable. Dans tous les cas, des dérogations pourront être accordées pour les îles, les vallées de montagne ou les territoires ruraux à très faible densité.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Les nouveaux EPCI ont été enfantés dans la douleur : laissons-leur un peu de temps. Je reconnais bien dans leurs amendements la sagesse des rapporteurs.

M. Alain Marc . - Vous avez raison. En Aveyron, certains cantons ont une densité de 6 habitants au kilomètre carré, moins que celle du Sahel - 11 habitants au kilomètre carré !

M. Jean-Pierre Sueur . - Une telle exception est prise en compte.

M. Alain Marc . - Soit. Mais c'est à la CDCI, et non au préfet, de décider.

M. Jean-Pierre Sueur . - Très bien.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Aujourd'hui, la CDCI ne donne qu'un avis. C'est le préfet qui a le pouvoir.

M. François Grosdidier . - Cessons le chamboulement permanent ! Nous avons investi des moyens financiers énormes pour les fusions. La CDCI n'est décisionnaire qu'avec deux tiers des inscrits, majorité impossible à réunir : c'est bien le préfet qui garde la main, et qui applique la loi de la façon la plus restrictive qui soit. Certaines intercommunalités dans ma région ont trouvé leur équilibre à 14 000 ou 17 000 habitants, avec une organisation solaire autour d'une commune centre. En augmentant le seuil, nous créerons des intercommunalités bipolaires ; en Lorraine, avec Metz et Nancy, nous savons toutes les difficultés que cela pose. Faisons un peu confiance aux élus !

Mme Jacqueline Gourault . - Cela me rappelle les débats sur le seuil de 5 000 habitants.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Certains étaient contre !

Mme Jacqueline Gourault . - Les amendements que j'ai déposés apportent une réponse à tout ce que vous venez de dire. Ils reportent le délai pour les communautés de commune qui viennent de fusionner ; certes, le Sénat doit marquer le coup lors de sa première lecture. Mais il faudra bien trouver une solution : par exemple, un seuil assorti d'assouplissements...

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Nous sommes en train de mettre en place les schémas de mutualisation, obligatoires au-dessus de 10 000 habitants ; cela exige déjà des efforts importants.

M. Pierre-Yves Collombat . - À peine la première vague de schémas achevée, nous allons recommencer, comme si de rien n'était ! L'amendement n° 482 va dans le bon sens, car les clauses qui assouplissent les seuils sont toujours utilisées avec parcimonie par les préfets. Mais c'est en fait tout l'article qu'il faudrait supprimer.

M. Charles Guené , rapporteur pour avis de la commission des finances . - Laisser un seuil à 5 000 habitants peut être risqué. Dans mon département, dont la densité est de moins de 20 habitants au kilomètre carré, mon EPCI rassemble 55 communes pour 8 500 habitants. Nous avons réussi à convaincre le préfet grâce à un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR), qui peut porter un Scot et absorber ces pays dont nous ne savons jamais quoi faire. Le représentant de l'Etat nous a écoutés, conscient que nous ne pouvions pas créer un EPCI à 100 communes.

M. Alain Marc . - Les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR) sont décidés par les régions : leur périmètre couvre en moyenne 30 000 habitants en Midi-Pyrénées, contre 13 000 en Languedoc-Roussillon.

M. Charles Guené . - Les EPCI décideront désormais de la manière dont ils organisent les PETR.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'AMF est très hostile à ce nouveau seuil, que rien dans l'étude d'impact ne justifie. Il n'avait de sens que dans la perspective de la suppression des départements.

M. Jean-Pierre Sueur . - Vous avez raison.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - La logique d'origine, effectivement, était de remonter vers les régions certaines compétences des départements, et d'en descendre d'autres vers des intercommunalités suffisamment vastes. La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 avait prévu une clause de revoyure. Reportons-la.

Je suis président d'un syndicat mixte d'études et de programmation, qui regroupe une communauté de communes de 19 500 habitants et une autre de 28 000. Elles auront fusionné d'ici cinq ans, non pour des raisons de seuil, mais de cohérence de bassin de vie, de Scot, d'unité urbaine. Je m'étonne que l'éminent sénateur du Loiret ne tienne pas davantage compte de l'existence d'un tissu rural constitué de toutes petites communes, comme dans mon Gâtinais.

M. Jean-Pierre Sueur . - Que l'éminent sénateur du Gâtinais et de la Seine-et-Marne sache que le seuil de 20 000 habitants est très bien adapté au Loiret, où il conduit à la création d'un ensemble autour de Montargis, un autre autour de Pithiviers, etc... On pourrait ainsi faire cinq ou six communautés de communes dans un département, de sorte que la région ait face à elle une trentaine de communautés, au maximum.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Je répète ce que j'ai dit aux ministres : on ne mène pas des communes, on les emmène. Laissons au projet intercommunal le temps de maturation nécessaire. La loi Maptam ne concernait pas uniquement les métropoles. Les PETR sont une création collective du Sénat, visant à donner aux collectivités la taille critique pour disposer d'une ingénierie et obtenir des crédits européens, ou encore s'associer, sous la forme d'un syndicat ouvert, à des partenaires comme les départements et les régions.

Il reste 1 500 EPCI de moins de 20 000 habitants. Différentes voies sont explorées : la commune nouvelle, imaginée par Mme Pires-Beaune et M. Pélissard ; la pondération des critères proposée par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) et Mme Bonnet-Galzy ; quant à moi, je préfère m'en remettre à l'intelligence des territoires.

L'amendement n° 482 est adopté, ainsi que les amendements n ^os 481, 483, 484 et 485.

Les amendements n ^os 97, 364, 98, 113, 126, 175 et 16 deviennent sans objet.

Les amendements n ^os 245 et 329 deviennent sans objet.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 291 de M. Charles Revet propose d'ajouter la solidarité territoriale aux orientations à prendre en compte dans le schéma départemental de coopération intercommunale. La notion de solidarité territoriale étant déjà sous-jacente à celle de cohérence spatiale, qui constitue une des orientations de ce schéma, nous sommes défavorables à cet amendement, ainsi qu'aux amendements n ^os 380, 415, et 243, identiques.

Les amendements n ^os 291, 380, 415 et 243 ne sont pas adoptés.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - En première lecture, on défend une position politique...

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - ... puis vient le temps du pragmatisme.

L'amendement n° 327 n'est pas adopté.

L'amendement n° 99 devient sans objet. L'amendement n° 176 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - L'amendement n° 17 affaiblit l'objectif affiché de privilégier les EPCI à fiscalité propre quand le périmètre et les compétences des syndicats sont comparables aux leurs. Ce n'est pas utile, avis défavorable.

L'amendement n° 17 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les amendements n ^os 2, 54, 303 et 410, identiques, ne sont pas compatibles avec ce que nous avons voté. Avis défavorable.

Les amendements n ^os 2, 54, 303 et 410 ne sont pas adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 3 d'André Reichardt et les amendements n ^os 55, 292, 304 et 413, identiques, visent à préserver les grands syndicats en écartant le transfert de leurs compétences à un EPCI à fiscalité propre. Outre que la disposition ne simplifie pas le droit positif, la CDCI a tout pouvoir pour faire respecter le principe porté par cet amendement. Avis défavorable.

M. André Reichardt . - Pourquoi ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Lisez votre amendement et dites-moi si vous comprenez de quoi il retourne ! Tous ces amendements proviennent manifestement d'une source unique...

Mme Jacqueline Gourault . - Vous les trouvez peut-être trop branchés ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Exactement. L'amendement vise apparemment les « élus qui sont à la tête des grands syndicats », mais en réalité, il s'agit des concessionnaires.

Les amendements n ^os 3, 55, 292, 304 et 413 ne sont pas adoptés.

Les amendements n ^os 290, 379 et 390, identiques, ne sont pas adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les amendements n ^os 246 et 330, identiques, visent à ce que les SDCI prennent en compte les projets de création de communes nouvelles. Les projets cependant ne se concrétisent pas toujours : mieux vaut se référer aux délibérations des conseils municipaux. Nous demandons pour le moment le retrait de ces amendements, en attendant une meilleure rédaction.

L'amendement n° 246 n'est pas adopté.

L'amendement n° 330 est retiré.

M. Pierre-Yves Collombat . - Cette affaire conduira à des situations inextricables. Et les compétences exercées par les syndicats pourront revenir aux communes qui s'étaient groupées précisément pour les exercer en commun ! La fin de 2015 est en tout cas une échéance trop proche.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous avons déjà reporté l'échéance à 2016. L'amendement est satisfait...

Mme Catherine Troendlé , présidente . - ... de même que les suivants.

Les amendements n ^os 100, 247 et 332 sont sans objet.

Articles additionnels après l'article 14

Les amendements n ^os 62 et 382 ne sont pas adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 225 porte sur le sort des compétences optionnelles des communautés des communes et d'agglomération en cas de fusion d'EPCI. Mieux vaut ne pas modifier le dispositif prévu par la loi de 2010. Avis défavorable.

L'amendement n° 225 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Notre collègue persévère... L'amendement n° 377 propose un autre dispositif de révision des SDCI. Avis défavorable.

L'amendement n° 377 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 127 supprime une partie de l'incompatibilité fixée en 2013 entre le mandat de conseiller communautaire et les fonctions d'agent d'une commune membre de l'EPCI. Le présent texte ne traite pas des incompatibilités : retrait.

L'amendement n° 127 n'est pas adopté, non plus que l'amendement de conséquence n° 128.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 341 a pour objet d'homogénéiser la participation de la future métropole d'Aix-Marseille-Provence au financement du SDIS des Bouches-du-Rhône et du bataillon des marins-pompiers de Marseille. La participation serait calculée au prorata du nombre d'habitants desservis. Nous demandons un examen plus approfondi d'ici la séance publique. Retrait ou rejet.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Des engagements ont été pris au moment de l'adoption de la loi Maptam.

L'amendement n° 341 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 342 règle une difficulté concernant le bataillon des marins-pompiers de Marseille qui ne peut, en l'état du droit, réclamer de participation aux frais aux bénéficiaires d'interventions ne se rattachant pas directement à l'exercice de ses missions. Seuls les SDIS peuvent y prétendre. Pourquoi n'a-t-on pas réglé cela plus tôt ?

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Oui ! J'ai évoqué ce point dans mon avis budgétaire l'an dernier.

L'amendement n° 342 est adopté et devient article additionnel.

Article 15

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 486 opère des coordinations dans le calendrier de mise en oeuvre de la carte révisée des EPCI à fiscalité propre.

L'amendement n° 486 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 101 est partiellement satisfait.

M. Pierre-Yves Collombat . - Satisfaction mitigée ! Pourquoi ce copier-coller de la procédure de 2010, qui donne des pouvoirs exorbitants au préfet ? Laissons les choses se faire naturellement.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous nous sommes interrogés sur une suppression de ces articles.

Les amendements n ^os 101 et 365 sont sans objet.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 88 et les amendements identiques n ^os 248 et 333 sont satisfaits par l'amendement des rapporteurs.

L'amendement n° 88 est sans objet.

Les amendements n ^os 248 et 333 ne sont pas adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis défavorable aux amendements n ^os 244 et 328, identiques.

Les amendements n ^os 244 et 328 ne sont pas adoptés.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 331 vise à protéger jusqu'au 1 ^er janvier 2019 les EPCI à fiscalité propre qui viennent de faire l'objet d'une extention de périmètre ou d'une fusion. Le report d'un an, évoqué tout à l'heure, de la mise en oeuvre des schémas répond à la préoccupation des auteurs. Avis défavorable.

L'amendement n° 331 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 15

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis favorable à l'amendement n° 300 relatif à la fusion d'un périmètre d'un Scot au-delà d'un seul EPCI.

L'amendement n° 300 est adopté et devient article additionnel.

Article 16

Les amendements n ^os °487, 488, 489, 490, 491 et 492 sont adoptés.

Les amendements n ^os 102 et 366 sont sans objet.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 89 étant partiellement satisfait, demande de retrait.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je le déposerai à nouveau en séance.

L'amendement n° 89 est retiré.

Les amendements identiques n ^os 249 et 334, satisfaits, deviennent sans objet.

Articles additionnels après l'article 17

L'amendement n° 1 est adopté et devient article additionnel.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 301 traite du retrait d'une commune d'une communauté d'agglomération pendant la période d'unification des taux de cotisation foncière des entreprises (CFE). Il y a là une réelle difficulté, nous invitons toutefois notre collègue à le redéposer en séance afin de connaître la position du Gouvernement sur cette question.

L'amendement n° 301 est retiré.

Article 18

L'amendement de cohérence n° 493 est adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 494 réintroduit l'intérêt communautaire, même si nous reconnaissons avec la Cour des comptes que cette notion peut être un facteur inflationniste. C'est néanmoins ce que l'on a trouvé de plus efficace pour faire fonctionner le principe de subsidiarité...

L'amendement n° 494 est adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 495 supprime la promotion du tourisme des blocs de compétences obligatoires des communautés de communes, pour l'intégrer au champ de leurs compétences optionnelles.

L'amendement n° 495 est adopté, ainsi que l'amendement de cohérence n° 496.

Les amendements n ^os 238 et 240 ne sont pas adoptés.

L'amendement n° 203, satisfait, devient sans objet.

Les amendements n ^os 204 et 537 sont sans objet.

Article 19

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 497 supprime la promotion du tourisme du champ des compétences obligatoires que doivent exercer les communautés de communes relevant du régime de la fiscalité professionnelle unique pour être éligibles à la bonification de la DGF. Avis favorable au n° 205, il est identique.

Les amendements n ^os 497et 205 sont adoptés.

Les amendements n ^os 241, 237 et 538 sont sans objet.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 384 n'a aucun lien avec le présent texte. Il concerne la DGF bonifiée des communautés de communes situées sur un territoire insulaire.

L'amendement n° 384 n'est pas adopté.

Article 20

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 498 supprime le transfert obligatoire aux communautés d'agglomération de la compétence communale en matière de promotion du tourisme et l'intègre au champ des compétences optionnelles.

L'amendement n° 498 est adopté.

L'amendement n° 206, satisfait, devient sans objet.

L'amendement n° 242 est sans objet, ainsi que l'amendement rédactionnel n° 539 et l'amendement n° 239.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement n° 540.

L'amendement n° 540 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 20

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 8 prévoit la mutualisation des charges d'état-civil induites par la présence d'un établissement hospitalier sur le territoire d'une petite commune. Avis défavorable.

M. François Grosdidier . - Certains centres hospitaliers et maternités sont implantés en périphérie - par exemple dans une ville de 1 000 habitants près de l'agglomération de Metz. Naissances, décès : l'état-civil est complétement débordé, le fonctionnement du service est de plus en plus coûteux. Nous avons apporté une amélioration en 2011. Les communes représentant plus de 10 % de la charge d'état-civil de l'établissement doivent verser une contribution ; mais les trois quarts de cette charge continuent à peser sur la petite commune, ce qui n'est pas tenable. M. Chiron propose deux solutions alternatives.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - On ne peut pas corriger les lois à chaque instant. Je vous propose de ne pas intégrer cet amendement, qui ne concerne que neuf communes en France.

M. François Grosdidier . - Il y en aura d'autres à mesure que l'on construira des hôpitaux en périphérie.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les établissements hospitaliers rapportent aussi beaucoup d'argent aux communes concernées.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'article 67 de la loi Maptam a été conçu spécialement pour répondre à ce problème : il permet à l'EPCI et à une ou plusieurs de ses communes membres de se doter de services communs en dehors des compétences transférées. Commençons par aller au bout de ce dispositif avant de concevoir d'autres alternatives.

Les amendements n ^os 8, 9 et 181 ne sont pas adoptés.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 10 vise lui aussi la résolution de problèmes particuliers, sans rapport avec l'objet principal du texte, à savoir la composition des conseils de surveillance des établissements de santé.

L'amendement n° 10 n'est pas adopté.

Article 21

L'amendement de coordination n° 499 est adopté.

Les amendements n ^os 103 et 90 ne sont pas adoptés.

Articles additionnels après l'article 21

L'amendement de coordination n° 500 est adopté et devient article additionnel.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 177 étend aux communautés d'agglomération la faculté de confier à une autre communauté la création ou la gestion de certains équipements. C'est un progrès.

L'amendement n° 177 est adopté et devient article additionnel.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'objet de l'amendement n° 4 excède de loin le champ du présent projet de loi en abordant la question du coefficient d'intégration fiscale des EPCI compétents en matière d'assainissement. Il relève d'un projet de loi de finances ! Il n'est pas recevable.

L'amendement n° 4 n'est pas adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Les amendements identiques n ^os 5, 56, 417, 295 et 356 étendent la représentation-substitution aux communautés d'agglomération, pour l'exercice de la compétence « distribution d'eau potable ». Or Louis Nègre et Pierre-Yves Collombat ont consacré beaucoup d'efforts à la création d'un système de gestion des eaux : tentons de respecter la logique de ce système, plutôt que d'y introduire des syndicats mixtes.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Le Haut-Rhin a créé un syndicat mixte des rivières qui regroupe toutes les communes où passe le même cours d'eau. Cela fonctionne bien.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Il s'agit ici de distribution d'eau potable, c'est autre chose. Avis défavorable.

Les amendements n ^os 5, 56, 417, 295 et 356 ne sont pas adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 6 porte sur l'assainissement, comme les n ^os 57 et 114. Même avis.

L'amendement n° 6 n'est pas adopté, non plus que les amendements n ^os 57 et 114.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 34 apporte des précisions rédactionnelles sur le même sujet. Je propose que nous nous en tenions aux dispositions de la loi Maptam. Retrait.

Mme Jacqueline Gourault . - Je n'ai toujours pas compris comment fonctionnait le système de Pierre-Yves Collombat sur la gestion des eaux et milieux aquatiques.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - La communauté de communes que je représente a remis ce problème à plus tard. Nous conservons notre syndicat de rivières.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Une réunion de travail s'impose, sur cette question.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Vous avez raison. Nous l'organiserons.

Sur la gestion de l'eau et la prévention des inondations, nous sommes contents du travail accompli par le Sénat.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Cela n'a pas empêché les inondations !

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Les schémas ne sont pas encore en place.

L'amendement n° 34 est retiré.

L'amendement n° 293 est adopté et devient article additionnel.

L'amendement n° 357 est adopté et devient article additionnel.

L'amendement n° 294 n'est pas adopté.

L'amendement n° 360 n'est pas adopté.

Article 22

L'amendement n° 104 n'est adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Retrait de l'amendement n° 233 qui reporte l'entrée en vigueur de la décentralisation du stationnement payant sur voirie : nous travaillons à une rédaction en ce moment-même.

Articles additionnels après l'article 22

Les amendements n ^os 233 et 408 sont retirés.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les amendements n ^os 234 et 235 concernent l'habilitation des agents de police municipale en matière de stationnement. Avis favorable.

Les amendements n ^os 234 et 235 sont adoptés et deviennent des articles additionnels.

L'amendement n° 236 est sans objet.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 116 prévoit une procédure de transformation de syndicats mixtes en établissement public territorial de bassin ou en Epage. Or la procédure existe déjà, certes très encadrée, mais semble-t-il efficace. Retrait, en attendant la réunion de travail, où M. Collombat pourra nous expliquer tout cela.

Mme Jacqueline Gourault . - Pourquoi cet amendement si la procédure existe ?

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Peut-être pour régler une difficulté locale.

L'amendement n° 116 n' est pas adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 325 transfère des pouvoirs de police spéciale en matière d'habitat du maire au président de l'intercommunalité ; la rédaction précise qu'il s'agit de la police spéciale « en matière de plan local de l'habitat ». Je ne comprends pas...

L'amendement n° 325 est retiré.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Mme Gourault propose, à l'amendement n° 326, un rapport du Gouvernement au Parlement sur la généralisation du régime de la fiscalité professionnelle unique.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Je sais que M. Hyest a horreur que la loi prévoit des remises de rapports... Comment donner un avis favorable ?

L'amendement n° 326 est retiré.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 346 du Gouvernement autorise un syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) à fusionner avec un EPCI à fiscalité propre, communauté de communes ou d'agglomération dans le cadre de l'élaboration du schéma régional de coopération intercommunale de la grande couronne francilienne. Nous attendrons que le Gouvernement nous explique de quels cas particuliers il s'agit.

L'amendement n° 346 n'est pas adopté.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - L'amendement n° 369 de Mme Gourault rend facultative la création d'un centre communal d'action sociale.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis favorable. Ces dispositions ont déjà été adoptées à deux reprises par le Sénat dans le cadre de la proposition de loi de notre collègue Éric Doligé.

L'amendement n° 369 est adopté et devient article additionnel.

Les amendements n ^os 378, 402, 403, 404 et 405 ne sont pas adoptés.

Article additionnel avant l'article 23

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 44 prévoit, pour la métropole Aix-Marseille-Provence, une dérogation au droit commun pour l'exercice de l'autorité concessionnaire sur les plages. Les calanques ne se prêtent pas à une gestion uniforme comme les grandes plages publiques. L'amendement maintient la compétence aux communes membres. Avis favorable.

L'amendement n° 44 est adopté et devient article additionnel.

Article 23

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Les amendements n ^os 502, 501 et 503 reviennent à l'économie générale de la loi Maptam, plus respectueuse de la libre administration des collectivités. À cette fin, la procédure de transfert ou de délégation pourrait être déclenchée si le département ou la métropole le demandait. Le transfert pourrait concerner tout ou partie des compétences listées - blocs de compétences qui seraient complétés par les routes et les collèges. En outre, nous avons prévu un délai de dix-huit mois entre la réception de la demande et la signature de la convention : mais jamais au grand jamais, nous ne revenons sur l'amendement de Mme Gourault et le transfert automatique de la voirie au 1 ^er janvier 2017...

L'amendement n° 502 est adopté, ainsi que les amendements n ^os 501 et 503.

Les amendements n ^os 140, 141, 142, 38 et 259 deviennent sans objet.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Le cinquième alinéa de l'article 23 prévoit la possibilité de déléguer ou de transférer aux métropoles le service départemental d'action sociale. Cela risquerait de rompre le lien avec les autres services du département, notamment ceux de l'aide sociale à l'enfance (ASE), de la protection maternelle et infantile ou de l'insertion. Il est en outre préférable de pouvoir organiser les circonscriptions d'action sociale à l'échelle départementale. L'amendement n° 524 de la commission des affaires sociales supprime à juste titre cet alinéa.

M. Jean-Pierre Vial . - Beaucoup de départements vont transférer la gestion du bloc social aux agglomérations, si ce n'est déjà fait. Qu'apporte ce dispositif ?

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Peu de conventions ont été signées. Rechercher des accords au cas par cas, fort bien, mais n'allons pas casser ce qui fonctionne par un transfert automatique.

L'amendement n° 524 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 525 est adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 526 prévoit que les délégations ou transferts entre départements et métropoles peuvent porter sur l'ensemble des actions prévues à l'article L. 121-2 du code de l'action sociale et des familles en faveur des jeunes et des familles qui vivent dans des zones urbaines en difficulté - notamment la prévention spécialisée.

Il limite les autres possibilités de délégation ou de transfert à la seule action sociale auprès des personnes âgées, notamment dans le cadre des centres locaux d'information et de coordination (Clic). Avis favorable.

L'amendement n° 526 est adopté.

L'amendement n° 347, satisfait, devient sans objet.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis . - Cet article organise les délégations ou transferts de compétences des départements aux métropoles. La commission des affaires culturelles approuve le transfert des équipements et infrastructures sportives, mais elle ne comprend pas qu'il en aille de même pour les musées départementaux. Ces transferts étaient possibles, mais non obligatoires. Pourquoi ne pas en rester là - ce que propose notre amendement n° 66 ? Les bibliothécaires ne comprennent pas que les musées départementaux soient visés et pas les bibliothèques départementales de prêt. Faisons en sorte que les CTAP soient le lieu d'une véritable réflexion, à l'heure où les dotations publiques diminuent.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - C'est pour cette raison que nous prônons la convention plutôt que l'automaticité. Vous avez satisfaction.

L'amendement n° 66 est retiré.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 39 est satisfait par notre amendement qui autorise le transfert ou la délégation partiels.

L'amendement n° 39 devient sans objet.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 40 est partiellement satisfait par la disposition générale de l'article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales qui ouvre la faculté de déléguer
- non de transférer - tout ou partie des compétences du département ou de la région.

L'amendement n° 40 n'est pas adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - La convention entre le département et la métropole peut prévoir le maintien dans l'administration départementale des services correspondant aux compétences transférées. Ils sont alors mis à disposition de la métropole. Les amendements identiques n ^os 61, 132, 229, 272, 340 et 532 ouvrent cette faculté aux autres organismes concernés par ces transferts, comités départementaux du tourisme ou agences de développement touristique. Mais ceux-ci ont des statuts juridiques très divers - sociétés publiques locales, associations, etc... et certains emploient du personnel de droit privé. L'avis est donc défavorable.

Les amendements identiques n ^os 61, 132, 229, 272, 340 et 532 ne sont pas adoptés.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Nous vous proposons une nouvelle rédaction de l'alinéa 13, qui reprend le dispositif fixé par la loi Maptam. Seule la voirie serait transférée à défaut de convention.

L'amendement n° 527 n'est pas adopté.

Article 24

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 143 supprime l'intitulé du chapitre I ^er du titre III portant sur la suppression de la clause de compétence générale des départements. Cet amendement étant contraire à la position des rapporteurs, l'avis est défavorable.

L'amendement n° 143 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel n° 504 est adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Retrait ou rejet de l'amendement n° 105 qui maintient la clause de compétence générale des départements.

L'amendement n° 105 n'est pas adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - L'amendement n° 219 donne compétence au conseil général pour assurer la coordination des actions de gestion de l'eau et de prévention des inondations : ce n'est pas cohérent avec ce que nous avons voté dans la loi Maptam. Nous en reparlerons lors de la réunion de travail que j'ai annoncée.

L'amendement n° 219 n'est pas adopté.

Les amendements identiques de précision n ^os 505 et 528 sont adoptés.

L'amendement n° 279 devient sans objet.

L'amendement n° 144 n'est pas adopté, non plus que les amendements n ^os 392, 145 et 393.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Les amendements identiques n ^os 208 et 253 traitent d'un réel problème. La suppression de la clause générale de compétence des départements ne doit pas avoir pour effet d'empêcher le versement d'une subvention à l'Institut du droit local alsacien-mosellan. Je souhaite que les intéressés soient nombreux en séance car c'est là que nous devrons avoir ce débat, avec toutes les formations politiques. Pour l'instant, retrait.

Les amendements identiques n ^os 208 et 253 ne sont pas adoptés.

L'amendement n° 220 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 146.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Je suis défavorable aux amendements identiques n ^os 147 et 426 qui étendent le champ de l'ingénierie publique assurée par les départements, puisque l'on ignore encore comment l'État va s'organiser au niveau local. En outre, les EPCI ont également des ambitions dans ce domaine.

Les amendements identiques n ^os 147 et 426 ne sont pas adoptés.

L'amendement n° 394 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 348.

Division additionnelle après l'article 24

L'amendement n° 221 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 24

L'amendement n° 148 n'est pas adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Même avis défavorable sur l'amendement n° 149 : nous allons devoir régler entre les deux lectures la question relative à l'ingénierie, mais il faudra que les départements, l'État et les EPCI y mettent du leur. Mme Bonnet-Galzy, commissaire générale à l'égalité des territoires, y travaille. Nous aussi, nous cherchons une synthèse.

L'amendement n° 149 n'est pas adopté.

L'amendement n° 150 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 151.

Présidence de M. Philippe Bas, président

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Le président Arthuis avait déposé une proposition de loi sur la prise en charge des mineurs étrangers isolés, de plus en plus onéreuse pour les départements. Mme Isabelle Debré a publié un rapport incontesté sur ce problème, il y a quatre ans. Or la question n'est toujours pas réglée. Les départements réclament plus d'objectivité dans la fixation du niveau de la compensation.

L'amendement n° 529 crée un prélèvement sur les recettes de l'État, pour couvrir les dépenses de mise à l'abri, d'évaluation de la situation et d'orientation des intéressés, ainsi que les coûts liés à la prise en charge au sein des structures de l'ASE. Je vous propose une rectification à l'amendement : après les mots « code de l'action sociale et des familles. » ajouter « lorsque le coût de celle-ci excède le seuil fixé par arrêté interministériel ».

M. Philippe Bas , président . - Je préfère la version non rectifiée car c'est donner au ministre le pouvoir de tenir en échec le dispositif que nous souhaitons voir adopté.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Si vous ne faites pas référence à la notion de surcoût, vous retransférez à l'État des financements qui relèvent de l'exercice d'une compétence obligatoire des départements : vous ne pouvez transférer l'ASE à l'État.

M. Philippe Bas , président . - Le décret en Conseil d'État qui précisera les modalités d'application ne peut-il régler cela ? Il est assez rare de prévoir dans la loi des arrêtés ministériels.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Nous voulons fixer un seuil opposable et il revient à un arrêté ministériel de le faire.

M. Jean-Pierre Sueur . - Les amendements suivants de M. Favier, de M. Labazée et de M. Marie ne seraient-ils pas préférables ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Ils ne traitent pas du même sujet.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Ces amendements vont être déclarés irrecevables au titre de l'article 40 alors que celui-ci ne l'est pas.

M. Jean-Pierre Sueur . - Alors il faut le voter. Certains conseils généraux, confrontés à la présence de nombreux mineurs étrangers isolés, ne veulent plus payer. La situation est grave.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Un fonds national avait été créé, mais il n'a pas été alimenté.

L'amendement n° 529, ainsi rectifié, est adopté et devient article additionnel.

Les amendements n ^os 152, 396 et 428 sont déclarés irrecevables.

M. Philippe Bas , président . - Notre Conférence des présidents a rejeté la procédure accélérée. La Conférence des présidents de l'Assemblée nationale devra statuer à son tour. Si elle vote comme nous, la procédure accélérée sera rejetée.

Présidence de Philippe Bas

Article additionnel après l'article 24

Les amendements identiques n ^os 153, 395 et 427 ainsi que les amendements n ^os 155, 157 et 158 ne sont pas adoptés.

Les amendements n ^os 154 et 156 sont déclarés irrecevables.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 302 ne peut être retenu : il vise à faire des SDIS des services départementaux comme les autres.

M. Jean-Pierre Sueur . - Nul ne peut nier l'importante contribution de l'auteur de l'amendement, notre collègue Yves Rome, à la cause des SDIS. Toutefois, il n'est pas possible d'en faire des services départementaux car cela mettrait en cause leur indépendance alors que d'autres collectivités participent à leur fonctionnement.

L'amendement n° 302 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 24

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - L'amendement n° 385, qui vise à autoriser la délégation de compétences entre le département et la région de Guadeloupe, est satisfait par l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

L'amendement n° 385 n'est pas adopté.

Article 25

Les amendements de suppression n ^os 78 et 368 ne sont pas adoptés.

L'amendement n° 178 n'est pas adopté, non plus que les amendements n ^os 349, 106 et 107.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Défavorable à l'amendement n° 318, qui introduit une précision inutile.

M. Philippe Bas , président. - M. Colomb peut être rassuré : la loi n'en reconnaît pas moins la compétence de la Métropole de Lyon.

L'amendement n° 318 n'est pas adopté.

L'amendement n° 119, satisfait, est sans objet.

Article 26

L'amendement de coordination n° 506 est adopté.

L'amendement n° 79 n'est pas adopté.

L'amendement n° 120, satisfait, est sans objet.

L'article 26 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 27

L'amendement rédactionnel n° 508 est adopté.

M. Philippe Bas , président . - L'amendement n° 18 étend à l'ensemble des collectivités territoriales et à leur groupement la faculté de recevoir des fonds de concours des autres collectivités concernées par un projet d'aménagement numérique.

Mme Jacqueline Gourault. - Toutes les collectivités ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - Celles qui prennent la compétence numérique. Favorable, sous réserve de l'adoption de notre sous-amendement n° 507.

Le sous-amendement n° 507 est adopté, ainsi que l'amendement n° 18 ainsi sous-amendé.

L'amendement n° 108 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 27

M. Philippe Bas , président. - L'amendement n° 134 étend le service universel à l'internet haut débit et à la téléphonie mobile. Peut-on être hostile à voir ces technologies offertes à un prix abordable ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Non, mais la validité juridique de cette disposition, dépourvue de lien avec le texte, est sujette à caution.

L'amendement n° 134 n'est pas adopté.

Article 28

L'amendement n° 509 est adopté.

M. Philippe Bas , président . - L'amendement n° 179 vise, de même que le n° 324, à étendre le partage de la compétence en matière de culture, de sport et de tourisme aux EPCI à fiscalité propre.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Il est satisfait par celui de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur . - S'agissant du partage entre communes et intercommunalités, ce n'est pas tant la nature de la compétence qui compte que la taille du projet. C'est tout le sens de l'intérêt communautaire, repris dans l'amendement des rapporteurs.

Les amendements n ^os 179 et 324 deviennent sans objet, de même que l'amendement n° 222.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis favorable aux amendements identiques n° ^s 41 et 319 sous réserve de remplacer les mots « la métropole de Lyon » par les mots « les collectivités territoriales à statut particulier ».

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - La métropole de Lyon n'est pas seule concernée, en effet.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - Il en est une dont on ne parle jamais, c'est Paris.

Les amendements n° ^s 41 et 319, ainsi rectifiés, sont adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - L'amendement n° 296 vise à faire de la compétence en matière d'infrastructures numériques une compétence partagée. Les textes actuels retiennent le département et la région. Il est vrai qu'existent des fonds de concours, mais il faut avoir au moins la taille d'une communauté de communes pour y prétendre.

M. Jean-Pierre Vial . - Les schémas départementaux sont portés par le département, mais il lui arrive d'accompagner financièrement d'autres initiatives.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur. - Les amendements limitent plutôt l'initiative...

M. Jean-Pierre Vial . - Nous parlons d'une procédure lourde, mise en place par l'État avec des fonds européens et régionaux. L'Arcep estime qu'il est bon d'avoir laissé le jeu aussi ouvert que possible, tant les cas de figure sont divers en matière de maîtrise d'ouvrage.

Les amendements identiques n ^os 296 et 359 ne sont pas adoptés.

M. Philippe Bas , président. - L'amendement n° 159 ajoute la vie associative parmi les compétences partagées.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - Il ne s'agit pas d'une compétence en tant que telle.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis . - Un amendement identique a été rejeté dans la loi de 2004, pour les mêmes raisons.

L'amendement n° 159 n'est pas adopté.

L'amendement n° 280 n'est pas adopté.

M. Philippe Bas , président. - L'amendement n° 19 précise que les langues régionales font partie des compétences partagées au même titre que la culture.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - Dès lors que l'on considère que les langues régionales appartiennent au patrimoine culturel, la précision est superfétatoire.

L'amendement n° 19 n'est pas adopté.

M. Philippe Bas , président. - L'amendement n° 406 entend faire de l'action extérieure et de la coopération internationale des collectivités une compétence partagée, au même titre que le tourisme, le sport et la culture.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 406 est adopté.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis . - Mon amendement n° 67 vise, comme le n° 534 de Mme Létard, à asseoir la CTAP, lieu d'échange entre collectivités ainsi qu'entre les collectivités et l'État, en la liant à l'exercice des compétences partagées. Les politiques culturelles et sportives des collectivités se sont beaucoup développées ces dernières années : la CTAP est le lieu idoine pour garantir que les compétences partagées s'exercent dans le sens de l'intérêt général.

L'amendement n° 67 est adopté, ainsi que l'amendement n° 534.

Articles additionnels après l'article 28

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis . - Mon amendement n° 68 précise le rôle de la CTAP en matière de culture et de sport. Il s'agit de veiller à la continuité des politiques culturelles et sportives et à leur mise en oeuvre équilibrée sur l'ensemble du territoire. Les associations d'élus sont soucieuses, sachant que certaines collectivités s'engagent parfois un peu à la légère, de s'assurer de l'existence d'une réflexion en amont sur la responsabilité collective.

L'amendement n° 68 est adopté et devient article additionnel.

M. Philippe Bas , président. - L'amendement n° 535 vise le même objet que le précédent, pour la compétence tourisme. Mais ne serait-ce pas mettre en cause la compétence régionale ?

M. René Vandierendonck , co-rapporteur. - Nous avons refusé de faire de la région un chef de file en la matière, et nous nous sommes héroïquement battus pour conserver au département son rôle opérationnel. Il est vrai que le tourisme fait partie des politiques économiques, de compétence régionale, mais cela n'interdit pas un exercice partagé de la compétence, qui peut passer par la CTAP.

L'amendement n° 535 est adopté et devient article additionnel.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur. - On ne confortera pas la CTAP en l'obligeant par la loi à tenir des réunions à fréquence régulière, comme le veut l'amendement n° 69.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis . - Notre commission de la culture est attachée à voir les CTAP prendre toute leur place, mais j'entends vos arguments : je retire l'amendement.

L'amendement n° 69 est retiré.

L'amendement n° 536 n'est pas adopté.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis. - La CTAP peut, par voie de convention, organiser une convention territoriale d'exercice partagé des compétences pour lesquelles existe un chef de file. Mais quid des autres compétences ? C'est bien le problème auquel se heurtent les dispositions de la loi de 2004 : les sujets à prendre en compte sont si nombreux que les collectivités ne parviennent pas à se mettre d'accord. D'où mon amendement n° 70, qui permet aux collectivités d'organiser la mise en oeuvre concertée des politiques culturelles et sportives.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur. - Ce n'est pas du domaine de la loi.

L'amendement n° 70 est retiré.

M. Philippe Bas , président. - L'amendement n° 71 entend faire désigner par la CTAP un chef de file en matière de lecture publique et d'enseignements artistiques.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur. - C'est à la loi qu'il revient de désigner les chefs de file.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - J'ajoute que le département est très impliqué dans la lecture publique.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis. - Les villes aussi. Cette proposition procède d'observations de terrain. La loi de 2004 n'a pas tranché parce que villes et régions n'ont pas su se mettre d'accord. C'est ainsi que faute d'entente, la ligne budgétaire a disparu. Il faut poser une date butoir pour la désignation d'un chef de file. Nous aurions pu déposer un amendement désignant la région comme chef de file, mais dans la mesure où le département s'est beaucoup investi dans la lecture publique, pourquoi ne pas laisser les collectivités se mettre d'accord entre elles, afin de sortir du blocage ?

M. Philippe Bas , président . - A défaut d'entente, comment se ferait l'arbitrage ?

M. Jean-Pierre Vial . - Pourquoi ne pas organiser le partage via un établissement public de coopération culturelle, comme nous l'avons fait dans mon département ?

L'amendement n° 71 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - Nous pourrions être favorables aux amendements n ^°s 386, 388 et 424, sous réserve qu'ils soient ainsi rectifiés :

« I. - L'article L. 133-2 du code du tourisme est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque cet organisme prend la forme d'une société publique locale, les dispositions de l'article L. 133-10-1 A lui sont applicables.

« II. - Après la sous-section 2 du chapitre 3 du titre III du livre Ier du code du tourisme, il est inséré une sous-section 2 bis ainsi rédigée :

« Sous-section 2 bis

« Dispositions particulières applicables aux offices de tourisme constitués sous la forme d'une société publique locale

« Art. L. 133-10-1-A. - Les statuts de la société publique locale peuvent prévoir la constitution d'un comité technique composé de représentants des professions et activités intéressées par le tourisme et chargés de formuler des avis à destination du conseil d'administration de l'office de tourisme. »

Ces précisions sont nécessaires dès lors que l'on crée un office du tourisme sous forme de société publique locale.

Les amendements n° ^s 386, 388 et 424 ainsi modifiés sont adoptés et deviennent article additionnel.

L'amendement n° 387 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 389.

Article 29

L'amendement n° 510 est adopté.

Article additionnel après l'article 29

M. Philippe Bas , président . - L'amendement n° 180 vise à préciser le mode d'élaboration des politiques culturelles et sportives dans le cadre de la compétence partagée.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - La loi bavarde perd en densité.

L'amendement n° 180 n'est pas adopté.

Article 30

L'amendement rédactionnel n° 512 est adopté.

L'amendement n° 511 est adopté.

L'amendement n° 80 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - La précision qu'entend apporter l'amendement n° 282 fera l'objet d'un décret.

M. Charles Guené , rapporteur pour avis. - S'agissant de cet article 30, qui renforce l'exigence de transparence, j'indique que notre commission des finances estimait bon que les investissements soient examinés au regard des dépenses qu'ils peuvent entrainer.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Le Premier président de la Cour des Comptes a attiré notre attention sur l'exigence de transparence et de sincérité des comptes.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Et il y aura un décret.

L'amendement n° 282 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 109.

Article additionnel après l'article 30

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Notre amendement n° 513 vise à accélérer la dématérialisation des budgets et des comptes, qui peut représenter un gain, à terme.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur. - Deux postes et demi en année pleine !

L'amendement n° 513 est adopté et devient article additionnel.

Article 31

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - Il n'appartient pas à la loi de préciser que le Premier président de la Cour des comptes présente un rapport devant le Comité des finances locales. Cela relève du dialogue institutionnel. D'où notre amendement n° 514, qui supprime ces dispositions.

M. Charles Guené , rapporteur pour avis . - On entre, avec cet article, dans une nouvelle gouvernance des finances publiques qui ne dit pas son nom. Voilà qui mériterait une discussion plus au fond. Il introduit le principe d'un rapport de la Cour des comptes au Parlement sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales. C'est prendre le risque de faire sortir la Cour des comptes de sa mission, car il lui sera difficile de ne pas juger en opportunité.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - Chacun sait que la Cour des comptes ne se contente pas de faire des additions...

M. Charles Guené , rapporteur pour avis. - Cela étant, les dispositions que vous proposez me paraissent pertinentes.

L'amendement n° 514 est adopté.

L'amendement n° 82 n'est pas adopté.

Article 32

L'amendement n° 515 est adopté.

L'amendement n° 110 n'est pas adopté.

Article 33

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - Notre amendement n° 516, ainsi que les amendements identiques n° ^s 81, 223, 283 et 320, vise à supprimer l'article 33, qui rend possible une action récursoire de l'Etat à l'encontre des collectivités territoriales en cas de manquement à une obligation européenne.

M. Charles Guené , rapporteur pour avis .  - La plupart des pays s'engagent dans une telle voie, et essayent de reporter sur les collectivités territoriales les amendes en manquement. Cependant, la rédaction de cet article n'est pas au point. Ainsi, la commission de recours, composée de magistrats de la Cour des comptes et du Conseil d'Etat, ne compte aucun élu. La suppression de l'article incitera le Gouvernement à prendre des dispositions plus raisonnables.

M. Philippe Bas , président. - Ces dispositions sont surtout trop générales. En l'état, elles s'appliqueraient à la moindre commune rurale. Surtout, c'est oublier que notre système repose sur le contrôle de légalité, dont le préfet est le gardien. Dès lors qu'un acte peut entrainer une condamnation européenne, même s'il procède d'une collectivité, c'est l'Etat, qui s'est exprimé par la voix du préfet, qui en est le garant.

M. Charles Guené , rapporteur pour avis . - Il est vrai que partout où un tel système récursoire a cours, l'Etat conserve une part à sa charge. Or l'article ne permet pas de faire le départ entre les responsabilités de chacun.

M. Jean-Pierre Vial . - Il serait regrettable que l'action récursoire vaille pour le passé, alors qu'un exécutif local peut n'être pas responsable de la mise en oeuvre de la mesure incriminée. Au reste, ces dispositions sont déjà dépassées, puisque les financements seront désormais mobilisés par la région.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur. - Pas seulement.

M. Jean-Pierre Vial . - Reste que lorsqu'il est avéré que des financements ont été mis en oeuvre sans qu'aient été respectées les procédures européennes, il faut rembourser. Au point qu'un préfinancement est requis, les fonds n'étant déployés qu' in fine . Craignons que sous la pression d'un tel risque, les régions ne recherchent des structures de portage associant d'autres collectivités, pour le partager.

Les amendements de suppression identiques n ^os 516, 81, 223, 283 et 320 sont adoptés, et l'article 33 est supprimé. En conséquence, les amendements n ^os 45, 133, 46, 284, 285, 321, 322, 47, 286 et 323 deviennent sans objet.

Article 34

Les amendements n ^os 517 et 518 sont adoptés.

L'amendement n° 111 devient sans objet.

L'amendement n° 160 n'est pas adopté.

Article 35

L'amendement n° 224 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Avis favorable aux amendements n ^os 182 et 422 sous réserve que le premier soit rectifié pour faire référence à l'article 12 et le second pour viser la date du 31 décembre 2013 plutôt que du 31 décembre 2014.

Les amendements n ^os 182 et 422 ainsi rectifiés sont adoptés ainsi que l'amendement n° 519.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Le Gouvernement propose dans son amendement n° 350 de procéder, dans un délai de dix ans, à l'harmonisation des régimes indemnitaires des agents des régions regroupées en une nouvelle région. Nous vous proposons de n'en retenir que la règle selon laquelle les services accomplis par les agents non titulaires d'une de ces régions sont assimilés à des services accomplis en qualité d'agents non titulaires de la région issue du regroupement.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Il y a certes de grandes disparités entre les régimes indemnitaires des agents des différentes régions...

M. Jean-Pierre Sueur . - On ne peut faire l'impasse sur la question.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Mais on ne peut laisser perdurer la situation pendant dix ans comme le permettrait l'amendement du Gouvernement.

M. Philippe Bas , président . - Ne soumettons pas les collectivités employeurs à une contrainte nouvelle. Nous posons une garantie pour les personnels, à elles de choisir la voie pour la rendre effective.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - J'ajoute que, compte tenu de nos votes, la question d'un transfert massif de personnels d'une collectivité ou de l'État vers une autre ne se posera pas comme elle a pu se poser il y a quelques années.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Le Gouvernement mesurera sans doute le service que lui rend le Sénat en ne procédant pas au transfert de la voirie départementale vers les régions.

L'amendement n° 350 ainsi rectifié est adopté ainsi que les amendements n ^os 520 et 521.

L'amendement n° 48 tombe.

Article additionnel après l'article 35

L'amendement n° 49 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 36

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Pour cet amendement n° 11 comme pour tous les autres relatifs aux spécificités du droit d'Alsace-Moselle, nous nous engageons à vous proposer une réponse adaptée lors de la séance publique et vous demandons de les écarter à ce stade.

Mme Catherine Troendlé . - La suppression de la clause générale de compétences fait craindre que les collectivités n'aient plus la possibilité de financer l'Institut du droit local.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - La solution pourrait être de mentionner expressément cette possibilité en faveur de cet institut.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - La même question se pose pour les collectivités littorales s'agissant du financement de la société de sauvetage en mer.

Mme Catherine Troendlé . - Elle se pose encore pour les brigades vertes d'Alsace-Moselle, financées par le conseil général à travers un syndicat mixte.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Sur ce sujet, le département est fondé à intervenir conformément à sa vocation de solidarité territoriale.

L'amendement n° 11 n'est pas adopté.

Article 37

Les amendements identiques n ^os 522 et 52 sont adoptés ainsi que l'amendement n° 162.

Les amendements identiques n ^os 51, 260 et 297 ainsi que les amendements n ^os 161, 53 et 7 ne sont pas adoptés.

Mme Catherine Troendlé . - L'amendement n° 335 prévoit la création d'une collectivité territoriale d'Alsace en lieu et place de la région Alsace et des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. J'avais annoncé que je déposerai cet amendement dans le présent projet de loi s'il n'était pas satisfait dans le projet de loi relatif à la délimitation des régions. Je le retire et je le redéposerai en séance.

Les amendements n ^os 335 et 336 sont retirés.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Les amendements suivants concernent la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Il est préférable de refuser tous ces amendements puisque le gouvernement déposera prochainement des amendements sur le statut des métropoles de Paris et de Marseille.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Ils proposent aussi de revenir sur la loi MAPTAM.

M. Jean-Pierre Sueur . - Il est toujours possible de revenir sur la loi votée. Rien n'est plus facile pour la nouvelle majorité du Sénat de revenir sur la loi promulguée le 27 janvier 2014. En l'espèce, je veux néanmoins rappeler que le Gouvernement et nombre de sénateurs ont fait preuve d'un certain courage. Dès lors, s'il faut revoir le texte, il s'agit avant tout de l'améliorer. Il est d'un intérêt national qu'il y ait une organisation métropolitaine à Marseille.

Les amendements n ^os 423, 184, 190, 191, 192, 198, 185, 186, 187, 188, 189, 194, 195, 196, 197, 199, 200, 201, 202 et 193 ne sont pas adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'amendement n° 183 prévoit un régime spécifique à la commune de Saint-Pierre, à Saint-Pierre-et-Miquelon, pour lui permettre de créer davantage d'emplois fonctionnels. Je suis réservé sur cet amendement car la commune de Saint-Pierre serait alors assimilée à un département alors même qu'il existe une collectivité d'outre-mer de Saint-Pierre-et-Miquelon assimilée à un département ou à une région. Enfin, cette disposition crée une charge publique, susceptible de tomber sous le coup de l'irrecevabilité financière.

L'amendement n° 183 n'est pas adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article additionnel après l'article 3
Le Gouvernement	343	Prorogation du mandat des membres des chambres de commerce et d'industrie dans l'attente de la refonte de la carte consulaire	Rejeté
Le Gouvernement	351	Prorogation du mandat des membres des chambres de métiers et d'artisanat dans l'attente de la refonte de la carte consulaire	Rejeté
Article 4 Désignation de la région comme chef de file en matière de tourisme
M. MÉZARD	85	Suppression de l'article	Rejeté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	452	Suppression du chef de file des régions en matière de tourisme	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	453	Élaboration du schéma régional de développement touristique	Adopté
M. GRAND	129	Suppression de l'attribution à la région de la fonction de chef de file en matière de tourisme et élaboration conjointe par la région, les départements et les métropoles du schéma de développement touristique	Satisfait
M. D. LAURENT	60	Suppression de l'attribution à la région de la fonction de chef de file en matière de tourisme	Satisfait
M. DÉTRAIGNE	227	Suppression de l'attribution à la région de la fonction de chef de file en matière de tourisme	Satisfait
M. AMIEL	270	Suppression de l'attribution à la région de la fonction de chef de file en matière de tourisme	Satisfait
M. BÉCHU	338	Suppression de l'attribution à la région de la fonction de chef de file en matière de tourisme	Satisfait
M. CAZEAU	215	Élaboration conjointe par la région et les départements du schéma de développement touristique	Satisfait
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	533	Conditions d'élaboration et de mise en oeuvre du schéma régional de développement touristique	Satisfait
M. D. LAURENT	59	Élaboration conjointe par la région, les départements et les métropoles du schéma de développement touristique	Satisfait
M. GRAND	130	Élaboration conjointe par la région, les départements et les métropoles du schéma de développement touristique	Satisfait
M. DÉTRAIGNE	226	Élaboration conjointe par la région, les départements et les métropoles du schéma de développement touristique	Satisfait
M. AMIEL	269	Élaboration conjointe par la région, les départements et les métropoles du schéma de développement touristique	Satisfait
M. BÉCHU	337	Élaboration conjointe par la région, les départements et les métropoles du schéma de développement touristique	Satisfait
M. CORNANO	383	Prise en compte du caractère insulaire par le schéma régional de développement touristique	Satisfait
M. COLLOMBAT	92	Limitation de la portée du schéma régional de développement touristique	Satisfait
M. COLLOMB	308	Association de la métropole de Lyon à l'élaboration du schéma régional de développement touristique	Satisfait
M. D. LAURENT	58	Possibilité de fusion d'organismes locaux de tourisme issus de régions différentes	Adopté avec modification
M. GRAND	131	Possibilité de fusion d'organismes locaux de tourisme issus de régions différentes	Adopté avec modification
M. DÉTRAIGNE	228	Possibilité de fusion d'organismes locaux de tourisme issus de régions différentes	Adopté avec modification
M. AMIEL	271	Possibilité de fusion d'organismes locaux de tourisme issus de régions différentes	Adopté avec modification
M. BÉCHU	339	Possibilité de fusion d'organismes locaux de tourisme issus de régions différentes	Adopté avec modification
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	454	Suppression des comités régionaux de tourisme	Retiré
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	455	Mise en oeuvre opérationnelle des orientations du schéma régional de développement touristique par les comités départementaux de tourisme	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	456	Cohérence	Adopté
Article additionnel après l'article 4
Le Gouvernement	345	Redevance de mouillage	Rejeté
Article 5 Simplification de la planification régionale en matière de déchets
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	457	Amendement de coordination	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	458	Amendement de coordination	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	459	Amendement de précision	Adopté
M. KERN	20	Création d'un plan régional de l'économie circulaire	Rejeté
M. COLLOMBAT	93	Mise en oeuvre par la région du plan régional de prévention et de gestion des déchets	Rejeté
M. DELEBARRE	118	Prise en compte des régions frontalières limitrophes	Rejeté
M. CAZEAU	216	Avis conforme du département sur les plans	Rejeté
M. COLLOMB	309	Augmentation du délai au-delà duquel l'avis est réputé favorable	Adopté avec modification
M. DANTEC	401	Fléchage de la TGAP vers les Régions pour financer le plan régional de prévention et de gestion des déchets	Irrecevable (article 40)
M. KERN	22	Conventionnement entre CG et CR pour repousser l'entrée en vigueur du présent article	Rejeté
M. KERN	24	Création d'un observatoire des déchets	Rejeté
Article additionnel après l'article 5
M. KERN	23	Obligations de transmission d'information pour les éco-organismes	Adopté avec modification
M. KERN	25	Conventionnement de transmissions d'informations entre CR/CG et acteurs du monde des déchets	Adopté avec modification
M. MERCIER	374	Suppression des CESER	Rejeté
Article 6 Création du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) à visée prescriptive
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	460	Modification d'intitulé	Adopté
M. COLLOMBAT	76	Suppression de l'article	Rejeté
M. MERCIER	361	Suppression de l'article	Rejeté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	461	Précision des objectifs du SRADDT	Adopté
M. DURAN	167	Prise en compte des territoires ruraux enclavés au sein des SRADDT	Tombe
M. JARLIER	231	Compétence de la région en matière d'équilibre et d'égalité des territoires	Tombe
M. ANZIANI	419	Extension du SRADDT à la protection et à la restauration de la biodiversité	Tombe
M. KERN	21	Élaboration par les régions d'un plan régional d'économie circulaire	Rejeté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	462	Clarification de la composition du SRADDT	Adopté
M. MÉZARD	86	Suppression de l'opposabilité du SRADDT aux documents d'urbanisme	Tombe
Mme HERVIAUX	169	Extension des SRADDT aux problématiques littorales	Rejeté
M. CAZEAU	217	Compatibilité du SRADDT avec les objectifs de solidarité et d'aménagement du territoire	Rejeté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	463	Rédactionnel	Adopté
M. POINTEREAU, rapporteur pour avis	12	Suppression du caractère opposable du SRADDT sur les documents d'urbanisme	Tombe
M. NÈGRE	31	Prise en compte du SRADDT par les documents infrarégionaux	Tombe
M. COLLOMB	312	Réduction du degré de prescriptibilité des règles générales à l'égard des documents d'aménagement	Tombe
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	464	Clarification rédactionnelle	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	465	Rédactionnel	Adopté
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	541	Participation des personnes, collectivités et organismes associés à l'élaboration du SRADDT	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	466	Rédactionnel	Adopté
M. MERCIER	362	Participation des EPCI et conseillers généraux à l'élaboration du SRADDT	Adopté
M. NÈGRE	232	Modalités de mise en oeuvre des schémas régionaux de l'intermodalité	Rejeté
M. DELEBARRE	168	Faculté de consultation des collectivités des états frontaliers	Rejeté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	467	Rédactionnel	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	468	Rédactionnel	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	469	Précision	Adopté
M. NÈGRE	32	Allongement du délai pour l'émission d'un avis des collectivités territoriales sur le projet de SRADDT	Adopté
M. NÈGRE	264	Allongement du délai laissé aux collectivités territoriales pour rendre un avis sur le SRADDT	Tombe
M. COLLOMB	310	Allongement du délai laissé aux collectivités territoriales pour rendre un avis sur le SRADDT	Tombe
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	470	Rôle d'approbation du SRADDT par le préfet de région	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	471	Précision	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	480	Date de mise en oeuvre du SRADDT à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux	Adopté
Article additionnel après l'article 6
M. COLLOMB	311	Suppression de la relation de conformité entre le SCoT et la charte des PNR	Adopté
M. NÈGRE	33	Suppression de la relation de conformité entre le SCoT et la charte des PNR	Adopté
M. BIZET	353	Charte régionale d'aménagement	Rejeté
Article 7 Dispositifs transitoires pour l'élaboration et la révision des anciens SRADT
M. COLLOMBAT	75	Suppression de l'article	Rejeté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	472	Rédactionnel	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	473	Suppression de la demande d'habilitation	Adopté
M. POINTEREAU, rapporteur pour avis	13	Suppression de la demande d'habilitation	Adopté
M. NÈGRE	35	Suppression de la demande d'habilitation	Adopté
Article 8 Transfert de la compétence des transports routiers non urbains des départements aux régions
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	474	Suppression du transfert des transports scolaires aux régions	Adopté
Mme MORIN-DESAILLY, rapporteure pour avis	64	Suppression du transfert des transports scolaires aux régions	Adopté
M. MERCIER	371	Suppression du transfert des transports scolaires aux régions	Adopté
M. MÉZARD	77	Suppression de l'article	Rejeté
M. FAVIER	135	Suppression de l'article	Rejeté
M. COLLOMB	313	Maintien des syndicats mixtes compétents en matière de transports urbains et inter-urbains	Rejeté
M. COLLOMBAT	94	Suppression de la possibilité pour la région de déléguer les transports interurbains	Adopté
M. COLLOMB	314	Faculté pour la région de déléguer sa compétence « transports inter-urbains » à un syndicat mixte loi SRU	Satisfait
Mme HERVIAUX	170	Organisation des transports maritimes réguliers publics de personnes et de biens par la région	Rejeté
M. COLLOMBAT	95	Suppression du transfert des transports interurbains départementaux aux régions	Satisfait
M. NÈGRE	36	Suppression de la faculté pour les départements de participer au financement des frais de transports individuels des élèves	Satisfait
M. COLLOMB	315	Maintien pour la région de participer aux frais de transport individuel des élèves	Satisfait
M. CORNANO	171	Schéma des transports dans les ROM	Rejeté
Article additionnel après l'article 8
M. NÈGRE	355	Faculté pour la région de choisir librement le mode d'attribution de ses contrats pour la gestion des TER	Rejeté
M. ANZIANI	420	Versement transport des régions	Rejeté
Article 9 Transfert à la région de la gestion de la voirie relevant des départements
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	475	Suppression de l'article	Adopté
M. POINTEREAU, rapporteur pour avis	14	Suppression de l'article	Adopté
M. MÉZARD	87	Suppression de l'article	Adopté
M. GRAND	121	Suppression de l'article	Adopté
M. FAVIER	136	Suppression de l'article	Adopté
M. DELEBARRE	172	Suppression de l'article	Adopté
M. CAZEAU	218	Suppression de l'article	Adopté
M. MERCIER	363	Suppression de l'article	Adopté
M. GRAND	122	Suppression du transfert aux métropoles de la voirie départementale située sur leur territoire	Satisfait
M. GRAND	123	Suppression de l'automaticité du transfert aux métropoles de la voirie départementale située sur leur territoire	Satisfait
M. NÈGRE	274	Simplification et sécurisation du transfert des pouvoirs de police	Satisfait
M. COLLOMB	316	Simplification et sécurisation du transfert des pouvoirs de police	Satisfait
M. NÈGRE	37	Transfert automatique des routes départementales aux métropoles	Satisfait
M. GRAND	124	Cession à titre gracieux ou onéreux du transfert des routes départementales aux régions	Satisfait
Division additionnelle après l'article 9
M. FAVIER	137	Reconnaissance du rôle du département dans le développement hors périmètre de transport urbain des politiques de mobilité alternatives et solidaires	Rejeté
Article 10 Pérennisation de la possibilité de transférer au cas par cas les aérodromes aux collectivités territoriales
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	477	Amendement de précision	Adopté
M. BIGOT	115	Exclusion des aéroports à missions internationales des aéroports à décentraliser	Rejeté
M. KERN	251	Exclusion des aéroports à missions internationales des aéroports à décentraliser	Rejeté
M. REICHARDT	268	Exclusion des aéroports à missions internationales des aéroports à décentraliser	Rejeté
Article 11 Procédure de transfert de la propriété, de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des ports relevant du département aux autres collectivités territoriales
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	476	Suppression de l'article	Adopté
M. FAVIER	138	Amendement de suppression	Adopté
Mme HERVIAUX	174	Transfert à la région à défaut de candidature	Satisfait
Mme HERVIAUX	173	Amendement de précision	Satisfait
M. POINTEREAU, rapporteur pour avis	15	Amendement de précision	Satisfait
Le Gouvernement	344	Amendement de précision	Satisfait
Article 12 Transfert des collèges et des autres compétences scolaires des départements vers les régions
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	478	Suppression de l'article	Adopté
Mme MORIN-DESAILLY, rapporteure pour avis	65	Suppression de l'article	Adopté
M. MÉZARD	83	Suppression de l'article	Adopté
M. GRAND	125	Suppression de l'article	Adopté
M. FAVIER	139	Suppression de l'article	Adopté
M. MERCIER	372	Suppression de l'article	Adopté
M. LABAZÉE	391	Suppression de l'article	Adopté
M. MARIE	425	Suppression de l'article	Adopté
Le Gouvernement	352	Encadrement des possibilités de délégation de la gestion des collèges	Satisfait
M. COLLOMBAT	96	Suppression du transfert du remboursement des emprunts dans le cadre du transfert des collèges	Satisfait
Article additionnel après l'article 12
M. SUEUR	117	Création d'un schéma régional des crématoriums	Adopté
M. MERCIER	376	Pôle de compétence des départements en matière de collèges, lycées, transports scolaires	Rejeté
M. ANZIANI	421	Fonctionnement des CTAP	Rejeté
Article 13 Ajustements au statut de la Collectivité territoriale de Corse
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	479	Suppression du dispositif proposé du remplacement temporaire à l'Assemblée des conseillers exécutifs	Adopté
Article additionnel après l'article 13
M. V. DUBOIS	112	Exercice des compétences communales en Polynésie française	Retiré
Article additionnel avant l'article 14
M. MERCIER	367	Assouplissement des conditions de majorité pour la fusion d'EPCI	Rejeté
Article 14 Relèvement du seuil démographique des intercommunalités
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	482	Suppression du seuil de relèvement à 20 000 habitants	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	481	Renforcement de la rationalisation des périmètres intercommunaux	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	483	Renforcement de la rationalisation de la carte des syndicats	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	484	Rédactionnel	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	485	Report d'un an de la Clause de revoyure pour réviser les schémas	Adopté
M. COLLOMBAT	97	Suppression de l'article	Tombe
M. MERCIER	364	Suppression de l'article	Tombe
M. COLLOMBAT	98	Suppression du seuil de relèvement à 20 000 habitants	Satisfait
M. D. LAURENT	113	Suppression du seuil de relèvement à 20 000 habitants	Satisfait
M. GRAND	126	Suppression du seuil de relèvement à 20 000 habitants	Satisfait
M. DELEBARRE	175	Abaissement du seuil à 15 000 habitants	Tombe
M. POINTEREAU, rapporteur pour avis	16	Relèvement du seuil de 5 000 habitants par la CDCI	Tombe
M. RAYNAL	245	Dérogation au seuil de 20 000 habitants pour les îles	Tombe
Mme GOURAULT	329	Dérogation au seuil de 20 000 habitants pour les îles	Tombe
M. REVET	291	Introduction de la solidarité territoriale	Rejeté
M. COLLOMBAT	380	Introduction de la solidarité territoriale	Rejeté
M. PINTAT	415	Introduction de la solidarité territoriale	Rejeté
M. RAYNAL	243	Référence à la notion de densité de population	Rejeté
Mme GOURAULT	327	Référence à la notion de densité de population	Rejeté
M. COLLOMBAT	99	Suppression des dispositions concernant la réduction du nombre des syndicats	Rejeté
M. BOTREL	176	Clarification rédactionnelle	Rejeté
M. POINTEREAU, rapporteur pour avis	17	Substitution de l'objectif de rationalisation des compétences à la notion de doublons	Rejeté
M. REICHARDT	2	Rationalisation de la carte des syndicats pour l'élargissement de leurs périmètres	Rejeté
M. KERN	54	Rationalisation de la carte des syndicats pour l'élargissement de leurs périmètres	Rejeté
M. D. LAURENT	303	Rationalisation de la carte des syndicats pour l'élargissement de leurs périmètres	Rejeté
M. KALTENBACH	410	Rationalisation des compétences et de l'organisation des EPCI et des syndicats mixtes	Rejeté
M. REICHARDT	3	Encadrement de l'objectif de réduction des syndicats	Rejeté
M. KERN	55	Encadrement de l'objectif de réduction des syndicats	Rejeté
M. REVET	292	Encadrement de l'objectif de réduction des syndicats	Rejeté
M. PINTAT	304	Encadrement de l'objectif de réduction des syndicats	Rejeté
M. KALTENBACH	413	Encadrement de l'objectif de réduction des syndicats	Rejeté
M. REVET	290	Rationalisation par le transfert de compétences syndicales à un autre syndicat	Rejeté
M. COLLOMBAT	379	Rationalisation par le transfert de compétences syndicales à un autre syndicat	Rejeté
M. PINTAT	390	Rationalisation par le transfert de compétences syndicales à un autre syndicat	Rejeté
M. RAYNAL	246	Prise en compte par les SDCI des projets de créations de communes nouvelles	Rejeté
Mme GOURAULT	330	Prise en compte par les SDCI des projets de créations de communes nouvelles	Retiré
M. COLLOMBAT	100	Suppression du délai de constitution des SDCI	Tombe
M. RAYNAL	247	Report de la date de constitution des SDCI	Satisfait
Mme GOURAULT	332	Report de la date de constitution des SDCI	Satisfait
Article additionnel après l'article 14
M. D. LAURENT	62	Prise en compte des zones insulaires dans les orientations des SDCI	Rejeté
M. CORNANO	382	Exemption des îles mono communales	Rejeté
M. DELAHAYE	225	Sort des compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomération dans la définition d'EPCI	Rejeté
M. MERCIER	377	Nouveau dispositif de révision des SDCI	Rejeté
M. GRAND	127	Modification d'une incompatibilité avec le mandat de conseiller communautaire	Rejeté
M. GRAND	128	Amendement de conséquence	Rejeté
M. GILLES	341	Participation de la métropole d'Aix-Marseille-Provence au financement des sapeurs-pompiers	Rejeté
M. GILLES	342	Faculté pour le bataillon de marins-pompiers de Marseille de réclamer une participation aux frais, aux bénéficiaires d'interventions	Adopté
Article 15 Dispositif temporaire de refonte de la carte des intercommunalités à fiscalité propre
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	486	Coordinations	Adopté
M. COLLOMBAT	101	Suppression de l'article	Tombe
M. MERCIER	365	Suppression de l'article	Tombe
M. MÉZARD	88	Allongement des délais de consultation	Satisfait
M. RAYNAL	248	Report de la mise en oeuvre des schémas	Satisfait
Mme GOURAULT	333	Report de la mise en oeuvre des schémas	Satisfait
M. RAYNAL	244	Exclusion des projets d'extension des périmètres d'EPCI les établissements qui comptent au moins 50 communes	Rejeté
Mme GOURAULT	328	Exclusion des projets d'extension des périmètres d'EPCI les établissements qui comptent au moins 50 communes	Rejeté
Mme GOURAULT	331	Report du délai d'extension des périmètres d'EPCI récemment étendus	Rejeté
Article additionnel après l'article 15
M. RICHARD	300	Fixation du périmètre d'un SCOT au-delà d'un seul EPCI	Adopté
Article 16 Dispositif temporaire de révision de la carte des syndicats
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	487	Coordination	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	488	Coordination	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	489	Précision rédactionnelle	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	490	Précision	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	491	Rectification d'une référence	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	492	Précision	Adopté
M. COLLOMBAT	102	Suppression de l'article	Tombe
M. MERCIER	366	Suppression de l'article	Tombe
M. MÉZARD	89	Allongement des délais	Retiré
M. RAYNAL	249	Report des délais	Satisfait
Mme GOURAULT	334	Report des délais	Satisfait
Article additionnel après l'article 17
Mme MÉLOT	1	Report du délai d'élaboration du schéma régional de la grande couronne	Adopté
Mme TROENDLÉ	301	Retrait d'une commune d'une communauté d'agglomération pendant la période d'unification des taux de CFE	Retiré
Article 18 Élargissement du champ des compétences des communautés de communes
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	493	Cohérence rédactionnelle	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	494	Réintroduction de la notion d'intérêt communautaire	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	495	Transfert du tourisme des compétences obligatoires aux compétences optionnelles	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	496	Cohérence rédactionnelle	Adopté
M. RAYNAL	238	Précision rédactionnelle	Rejeté
M. RAYNAL	240	Précision rédactionnelle	Rejeté
M. REICHARDT	203	Compétence tourisme des communes	Satisfait
M. REICHARDT	204	Amendement de coordination	Satisfait
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	537	Amendement rédactionnel d'harmonisation avec le droit en vigueur	Tombe
Article 19 Élargissement du champ des compétences des communautés de communes éligibles à la dotation globale de fonctionnement bonifiée
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	497	Suppression de la promotion du tourisme du champ des compétences que doivent exercer les communautés de communes pour la bonification de la DGF	Adopté
M. REICHARDT	205	Compétence tourisme des communes	Adopté
M. RAYNAL	241	Compétence tourisme des communes	Tombe
M. RAYNAL	237	Unification de la compétence de soutien à l'immobilier d'entreprise	Tombe
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	538	Rédactionnel	Tombe
M. CORNANO	384	DGF bonifiée aux communautés de communes situées sur un territoire insulaire	Rejeté
Article 20 Élargissement du champ des compétences des communautés d'agglomération
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	498	Suppression du transfert obligatoire aux communautés d'agglomération de la compétence communale en matière de promotion du tourisme	Adopté
M. REICHARDT	206	Suppression du transfert obligatoire aux communautés d'agglomération de la compétence communale en matière de promotion du tourisme	Satisfait
M. RAYNAL	242	Suppression du transfert obligatoire aux communautés d'agglomération de la compétence communale en matière de promotion du tourisme	Tombe
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	539	Rédactionnel	Tombe
M. RAYNAL	239	Unification de la compétence de soutien à l'immobilier d'entreprise	Tombe
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	540	Participation des communautés d'agglomération de plus de 150 000 habitants au pilotage des pôles de compétitivité	Rejeté
Article additionnel après l'article 20
M. CHIRON	8	Mutualisation des charges d'état civil induites par la présence d'un établissement hospitalier sur le territoire d'une petite commune	Rejeté
M. CHIRON	9	Remboursement des charges d'état civil à la commune d'implantation d'un centre hospitalier	Rejeté
Mme E. GIRAUD	181	Mutualisation des charges d'état civil induits par la présence d'un établissement hospitalier sur le territoire d'une petite commune	Rejeté
M. CHIRON	10	Augmentation de la représentation des métropoles au sein des conseils de surveillance	Rejeté
Article 21 Délai de mise en conformité des compétences exercées par les communautés de communes et d'agglomération
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	499	Amendement de coordination	Adopté
M. COLLOMBAT	103	Allongement du délai de mise en conformité jusqu'en 2019	Rejeté
M. MÉZARD	90	Allongement du délai de mise en conformité jusqu'en 2019	Rejeté
Article additionnel après l'article 21
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	500	Intégration de la compétence relative à la création et la gestion des maisons de services au public au sein des compétences obligatoires des communautés urbaines et des métropoles	Adopté
M. RICHARD	177	Extension de la faculté pour les EPCI de confier à un autre EPCI la création ou la gestion de certains équipements	Adopté
M. REICHARDT	4	Coefficient d'intégration fiscale des EPCI compétents en matière d'assainissement	Rejeté
M. REICHARDT	5	Représentation-substitution pour la compétence eau potable	Rejeté
M. KERN	56	Représentation-substitution pour la compétence eau potable	Rejeté
M. COLLOMBAT	417	Représentation-substitution pour la compétence eau potable	Rejeté
M. REVET	295	Représentation-substitution pour la compétence eau potable	Rejeté
M. D. LAURENT	356	Représentation-substitution pour la compétence eau potable	Rejeté
M. REICHARDT	6	Représentation-substitution compétence assainissement	Rejeté
M. KERN	57	Représentation-substitution pour la compétence assainissement	Rejeté
M. D. LAURENT	114	Représentation-substitution pour la compétence assainissement	Rejeté
Mme TROENDLÉ	34	Précisions rédactionnelles	Retiré
M. REVET	293	Révision de la représentation-substitution de la communauté urbaine à ses communes membres d'un syndicat	Adopté
M. D. LAURENT	357	Révision de la représentation-substitution de la communauté urbaine à ses communes membres d'un syndicat	Adopté
M. REVET	294	Sécurisation des syndicats mixtes de mutalisation informatique	Rejeté
M. D. LAURENT	360	Sécurisation des syndicats mixtes de mutalisation informatique	Rejeté
Article 22 Situation des personnels en cas de transfert ou de restitution d'une compétence communale
M. COLLOMBAT	104	Avis définitif de la CDCI sur les conditions de répartition des personnels	Rejeté
Article additionnel après l'article 22
M. NÈGRE	233	Report de l'entrée en vigueur de la décentralisation du stationnement payant sur voirie au 1er octobre 2016	Rejeté
M. FILLEUL	408	Report de l'entrée en vigueur de la décentralisation du stationnement payant sur voirie au 1er octobre 2016	Retiré
M. NÈGRE	234	Décentralisation du stationnement. Habilitation des agents de police municipale	Adopté
M. NÈGRE	235	Décentralisation du stationnement. Habilitation des agents de surveillance de Paris	Adopté
M. NÈGRE	236	Amendement rédactionnel	Satisfait
M. COLLOMBAT	116	Procédure anticipée de transformation de syndicats mixtes en EPAGE et en EPTB	Rejeté
Mme GOURAULT	325	Transfert automatique des pouvoirs de police spéciale du maire en matière d'habitat au président de l'intercommunalité	Retiré
Mme GOURAULT	326	Rapport du Gouvernement au Parlement sur la généralisation du régime de la fiscalité professionnelle unique	Retiré
Le Gouvernement	346	Possibilité de fusionner syndicats d'agglomération nouvelle et EPCI à fiscalité propre	Rejeté
Mme GOURAULT	369	Modalités de création d'un centre communal d'action sociale	Adopté
M. DELAHAYE	378	Prise en compte de la dette en cas de fusion d'EPCI	Rejeté
M. DANTEC	402	Modalités d'élection des conseillers communautaires	Rejeté
M. DANTEC	403	Parité dans les fonctions exécutives intercommunales	Rejeté
M. DANTEC	404	Limitation du cumul des fonctions exécutives locales	Rejeté
M. DANTEC	405	Extension de l'obligation de création des conseils de développement	Rejeté
Article additionnel avant l'article 23
M. J.C. GAUDIN	44	Dérogation au droit commun pour l'exercice de l'autorité concessionnaire de l'État sur les plages de la métropole Aix-Marseille-Provence	Adopté
Article 23 Transfert automatique de compétences départementales aux métropoles
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	502	Faculté de transfert ou délégation de compétences départementales à la métropole, à l'initiative du département	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	501	Possibilité de déléguer les compétences des routes et des collègues aux métropoles	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	503	Suppression du mécanisme de transfert automatique de l'ensemble des compétences visées du département à la métropole	Adopté
M. FAVIER	140	Suppression de l'article	Tombe
M. FAVIER	141	Procédure de diagnostic partagé pour le transfert de compétences départementales à la métropole	Tombe
M. FAVIER	142	Transfert ou délégation de compétences départementales à la métropole	Tombe
M. NÈGRE	38	Amendement de coordination	Satisfait
M. RAYNAL	259	Amendement de coordination	Satisfait
M. SAVARY, rapporteur pour avis	524	Amendement rédactionnel	Adopté
M. SAVARY, rapporteur pour avis	525	Possibilité de transférer l'ensemble des actions prévues à l'article L. 121-2 du code de l'action sociale	Adopté
M. SAVARY, rapporteur pour avis	526	Amendement de précision	Adopté
Le Gouvernement	347	Amendement de précision	Satisfait
Mme MORIN-DESAILLY, rapporteure pour avis	66	Transfert de plein droit de la seule voirie départementale à défaut de convention	Retiré
M. NÈGRE	39	Possibilité de transfert ou délégation partiels	Satisfait
M. NÈGRE	40	Élargissement de la possibilité de conventionner tout autre compétence départementale	Rejeté
M. D. LAURENT	61	Personnel des organismes départementaux dont les compétences sont transférées aux métropoles	Rejeté
M. GRAND	132	Personnel des organismes départementaux dont les compétences sont transférées aux métropoles	Rejeté
M. DÉTRAIGNE	229	Personnel des organismes départementaux dont les compétences sont transférées aux métropoles	Rejeté
M. AMIEL	272	Personnel des organismes départementaux dont les compétences sont transférées aux métropoles	Rejeté
M. BÉCHU	340	Personnel des organismes départementaux dont les compétences sont transférées aux métropoles	Rejeté
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	532	Personnel des organismes départementaux dont les compétences sont transférées aux métropoles	Rejeté
M. SAVARY, rapporteur pour avis	527	Suppression du transfert de plein de droit de l'ensemble des compétences	Rejeté
Article 24 Suppression de la clause de compétence générale des départements et compétences en matière de solidarités territoriales
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. FAVIER	143	Suppression de l'intitulé d'une division du projet de loi	Rejeté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	504	Rédactionnel	Adopté
M. COLLOMBAT	105	Maintien de la clause de compétence générale des départements	Rejeté
M. CAZEAU	219	Coordination des actions de gestion de l'eau par le conseil général	Rejeté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	505	Précision de la vocation des départements en matière de solidarité territoriale	Adopté
M. SAVARY, rapporteur pour avis	528	Précision de la vocation des départements en matière de solidarité territoriale	Adopté
M. RAYNAL	279	Attribution au département de la compétence de coordination et la cohérence des actions menées pour la gestion des ressources en eau par bassin versant	Tombe
M. FAVIER	144	Réaffirmation de la vocation du département en matière de solidarité territoriale	Rejeté
M. LABAZÉE	392	Réaffirmation de la vocation du département en matière de solidarité territoriale	Rejeté
M. FAVIER	145	Intervention des départements	Rejeté
M. LABAZÉE	393	Intervention des départements	Rejeté
M. BIGOT	208	Compétence des départements d'Alsace et de Moselle de promotion du droit local	Rejeté
M. KERN	253	Compétence des départements d'Alsace et de Moselle de promotion du droit local	Rejeté
M. CAZEAU	220	Transfert des prérogatives des syndicats départementaux aux départements	Rejeté
M. FAVIER	146	Soutien des départements aux communes	Rejeté
M. FAVIER	147	Extension du champ de l'ingénierie publique assurée par les départements	Rejeté
M. MARIE	426	Extension du champ de l'ingénierie publique assurée par les départements	Rejeté
M. LABAZÉE	394	Assistance technique par le département en matière de voirie, d'aménagement et d'habitat	Rejeté
Le Gouvernement	348	Extension des missions d'appui des départements à l'aménagement et à l'habitat	Rejeté
Division additionnelle après l'article 24
M. CAZEAU	221	Droit à l'expérimentation des collectivités	Rejeté
Article additionnel après l'article 24
M. FAVIER	148	Gestion de la dotation d'équilibre des territoires ruraux par les départements	Rejeté
M. FAVIER	149	Faculté pour les départements de créer une agence départementale d'ingénierie publique	Rejeté
M. FAVIER	150	Associations départementales d'entraide des pupilles et anciens pupilles	Rejeté
M. FAVIER	151	Statut d'établissement public de certains établissements sociaux et médico-sociaux et des maisons d'enfants à caractère social	Rejeté
M. SAVARY, rapporteur pour avis	529	Compensation aux départements du financement de la prise en charge des mineurs étrangers isolés	Adopté avec modification
M. FAVIER	152	Financement de la prise en charge des mineurs isolés étrangers	Irrecevable (Article 40)
M. LABAZÉE	396	Financement de la prise en charge des mineurs isolés étrangers	Irrecevable (Article 40)
M. MARIE	428	Financement de la prise en charge des mineurs isolés étrangers	Irrecevable (Article 40)
M. FAVIER	153	Chef de filat des départements pour les politiques sociales en faveur des personnes âgées	Rejeté
M. LABAZÉE	395	Chef de filat des départements pour les politiques sociales en faveur des personnes âgées	Rejeté
M. MARIE	427	Chef de filat des départements pour les politiques sociales en faveur des personnes âgées	Rejeté
M. FAVIER	154	Financement des maisons pour l'autonomie et l'intégration des malades d'Alzheimer et des groupes d'entraide mutuelle	Irrecevable (Article 40)
M. FAVIER	155	Contrats pluriannuels d'objectifs entre établissements ou services sociaux et médico-sociaux et autorités d'autorisation	Rejeté
M. FAVIER	156	Financement des centres d'action médico-sociale précoce	Irrecevable (Article 40)
M. FAVIER	157	Conventions d'entreprise ou d'établissement des établissements et services sociaux et médico-sociaux	Rejeté
M. FAVIER	158	Tutelle des pupilles de l'État	Rejeté
M. ROME	302	Intégration des SDIS dans les services des conseils généraux	Rejeté
M. J. GILLOT	385	Possibilité de délégation de compétences en Guadeloupe	Rejeté
Article 25 Création d'un schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public sur le territoire départemental
M. MÉZARD	78	Amendement de suppression	Rejeté
M. MERCIER	368	Amendement de suppression	Rejeté
M. HAUT	178	Remplacer des EPCI par les départements	Rejeté
Le Gouvernement	349	Remplacement des EPCI par les conseils généraux	Rejeté
M. COLLOMBAT	106	Amendement de précision	Rejeté
M. COLLOMBAT	107	Amendement de suppression du contenu du schéma	Rejeté
M. COLLOMB	318	Amendement de précision	Rejeté
M. DELEBARRE	119	Association avec des régions frontalières	Satisfait
Article 26 Création des maisons de services au public
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	506	Amendement de coordination	Adopté
M. MÉZARD	79	Suppression de l'article 26	Rejeté
M. DELEBARRE	120	Prise en compte des régions frontalières	Satisfait
Article 27 Principe de cohérence entre les différentes interventions des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de lutte contre la fracture numérique
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	508	Rédactionnel	Adopté
M. POINTEREAU, rapporteur pour avis	18	Extension à l'ensemble des collectivités territoriales et à leurs groupements de la possibilité de recevoir des fonds de concours  dans le cadre d'un projet d'aménagement numérique	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	507	Extension des missions des syndicats mixtes à l'exploitation des réseaux de télécommunications	Adopté
M. COLLOMBAT	108	Suppression de l'article	Rejeté
Article additionnel après l'article 27
M. GRAND	134	Extension du service universel à l'Internet haut débit et à la téléphonie mobile	Rejeté
Article 28 Reconnaissance d'une compétence partagée pour la culture, le sport et le tourisme
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	509	Précision	Adopté
Mme S. ROBERT	179	Compétences partagées étendues aux EPCI à fiscalité propre	Satisfait
Mme GOURAULT	324	Compétences partagées étendues aux EPCI à fiscalité propre	Satisfait
M. CAZEAU	222	Partage des compétences dans les actions de gestion de l'eau entre les communes, les départements et les régions	Tombe
M. NÈGRE	41	Compétences partagées et métropole de Lyon	Adopté avec modification
M. COLLOMB	319	Compétences partagées et métropole de Lyon	Adopté avec modification
M. REVET	296	Compétences partagées et infrastructures numériques	Rejeté
M. D. LAURENT	359	Compétences partagées et infrastructures numériques	Rejeté
M. FAVIER	159	Compétences partagées vie associative	Rejeté
M. RAYNAL	280	Partage de la compétence de gestion des eaux entre les communes, les départements et les régions	Rejeté
M. KERN	19	Extension de la compétence partagée « culture » aux langues régionales	Rejeté
M. DANTEC	406	Compétences partagées en matière d'actions extérieures et de coopération internationale	Adopté
Mme MORIN-DESAILLY, rapporteure pour avis	67	Création obligatoire de commissions thématiques consacrées à la culture et au sport au sein des CTAP	Adopté
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	534	Rationalisation de la compétence tourisme par une convention territoriale de l'exercice concerté de la compétence	Adopté
Article additionnel après l'article 28
Mme MORIN-DESAILLY, rapporteure pour avis	68	Continuité et équilibre des politiques culturelles et sportives	Adopté
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	535	Continuité des politiques publiques de tourisme	Adopté
Mme MORIN-DESAILLY, rapporteure pour avis	69	Inscription obligatoire à l'ordre du jour des CTAP des questions culturelles et sportives au moins deux fois par an	Retiré
Mme LÉTARD, rapporteure pour avis	536	Commission tourisme au sein des CTAP	Rejeté
Mme MORIN-DESAILLY, rapporteure pour avis	70	Organisation concertée et rationalisée des politiques culturelles et sportives	Retiré
Mme MORIN-DESAILLY, rapporteure pour avis	71	Désignation par la CTAP de chefs de file pour certaines compétences culturelles	Rejeté
M. CHIRON	386	Possibilité d'associer des professionnels privés du tourisme aux offices de tourisme constitués sous forme de société publique locale	Adopté avec modification
M. DÉTRAIGNE	388	Possibilité d'associer des professionnels privés du tourisme aux offices de tourisme constitués sous forme de société publique locale	Adopté avec modification
M. MARIE	424	Possibilité d'associer des professionnels privés du tourisme aux offices de tourisme constitués sous forme de société publique locale	Adopté avec modification
M. CHIRON	387	Coordination	Rejeté
M. DÉTRAIGNE	389	Coordination	Rejeté
Article 29 Création de guichets unique pour les aides et subventions
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	510	Rédactionnel	Adopté
Article additionnel après l'article 29
Mme S. ROBERT	180	Élaboration des politiques culturelles et sportives	Rejeté
Article 30 Obligation de présentation des actions correctrices prises suite à un rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes et diverses dispositions visant à renforcer l'information financière des élus et du citoyen
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	512	Amendement rédactionnel	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	511	Amendement de coordination	Adopté
M. MÉZARD	80	Amendement de suppression	Rejeté
M. NÈGRE	282	Amendement de précision	Rejeté
M. COLLOMBAT	109	Amendement de suppression	Rejeté
Article additionnel après l'article 30
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	513	Dématérialisation de la transmission des documents budgétaires sous trois ans	Adopté
Article 31 Présentation de rapports de la Cour des comptes devant le comité des finances locales
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	514	Suppression de dispositions réglementaires	Adopté
M. MÉZARD	82	Suppression du rapport de la Cour des comptes sur les finances locales	Rejeté
Article 32 Expérimentation de dispositifs de certification des comptes des collectivités territoriales
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	515	Amendement rédactionnel	Adopté
M. COLLOMBAT	110	Suppression de l'expérimentation de la certification	Rejeté
Article 33 Possibilité d'action récursoire de l'État contre les collectivités territoriales en cas de condamnation par la Cour de justice de l'Union européenne
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	516	Suppression de l'article	Adopté
M. MÉZARD	81	Suppression de l'article	Adopté
M. CAZEAU	223	Suppression de l'article	Adopté
M. NÈGRE	283	Suppression de l'article	Adopté
M. COLLOMB	320	Suppression de l'article	Adopté
M. NÈGRE	45	Action récursoire de l'État contre une collectivité territoriale	Tombe
M. GRAND	133	Action récursoire de l'État contre une collectivité territoriale	Tombe
M. NÈGRE	46	Action récursoire de l'État contre une collectivité territoriale	Tombe
M. NÈGRE	284	Responsabilité des collectivités	Tombe
M. NÈGRE	285	Application de la procédure aux contentieux engagés postérieurement à la publication du décret en Conseil d'État	Tombe
M. COLLOMB	321	Responsabilité des collectivités	Tombe
M. COLLOMB	322	Application de la procédure aux contentieux engagés postérieurement à la publication du décret en Conseil d'État	Tombe
M. NÈGRE	47	Avis du Comité des finances locales en cas de désaccord dans le cadre de l'action récursoire de l'État contre une collectivité territoriale	Tombe
M. NÈGRE	286	Possibilité pour les collectivités ou leurs groupements d'émettre leurs observations dans la première partie de la procédure	Tombe
M. COLLOMB	323	Possibilité pour les collectivités ou leurs groupements d'émettre leurs observations dans la première partie de la procédure	Tombe
Article 34 Observatoire de la gestion publique locale
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	517	Rédactionnel	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	518	Possibilité pour l'observatoire de la gestion publique locale de solliciter le concours de toute personnalité qualifiée	Adopté
M. COLLOMBAT	111	Suppression de l'article	Tombe
M. FAVIER	160	Observatoire des finances locales	Rejeté
Article 35 Modalités de mise à disposition ou de transfert des services et garanties offertes aux personnels
M. CAZEAU	224	Amendement de cohérence	Rejeté
M. DELEBARRE	182	Amendement de coordination	Adopté avec modification
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	519	Amendement de coordination	Adopté
M. ANZIANI	422	Clause de sauvegarde pour les collectivités bénéficiaires du transfert de compétences	Adopté avec modification
Le Gouvernement	350	Lissage de l'harmonisation des régimes indemnitaires sur dix ans	Adopté avec modification
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	520	Maintien du délai de droit commun de six mois	Adopté
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	521	Suppression des dispositions organisant le transfert des ouvriers des parcs et ateliers	Adopté
M. NÈGRE	48	Transfert des ouvriers des parcs et ateliers aux métropoles	Tombe
Article additionnel après l'article 35
M. NÈGRE	49	Création de services communs	Rejeté
Article additionnel après l'article 36
M. GROSDIDIER	11	Spécificités du droit d'Alsace-Moselle	Rejeté
Article 37 Compensation financière des transferts de compétences au coût historique d'exercice par l'État des compétences transférées
MM. HYEST et VANDIERENDONCK, rapporteurs	522	Suppression de la disposition selon laquelle les départements continueraient de percevoir les compensations financières pour les compétences transférées aux régions	Adopté
M. NÈGRE	52	Suppression de la disposition selon laquelle les départements continueraient de percevoir les compensations financières pour les compétences transférées aux régions	Adopté
M. FAVIER	161	Période de trois ans pour l'évaluation des charges	Rejeté
M. FAVIER	162	Période de cinq ans pour l'évaluation des charges	Adopté
M. NÈGRE	51	Compensations des transferts de compétences entre collectivités territoriales	Rejeté
M. RAYNAL	260	Compensations des transferts de compétences entre collectivités territoriales	Rejeté
M. NÈGRE	297	Compensations des transferts de compétences entre collectivités territoriales	Rejeté
M. NÈGRE	53	Suppression de l'indexation de la dotation de compensation, en cas de transferts de compétences d'une région ou un département, vers une métropole, sur le DGF	Rejeté
Division additionnelle après l'article 37
M. REICHARDT	7	Spécificités du droit d'Alsace-Moselle	Rejeté
Article additionnel après l'article 37
Mme TROENDLÉ	335	Création d'une collectivité territoriale d'Alsace	Retiré
Mme TROENDLÉ	336	Élections des conseillers à l'Assemblée d'Alsace	Retiré
Mme JOISSAINS	423	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	184	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	190	Suppression des dispositions spécifiques à la composition du conseil métropolitain d'Aix-Marseille-Métropole	Rejeté
Mme JOISSAINS	191	Suppression de la clause de représentation équilibrée des communes du périmètre pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	192	Composition de l'organe délibérant de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	198	Dotation spéciale métropolitaire supplémentaire pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	185	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	186	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	187	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	188	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	189	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	194	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	195	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	196	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	197	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	199	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	200	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	201	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	202	Statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme JOISSAINS	193	Désignation des membres des conseils de territoire de la métropole Aix-Marseille-Provence	Rejeté
Mme CLAIREAUX	183	Adaptation des règles relatives aux emplois fonctionnels pour la commune de Saint-Pierre	Rejeté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA COMMISSION

Mme Marylise Lebranchu , ministre de la décentralisation et de la fonction publique

M. André Vallini , secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale

Personnalités qualifiées

M. Jean-Pierre Raffarin , sénateur, ancien Premier ministre, président de la mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République

M. Yves Krattinger , ancien sénateur, rapporteur de la mission commune sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République

M. Jean-Paul Delevoye , président du Conseil économique, social et environnemental (Cese)

M. Didier Migaud , Premier président de la Cour des comptes

M. Christian Vigouroux , président de la section du rapport et des études du Conseil d'État

Association des régions de France (ARF)

M. Alain Rousset , président, président de la région Aquitaine

M. Jean-Paul Huchon , président de la région Île-de-France

Assemblée des départements de France (ADF)

M. Claudy Lebreton , président, président du conseil général des Côtes d'Armor

M. Bruno Sido , secrétaire général, président du conseil général de la Haute-Marne

Association des maires de France (AMF)

M. Jacques Pélissard , président

M. Jean-Louis Puissegur , membre du Bureau, président de l'association des maires de Haute-Garonne

Assemblée des communautés de France (AdCF)

M. Marc Fesneau , président de la commission « Institutions et pouvoirs locaux », président de la communauté de communes Beauce et Forêt

M. Alain Berthéas , vice-président de la commission « Développement économique et emploi », président de la communauté d'agglomération Loire Forez

Collectivités allemandes

Mme Annegret Kram-Karrenbauer , Ministre-présidente du Land de Sarre

M. Peter Friedrich , Ministre du Land de Bade-Wurtemberg, chargé au Budesrat des Affaires européennes et internationales

Organisations patronales et organismes consulaires

M. Alain Griset , président de l'Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat

M. Patrick Bernasconi , vice-président du Mouvement des entreprises de France (MEDEF)

M. Benoît de Charrette , président de la chambre régionale de commerce et d'industrie de Bourgogne

Confédérations syndicales

Mme Jocelyne Cabanal , secrétaire nationale, Confédération française démocratique du travail (CFDT)

M. Laurent Caruana , rapporteur du collège territorial, Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC)

Mme Jacqueline Doneddu , Confédération générale du travail (CGT)

M. Frédéric Gousset , conseiller fédéral, Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC)

M. Johann Laurency , secrétaire fédéral, Force Ouvrière (FO)

M. Pascal Pavageau , secrétaire confédéral, Force ouvrière (FO)

M. Jean-Michel Pecorini , secrétaire national, Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC)

Chefs d'entreprises

M. Thierry Durnerin, directeur général, Fédération des entreprises publiques locales

Mme Anne Gourault, directrice déléguée du développement et des relations institutionnelles de Suez Environnement

M. Pascal Grangé, directeur général délégué de Bouygues Construction

M. Bernard Hagelsteen, conseiller du président de Vinci Concessions

M. Didier Imbert, directeur des relations institutionnelles de SITA France

M. Igor Semo, directeur des relations institutionnelles de la Lyonnaise des Eaux

M. Alexandre Vigoureux, responsable juridique, Fédération des entreprises publiques locales (FEPL)

Associations oeuvrant dans le domaine social

M. Dominique Balmary , président, Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS)

M. Arnaud de Broca , secrétaire général, Association des accidentés de la vie (FNATH)

Mme Malika Boubékeur , conseillère, Association des paralysés de France (APF)

M. Thierry Nouvel , directeur général, Union nationale des associations de parents, de personnes handicapées mentales, et de leurs amis (UNAPEI)

Universitaires spécialisés dans l'approche comparative des organisations territoriales au sein de l'Union européenne

M. Jean-Bernard Auby , professeur des universités à l'Institut d'études politiques de Paris

M. Robert Hertzog , professeur de droit public à l'Université de Strasbourg

M. Hervé Le Bras , directeur d'étude à l'École des hautes études en sciences sociales, chercheur émérite à l'Institut national de la statistique et des études démographiques

Mme Marie-Christine Steckel-Assouère , maître de conférences en droit public à l'Université de Limoges

M. Luciano Vandelli , professeur de droit public à l'Université de Bologne

LISTE DES AUDITIONS COMPLÉMENTAIRES DES RAPPORTEURS

Association des maires de grandes villes de France (AMGVF)

M. Jean-Luc Moudenc , maire de Toulouse et président de la communauté urbaine de Toulouse métropole

M. André Rossinot , président de la communauté urbaine du Grand Nancy

M. Christian Lalu , directeur général

M. Thomas Jacoutot , chargé de mission

Villes de France

Mme Caroline Cayeux , présidente, sénateur de l'Oise

Mme Nicole Gibourdel , déléguée générale

Association des petites villes de France (APVF)

M. Pierre-Alain Roiron , vice-président, maire de Langeais

M. André Robert , délégué général

Association des maires ruraux de France (AMRF)

M. Vanik Berberian , président

Association des communautés urbaines de France (ACUF)

M. Olivier Landel , délégué général

M. Ludovic Grousset , chef de cabinet à Nantes Métropole

M. Jean Deysson , chargé de mission

Association nationale des élus de la montagne (ANEM)

Mme Frédérique Massat , présidente, députée de l'Ariège

M. Laurent Wauquiez , secrétaire général

M. Pierre Bretel , délégué général

M. Olivier Riffard , chargé de mission

Conseil économique, social et environnemental

M. Jean-Paul Delevoye , président

M. Christian Le Roux , directeur de cabinet

Comité des finances locales

M. André Laignel, président

Conseil national d'évaluation des normes (CNEN)

M. Alain Lambert , président

Auteurs du rapport sur l'inflation normative

M. Jean-Claude Boulard , sénateur, professeur de droit

Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC)

M. Thierry Carcenac , président

Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)

M. François Deluga , président

M. Jacques Goubin , directeur de cabinet

M. Vincent Potier , directeur général

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT)

M. Philippe Laurent , président

M. Jean-Robert Massimi , directeur général

Institut de la gouvernance territoriale et de la décentralisation (IGTD)

M. Jean-Pierre Balligrand , co-président

M. Alain Poulet , juriste partenariat et mécénat

Mme Laurence Lemouzy , directrice scientifique

Assemblée des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux de France

M. François Berthelon , président

M. Jean-Louis Chauzy , président du conseil économique, social et environnemental régional de Midi-Pyrénées

M. Laurent Degroote , président du conseil économique, social et environnemental régional de Nord-Pas-de-Calais

Secrétariat général du ministère de l'Intérieur

Mme Sophie Thibault , secrétaire générale adjointe du ministère de l'Intérieur et Directrice de la modernisation de l'action territoriale

M. Yves Seguy , sous-directeur de l'administration territoriale à la direction de la modernisation et de l' action territoriale

Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle

Mme Emmanuelle Wargon , déléguée générale à l'emploi et à la formation professionnelle, conseillère maître à la Cour des comptes

Direction générale des collectivités locales (DGCL)

M. Serge Morvan , directeur général

M. Stanislas Bourron , adjoint au directeur général

M. François Pesneau , sous-directeur des compétences et des institutions locales

M. Christophe Peyrel , sous-directeur des élus locaux et de la fonction publique territoriale

M. Stéphane Brunot , adjoint au sous-directeur des compétences et des institutions locales

Mme Karine Delamarche , adjointe à la sous-directrice des finances locales

M. Philippe Marcassus , chef du bureau de la domanialité, de l'urbanisme, de la voierie et de l'habitat

et de l'action économique

Mme Delphine Dufaure-Malves , adjointe au chef du bureau des interventions économiques et de l'aménagement du territoire

Direction générale des finances publiques (DGFiP)

Mme Nathalie Biquard , cheffe de service des collectivités locales

Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP)

Mme Marie-Anne Lévêque , directrice générale

M. Marc Firoud , chef du bureau du statut général et du dialogue social

Mme Nathalie Green , adjointe au chef du bureau

Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)

M. Hervé Brulé , adjoint à la directrice des affaires maritimes

M. David Zambon , adjoint au directeur des services de transport

Mme Aurélie Sunara , adjointe au sous-directeur des ports et du transport fluvial

M. Benjamin Croze , chef du bureau des politiques des déplacements.

Direction générale des entreprises

M. Xavier Merlin, chef du service de l'action territoriale, européenne et internationale

M. Daniel Lalane , adjoint au sous-directeur

Secrétariat général à la modernisation de l'action publique (SGMAP)

Mme Laure de la Bretèche , secrétaire générale

M. Serge Bossini , directeur, adjoint à la secrétaire générale

Commissariat général à l'égalité des territoires

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy , commissaire générale à l'égalité des territoires

Mme Laurence Girard , directrice des stratégies territoriales

Mme Amélie Durozoy , chef de cabinet

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)

M. Jean-Ludovic Silicani , président

M. Benoît Loutrel , directeur général

M. François Philipponneau , conseiller du président

Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur

M. Jean Daubigny , président, préfet de la région d'Île-de-France, préfet de Paris

Conférence des présidents d'université

M. Jean-Loup Salzmann , président

M. Gérard Blanchard , vice-président

M. Khaled Bouadallah , vice-président

M. Bernard Saint-Girons , consultant

M. Karl Stockel , conseiller parlementaire

Association des magistrats et anciens magistrats de la Cour des Comptes

M. Philippe Hayez, président de l'association des magistrats et anciens magistrats de la Cour des Comptes

Association des présidents de chambres régionales des comptes

Mme Catherine de Kersauson , conseiller maître, présidente de la chambre régionale des comptes d'Auvergne, Rhône-Alpes

M. Frédéric Advielle , président de la chambre régionale des comptes Basse-Normandie Haute-Normandie

Association des directeurs des directions départementales des territoires (et de la mer) (DDT(M))

M. Olivier Morzelle , directeur départemental (DDTM 76)

Mme Caroline Le Poultier , DDT 95

M. Philippe Lalart , DDTM 59

Association nationale des directeurs généraux des grandes collectivités

M. Alain Bartoli , président, directeur général des services départementaux du Vaucluse

M. Yves Duruflé , directeur général des services au conseil régional du Nord-Pas-de-Calais

M. Bruno Cassette , directeur général des services de Lille métropole

Association des administrateurs territoriaux de France (AATF)

Mme Marie-Francine François , présidente

M. Fabien Tastet , directeur général des services du conseil général de l'Essonne

Association des ingénieurs territoriaux de France (AITF)

M. Jean-Pierre Auger , président et directeur général des services techniques de la ville de Reims

M. Patrick Berger , secrétaire général (ville de Montpellier)

M. Joël Roy , animateur du groupe de travail Management au sein de l'association (ville de Grenoble)

Chambres de commerce et d'industrie de France (CCI France)

M. Benoît de Charrette, président de la CCIR Bourgogne et membre du Bureau de CCI France

Mme Anne Zimmermann, directrice Compétitivité des territoires à CCI France

M. Michel Clair , membre élu de la CCI Paris-Ile-de-France

M. Jérôme Partigon , responsable des relations institutionnelles

Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat (APCMA)

M. René Doche , directeur général adjoint

Mme Béatrice Saillard , directeur du département des relations institutionnelles

Mme Marianne Villeret , chargé de mission auprès de la Direction générale

Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA)

M. Guy Vasseur , président

M. Justin Lallouet , chargé d'étude

M. Guillaume Baugin , conseiller parlementaire

Mouvement des entreprises de France (MEDEF)

M. Patrick Bernasconi , président du Pôle Mandat, Branches et Territoire

M. Sébastien Guimier , chargé de relations à la Direction des Adhérents

Mme Emeline Touzet , chargée de mission à la Direction des affaires publiques

Union professionnelle artisanale (UPA)

M. Pierre Burban , secrétaire général

Mme Caroline Duc , conseiller technique chargée des relations avec le Parlement

OSEO/BPI France

Mme Marie Adeline-Peix , directrice exécutive - Direction des partenariats régionaux et de l'action territoriale) représentera Bpifrance

M. Jean-Baptiste Marin-Lamellet , responsable des relations institutionnelles, direction des relations institutionnelles et médias

Mme Anne-Sophie de Faucigny , directrice adjointe des relations institutionnelles

Pôle emploi

M. Jean Bassères , directeur général

Personnalité qualifiée

M. Bertrand Martinot , ancien délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle

Force ouvrière (FO)

M. Philippe Soubirous , secrétaire fédéral FO

M. Johann Laurency, secrétaire fédéral de la Fédération des services publics et de santé FO

Solidaires

M. Denis Turbet-Delof , secrétaire national et Délégué général de la FP Union syndicale Solidaires

M. Éric Balaud , membre du CESER Lorraine et secrétaire régional du syndicat Solidaires finances

Confédération générale du travail (CGT)

Mme Viviane Flatreaud , secrétaire Fédération du service public de la CGT

Fédération autonome de la fonction publique territoriale (FA-FPT)

M. Bruno Collignon , président

M. Thierry Garzio , secrétaire général de la FA-FP

Conseil national des missions locales (CNMIL)

M. Vincent Delpey , secrétaire général

M. Lilian Ah-Von , directeur de la mission locale de Saint-Paul (La Réunion)

Union nationale des missions locales (UNML)

M. Serge Kroichvili , délégué général

M. Jean-Raymond Lepinay , membre du bureau

Cap Emploi

M. Jean-Pierre Benazet , président

M. Gilles Lenice , délégué général

Alliance villes emploi (AVE)

M. Michel Bernard , président délégué

M. Jacques Crosnier , vice-président

Mme Danièle Cornet , trésorière

M. Yohan David , membre du bureau

Mme Marie-Pierre Establie d'Argencé , déléguée générale

Association nationale des directeurs de mission locale (ANDML)

M. Philippe Jourdan , premier vice-président

Europlie

Mme Claudine Camilleri , présidente

Mme Elina Corvin , administratrice

Mme Anne-Julie Beuscart , responsable du centre de ressources

M. William Ameri , directeur du plan local pour l'insertion et l'emploi de Cergy

Association pour l'emploi des cadres (APEC)

M. Bertrand Herbert , directeur général adjoint

M. Bertrand Lamberti , directeur de la stratégie

Associations de chômeurs

AC ! Agir ensemble contre le chômage

M. Alain Marcu , porte-parole

Mouvement national des chômeurs et précaires

M. Pierre-Édouard Magnan , délégué fédéral

Solidarités nouvelles face au chômage (SNC)

M. Vincent Godebout , délégué général

M. Patrick Boulte , chargé de mission auprès du président

Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)

M. Hervé Estampes , directeur général

Syndicat national des personnels de direction de l'Éducation nationale (SNPDEN-UNSA)

M. Éric Krop , secrétaire national, commission pédagogie et Éducation

M. Joël Lamoise , membre du bureau national commission métier

Syndicat national des chercheurs scientifiques (SNCS-FSU)

M. Patrick Monfort , secrétaire général, directeur de recherche au CNRS

Syndicat national de l'enseignement supérieur (SNESUP-FSU)

M. Pierre Chantelot , responsable secteur formation supérieure

Associations de parents d'élèves

Fédération des parents d'élèves de l'enseignement public (PEEP)

Mme Valérie Marty , présidente nationale

M. Bruno Jouvence , vice-président

Union nationale des associations autonomes de parents d'élèves (UNAAPE)

Mme Sophie Fontaine , présidente

M. Lucien-Michel Dimeglio , vice-président

MM. Jean-Christophe Cotta , président de l'Union régionale d'Île-de-France et de l'Union départementale des Yvelines

Fédération d'écoles supérieures d'ingénieurs et de cadres (FESIC)

M. Jean-Philippe Ammeux , président

M. Michel Ciazynski , vice-président

M. Svend-Erik Estellon , délégué général

Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR)

M. Pascal Sokoloff , directeur général des services

M. Jean Facon , directeur adjoint, chef du service juridique

M. David Beauvisage , chef du département de la stratégie et des moyens

Fédération des entreprises publiques locales (EPL)

M. Thierry Durnerin , directeur général

M. Alexandre Vigoureux , responsable juridique de la fédération

Fédération nationale des comités régionaux du tourisme (FNCRT)

M. André Chapaveire , président

M. Marc Bechet , directeur du comité régional du tourisme Rhône-Alpes

M. Bruno Fareniaux , conseiller du président

M. Benoît Artige , chargé de mission

Réseau national des destinations départementales (Rn2D)

M. Lionel Welker , secrétaire général et président de Seine-et-Marne Tourisme

Mme Véronique Brizon , directrice

M. Thibaut Bousquet , consultant au cabinet Euralia

Fédération française des telecoms

M. Yves Le Mouël , directeur général

M. Pierre-Yves Lavallade , directeur général adjoint

Association d'entraide des usagers de l'administration et des services publics et privés (ADUA)

M. Alain Danel, secrétaire général

M. Sylvain Moraillon, vice-président

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS ORGANISÉES PAR LA COMMISSION DES LOIS

Audition de M. Yves Krattinger, ancien sénateur, rapporteur de la mission commune sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République (Jeudi 6 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Nous ouvrons notre cycle d'auditions publiques préparatoire au débat sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, que nous examinerons à la mi-décembre. D'après la Constitution, le Sénat, qui représente les collectivités territoriales, est saisi en premier des textes portant sur leur organisation : l'Assemblée nationale délibèrera sur le texte issu du Sénat et non sur le texte du Gouvernement, ce qui nous confère une responsabilité forte.

Notre commission aborde ce débat avec appétit et enthousiasme ! Nous avons nommé deux rapporteurs : René Vandierendonck, désigné au début de l'été et qui a déjà procédé à de nombreuses auditions, et Jean-Jacques Hyest, qui a présidé la commission spéciale sur la délimitation des régions. L'un est issu de l'opposition sénatoriale, l'autre de la majorité : l'intention politique est de rechercher le consensus le plus large.

Nous ne limiterons pas nos auditions aux élus locaux, mais entendrons aussi des personnalités qualifiées et des représentants des confédérations syndicales : les forces vives de notre pays ont aussi leur mot à dire sur le rôle des collectivités territoriales. Nous inviterons également des personnalités étrangères. Enfin, comme l'a souhaité M. le président du Sénat, nous organiserons en région une rencontre d'une journée avec des élus de terrain.

Nous entendons aujourd'hui successivement le rapporteur et le président de la mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République, qui a rendu son rapport fin 2013.

Lors du débat de la semaine dernière, le Premier ministre et le ministre de l'Intérieur s'y sont plusieurs fois référés. Ce document constitue pour nous un cadre de référence. Aussi voulions-nous commencer nos travaux en entendant ses auteurs.

M. Yves Krattinger, ancien sénateur, auteur du rapport d'information « Des territoires responsables pour une République efficace » . - Qu'il s'agisse de la constitution ou de la géographie de l'organisation territoriale, sa transformation doit se faire dans le consensus, parce que le contenant doit être le même pour tous, même si le contenu, c'est-à-dire les politiques publiques, peut varier selon les majorités et les hommes... Il est fondamental de trouver un accord sur une base commune que le Parlement puisse valider.

Nous devons fixer une perspective de moyen voire de long terme, tracer une route sans sous-estimer les obstacles juridiques et financiers. La réforme de 1982 a mis trente ans à être pleinement appliquée. La mise en oeuvre de celle de 2004 s'achève à peine avec l'intégration des agents OPA dans la fonction publique territoriale. Vouloir aller trop vite, c'est prendre le risque de bloquer la machine et de perturber l'activité des collectivités territoriales.

Nous vivons dans une France des mobilités. Entre 2004 et 2009, 26 % des moins de 25 ans ont changé de département. Vivre, travailler et voter au même endroit n'est plus le modèle dominant. L'effet de cette mobilité est amplifié par les technologies numériques, grâce auxquelles l'on peut exploiter le moindre temps de déplacement pour échanger des informations. Du coup, le regard de nos concitoyens sur les institutions évolue et celles-ci leur paraissent immobiles, les services publics déphasés. Le besoin de rattachement de l' homo mobilis à un territoire porte sur plusieurs territoires.

La crise n'est pas terminée, surtout pas en Europe. Jean-Pierre Raffarin et moi-même avons constaté qu'elle avait eu pour effet, partout en Europe, une recentralisation des décisions. Les collectivités territoriales se sont recentrées sur elles-mêmes. À vouloir ainsi sauver les meubles, la grande aventure de l'intercommunalité, lancée il y a vingt ans, s'en trouve remise en cause : les doutes grandissent. Que donnerait un référendum ?

Quelque 20 % de la population vivent au mauvais endroit, dans ces trois quarts de notre territoire où apparaît un sous-prolétariat territorial. Le décalage s'approfondit entre la fierté, la vitalité des métropoles et les doutes qui traversent, à juste titre, les territoires ruraux. Pourtant, 60 % des emplois industriels sont situés dans des communes de moins de 2 000 habitants. En somme, les métropoles concentrent les grands sites sociaux, culturels et sportifs ainsi que les hauts fonctionnaires, quand la ruralité est le lieu de la production, des bas salaires et des services publics au rabais. Bref, la France est fendue en deux parties : une France d'en haut et une France d'en bas. Cette dangereuse coupure entre une sphère politico-administrative centrale, à l'intérieur du périphérique parisien ou dans quelques métropoles, et une France rurale, est lourde de dangers.

Sachons revenir à des choses sur lesquelles nous sommes d'accord. Il est essentiel d'identifier clairement les responsabilités des différents acteurs pour accroître l'efficacité de l'action publique et la rendre plus réactive. Dans notre monde en rapide transformation, il n'est pas acceptable qu'il faille dix ans pour lancer un projet d'infrastructure ! Le millefeuille administratif n'accélère pas les choses, d'autant qu'il se retrouve dans le processus de décision, jusqu'au sein de l'État, dont les services ne cessent de se contredire...

Voilà pourquoi je prêche depuis 2008-2009 pour un guichet unique d'instruction : politique de l'Etat, instruction unique par l'Etat ; politique de la région, instruction unique par la région... Un instructeur, un dossier d'instruction, une décision !

Nous l'avons expérimenté en Haute-Saône pour le renforcement des conduites d'eau : 100 dossiers ont été montés en trois mois. L'agence de l'eau a accepté de déléguer l'instruction au département, alors même qu'elle apportait 30 % du financement. La région a fait de même. Résultat : 22 millions d'euros investis rapidement, dans un département de 240 000 habitants.

Définir les missions avant de décliner les compétences. Au bloc communal les services publics de proximité immédiate et le renforcement du lien social. Avec le département, qui garantit la couverture en services publics, il constitue le pôle de la proximité, l'Etat et la région formant celui de la stratégie. Les régions doivent veiller à l'accessibilité du territoire par les aéroports, les ports, les lignes ferroviaires, les grandes infrastructures, les autoroutes, le haut débit.

Les collectivités territoriales doivent préparer les entreprises à la compétition mondiale du XXI ^e siècle : mieux vaut prévenir que guérir. Encourageons-les à se moderniser avant les crises, au lieu de réaliser leurs mutations sous la pression. En nous portant en avant, nous ne nous condamnerons plus aux combats d'arrière-garde. Pour cela, nous devons donner enfin aux régions la responsabilité de l'ensemble de la formation. Sans doute faudra-t-il décentraliser l'Education nationale : l'économie industrialo-touristique de l'ensemble Rhône-Alpes-PACA n'ayant pas grand-chose à voir avec l'économie post-industrielle du grand Est de la France, les stratégies de formation doivent s'adapter à ces différences, même si le socle commun reste défini par la République.

Il est indispensable que les actions publiques soient mieux identifiées : les projets de la commune, de l'intercommunalité, du département, de la région, de l'État, de l'Europe doivent être bien distincts et articulés. Bref, il faut que l'unité et la diversité se conjuguent intelligemment. Chacun reconnaît les différences entre les territoires. L'expérimentation, qui est autorisée par la Constitution, doit être renforcée, ce qui suppose que le préfet ne soit pas notre tuteur. La communauté du Val Marnaysien, à cheval sur le Doubs et la Haute-Saône, peut adhérer à un syndicat dans chacun des deux départements pour l'électricité, les eaux, l'assainissement, les réseaux téléphoniques, mais pas pour le très haut débit, parce qu'aucun texte ne le prévoit. Le bon sens doit l'emporter sur la règle qui ne peut avoir prévu tous les cas !

Nous avons inventé un terme avec Jean-Pierre Raffarin : la loi-cadre territoriale. La loi de 2005 sur le handicap, belle loi républicaine, a donné lieu à des décrets d'application nationaux. Comme si la norme d'accessibilité aux transports pouvait être la même en Lozère et à Lyon...

M. René Vandierendonck , rapporteur . - C'est vrai !

M. Yves Krattinger . - C'est absurde ! Seul Paris a été traitée à part. Mieux vaudrait avoir des textes d'application adaptés aux réalités locales, pris en accord entre le président du département et le préfet. De même, les textes régissant l'isolation ou les propriétés énergétiques des bâtiments doivent être modulés. Il faut en sortir par le haut. Oui à des lois-cadres distinguant contraintes nationales et applications locales, mais attention à ne pas aller trop loin : je suis prodigieusement inquiet que la reconnaissance des spécificités puisse se traduire par des modes de gouvernance différents selon les territoires. Une telle illisibilité aurait un coût pour les citoyens, désormais très mobiles, comme pour l'État, qui aurait bien du mal à comparer les politiques publiques d'un territoire à l'autre.

M. Philippe Bas , président . - Merci d'avoir ainsi situé les enjeux avec compétence et enthousiasme : il ne s'agit pas de jouer avec un meccano territorial, mais de stabiliser une société en crise en créant du développement économique, social et culturel. Vous avez souligné l'importance de la décentralisation et de la différenciation des modes de fonctionnement des territoires : notre organisation manque de souplesse.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Vous avez évoqué le décalage entre territoires urbains et ruraux, mais n'avez rien dit du périurbain, où se concentre une population nombreuse. Le numérique représente en effet un enjeu important. Je suis d'accord avec votre diagnostic comme avec les perspectives. Oui, il faut définir les missions avant de fixer les compétences.

Nous devons aussi accroître la souplesse du système. En France, de plus en plus, ce qui n'est pas autorisé est interdit, et non plus l'inverse. Mon département a créé un service départemental d'incendie avant la décentralisation, par accord entre le préfet et le président du conseil général. Vous avez eu raison d'indiquer que la nouvelle organisation mettra longtemps à s'appliquer. Conseiller général depuis 1982, je sais que l'absorption des DDAS et des DDE a pris beaucoup de temps. Réformer à la hussarde ne marche pas.

M. René Vandierendonck , rapporteur . - « Nouvelle organisation territoriale de la République » : il n'y a pas les mots de décentralisation ni de déconcentration. Que faites-vous des syndicats intercommunaux, qui emploient une grande partie des effectifs de la fonction publique territoriale dans les départements ?

Les régions stratèges devront être moins dans la proximité. Les géographes nous le disent : laisser survivre pour une durée déterminée des départements dans une partie du territoire, c'est passer à côté de l'essentiel. Que souhaitez-vous que le Premier ministre dise lors du congrès de l'Assemblée des départements de France ?

M. Philippe Bas , président . - Le Premier ministre le lui a peut-être demandé....

M. Gérard Cornu . - Bravo à MM. Krattinger et Raffarin pour ce rapport qui fait référence et constitue pour nous un guide précieux. Le guichet unique d'instruction est en effet nécessaire, mais toutes les collectivités territoriales ont la compétence générale. Envisagez-vous des compétences ciblées pour le département et la région ? Le bon sens commande des applications différentes selon les territoires, mais nous ne sommes pas un État fédéral : les Français, qui voyagent de plus en plus, sont attachés à une application uniforme de la loi, de Lille à Marseille, de Nantes à Strasbourg. Qui va décider de la souplesse nécessaire ? Le préfet doit-il être le gardien du temple ou se comporter en garant de l'État-nation ?

M. Charles Guené , rapporteur pour avis de la commission des finances . - Faut-il substituer l'instruction unique à la clause de compétence générale ? Que pensez-vous de l'idée d'un département à géométrie variable ?

Ce texte comporte peu de dispositions financières, mais il fait la part belle aux dispositifs de contrôle. La libre administration des collectivités territoriales ne s'en trouve-t-elle pas menacée ? La Cour des comptes ferait un rapport devant le Comité des finances locales et non devant le Parlement : n'est-ce pas curieux ?

M. Patrick Chaize . - Les syndicats intercommunaux, que vous n'avez pas évoqués, ont souvent un rôle important au niveau départemental en matière d'aménagement du territoire, ainsi pour l'électricité ou le très haut débit.

M. Alain Joyandet . - Je salue en vous le président du conseil général de la Haute-Saône. J'approuve les grandes lignes de votre exposé. Comment, dans un petit pays comme le nôtre, et étant donné la diversité d'organisation de nos collectivités territoriales, assurer l'unité nationale ? De grandes régions stratèges, pourquoi pas ? Avec de grands préfets stratèges... Une réorganisation complète de l'État s'impose parallèlement à celle des collectivités dans nos territoires.

M. Daniel Gremillet . - Merci pour cette présentation, qui nous bouscule un peu. Le manque de réactivité que vous avez dénoncé se constate aussi dans l'industrie. Alors que l'économie s'accélère, nous ralentissons les procédures de décision des entreprises. Votre propos est véritablement stratégique. Quelle sera l'architecture financière de la nouvelle organisation territoriale ?

M. Yves Krattinger. - Le revenu moyen par foyer est plus élevé dans l'espace périurbain immédiat des grandes agglomérations que dans leur centre. Du reste, cet espace se fédère progressivement et, un jour, la collectivité unique s'imposera. L'espace périurbain plus éloigné nous préoccupe tous.

Il m'arrive de recommander à des fonctionnaires de ne pas interroger les services de l'État, car ceux-ci répondront négativement avant de demander quelle était la question... Mieux vaut parler directement au préfet, qui dit généralement oui en comprenant l'objectif. Nous avons besoin de souplesse : sortons de cette grève du zèle qu'illustrent certains contrôles douaniers...

Je suis décentralisateur, Jean-Pierre Raffarin l'est aussi. La première chose qu'il m'a dite était d'ailleurs : « Je suis girondin, et je le reste ! ». Mes rapports, établis dans le cadre des missions d'information en 2009 et 2013, ont pour titre : « Faire confiance à l'intelligence territoriale » et « Des territoires responsables pour une République efficace ». L'État tout seul ne peut assurer l'égalité, mais il peut veiller à ce qu'elle le soit.

Les audits par les grands corps de contrôle sont une très bonne chose. Mon service d'incendie et de secours est audité en ce moment et je n'ai aucune crainte, puisque c'est un des moins chers de France et qu'il est efficace. Les audits peuvent aider à renforcer l'égalité entre les territoires et l'efficacité des services publics, le bon usage des deniers publics, à condition que chaque collectivité territoriale assume ses responsabilités et que nous n'ayons plus l'alibi des décisions imposées. D'ailleurs, les déclinaisons locales, les décrets d'application devraient être cosignés par le préfet et l'exécutif local.

Oui, il faut éloigner la région de l'action de proximité. Je ne me suis pas privé de demander pourquoi elle s'occuperait de nos clochers. Ils ont beau être comtois, ce ne sont pas les mêmes partout : il y en a 1 500 ! Ne serait-elle pas mieux occupée par des questions stratégiques sur l'accessibilité, l'artère très haut débit entre Strasbourg et Lyon ? Il faut opérer des choix ; si tout le monde s'occupe de tout, c'est illisible.

Pour les clochers, donnons le guichet unique d'instruction au département : même si le préfet veut attribuer la dotation d'équipement des territoires ruraux, il n'instruit plus - cela n'aurait servi à rien, il aurait fait la même instruction ; même si la région veut être généreuse, elle n'instruit plus... Je fais le pari que le ménage se fera à une vitesse accélérée. Ne pas instruire, verser 5 000 ou 10 000 euros et être oublié le jour de l'inauguration, ils ne le feront plus ! S'ils ne peuvent plus mettre leur grain de sel... Mais le responsable du guichet unique est responsable de tout, et non plus seulement de l'accessibilité, un autre s'occupant des couleurs et un troisième de la surface.

Il faut trois ans pour instaurer un guichet unique pour une politique nouvelle. Mais pour les politiques existantes, faut-il que l'inspection académique instruise le dossier des pôles éducatifs en plus du département ? De toute façon, elle donnera 20 % de ce que nous donnerons ! Une seule instruction ! Tout le monde y gagne en temps, en réactivité, en lisibilité et en confort, et les entreprises y gagnent aussi.

L'intercommunalité est soumise à dix régimes fiscaux. Comment voulez-vous que les gens s'y retrouvent ? Ils ne payaient peut-être rien pour l'intercommunalité ; ils déménagent, ils paient beaucoup ! Il y a autant de systèmes que de noms : communautés d'agglomération et de communes, communauté urbaines, métropoles de différents types, les communes nouvelles, les nouvelles communes... Nous avions conclu qu'il fallait deux noms : tout ce qui est à coopération multiple, qui vise à fédérer, serait appelé communauté ; toute coopération à vocation unique serait coopération spécialisée. Les syndicats départementaux ne se justifient que dans un cas : lorsque le département fédère les intercommunalités autour de thèmes qu'elles ne peuvent pas résoudre toutes seules en milieu rural, comme dans le cas du syndicat mixte Haute-Saône Numérique. Mais un syndicat d'électricité n'est pas justifié : groupant toutes les communes d'un département, il devrait être un service départemental.

M. Alain Joyandet . - Bien sûr !

M. Yves Krattinger . - Même chose pour les ordures ménagères : il fallait aller au bout. Le maire, agressé parce que ça coûte trop cher, répond que c'est la communauté de communes qui les ramasse, mais qu'une troisième entité les brûle... C'est nous-mêmes qui rendons les choses incompréhensibles. Nous devons préparer sur dix ans la grande mutation des syndicats à vocation unique : nous ne pouvons pas avoir créé 2 500 communautés et garder 14 000 syndicats. Que le Parlement fixe des objectifs sur dix ans, avec des rendez-vous tous les deux ans ; le préfet devient dès lors très utile, disant : j'ai une loi, il faut avancer !

En milieu rural, le département doit être à terme le fédérateur de l'action des intercommunalités - j'en suis à ma troisième génération de contrats et une conférence départementale des exécutifs regroupe tous les conseillers généraux et tous les présidents d'intercommunalités. Si un jour le département dans sa forme actuelle devait disparaître, cela passerait par une fédération d'intercommunalités. Des citoyens me l'ont parfois demandé : pourquoi le président de l'intercommunalité ne siège-t-il pas au département ? Aujourd'hui, cela ne correspond pas aux institutions ; mais dans vingt ans ? Si tous les syndicats ont été absorbés, si les présidents d'intercommunalités ont une légitimité démocratique, pourquoi ne délibéreraient-ils pas au niveau départemental de ce qu'ils ne peuvent pas régler au niveau local ?

Mme Françoise Gatel . - Eh oui !

M. Yves Krattinger . - Les questions liées au financement sont si complexes, si biscornues, que même la haute administration ne comprend pas toujours. Il faut un seul modèle aux intercommunalités. C'est à l'État de compenser les inégalités et non aux élus entre eux : il y en aura toujours de plus malins, de meilleurs connaisseurs. Nous devrions travailler à l'allemande ; la négociation de très longue haleine entre länder et État central fixe des bases qui sont très peu corrigées par la suite. Il faut un modèle de type universitaire. Aujourd'hui, on ajoute un truc, on enlève un machin... À part Charles Guené, expert international, personne ne comprend et tout le monde est mécontent. Evaluons mieux la richesse des territoires, ce qui nécessite d'avoir la même fiscalité, que le Parlement fixe un cap, et les élus s'attelleront à la tâche.

Je suis pour le maintien de la clause de compétence générale. J'avais interrogé Jean-Pierre Raffarin en 2008-2009 ; il m'avait répondu : sans elle, pas de Futuroscope. J'avais posé la question à Jean-Pierre Chevènement, qu'on ne peut pas soupçonner d'être contre l'État ; il m'avait dit : sans elle, et malgré la présence de PSA et d'Alstom dans l'aire urbaine, pas d'université de technologie à Belfortliard. À Christian Bergelin : sans elle, pas d'IUT à Vesoul. Ces trois projets, qu'il fallait mener à bien, étaient tous en dehors des compétences normales des collectivités. Mais ne confondons pas tout : avec l'instruction unique, les cofinancements sont dissous.

Comme son ancien président, Adrien Zeller, l'avait écrit à Nicolas Sarkozy à l'occasion d'une précédente réforme, l'Alsace a innové plus que toute autre région dans le domaine de l'environnement et cela est passé par la clause générale de compétence. Nous autres élus ne sommes pas des militaires à qui l'on peut dire : « tu te tais, tu fais » ; nous sommes des acteurs. Si cette compétence peut être canalisée, la supprimer serait une erreur pour la République ; cela irait à l'inverse du principe de décentralisation. Une commune de 100 habitants peut se vanter d'avoir la compétence générale ; tant mieux pour elle ! Le maire pourra l'afficher, même s'il transfère tout à l'intercommunalité et ne garde plus que les naissances, les décès et les mariages...

Sur la réorganisation de l'Etat, je serai extrêmement ambitieux. En 2008-2009, j'ai regardé en droit comparé ce qu'il en était dans l'Union européenne. Deux éléments ressortaient nettement : premièrement, tous les pays de plus de 30 millions d'habitants avaient trois niveaux de collectivités...

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - En effet.

M. Yves Krattinger . - Deuxième chose : comparée aux grands pays
- il est difficile de se comparer à la Slovénie -, la France est la seule à avoir gardé des services déconcentrés dans toutes les compétences transférées. Le jacobinisme qui a fait la France, ce pays que nous aimons, joue maintenant contre elle. La phrase de François Mitterrand sur construire et le risque de déconstruire est toujours d'actualité, comme l'intuition du général de Gaulle pour la régionalisation. Il faut du circuit court, de la responsabilité locale assortie d'un audit de l'État. Je suis pour la suppression progressive des services déconcentrés de l'État dans les compétences transférées : les économies seraient du bon côté !

M. Philippe Bas , président . - Merci : ce que vous nous dites nous passionne tous.

Audition de Jean-Pierre Raffarin, ancien Premier ministre, président de la mission commune d'information « Avenir de l'organisation décentralisée de la République » (Jeudi 6 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Lors du récent débat sur la réforme territoriale, le rapport Raffarin-Krattinger a servi de référence : nous avons voulu commencer nos auditions avec les auteurs de ce rapport.

M. Jean-Pierre Raffarin , ancien Premier ministre, président de la mission commune d'information « Avenir de l'organisation décentralisée de la République » . - Vous connaissez, nous connaissons tous le sujet ; il s'agit maintenant d'arbitrer. C'est le gros avantage du Sénat : nous n'avons pas à chercher les compétences ailleurs.

La décentralisation est une idée politique et non une idée technique : il ne s'agit pas simplement de redessiner une carte mais de faire en sorte que le service aux citoyens soit de meilleure qualité et coûte moins cher. C'est une question de lisibilité : la République a besoin qu'on la comprenne. Bien des Français ne comprennent pas la République, ne savent pas comment fonctionne l'Europe. Or moins on comprend, plus on se rapproche du populisme. Vous pouvez faire tous les plans de simplification que vous voulez, la société devient de plus en plus complexe. Jeune ministre du commerce, je m'étais fait photographier avec une pile de formulaires que j'avais supprimés plus haute que moi ; le temps qu'on les supprime, d'autres avaient été créés. La seule réponse à la complexité, c'est la proximité. C'est la société qui est complexe : plus vous êtes démocratique, plus vous devez être attentif et donc favoriser la proximité.

Je suis quelquefois déçu par les Girondins, trop techniques et qui donnent le sentiment que la décentralisation est une politique parmi d'autres. La décentralisation, c'est la République au plus près du terrain. Elle a apporté beaucoup de résultats ; nous pouvons être fiers de ce que nous avons fait depuis le début des années 1980. Sans décentralisation, il n'y aurait pas d'université à La Rochelle ou à Troyes, pas de Futuroscope. Il suffit pour le voir de se promener dans les lycées et collèges de France. Nous ne devons pas être complexés. Avec Yves Krattinger, nous avions choisi comme stratégie de penser à 2020 : à court terme, les clivages gauche-droite sont forts, mais il est facile à moyen terme de construire une vision commune.

Cette vision, je l'articule démocratiquement autour de la commune ; nous ne pourrons pas faire autrement. Je ne crois pas aux fusions arbitraires et suis révolté quand j'entends parler des intercommunalités à 20 000 habitants : c'est un raisonnement quantitatif. La bonne intercommunalité, c'est celle qui marche, où les gens se respectent, ne cherchent pas à manger l'autre. Il y en a de belles à 40 000 habitants comme à 15 000 ou 12 000. Je reconnais qu'il y a beaucoup trop de toutes petites communes ; c'est pour cela qu'il nous faut une intercommunalité coopérative et collégiale. Le citoyen comprend ce qui se passe dans la commune ; la commune est donc la base de la République, ce qui n'empêche pas de faire le plus d'intercommunalité possible : il y a mutualisation, mais les décisions sont prises autour de la table. Donc pas d'élection du président de la communauté de communes au suffrage universel direct : l'intercommunalité mutualise, mais le maire est le médiateur de la complexité générale.

La compétence générale doit aller au département. Ayant passé 18 ans à la tête d'un exécutif régional, j'ai un passé de régionaliste ; mais face à la complexité de la société d'aujourd'hui, nous devons conjuguer puissance et proximité. Si vous effacez la proximité au nom de la puissance, vous écrasez ; si vous faites de la proximité sans puissance, on vous reprochera votre impuissance. Il faut donc trouver l'équilibre qui gérera la proximité, mais avec des capacités d'investissement. Voilà pourquoi notre pays devait avoir des départements forts, peut-être plus grands qu'aujourd'hui : si dans ma propre région, on avait un grand département de Charente et un grand département du Poitou, cela ne gênerait personne. Nous pourrions avoir 60 ou 70 départements en France. Ils peuvent gérer un million de personnes comme ils en gèrent 350 000 à 400 000 ; ce qui est important, c'est que c'est un espace historique, compris, un espace d'initiative et pas seulement une zone d'action pour le préfet. C'est le fond de l'affaire. Aujourd'hui, nous ne sommes plus gouvernés par des hommes, mais par des procédures, des réglementations ou des directives. Il y a 10 ou 15 ans, vous alliez dans le bureau du préfet demander un arbitrage ; il écoutait, pesait le pour et le contre et décidait, au besoin en interprétant librement la règlementation. Aujourd'hui, il se contente de regarder si la règle est respectée. Nous devons sortir de ce système trop régulé et déshumanisé. La décentralisation remet de l'humain, du bon sens.

Et la région ? J'ai évolué. La région, c'est une question de puissance et de programmation. C'est vrai pour les universités et pour les grandes infrastructures routières ferroviaires, aéroportuaires. Il faut des territoires élargis pour faire de grands investissements. Je vais même plus loin maintenant : je serais presque pour un Sénat régional, c'est-à-dire des élus régionaux élus au second degré. Non pas le retour à l'établissement public régional mais une rénovation. Je ne vois pas comment on peut faire de la démocratie locale entre Loudun et Pau ! Je suis pour une grande région Aquitaine, mais pour des raisons de puissance et parce qu'on a besoin d'une métropole comme Bordeaux. La région ne gérera pas la démocratie locale mais la programmation. La démocratie locale, c'est le département. Oui aux grandes régions, si nous les séparons du département ; comme elles n'ont pas la compétence générale, il n'y a plus de risque de doublons.

Et ne soyons pas honteux : les décisions absurdes sont plus souvent celles de l'État que celles des collectivités. À Poitiers, deux lignes ferroviaires sont en construction, l'une dans la ville et l'autre à l'extérieur, parce que certains TGV s'y arrêteront et d'autres non. Toute la vallée du Clain est blessée par un viaduc de plusieurs kilomètres. Une voie, c'est quand même un petit milliard d'euros... un milliard de trop !

M. Philippe Bas , président . - Vous montrez que le Sénat n'aborde pas cette perspective de réforme à reculons et le dos au mur, mais avec l'initiative d'un modernisateur.

M. Rémy Pointereau , rapporteur pour avis de la commission du développement durable . - Je partage cette vision d'une République au plus près du terrain. Il faut du qualitatif plutôt que du quantitatif, notamment pour les communautés de communes ; on veut faire toujours plus grand, mais dans le milieu rural, c'est très compliqué de mettre en place une communauté de 20 000 habitants. Comment traduirez-vous cette volonté dans le projet de loi ? Où mettre le curseur ? Une communauté de communes de 5 000 habitants est-elle pérenne ? La réforme n'est pas faite pour les élus, mais pour les citoyens, pour l'amélioration de leur cadre de vie. Il faut plus de puissance aux régions, mais la fusion de deux régions n'augmente pas leurs moyens.

J'approuve l'idée que les élus régionaux soient élus au second degré comme autrefois. Nous sommes un certain nombre de sénateurs à avoir imaginé que les régions et les départements fonctionnent comme les communes et les communautés de communes. Nous aurons alors deux couples où l'instance inférieure, douée de compétence générale, mutualise dans l'instance supérieure ce qu'elle ne peut faire seule. La région deviendrait une communauté de départements, ce qui éviterait les doublons.

Remettre la commune au coeur du dispositif est essentiel ; mais j'ai des doutes sur la volonté des technocrates parisiens, qui envisageaient, tous gouvernements confondus, de faire élire les présidents de communautés de communes au suffrage universel et à terme, supprimer les maires sinon demain, du moins après-demain.

M. Gérard Cornu . - Merci pour l'excellent rapport qui fait honneur au Sénat et constitue une bonne base de travail. J'ai toutefois perçu une petite différence entre ses deux auteurs. Lorsque M. Krattinger envisage un couple de proximité intercommunalité-département, Jean-Pierre Raffarin préfère un couple département avec compétence générale-région stratège. Que pensez-vous du conseiller territorial, qui était à la fois conseiller général et conseiller régional ?

M. Alain Fouché . - Avec de grandes régions pauvres, les départements continueront à être les premiers dans la solidarité, tandis que l'État recule. Il est important qu'ils gardent la possibilité d'une action économique et touristique. Des projets comme celui du Futuroscope, de son technopôle ou du futur Center-Park dans le nord du département ne peuvent être gérés au niveau régional.

M. Ronan Dantec . - Nous n'avons pas encore une idée très claire du futur fonctionnement de ces très grandes régions, ni des modalités de gestion de la solidarité territoriale.

Je suis en désaccord avec une partie de ce qu'a proposé Jean-Pierre Raffarin. Je suis d'accord pour garder la clause de compétence générale à la région...

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Mais pas au département, bien sûr !

M. Ronan Dantec . - Dire que le département a les capacités d'assurer la solidarité territoriale est un leurre : il fera de la péréquation sur ses recettes ; un département pauvre fera comme il pourra. C'est la région qui a la capacité de la solidarité territoriale et de la planification.

Question recettes, tout le monde craint que ces grandes régions n'aient pas la capacité d'écouter l'ensemble des territoires ; je regrette que vous n'ayez pas repris mon amendement qui proposait une forme de bicamérisme à l'échelle régionale, avec des élus au suffrage direct de liste ayant un vrai projet régional et une représentation de l'ensemble des territoires. Voilà comment je peux être favorable à un Sénat régional...

M. Philippe Bas , président . - Mais avec une assemblée nationale à côté ; cela va plaire, c'est sûr !

M. Ronan Dantec . - La fusion des départements est une vraie question ; ils maintiennent des identités culturelles, historiques dans les méga-régions où elles pourraient se diluer. La fusion Bretagne-Pays de Loire ne peut être acceptée, à moins de prévoir un seul département breton.

Je suis en désaccord sur l'intercommunalité. C'est le vrai lieu de vie : nous sommes en retard sur les citoyens de ce point de vue. Il faut aussi s'interroger sur les doublons dans l'administration de l'État. Une simplification s'impose, mais l'État souhaite maintenir une présence locale.

Mme Françoise Gatel . - Nous avons une obligation d'efficacité de l'action publique dont l'exercice est partagé entre État et collectivités : nous ne pouvons-nous interroger sur les compétences territoriales sans le faire aussi pour celles de l'État et sur ce rôle essentiel que je mettrai au nombre de ses compétences régaliennes : faire preuve d'équité, plutôt que d'assurer l'égalité des territoires. Je crois à la pertinence d'un espace départemental, mais son organisation sous forme de cantons est dépassée. Si nous sacralisons l'intercommunalité, qui n'est que la prolongation de l'action de la commune, les départements vont devenir des parlements d'intercommunalités.

Mme Élisabeth Doineau . - La société a changé, mais nous n'avons fait qu'empiler les strates. Nous devons agir pour la mutabilité des collectivités. Sont annoncées la mort des communes, la mort des départements, puis leur retour et l'évolution des régions. Or les Français ont besoin de visibilité, et nous aussi ! Il faut faire un effort de lisibilité, d'efficacité, faire des économies par les mutualisations qui annoncent des fusions, du moins je l'espère. Les Français n'y croient même plus : nous devons nous attaquer sérieusement au problème.

M. Charles Guené , rapporteur pour avis de la commission des finances . - J'ai bien du plaisir à continuer cette réflexion avec les auteurs du rapport que j'avais côtoyés dans la mission commune d'information ; c'est un bain de jouvence. Je suis séduit par la vision à moyen terme de Jean-Pierre Raffarin, mais elle est si loin du texte proposé que je ne sais pas comment nous ferons pour nous en rapprocher.

Il faudra passer par une réforme fiscale de grande envergure, de toute façon déjà entamée. Il faudra un redéploiement et la mise en place d'une nouvelle gouvernance systémique. Je n'ai pas été choqué par les propos d'Yves Krattinger ; il va dans la bonne direction. Je partage l'avis de Jean-Pierre Raffarin sur les intercommunalités à 20 000 habitants ; c'est stupide et inadapté. La solution vis-à-vis de nos communes, que nous aimons, est-elle de laisser les choses en l'état - et elles seront vidées nécessairement de leur substance - ou bien de les conserver à travers des communes nouvelles formées de manière volontaire, avec une masse critique qui réduirait par quatre le nombre des intercommunalités. C'est cette solution que je préfère...

M. Jean-Pierre Raffarin . - En fait, nous ne sommes pas si loin du projet de loi ! Il n'y a que deux grandes visions : le quinquennat précédent en avait choisi une et celui-ci en choisit une autre. Soit nous rapprochons départements et régions, avec le conseiller territorial - que nous n'avons peut-être pas suffisamment crédibilisé - comme enzyme unificateur, soit nous choisissons la séparation pour qu'il n'y ait pas de doublon. D'une certaine manière, Ronan Dantec est pour le conseiller territorial sans le savoir. Soit nous gardons les régions actuelles et nous les rapprochons des départements en allant jusqu'à la fusion ; soit nous les séparons en lui donnant une autre fonction. C'est ce qui n'est pas cohérent dans le projet du gouvernement : de grandes régions et la suppression des départements. Il faudrait de grandes régions et des départements, quitte à les agrandir.

Je ne suis pas sûr qu'il faille un seuil d'habitants pour les communautés de communes ; c'est le conseil général qui doit le donner : les territoires sont si différents les uns des autres ! Dans la Vienne, une communauté de communes de 5 000 habitants et une autre de 8 000 habitants ont fusionné grâce à un travail énorme : nous ne pouvons pas les faire passer au 1 ^er janvier 2016 à 20 000 habitants en allant chercher des communes à 30 kilomètres. Le national est trop arbitraire lorsqu'il fait cela.

Les économies avec les grandes régions ne se feront pas sur les structures mais sur les politiques, en évitant un certain nombre de doublons. Mais cela veut dire aussi qu'avec un guichet unique, il y aura moins de subventions. Le gouvernement a été assez incohérent en présentant les intercommunalités comme l'avenir du département et en faisant des cantons qui n'ont rien à voir avec elles. Franchement, les gens qui ont fait cela ne connaissent rien au territoire.

La création du conseiller territorial représentait une autre piste de réforme. Nous ne sommes pas allés assez loin dans ce sens. Cette solution avait l'avantage de donner aux régions les compétences et, au département, le scrutin. Tout le monde aurait été content...

M. Jean-Jacques Hyest . - Ou mécontent...

M. Jean-Pierre Raffarin . - Je suis totalement d'accord avec vous, Monsieur Fouché.

Monsieur Dantec, je suis un républicain, attaché au rôle de l'État. Aujourd'hui, on ne cesse d'affaiblir l'État. Celui-ci ne sera fort que s'il se recentre sur un certain nombre de missions. L'État est trop ambitieux au niveau local. Il devrait faire davantage confiance aux départements. En effet, comme l'État est affaibli, sa seule façon d'exister est d'empêcher. Voyez le temps qu'il a fallu pour installer un Center Parc dans la Vienne : que de procédures ! Il vaut mieux parfois être un gros crapaud bien né, qu'un mauvais chrétien mal né parce que l'on passera plus de temps à régler vos problèmes ... Quatre ou cinq ans ont été nécessaires alors qu'un dossier identique avait été monté dans la Moselle. Moins l'État a de pouvoirs, plus il contrôle pour faire croire qu'il en a !

M. René Vandierendonck , rapporteur . - Entre les deux, vous oubliez qu'il y a eu le Grenelle...

M. Jean-Pierre Raffarin . - J'ai fait un rêve juridique : pourquoi ne pas donner aux préfets ou aux maires un pouvoir d'interprétation pour les autoriser à déroger à la règle générale lorsque cela est nécessaire ? Les règlements s'empilent et désormais ce sont les systèmes qui gouvernent, non les hommes. Si l'on veut que les hommes gouvernent, il faut laisser un pouvoir d'interprétation pour donner de la place au bon sens ! On voit des choses absurdes. Dans une commune de la Vienne, une entreprise de 150 salariés a dû partir pour s'agrandir, faute d'une dérogation au plan local d'urbanisme que personne ne pouvait lui accorder. Je plaide pour un humanisme territorial.

Il faut alléger l'État et le recentrer sur l'exercice de ses missions régaliennes. L'État doit conserver son rôle de stratège. Avec la crise, des plans de relance ont été lancés et, partout, on a assisté à une recentralisation. En France, nous sommes allés encore plus loin en créant les investissements d'avenir. Il aurait été possible de recourir à des contrats territoriaux en demandant aux territoires de participer. La crise recentralise. C'est une grave erreur : les solutions passeront par la proximité.

Madame Gatel, je ne suis pas hostile à la création d'un parlement d'intercommunalités dès lors que l'intercommunalité correspond à un espace inter-municipal et cantonal avec un élu spécifique. Tout dépend du découpage des cantons. Cela aiderait peut-être le citoyen à mieux comprendre le territoire au niveau infra-départemental. Les cantons existaient depuis longtemps ; on les remplace par quelque chose qui n'a pas de réalité. L'intercommunalité a le mérite d'exister. Je ne suis pas hostile à dessiner les cantons en fonction de la carte des intercommunalités.

J'aime le concept de mutabilité, évoqué par Mme Doineau. Il faut aider nos structures à bouger, mais il faut aussi aider le monde médiatico-national à comprendre ce qui se fait dans les territoires. Actuellement, cela n'intéresse personne. Comme président de région, quand je tenais une conférence de presse pour annoncer la signature d'un contrat de plan, la presse locale s'y rendait, mais vous n'attirez la presse nationale que si vous claquez la porte d'une réunion à Matignon. Nos élites ne s'intéressent pas aux territoires.

Monsieur Guené, je ne suis pas hostile à des communes nouvelles, mais je n'aime pas le systématisme. Laissons les territoires décider ! Quelle économie réalise-t-on si l'on supprime la plus petite commune de la Vienne, qui compte 60 habitants ? Elle est administrée par neuf élus bénévoles, et tout a déjà été mutualisé ... D'accord pour des communes nouvelles quand on peut rassembler, mais l'objectif ne doit pas être de supprimer la proximité avec l'objectif de rationaliser.

Enfin, il faudrait se pencher sur la place du parlementaire dans la décentralisation. Nous votons le budget de l'État, le préfet dépense les crédits et ne nous associe pas toujours. Les aides aux communes sont distribuées sans nous consulter. Le parlementaire ne peut rester en dehors du jeu, a fortiori avec le mandat unique. Attention à l'écart préoccupant entre les territoires et le Parlement.

Votre tâche est immense. Nous traversons une crise très grave. À Paris, les gens n'en ont pas conscience ; ce n'est pas normal. Quand nous sommes dans les territoires, nous voyons la situation des PME, des artisans, des agriculteurs ; nous savons qu'une crise du lait est imminente. Pourtant, plus la douleur des territoires est grande, plus on a l'impression qu'elle n'est pas entendue. Avec la crise, on centralise, mais ceux qui décident donnent le sentiment de ne pas être proches des difficultés. Qui nous parle d'un plan PME ? Elles traversent pourtant une très grave crise de trésorerie. On le sait localement. Des réunions ont lieu dans les conseils généraux, on en discute, mais tout se passe comme si, une fois la réunion terminée, on remontait à Paris et on l'oubliait. À Paris, on parle de la proportionnelle et d'un certain nombre de sujets de société qui sont tous très importants, mais qui sont loin des problèmes de la France d'aujourd'hui...

M. Philippe Bas , président . - Nous vous remercions sincèrement.

Audition de M. Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France, président du conseil général des Côtes d'Armor,
et M. Bruno Sido, secrétaire général de l'Assemblée des départements
de France, sénateur et président du conseil général de la Haute-Marne (Jeudi 13 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Nous avons le plaisir d'accueillir ce matin le président et le secrétaire général de l'Assemblée des Départements de France (ADF).

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF . - Le Premier ministre s'est exprimé, cette année, à quatre reprises sur la réforme territoriale : le 8 avril à l'Assemblée nationale, les 16 septembre et 29 octobre devant la Haute Assemblée, enfin le 6 novembre dernier devant le congrès de l'ADF à Pau. Que de chemin parcouru ! Entre l'annonce faite le 8 avril de la disparition des conseils départementaux à l'horizon 2021 et l'affirmation de leur rôle au congrès de Pau, bien des discussions ont eu lieu, et nous parvenons à une situation beaucoup plus claire.

Nous ne sommes pas en présence d'une loi de décentralisation, mais d'une réforme des collectivités territoriales visant à clarifier leurs compétences, sans que l'État leur transfère aucune des siennes. Son but déclaré est de réduire le soi-disant millefeuille et l'enchevêtrement des collectivités, de leurs compétences et de leur fiscalité afin de réaliser des économies. Si certains de ces objectifs sont louables, nous attendions une grande loi de décentralisation comparable à celles de 1982 ou 2004, qui avait transféré plus de 13 milliards d'euros du budget de l'État aux collectivités territoriales, dont 8 milliards pour les départements.

En filigrane du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la république » (NOTRe) se trouvent la réforme de la carte régionale, la suppression des conseils départementaux et le renforcement des intercommunalités, censées se substituer aux départements et assumer leurs compétences essentielles de solidarité sociale, qui représentent 38 milliards d'euros sur les 71 milliards de l'ensemble des budgets départementaux.

Nous avons dit au Premier ministre, à la veille de notre congrès, qu'il n'était point nécessaire d'évoquer l'après 2020. Quelle sera alors la majorité ? Toutes les parties sont désormais convaincues que, si une collectivité de plein exercice devait être supprimée, il faudrait passer par une révision de la Constitution, laquelle est devenue mon livre de chevet depuis l'annonce de ces textes. Je vous renvoie à la décision du Conseil constitutionnel sur la Corse et à la question du niveau substantiel de compétence que doit garder tout niveau de collectivité de plein exercice.

Tout doit s'organiser autour de la commune, du conseil départemental et du conseil régional. Les intercommunalités, qui ne sont pas des collectivités de plein exercice, n'existent que par transfert de compétences des communes. Le projet de loi NOTRe prévoit que les conseils départementaux assument les compétences de solidarités sociale et territoriale, dont le gouvernement souhaite fixer la définition dans le droit. Je rencontre ces jours-ci les responsables de tous les groupes politiques du Sénat afin d'en débattre.

Le gouvernement nous assure désormais que les départements auront la compétence d'ingénierie et de conseil et, avec le préfet, celle du schéma départemental d'accessibilité des services au public. Les conseils régionaux se verraient transférer les transports scolaires et interurbains, les collèges, les routes, les ports départementaux s'ils les acceptent, le schéma d'élimination des déchets industriels banals et ménagers, ainsi que la responsabilité des espaces naturels sensibles.

Notre approche consiste à nous demander à quels territoires il est pertinent de conférer ces compétences. L'Association des Régions de France (ARF) avait souhaité recevoir des compétences de l'État, afin d'avoir une double autorité sur les services publics de l'emploi et sur la banque publique d'investissement. Elle avait raison : les régions doivent viser les grands enjeux stratégiques.

Faute de leur avoir donné gain de cause, on leur propose à présent, en guise de compensation, des compétences de niveau infrarégional peu compatibles avec les nouvelles dimensions qu'on entend leur attribuer. Les collèges relèvent d'une gestion de proximité, d'autant que le Conseil supérieur de l'éducation a souligné l'intérêt pédagogique de maintenir un lien entre eux et les écoles. Les deux tiers des 5 500 collèges de France sont d'ailleurs situés dans des territoires ruraux. Les transports scolaires relèvent évidemment, eux aussi, de l'échelon de proximité.

Cette loi de clarification est censée conduire à des économies... mais nous serons bien obligés d'en faire : 12,5 milliards d'euros en moins en quatre ans, sur les 225 milliards auxquels se monte la totalité des budgets des collectivités territoriales et des établissements publics - excusez du peu ! Les seuls départements ont été contraints, depuis 2002, de trouver 48 milliards d'euros, sur les 850 milliards que représentent douze ans de leurs budgets, afin de financer les allocations individuelles de solidarité. Les départements savent ce que c'est que d'économiser, et continuent à assumer correctement les services publics malgré une situation budgétaire délicate.

M. Bruno Sido, secrétaire général de l'ADF . - Outre mes fonctions de secrétaire général, je suis aussi le chef de l'opposition au sein de l'ADF. L'objectif général déclaré de toutes ces réformes est de faire des économies. Le projet de loi de départ a, hélas !, été coupé en deux et la mauvaise moitié a été placée en tête : grandes régions et suppression des départements d'abord, transferts de compétences ensuite. Le parcours de la première loi est assez chaotique : le président de la République avait déclaré d'abord que les départements étaient indispensables, avant d'annoncer leur suppression : le Premier ministre a pris le relais en distinguant les départements métropolitains, qui pourraient être gouvernés par des syndicats d'intercommunalités, cinq autres trop petits, puis une troisième catégorie... avant de s'apercevoir de l'existence d'une cinquantaine de départements ruraux. Son premier discours au Sénat, confirmé par son allocution au congrès de Pau, montre que sa doctrine évolue de jour en jour...

On voit mal comment la disparition des départements conduirait à des économies : transporter des élèves ou refaire une route ne coûtera pas moins cher aux régions qu'aux départements. Le gouvernement nous enlevant 12,5 milliards d'euros, certaines collectivités cèderont certainement à la tentation d'augmenter leurs impôts.

Supprimer les départements et faire de grandes régions, c'est antinomique. L'ancienne réforme, tant décriée par certains, proposait bien la première mesure, mais dans le cadre des régions actuelles, que la création des conseillers territoriaux aurait transformé en simples syndicats de départements. Nous voilà, au contraire, devant de grandes régions, stratèges, porteuses de grandes visions et soutenant les exportations. On voit mal quel sens il y aurait à leur confier les transports scolaires... On prétend renforcer en même temps les intercommunalités, alors que le Premier ministre recule déjà sur l'évolution de leurs seuils parce que passer à 20 000 habitants serait un séisme - j'espère que ce ne sera pas comme pour le binôme : le moins de 20 000 sera-t-il pour le milieu rural, pour l'urbain ?

Tout cela débouche, dans cette loi, sur le transfert des compétences des départements aux nouvelles régions. Le Premier ministre nous a donné des assurances qui n'apparaissent pas dans le texte. Fera-t-il donc l'objet d'amendements gouvernementaux, ou d'amendements portés par les uns ou les autres ? Les compétences économiques des départements seraient en principe préservées ; mieux, notre proximité avec les communes justifierait que nous fassions de l'ingénierie pour elles. Les membres de l'opposition interne de l'ADF considèrent cependant qu'il s'agit d'une réforme dispendieuse, incompréhensible et inefficace.

M. Philippe Bas , président . - Nous apprécions la forte complémentarité de ces deux exposés, d'où il ressort que les conseils généraux souhaiteraient conserver certaines compétences, que d'ailleurs les régions ne semblent pas demander ; celles-ci aspirent en revanche à certaines compétences d'État, qu'il ne veut pas déléguer.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Comme l'a souligné le président Lebreton, il ne s'agit pas d'une loi de décentralisation. Nous en attendions pourtant une : la meilleure répartition des compétences entre l'État et les collectivités locales est un objectif poursuivi depuis 1982. Une évolution progressive avait alors été engagée, dont les effets ne s'étaient fait sentir qu'après cinq ou six ans. La seconde tentative, conduite en 2004 par la loi « Raffarin », a échoué sur la clarification des compétences.

Le débat sur la clause de compétence générale est purement théorique. L'important, ce sont les compétences d'attribution conférées à une collectivité, normalement à l'exclusion des autres. C'est faute de respecter cette règle que l'on s'ensevelit sous un fouillis de financements croisés. Ils vont certes diminuer sous l'effet des économies qui s'imposent...

Le principe de subsidiarité doit être respecté dans la répartition des compétences : les régions s'occuperont-elles des transports scolaires ? L'Île-de-France, par exemple, s'est empressée de les déléguer aux départements de la grande couronne.

Je le demande à nos hôtes ce qu'ils souhaitent réellement. Se substituer aux régions dans les missions qu'elles n'exercent pas correctement ? Chacun ne devrait-il pas s'en tenir à ses propres compétences, en espérant qu'elles soient clarifiées par la réforme ? Le cas des activités liées au tourisme, en particulier, appelle des dispositions plus précises.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Il est heureux que le gouvernement ait entendu la mobilisation de l'ensemble de nos groupes pour que les départements ne passent pas à la trappe.

Le débat sur la clause de compétence générale est assez théorique, d'autant que le texte prévoit que la culture, le tourisme et le sport resteront partagés. La notion de solidarité territoriale introduit en revanche un exercice nouveau de compétence, celui qui consiste à payer. Quel pouvoir d'appréciation restera-t-il au département après l'instauration de ce champ de solidarité territoriale ?

Si l'ingénierie est un élément très important, son exercice par les départements ne les placera-t-il pas dans un double rôle de conseil a priori et d'évaluation a posteriori ? Ne pas exorciser cela aurait des conséquences négatives.

M. René-Paul Savary , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - J'ai assisté, en tant que président de conseil général, au congrès de Pau. Les départements continueront d'exister, c'est désormais acquis, mais pour faire quoi, et avec quels moyens ? Un département avance sur deux jambes : ses compétences sociales, que personne d'autre n'est en mesure d'assumer, et ses compétences d'aménagement du territoire et de soutien aux communes, exercées elles aussi grâce à un savoir-faire acquis au fil de plusieurs décennies de décentralisation. S'il s'agit en réalité de conserver des départements boiteux et sans moyen, autant en finir tout de suite : couper la queue du chien en une fois fait moins mal que de le faire en plusieurs fois.

On parle de nous confier l'ingénierie. Quel sens y a-t-il alors à transférer aux régions les routes et les collèges ? Dans mon département, les ingénieurs travaillent sur les routes et pour les collèges. Pour les grandes régions qui pourraient sortir des débats de l'Assemblée nationale, ce transfert de compétences aurait des conséquences très lourdes : la Champagne-Ardenne, par exemple, aurait à gérer 600 collèges, 400 lycées, 35 000 kilomètres de routes départementales et 25 000 personnes. Peut-on attendre de la création d'un tel échelon une réduction des coûts et une meilleure proximité ?

Aux régions la stratégie et les grandes infrastructures : à l'État de leur confier des responsabilités dans le domaine de l'emploi, de la formation, de l'enseignement supérieur et, pourquoi pas ?, du sanitaire. Aux départements, l'aménagement du territoire de proximité, les réseaux.

La question des moyens est passée sous silence : il est prévu que le transfert des routes et des collèges s'appuie sur des moyennes de consommation des crédits depuis plusieurs années pour les transmettre à d'autres collectivités. Mieux nous aurons fait notre travail en investissant dans les routes et les collèges, plus cela nous coûtera de crédits ! Une correction de cette disposition s'impose.

Les régions seront à deux vitesses, selon qu'elles hériteront d'équipements bien ou mal entretenus. J'ai simulé le transfert de mes 4 000 kilomètres de routes départementales, de mes quarante-sept collèges publics et du personnel correspondant. Il en résulte une déstructuration du budget qui nous interdira de continuer à faire notre métier.

D'où la nécessité de se pencher sur l'action sociale, sur le RSA en particulier. Quelle sera la valeur ajoutée de cette transmission de compétences ? Si elle est nulle, mieux vaut recentraliser la rémunération des titulaires du RSA, en laissant l'action d'insertion soit au département, dans le cadre de son action sociale, soit à la région en l'insérant dans un parcours d'insertion et de formation. Voilà une dissociation importante si l'on veut maintenir des structures de proximité efficaces.

On se plaint que le millefeuille territorial empêche de savoir qui fait quoi. Supprimez-le, vous saurez qui ne fait pas quoi : il n'y aura plus qu'un seul financeur pour le sport, la culture, le tourisme, les loisirs, et encore moins de croissance et d'emplois, car ce sont les collectivités territoriales qui font la croissance des territoires.

Mme Valérie Létard , rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques . - Le volet économique soulève des questions sur la manière dont pourra s'instaurer une coproduction entre des territoires intercommunaux pour l'élaboration et le suivi des schémas de développement économique. Il est important pour nous de connaître votre point de vue à ce sujet, en particulier sur le volet tourisme.

La compétence d'ingénierie n'est pas suffisamment définie, ne serait-ce que parce que les besoins des territoires urbains sont très différents de ceux des territoires ruraux. Comme le soulignait René Vandierendonck , la relation entre les différents échelons varie beaucoup des uns aux autres : comment s'articuleront leurs partenariats ?

M. Daniel Dubois . - Je suis satisfait de voir ce texte évoluer, même si des améliorations sont encore nécessaires : la région stratège ne doit pas être accaparée par la gestion quotidienne. Le triptyque composé du conseil départemental, de la communauté de communes et de la commune l'assumera efficacement. Dès lors, quelle est la bonne taille pour les communautés de communes ? Si le conseil départemental subsiste, est-il cohérent de leur imposer un seuil de 20 000 habitants ?

Claudy Lebreton a parfaitement raison : il est primordial de préciser par la loi la définition de la compétence de solidarité territoriale donnée aux départements.

M. Jacques Bigot . - Comment l'ADF voit-elle les relations entre départements et métropoles ? J'étais jusqu'à mars dernier président de la communauté urbaine de Strasbourg, qui deviendra une métropole le 1 ^er janvier prochain. La ville de Strasbourg, en raison de son histoire entre 1870 et 1918, exerce la compétence de l'action sociale, par délégation de l'État jusqu'en 1982 puis par délégation du département depuis cette date. Les services publics de la ville et de la communauté urbaine étant confondus, celle-ci est prête à assumer demain la compétence de l'action sociale sur tout son territoire ; de même pour celle du réseau routier : Strasbourg étant au bord du Rhin, plus aucune route départementale ne traverse l'agglomération. Cependant, si la communauté urbaine devait prendre toutes les compétences du département, 500 000 habitants sur un million seraient concernés et l'importance du département perdrait de sa voilure, comme dans le Rhône. La question de l'articulation entre métropoles et départements ne peut être ignorée, surtout si l'on souhaite que les métropoles jouent un rôle de moteur économique.

Les gens qui vivent dans la ruralité sont souvent des rurbains, dépendant des transports. Je constate que, de l'autre côté du Rhin, le développement économique a lieu dans de très petites communes, ce qui a l'avantage de réduire les déplacements. Cessons d'opposer le rurbain et le rural : l'économie ne se développe pas qu'en milieu urbain.

L'économie française repose sur de très grosses entreprises et sur un tissu de TPE et de PME. Changer cela passe par des stratégies locales. Si les compétences correspondantes échoient aux régions, quels moyens recevront-elles ? S'y rattache la question de la formation professionnelle et de l'orientation. Celle-ci ne doit-elle pas être transférée aux régions ? Les départements pourraient s'interroger sur la manière insidieuse dont, depuis 1982, l'État leur a transféré des tâches qu'il continue à définir. Ainsi le fonctionnement des SDIS : les départements financent, les préfets décident.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Ce n'est pas la loi.

M. Jacques Bigot . - C'est en tout cas le règlement opérationnel qui fixe les moyens du SDIS. Qui commande, paye !

M. Christian Favier . - Nous ne sommes pas en présence d'une loi de décentralisation, en dépit des engagements pris devant le Sénat au moment des états généraux de la démocratie locale de 2012. Les élus, réunis à l'époque à l'initiative de son Président Jean-Pierre Bel, avaient pourtant manifesté une volonté forte d'une nouvelle étape de la décentralisation. Je me félicite cependant de l'évolution récente du gouvernement au sujet des départements. La compétence de solidarité et de réduction des inégalités, qui fait le coeur du département, est tout aussi nécessaire en milieu rural qu'urbain. Reste le problème des moyens : les mesures prises récemment pour faire face à la montée en charge des allocations universelles de solidarité ne le règlent pas sur le fond.

Si les régions doivent avoir une responsabilité très forte en matière de développement économique, l'action des départements en faveur de l'insertion nécessite qu'ils s'intéressent au champ de l'économie sociale et solidaire. Leur politique d'investissement en fait également des acteurs du développement économique.

Nous ne pouvons pas écarter les départements en la matière. Quel est l'avis de l'ADF sur les compétences départementales dans le domaine de l'économie sociale et solidaire, ainsi que sur une nouvelle suppression de la clause de compétence générale ?

M. Alain Marc . - Je me réjouis que le gouvernement n'envisage plus la suppression des départements ; mais s'ils se bornent à gérer du social, je n'en vois pas l'intérêt. L'Aveyron se retrouvera sans doute dans une vaste région allant de Toulouse à Montpellier ; le département investit chaque année 50 à 60 millions d'euros pour les routes, ce qui représente 1 000 emplois. Si cette compétence était transférée demain à la région, ces sommes iraient à la deuxième rocade de Toulouse ou à celle qu'il faut construire autour de Montpellier. Certes, les emplois ne disparaîtraient pas globalement, mais ils iraient de l'Aveyron vers la Haute-Garonne et l'Hérault. Nous ne pouvons pas cautionner cette démarche. Il ne s'agit pas de disputer à la région la compétence économique, mais de décider nous-mêmes des modalités de notre désenclavement.

M. François Bonhomme . - Le texte proposé a une vertu : la clarification. Nous en avons besoin. Je ne vois pas d'inconvénient par exemple au transfert des collèges à la région : pourquoi cette collectivité, en effet, ne gérerait-elle pas le second degré, comme la commune gère les écoles maternelles et primaires ? Nous pouvons en effet escompter des économies d'échelles et une plus grande efficacité des moyens. Cela vaut aussi dans le domaine du tourisme, où tous les niveaux de collectivités, sans oublier l'État, ont une action : mettons fin à ce maelström impossible où personne ne s'y retrouve.

Le texte commet cependant une faute cardinale : le seuil de 20 000 habitants ignore la ruralité. Quand tout le monde en découvre les vertus pour défendre le département, demander à des intercommunalités de passer de 5 000 à 20 000 habitants, c'est méconnaître les bassins de vie. J'ai déposé un recours au Conseil d'État pour le bassin de vie ; j'ai perdu au motif que le bassin de vie était une notion trop floue ; sur les fiches de l'Insee, c'est pourtant une réalité.

M. Daniel Gremillet . - Nous avons débattu du découpage avant de parler des compétences, fixant des dimensions très différentes d'une région à l'autre. Or la question de la compétence des départements se pose avec d'autant plus de force dans une vaste région, où l'on imaginerait sans peine un transfert des lycées aux départements, tandis que dans une petite région, la compétence sur les routes pourrait être regroupée. Encore faut-il que les départements disposent de moyens suffisants. Les départements gagneraient eux aussi à être plus vastes, plus forts, tout en gardant un lien de proximité.

Si nous n'y prenons pas garde, la ruralité, et pas seulement la ruralité profonde, sera vidée de sa substance, des hommes et des femmes, des cerveaux, des revenus, de tout ce qui en fait la richesse. La vie entraîne la vie : une nouvelle organisation pourrait appauvrir considérablement les territoires.

M. Claudy Lebreton . - La décentralisation n'a jamais été évaluée...

Mlle Sophie Joissains . - En effet !

M. Claudy Lebreton . - Malgré des imperfections, elle a été un succès et d'abord pour la démocratie. Avant 1982, hier !, les préfets étaient aux commandes, et le président du conseil général présidait une assemblée de notables. Le transfert de l'exécutif local à des hommes et des femmes élus au suffrage universel a tout changé.

Je ne suis pas départementaliste, je suis décentralisateur. J'ai eu des fonctions à tous les niveaux de collectivité et je pourrais être président de conseil régional : Lebreton président de la Bretagne, cela aurait de l'allure ! Je recherche l'efficacité des collectivités territoriales, de l'action publique. Nous observons depuis trente ans un double mouvement de transfert des compétences de l'État vers l'Union européenne et vers les collectivités territoriales. Pourtant, la grande absente de ce débat est l'Europe.

Il faut conjuguer trois principes : la responsabilité ; la subsidiarité, réponse issue des textes européens à la clause de compétence générale ; la spécificité des territoires, car nous ne pouvons pas donner une réponse identique selon la densité de population des territoires.

La décentralisation n'a pu avoir lieu que parce que l'État n'avait pas réussi à mener sa déconcentration dans les années 1960. Dans le cas contraire, nous vivrions dans une autre France. Des régions plus grandes pourraient être confrontées à la même question.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Eh oui !

M. Claudy Lebreton . - Je ne suis pas gêné d'être minoritaire dans un débat. Il est proposé d'enlever aux départements une compétence, les collèges, qui représente 71 milliards d'euros, et où ils sont seuls !

M. François Bonhomme . - Il y a des exceptions...

M. Claudy Lebreton . - Votre département est exceptionnel ! Les compétences partagées - culture, sport, tourisme et économie -, quant à elles, représentent 7 milliards d'euros. Les compétences scolaires sont pourtant clairement définies. Je ne désespère pas de voir un jour une grande loi de décentralisation transférant des compétences mal exercées par l'État, comme l'enseignement supérieur. Pour l'enseignement scolaire, nous en gérons déjà le patrimoine, la restauration, l'environnement, tandis que l'État fixe les programmes et paie les enseignants.

La France n'est que le 18 ^ème pays le plus décentralisé en Europe, derrière des pays aussi peuplés que la Pologne ou l'Allemagne. Chez nos voisins, la compétence santé est largement partagée entre État et collectivités, comme l'éducation - les professeurs sont souvent payés par le niveau décentralisé - et même une partie de la sécurité. Nous ne représentons que 225 milliards d'euros sur les 1 200 milliards d'euros de dépense publique, alors que les finances locales constituent 67 % des finances publiques au Danemark, entre 30 et 40 % dans la plupart des pays européens.

Le département des Côtes-d'Armor n'aurait jamais eu 15 000 étudiants sans la clause de compétence générale. La capacité à stimuler l'innovation économique ne dépend pas de la taille des collectivités, mais de la qualité des individus qui les dirigent : des maires de villages de 600 habitants peuvent être plus innovants que des maires de grandes villes. La réponse ne peut pas être qu'institutionnelle.

Je n'ai pas encore de religion sur l'insertion sociale et le financement du RSA. Tout en comprenant l'avantage de le financer par la solidarité nationale, je m'interroge sur les effets d'une séparation du financeur et de la collectivité qui impose à l'allocataire un parcours d'insertion. L'APA et la PCH ne sont pas dans la même problématique : le retour sur investissement de ces dépenses sur une économie territorialisée non délocalisable est évident.

Nous pouvons trouver une vraie clarification de la compétence d'aménagement du territoire. Si le contrat de projet État-région est l'instrument qui met en cohérence les grands projets stratégiques (TGV, autoroute, ports, aéroports), l'aménagement de proximité peut rester aux mains des communes, des intercommunalités et des départements.

Les communautés sont 1 700, dont 1 507 ont moins de 20 000 habitants ; seules deux cents environ d'entre elles sont au-dessus de ce seuil, et comptent souvent plus de 50 000 habitants. Les intercommunalités ont été créées pour trouver une solution aux 36 500 communes. Tous les pays d'Europe les ont fusionnées, telle l'Allemagne, passée brutalement de 30 000 à 9 000 communes, et qui s'en mordrait les doigts. L'intercommunalité était destinée à devenir la commune du XXI ^e siècle ; suivre un autre cap serait contraire à l'esprit originel, comme imaginer des intercommunalités à 100 000 ou 200 000 habitants en milieu rural. L'exemple de Paris, à la fois ville et département, aurait pu être étendu aux grandes métropoles, à commencer par Lyon et Marseille. L'ADF a des propositions à faire sur ce sujet.

L'ingénierie mérite toute notre attention. L'intercommunalité a réglé le problème des services techniques de maîtrise d'ouvrage ; le projet maintient les départements dans l'ingénierie et le conseil. L'État se retirant, soixante départements ont créé des agences d'ingénierie et de conseil pour introduire de la régulation publique dans un marché très ouvert où le privé s'était développé. Dans les Côtes-d'Armor, nous avons choisi la forme d'un établissement public départemental cogéré par le département, l'association des maires et les intercommunalités ; les grandes agglomérations, elles, ont gardé un service technique de maîtrise d'ouvrage.

L'image du millefeuille territorial révèle une totale méconnaissance des citoyens et du milieu journalistique sur le sujet. Les 17 000 syndicats intercommunaux étaient nécessaires lors de leur création ; mais aujourd'hui, il faut faire le ménage dans ces structures et rapatrier leurs compétences aux seules collectivités de plein exercice. Cela représente 18 milliards d'euros de dépenses, qui seraient ainsi mieux employés.

Le Premier ministre l'a dit à Pau, nous n'échapperons pas à une grande loi de décentralisation. Il faudra procéder à une clarification des compétences entre l'État et les collectivités, car nous avons besoin d'un État plus efficace sur ses compétences régaliennes.

M. Bruno Sido . - Vos interventions marquées au coin du bon sens s'inscrivent dans une logique de clarification - il faut régulièrement faire du nettoyage dans ce domaine. Tandis que les grandes régions seront le lieu de la stratégie, les départements seront celui de la proximité. Nous avons créé des intercommunalités parce que nous n'avons pas voulu supprimer des communes ; oserai-je dire que nous avons créé les régions parce que nous n'avons pas voulu regrouper les départements ? C'est une question qui se pose depuis longtemps : Michel Debré avait proposé en 1946 au Général de Gaulle une nouvelle carte des départements, qui auraient été cinquante ; au sortir de la guerre, il y avait d'autres urgences... Si nous conservons les départements tels qu'ils sont, le seuil des intercommunalités à 20 000 habitants ne tient plus. Cela n'en ferait que six dans un département tel que le mien.

Il est très important de clarifier. En 1998, élu vice-président du conseil régional de Champagne-Ardenne en même temps que président du conseil général de la Haute-Marne, et découvrant que les deux collectivités aidaient les communes, j'avais proposé au président Jean-Claude Etienne que le conseil régional s'en abstienne, le conseil général ne s'occupant pas de TGV... Il m'avait répondu que c'était impossible pour des raisons existentielles. Il faut que cela cesse.

Jean-Jacques Hyest l'a dit, lorsqu'une compétence a été attribuée à un niveau de collectivité, les autres ne devraient pas s'en mêler. Oui au principe de subsidiarité ; mais si nous leur attribuons le transport scolaire, les nouvelles régions s'empresseront de le déléguer à leur tour. Il n'y a qu'en France que l'on voit cela !

Valérie Létard parle avec raison des compétences qui vont de pair : ainsi, les ingénieurs des départements qui s'occupent des routes et des collèges peuvent-ils assurer des missions d'ingénierie pour les communes
- en les conseillant mieux, l'on réaliserait des économies...

Parmi les sources d'économies possibles, personne n'a évoqué la suppression des doublons avec l'État. Le préfet et le président du conseil général font le même métier, mais celui-ci a moins de services que celui-là... L'État lui-même s'aperçoit du semi-échec du regroupement régional de ses services déconcentrés. Manuel Valls nous l'a dit : nous nous sommes trompés.

M. Jackie Pierre . - Et pourtant...

M. Bruno Sido . - Cette loi n'est pas une loi de décentralisation
- heureusement - mais de clarification. J'espère que la commission des lois saura assurer une cohérence dans ses dispositions.

M. Philippe Bas , président . - La loi sera de clarification en sortant du Sénat, mais elle ne l'était pas en y entrant.

M. Claudy Lebreton . - J'ai rencontré le président de la République avant et après son élection ; je lui avais dit qu'une loi de décentralisation ne devrait avoir d'autres objectifs que de lutter contre le chômage et de dynamiser notre économie. La loi de 1982 n'a été une réussite que parce qu'elle avait été votée dans les 120 premiers jours. Nous, élus, avons l'esprit pratique. La mise en oeuvre de la loi Raffarin a pris quatre ans ; la loi sur la fonction publique territoriale n'est venue que deux ans après celle de 1982 : il a fallu digérer ! Nous n'achevons que maintenant le transfert des parcs de l'équipement de la loi de 2004. La fusion des régions leur réserve quelques années de travail intense ; et il serait question de leur transférer les collèges en 2017 ? C'est infaisable !

Les départements, de fait, resteront dans l'économie. L'économie sociale et solidaire dépend largement du département, par exemple dans le domaine de l'accompagnement du vieillissement et des personnes handicapées qui représente 1,5 million d'emplois.

L'investissement public est un levier. Il est bon, quoique plus difficile, de dégager des économies sur le fonctionnement ; un euro d'investissement produit souvent de deux à quatre euros supplémentaires. La commande publique des collectivités représente 60 % du chiffre d'affaires du secteur du bâtiment et travaux publics. Or l'investissement départemental est revenu de 19 milliards à 11 milliards d'euros. Les entreprises du CAC 40 ne représentent que 3 % des entreprises : les 97 % restantes sont les PME de nos territoires. Le petit commerce de proximité, l'artisanat qui s'enorgueillit d'être la première entreprise de France, ont besoin des collectivités autres que la région. Les conférences territoriales de l'action publique de la loi Mapam créeront, je l'espère, une gouvernance partagée.

M. Philippe Bas , président . - Cette audition a été une vraie séance de travail. Je vous remercie. Il n'y a pas beaucoup de contradictions entre les différents intervenants ; cela augure bien des débats à venir.

Audition de M. Alain Rousset, président de l'Association des régions de France, président de la région Aquitaine, et M. Jean-Paul Huchon, président de la région Île-de-France (Jeudi 13 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Nous allons entendre MM. Alain Rousset et Jean-Paul Huchon qui s'expriment au nom de l'Association des régions de France (ARF).

M. Alain Rousset, président de l'Association des régions de France . - L'ARF a toujours eu l'impression d'être écoutée, sinon entendue, au Sénat. Les régions ne demandent pas un élargissement massif de leurs compétences ; elles souhaitent que ces compétences soient précisément définies, dans toute leur complétude - formation, développement économique, transports collectifs, etc. - et qu'on les accompagne des ressources nécessaires.

Les collectivités portent lourdement le poids de la lutte contre les déficits publics. La réforme de la taxe professionnelle en est l'une des raisons ; nous l'avions largement critiquée, car elle est préjudiciable à l'investissement. D'après des analyses partagées par Bercy, si la trajectoire des finances publiques locales poursuit sa tendance de 2010-2013, dans les trois prochaines années, le bloc communal aura un solde positif de 1,387 milliard d'euros, le bloc départemental aura également un solde positif de 1,656 milliard et le bloc régional aura un solde négatif de 953 millions d'euros. Ces chiffres sont incontestables.

Quant aux compétences, elles ont leurs exigences. La formation
- professionnelle, notamment - nécessite une hausse des crédits, dans un contexte de lutte contre le chômage dont le Président de la République a fait une priorité. L'apprentissage fait également l'objet d'un effort spécifique, même si les dispositions prises par le Gouvernement ne sont pas tout à fait conformes à ce que nous préconisions. Pour exercer leur compétence d'accompagnement des PME, les régions doivent s'accommoder de modalités d'intervention abracadabrantes, donnant lieu par leur dispersion à une augmentation des coûts. Le rapport Malvy-Lambert a montré que le coût de la décision publique était trop élevé dans chacun des services publics.

Le recours à l'emprunt est-il une solution pour compenser la diminution des ressources des collectivités locales ? Notre notation en souffrirait, avec les effets attendus sur notre capacité d'emprunt et le coût de ces emprunts. À terme, l'investissement sera touché, dans des secteurs clés comme l'éducation, la recherche ou l'acquisition du matériel de transport. Le transport ferroviaire représente 15 milliards d'investissement pour l'ensemble des régions. Alstom-Bombardier, c'est près de 10 000 emplois industriels.

Nous sommes la seule collectivité à ne plus avoir de base fiscale dynamique. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques est régressive et non garantie. Le Gouvernement nous avait octroyé une partie de cette taxe pour développer des grands projets, comme le TGV ou les plans campus. Cette part n'est plus que l'épaisseur du trait. Les Français utilisent moins leur voiture et les véhicules consomment moins ; la taxe ne rapporte plus autant. Reste la taxe sur les cartes grises, dont le produit représente 8 à 9 % de nos ressources.

Autre contradiction : nous sommes responsables du développement économique, mais nous avons la part la plus faible de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, dont un peu moins de la moitié revient aux départements et 27 % à l'intercommunalité - la région n'en perçoit que 24 %. Le retour sur investissement d'une action économique dynamique auprès des PME, de la recherche ou du transfert de technologies ne retombe pas sur la collectivité qui l'a initiée. C'est d'autant plus paradoxal que l'accompagnement des PME est une priorité de notre pays. Les amendements que nous avons proposés à l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2015 visent à porter de 24 % à 70 % en trois ans la part dévolue aux régions de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. L'incohérence de l'organisation de la fiscalité française plombe tous nos efforts en matière de développement économique et de politique de l'emploi.

À la veille de la négociation des contrats de plan, il manque aux régions une vision d'avenir sur l'enjeu du développement économique national. Ces trois dernières années, les grandes entreprises ont supprimé 53 000 emplois en France, les ETI en ont créé 73 000. Nous sommes le dernier pays centralisé d'Europe. Même le Royaume-Uni, après le référendum sur l'Ecosse, a entrepris de repenser son modèle territorial en matière de fiscalité et de compétences. Tous les économistes l'ont dit : il y a une corrélation entre la décentralisation et l'innovation. En Allemagne, les plus petits Länder sont les plus efficaces en matière d'innovation et de création d'entreprises. Une thèse menée à l'université des sciences économiques d'Aquitaine a analysé les effets de l'accompagnement des PME dans la région. En développant leur département de recherche et développement grâce aux aides de la région, ces entreprises ont augmenté leurs emplois de 90 %. C'est spectaculaire ! Partout, en Europe, on décentralise ; nous allons à rebours, avec un État qui en est encore à organiser des concours de singes savants pour octroyer trois francs six sous aux entreprises. On est loin de la compétitivité internationale ; la taille de nos PME est bien trop faible.

Nous réclamons à l'État un dialogue, pour qu'il travaille en complémentarité avec les régions sur le développement économique de notre pays. Nous venons d'avoir une discussion longue et fructueuse avec l'Europe, sur la stratégie que proposent les programmes opérationnels de Bruxelles : quelles spécialisations privilégier en Aquitaine, en Île-de-France ou ailleurs ? Nous n'avons pas ce type de discussion avec l'État, qui souffre d'un handicap culturel qui l'empêche de dialoguer avec les régions ; je le disais, hier, à Emmanuel Macron. Récemment, un inspecteur des finances me demandait si le choix des entreprises stratégiques à accompagner ne risquait pas d'être trop politique. Quand on parle d'entreprises, on parle de business, de technologie, d'internationalisation, d'innovation ou de capacité d'investissement, pas de politique. Je viens de lancer l'opération « Usine du futur », 34 ^ème plan industriel. Il s'agit de robotiser, de moderniser, d'améliorer la compétitivité. Au lieu de voir cela, l'État reste crispé sur ses perspectives de carrière et sur son pouvoir dans les préfectures. D'où une grande incompréhension. Le coût de gestion d'un dossier industriel est cinq fois plus élevé en France que dans les autres pays, nous accompagnons dix fois moins nos PME que les Allemands... Comment nos entreprises pourraient-elles être compétitives ? Les débats idéologiques sont surréalistes. Emmanuel Macron a une bonne approche du problème, lorsqu'il pose la question de la pertinence du niveau d'intervention. Nous devons mettre en place une stratégie pour réorganiser notre système de sous-traitance. Dégageons un certain nombre d'ETI autonomes, capables de travailler avec tous les grands groupes - Renault ou Peugeot, Boeing ou Airbus - et de porter une stratégie industrielle efficace pour vendre nos Rafales en Inde et créer des retombées économiques favorables. Jusqu'à présent, l'appareil d'État ne s'est jamais organisé pour mettre en place une stratégie industrielle de redressement de ce pays.

Nous souhaitons devenir l'interlocuteur privilégié des PME. Nous rencontrons les chefs d'entreprises, les organisations syndicales, tous les acteurs de ces entreprises, à chacun de nos déplacements sur le terrain. Une organisation verticale, en silo, telle que nous la connaissons en France, crée un monde où on ne se parle pas, un monde qui attend tout de l'État. Les trente Glorieuses sont derrière nous. C'est là un discours qui n'est ni de droite, ni de gauche.

Les régions ont l'exclusivité des aides directes avec l'État. C'est une bonne chose. Encore faudrait-il regrouper ces aides pour que la région ait une puissance de feu efficace. La loi sur les métropoles nous inquiète. La réforme des compétences doit préciser que les crédits de 1,6 milliard dédiés aux entreprises par les départements remonteront jusqu'aux régions. Veillons à ce qu'ils ne disparaissent pas dans des économies budgétaires, creusant encore la faiblesse de nos moyens. Les régions françaises investissent 500 millions d'euros dans l'innovation, contre 9,5 milliards pour les Länder allemands. Voilà pourquoi nous sommes en panne, malgré toute la créativité de nos entreprises.

Toutes les régions ne sont pas égales ; en définissant précisément leurs compétences, on mettra en place de bonnes pratiques qui auront un effet d'entraînement. J'ai lu l'entretien que Jean-Paul Huchon a donné à la presse, ce matin, à propos des abattoirs. Si nous ne réussissons pas à sauver les abattoirs, c'est l'élevage que nous perdrons. Chacun sait que c'est une activité cruciale de l'agriculture en France.

Un pays ne peut pas être démocratique s'il n'y a pas de classes moyennes. Dans l'état actuel de notre système, nous n'avons pas de classe moyenne des collectivités, car les régions sont au même niveau que les autres collectivités en termes de moyens ; c'est une exception française. Nous n'avons pas non plus de classe moyenne d'entreprises : on dénombre moins de 4 000 ETI en France, contre 15 000 en Allemagne. Pas de classe moyenne de financement de l'économie : toute notre épargne remonte à la Caisse des dépôts, soit par les grandes banques privées, soit par l'épargne administrée. Comment financer notre économie quand les circuits sont si compliqués ? La veuve de Bazas - ou celle de Carpentras - devrait pouvoir placer les 30 000 euros qu'elle épargne pour son petit-fils dans une entreprise de son voisinage. Aujourd'hui, la veuve de Carpentras aide moins les entreprises françaises que celle de Singapour. C'est absurde, d'autant que nous avons une épargne colossale à portée de la main.

Nous devons repenser l'organisation du service public de l'emploi. Les régions ne revendiquent pas de fixer les règles d'indemnisation des chômeurs, c'est la tâche de l'État et des organisations syndicales. Cependant, qui s'occupe de l'accompagnement des chômeurs ? Un émiettement d'organismes - Pôle emploi, les missions locales, les maisons de l'emploi... Le chômeur est un nomade qui termine son parcours devant le bureau du maire, pour demander à être embauché. La corrélation est évidente entre les compétences de développement économique, de formation et d'accompagnement des chômeurs. Il faut réformer le système en plaçant à sa tête un patron légitime, la région. Nous ne voulons pas d'une co-présidence, système bâtard qui ne fonctionnera pas. J'ai connu des situations absurdes où une entreprise du sud de l'Aquitaine créait plus de cent emplois par an sans arriver à les pourvoir, malgré un fort taux de chômage au nord de la région. Il doit y avoir demain un service public régional de l'orientation, de la formation et de l'emploi. Une orientation choisie, c'est une formation réussie et un emploi trouvé. La formation est l'élément essentiel du développement économique.

Quant à l'éducation, l'ARF considère qu'il est plus logique de mutualiser collèges et lycées, à cause des choix d'orientation qui s'y font, même si certains d'entre nous trouvent qu'il y a un socle commun entre écoles et collèges. Sur les routes, position majoritaire de l'ARF également. Je comprends les interrogations des départements, qui craignent de voir réduire leurs fonctions à celle de l'accompagnement social. J'ai géré les affaires sociales du département de la Gironde, sans que la tâche soit dégradante. L'allongement de la durée de vie ou l'accompagnement des personnes éloignées de l'emploi par le RSA sont autant de défis à relever. Pour en revenir à l'éducation, le parcours de réussite des élèves est pour nous un enjeu de taille, la clef pour éviter le décrochage des élèves à la sortie du lycée. Les régions sont allées au-delà de leurs compétences sur les micro-lycées, l'orientation, l'apprentissage des langues, la mobilité nationale et internationale. Elles interviennent aussi beaucoup sur les projets pédagogiques des lycées.

Quant aux universités, nous avons raté une occasion de les aider, lorsque nos moyens nous le permettaient. Elles se sont braquées, en refusant de voir appliquer aux bâtiments universitaires le même dispositif que pour les lycées. Les présidents d'université le regrettent aujourd'hui. C'est trop tard, car les régions n'ont plus les moyens. Le grand emprunt ne fonctionne que si les régions contribuent également à financer les projets. Le « plan campus » n'a pas amélioré la situation, plongeant au contraire les universités dans de lourdes difficultés. Pourtant, les régions ne pourront pas développer leur attractivité sans un investissement massif dans la recherche ou les écoles d'ingénieurs. L'Aquitaine y consacre 10 % de son budget.

Nous avons besoin de schémas prescriptifs. À quoi sert de passer une année et demie en concertation avec tous les autres niveaux de collectivités, les branches professionnelles, le milieu associatif, etc., sans aboutir à des schémas prescriptifs ? Les régions ne cherchent pas à être hégémoniques. Elles ont la responsabilité du schéma de développement économique, du schéma de transports et d'aménagement du territoire. Elles ont mis en place des procédures de concertation. Ce serait un échec de la mobilisation territoriale que de ne pas concrétiser ces efforts par des schémas prescriptifs. Ils n'excluront pas une possibilité d'expérimentation, dans des domaines comme la transition énergétique, l'agriculture, les forêts. Toute une partie des versements obligatoires auxquels sont soumis les sylviculteurs ne sont pas réinvestis et disparaissent au niveau national dans des fonds opaques.

Quant aux transports, nous intervenons pour faire rouler les TER, en réhabilitant les voies d'un réseau vétuste. Nous avons sauvé les TER, nous les avons ressuscités. Ils ont gagné plus de 50 % de fréquentation et sont victimes de leur succès. Nous n'avons plus les moyens de les aider, faute d'avoir - comme c'est le cas dans les autres collectivités - une ressource dédiée à ces infrastructures. L'opacité de la SNCF, dont les conventions nous coûtent cher, ne nous aide pas. La Commission européenne a ouvert une enquête sur le sujet. Aujourd'hui, les TER financent les déficits des autres trains, TET et même TGV. Nous n'améliorerons pas la qualité des services publics pour le transport des usagers, sans installer un vrai pilote de l'intermodalité. Sans cette harmonisation, le retour à la voiture individuelle ou le développement du co-voiturage sont les seules solutions possibles.

Enfin, il faudra attendre au moins trois ou quatre ans pour que la fusion des régions puisse générer des économies. Avant qu'il y ait mutualisation, il faut harmoniser le système de primes, harmoniser les différentes actions. D'où peut venir l'idée qu'on ferait des économies ? Si la fusion renforce le poids économique des régions pour leur redonner un poids politique, c'est une bonne chose. Si elle consiste à organiser une péréquation horizontale des régions riches et des moins riches, nous n'adhérons pas au projet. La loi sur la nouvelle organisation territoriale doit être très précise, afin que chacun sache qui fait quoi, qui finance quoi et d'où vient le financement. On gagnera ainsi en efficacité et en démocratie.

M. Jean-Paul Huchon, président de la région Île-de-France. - Les positions de l'ARF sont unanimes. Toutes les régions, quelle que soit leur situation, portent le même message. Notre espoir est que la réforme simplifie et clarifie les responsabilités et la question du service public. Tel est l'objectif, qui n'a rien à voir avec un enjeu de puissance : comment améliorer le service public ? Les régions vont jouer un rôle majeur, nécessaire et essentiel. Le Premier ministre l'a rappelé devant le congrès de l'ARF : elles doivent prendre en main le développement économique, l'innovation, les crédits aux entreprises, les problèmes de trésorerie, l'appui aux PME pour aller vers plus d'ETI... Dans tous ces domaines, nous sommes très loin de nos voisins allemands. Ils ont une organisation différente. Les présidents des Länder participent aux débats dans la salle du conseil des ministres. Ce modèle n'est pas le nôtre. Qu'il ne nous empêche pas de donner plus de compétences aux régions.

La clause de compétence générale a fait l'objet d'un long débat à l'ARF, car elle comporte beaucoup d'ambiguïtés et de contradictions. Nous souhaitons qu'elle soit supprimée. Le texte est clair sur certains points : le développement économique, les transports, l'éducation, avec le rattachement des collèges aux régions. L'exception faite pour les collèges parisiens reste incompréhensible. Pourquoi traiter différemment un collège de Coulommiers et un collège du V ^ème arrondissement de Paris ?

Quant aux routes, il est logique de les rattacher aux régions qui ont une compétence générale en matière de transport. Seule, la région parisienne bénéficie d'une aide pour financer le syndicat des transports d'Île-de-France à hauteur de 40 %, pour un budget de 9 milliards d'euros par an. Le STIF est l'exemple d'un transfert de compétences réussi : aucun administrateur d'État sur les 29 qui y siègent. Les investissements en matière de transports ont doublé voire triplé et la Société du Grand Paris devrait être en mesure de financer 32 milliards d'euros d'investissements jusqu'en 2025.

Reste le sujet de la compétence partagée, pour la culture et le sport notamment. Les régions financent l'essentiel du budget des associations culturelles. L'Île-de-France investit plus d'argent dans la culture que le ministère de la Culture. La Philharmonie ne dépend pas d'elle, mais elle y participe. C'est la même chose pour le sport. La région a accompagné certaines initiatives qui relèvent des compétences sociales du département
- crèches, maisons d'accueil pour les femmes en difficulté ou victimes de violences, structures pour lutter contre l'exclusion... Où s'arrête la compétence du département, où commence celle de la région ? Rien n'est clair. La région n'a évidemment aucune volonté hégémonique.

La sécurité est également un domaine mal partagé. Certaines régions, dont l'Île-de-France, se sont beaucoup engagées dans la construction de commissariats et l'accompagnement de la politique de sécurité. Je me rappelle avoir signé des conventions avec les ministres de l'intérieur Jean-Pierre Chevènement puis Nicolas Sarkozy. Nous avions démontré que la région investissait plus pour financer les commissariats que l'État dans la France entière. Il serait souhaitable que la sécurité redevienne une vraie compétence de l'État, car les régions risquent de ne plus avoir suffisamment de moyens.

Comme président de la région Île-de-France, j'ai dit dès le début que nous ne souhaitions pas la suppression du département. Les départements et les régions ont passé un certain nombre de contrats sur des actions conjointes, dont le fonctionnement s'est révélé harmonieux. Il n'y a pas de guerre entre les départements et les régions. En revanche, une vraie difficulté existe avec les métropoles, notamment sur la question des transports. Comment envisager que la région s'arrête de les gérer aux abords du périphérique ? La politique des transports est un tout cohérent. Idem pour le développement économique. Les régions sont garantes de la solidarité nationale. La périphérie des agglomérations est un vrai sujet. Les chercheurs y voient un nouvel espace de difficulté pour la République. Il sera difficile d'imposer un schéma directeur de l'industrie et de l'économie aux métropoles, qui disposeront de leurs propres moyens.

On ne peut pas demander aux régions de prendre en charge des compétences nouvelles - emploi, développement économique, éducation, formation professionnelle, etc. - tout en réduisant leurs ressources, alors qu'elles ne peuvent agir ni sur les assiettes ni sur les taux. Il est impossible de nous transférer le développement économique sans nous donner plus de CVAE, d'autant plus que celle-ci fait déjà l'objet d'une forte péréquation. Il faut donc trouver de nouvelles ressources fiscales, et les trouver vite, puisque de nouvelles compétences seront transférées aux régions dès 2017.

Je me félicite enfin de la présence dans ce projet de loi de schémas prescriptifs. Les régions le souhaitent. Cela suppose, comme le réclame l'ARF, de nous conférer un pouvoir réglementaire pour l'aménagement du territoire. Ayant été directeur de cabinet d'un ministre de l'agriculture et directeur général du Crédit agricole, je suis bien placé pour savoir que l'agriculture de montagne n'est pas celle de la Beauce ! Nous devons pouvoir adapter les procédures publiques aux différents territoires.

M. Philippe Bas , président . - Pourriez-vous préciser le point de vue de l'ARF sur les routes ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Selon vous, le bloc économique constitue le coeur de la compétence des régions. Mais il est incomplet et plusieurs collectivités interviennent. Il faudrait donc clarifier. Il faudrait aussi inclure la recherche et le service public de l'emploi, ce qui implique de redécouper à nouveau Pôle emploi. À cet égard, le texte ne prévoit aucune nouvelle mesure de décentralisation, ce qui serait pourtant indispensable. Les régions souhaitent participer au service public de l'emploi. J'ai l'impression que c'est au Parlement de faire bouger les choses...

Le système fiscal local est incompréhensible, il résulte d'un empilement de strates. Résultat : les régions ne disposent plus de recettes fiscales, à l'exception de la taxe sur les cartes grises. Il en va de même pour les départements, alors qu'en 1982 la fiscalité représentait 70 % de leurs ressources, contre 30 % aujourd'hui, et encore s'agit-il de fiscalité sur les ménages. Si l'on ajoute les remboursements au Fonds national de garantie individuelle des ressources, cela confine à l'absurde... On a supprimé plusieurs taxes et il a fallu compenser. Mais le système est à bout, les bricolages ne suffiront plus.

Je suis d'accord avec M. Huchon, il y a des clarifications qui restent à faire pour certaines compétences. N'oublions pas non plus les déserts médicaux. Francilien, je crois à la vertu d'un schéma régional d'aménagement, approuvé d'ailleurs par un décret...

M. Jean-Paul Huchon . - La procédure pourrait être accélérée...

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - En effet. Il y a eu des retards. Il faut simplifier, accélérer la procédure et rendre le schéma prescriptif. Le développement économique est fondamental. Les régions ont fait la preuve de leur savoir-faire en matière de développement économique. Pour aller plus loin, elles doivent disposer de moyens de financement accrus.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Le rapport de l'inspection générale des finances et de MM. Demaël, Jurgensen et Queyranne, intitulé Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité , plaide pour une rationalisation du financement de l'économie.

Habitués à utiliser l'allégorie du millefeuille, nous perdons de vue l'essentiel. Que deviendraient les trente équivalents temps plein chargés du développement économique de l'État à la DIRRECTE de l'Auvergne avec la réforme ? Un contrôle de la chambre régionale des comptes à Rouen a mis en évidence que dix-neuf organismes contribuent au développement économique. Ne faut-il pas introduire une certaine rationalisation ?

M. René-Paul Savary , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - Avec ce texte, nous entrons enfin dans le vif du sujet. Jusque-là, nous avions parlé de la taille du costume sans connaître les mesures du client...Vous avez évoqué la mobilité, qui concerne les routes et les transports en commun, la formation, qui inclut l'insertion et la formation professionnelle, ou l'éducation, qui concerne le collège, le lycée et l'enseignement professionnel. Pour être cohérents, il faudrait fusionner les départements et les régions ! Mais on n'a pas pris cette voie puisque l'on a créé de grandes régions en maintenant les départements. Dès lors, je ne vous suis plus.

Monsieur Rousset, j'aime vos positions sur le développement, l'innovation, l'orientation stratégique, mais pourquoi souhaitez-vous vous encombrer des compétences de proximité, comme la gestion des routes, des réseaux, des collèges et des lycées ? Pourquoi ne pas vous attacher aux fonctions nobles, en incluant la politique de l'emploi et la formation professionnelle ? Seriez-vous prêts à prendre en charge l'insertion sociale ?

Mme Valérie Létard , rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques . - Renforcer et doter les régions d'un bloc clair de compétences aussi vastes suppose des ressources. Vous avez évoqué la CVAE et le versement transport. Je vous rejoins aussi sur la nécessité de rationaliser. Au moment où l'on cherche à maîtriser les dépenses publiques, il est nécessaire de disposer d'un pilote dans l'avion et de clarifier les compétences des multiples intervenants. Vous avez évoqué aussi le lien avec les métropoles, car on ne peut décider sans concertation avec les territoires. Quelle est votre vision de la gouvernance, de la co-production des stratégies et de la répartition des moyens avec les territoires, les intercommunalités en particulier ? Le schéma territorial fait l'objet d'une concertation au sein de la conférence territoriale pour l'action publique, mais la concertation ne suffit pas. L'enjeu est d'articuler la définition d'un schéma rationnel et efficace au niveau régional, et sa mise en oeuvre au niveau des territoires, en lien direct avec l'ensemble des acteurs locaux. Il ne faut pas penser pour les territoires, mais avec les territoires. Comment parvenir à un co-pilotage et un suivi cohérents ?

Outre les départements et les régions, seules les métropoles signent les contrats de plan État-région et participent à la répartition des fonds européens. Les autres intercommunalités sont exclues, ainsi que les territoires. Or ces CPER définissent les crédits du développement économique. Si la région constitue l'échelon territorial pertinent, comment articuler les différents niveaux comme des poupées gigognes pour penser et agir ensemble ?

M. Rémy Pointereau , rapporteur pour avis de la commission du développement durable . - Effectivement, il aurait fallu définir les ressources et les compétences des régions avant de les fusionner. Comment évoquer en effet la puissance financière des régions si elles n'ont pas de ressources ? Cette réforme n'est pas faite pour les élus mais pour les citoyens. L'objet est de clarifier les compétences pour renforcer l'efficacité de chaque collectivité. Des blocs de compétence se dessinent : la commune, base de la démocratie de proximité, le département, gestionnaire de proximité, la région stratège. La région est chef de file économique mais les départements mènent une grande action en ce domaine. Je crains que les régions ne se focalisent sur les grandes entreprises. Il ne faut pas oublier les artisans et les PME. Ainsi, pour faciliter l'installation d'une petite entreprise dans mon intercommunalité, j'ai dû me tourner vers le département, la région ne m'a pas aidé.

La commission du développement durable est saisie de dix articles. Il existe trois schémas différents pour les déchets : déchets dangereux, déchets non dangereux et déchets du bâtiment ! Une simplification est nécessaire ; la région doit être chef de file mais agir en accord avec les territoires. Les articles 8 et 9 transfèrent aux régions les transports routiers non urbains, en les autorisant à déléguer ces services à d'autres collectivités ou EPCI. Mais les transports scolaires ne doivent-ils pas rester la compétence des départements ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Mais si les départements n'ont plus les collèges...

M. Rémy Pointereau , rapporteur pour avis de la commission du développement durable . - Autant fusionner dans ce cas les départements et les régions ! Il s'agit d'une question de proximité. Il en va de même pour la gestion des routes départementales. Les départements ont pris la suite avec succès des DDE de l'Etat. Est-il judicieux de transférer les routes départementales aux régions, pour qu'ensuite celles-ci les délèguent à nouveau aux départements ? Enfin quel est votre avis sur les aérodromes et les ports ?

M. François Bonhomme . - Selon vous, l'emploi est l'affaire des régions. Que deviendront les maisons de l'emploi qui réunissent l'ensemble des partenaires locaux sous forme de convention ? Leur compétence d'ingénierie locale est reconnue. Il existe plusieurs centaines de maisons de l'emploi, qui couvrent des bassins d'emploi cohérents. Ne les oublions pas. L'État doit être cohérent et appliquer la loi Borloo de 2005.

Il n'est pas inenvisageable de transférer les savoir-faire acquis par les départements. Cela vaut pour les routes, cela vaut aussi pour les collèges ! La clarification serait bienvenue. Il suffirait de transférer les dotations de l'État aux régions et de prévoir un tuilage dans le temps. Rien n'empêche de conserver des services déconcentrés de la région au niveau départemental.

La vraie question est celle du mode d'élection des élus départementaux et régionaux. Je suis partisan du principe « un élu, un territoire », gage de proximité et de connaissance fine des territoires.

En revanche, l'incohérence apparaît parce que, comme l'État est désargenté, il transfère des compétences sans les financements associés. Les trous noirs se multiplieront, notamment en matière de culture, car chaque porteur de projet va solliciter les régions pour obtenir des subventions qu'elles ne pourront pas toujours accorder. Ne soyons pas schizophrènes. Les élus doivent faire des choix et éviter le saupoudrage, au nom de l'efficacité.

M. Daniel Gremillet . - Quels moyens réclament les régions pour mener leurs politiques ? Les régions revendiquent la compétence économique, mais la plupart d'entre elles ont abandonné les règlements d'intervention au profit des appels à projet, qui ne sont guère favorables à la transparence. Ne faut-il pas rétablir les règlements d'intervention ? Êtes-vous favorable au guichet unique pour instruire les dossiers d'ordre économique ?

Je partage vos propos sur l'emploi. Quel est la collectivité la plus adaptée pour définir avec souplesse, réactivité et proximité une politique d'emploi en fonction des besoins des territoires ?

Les réseaux des lignes TER sont conçus séparément. Il n'est pas rare qu'une ligne s'arrête une fois atteinte la première ville de la région voisine. Il faut davantage de concertation pour tisser une toile d'araignée sur tout le territoire.

Enfin, je partage votre diagnostic sur l'absence de dialogue entre l'État et les régions. Mais pour aller plus loin, n'est-il pas nécessaire de revigorer le plan, afin de fixer un cap au niveau national et coordonner l'action des différentes régions ?

Mlle Sophie Joissains . - Quelles ressources précisément réclament les régions ? Une concurrence existe avec les métropoles, d'autant plus que nous leur avons récemment octroyé des compétences en matière de transports ou de développement économique.

Avec l'éloignement des institutions et la baisse du taux de participation aux élections, la légitimité démocratique des instances de proximité s'accroît. Les schémas prescriptifs ne seront légitimes que s'ils sont élaborés en concertation avec elles. Or le texte est muet sur ce point. Les communes ou les intercommunalités sont en effet les premiers interlocuteurs des entreprises. Quelle sera la durée de ces schémas ? Auront-ils un aspect évolutif ? Attention à ne pas consacrer la tutelle d'une collectivité sur une autre.

M. Philippe Kaltenbach . - Après beaucoup de critiques, les choses se décantent : aux communes et intercommunalités, la proximité ; aux départements, la solidarité et la cohésion territoriale ; aux régions, le développement économique, les transports et la formation. Cette vision est largement partagée. Je rejoins d'ailleurs l'analyse de M. Bonhomme.

Les régions ont su travailler avec les départements. Pourquoi ne sauraient-elles pas travailler demain en bonne intelligence avec les métropoles ? Toutefois quelles garanties la loi pourrait-elle apporter pour éviter les chevauchements et les conflits entre les régions et les métropoles ?

Enfin l'ARF a-t-elle demandé au Gouvernement la décentralisation du service public de l'emploi ?

M. Alain Rousset . - Cela vient de nous !

M. Daniel Dubois . - Le transfert des collèges aux régions remet en question la continuité des apprentissages entre le primaire et le collège à l'échelle des territoires. Cette question n'est pas dissociable de celle de l'organisation des écoles élémentaires sur les territoires. En particulier, comment penser les regroupements des écoles élémentaires sur les territoires ruraux ou l'irruption du numérique si l'on met à part les collèges ?

En outre, l'instauration de schémas prescriptifs suppose la définition en amont d'une méthode de concertation et de co-production, sinon les blocages seront nombreux.

M. Philippe Bas , président . - Le collège est unique, à la différence des lycées, qui ont un recrutement supra-départemental et ouvrent à l'enseignement général, agricole ou professionnel.

M. Alain Rousset . - Vous êtes inquiets sur la méthodologie de concertation. Mais les régions n'ont pas vocation à rétablir une forme de jacobinisme régional ! La décentralisation au niveau régional constitue en soi un progrès, car la concertation sera mieux assurée par les régions que par les préfets. Par construction, en effet, un schéma national est moins sensible aux réalités locales. Je comprends que certains préfèrent s'appuyer sur le préfet plutôt que de renvoyer à un autre élu. Ils craignent l'instauration d'une tutelle d'une collectivité sur une autre. Mais cette tutelle existe déjà...

Mlle Sophie Joissains . - Justement ! Nous ne voulons pas la remplacer par une autre !

M. Alain Rousset . - Pour satisfaire les besoins de l'intérêt général, il faut travailler ensemble. Comment déplorer les retards en matière de transition énergétique ou les manques de transports si l'on empêche les collectivités territoriales responsables de faire des schémas ? Les moindres décisions font l'objet d'une consultation surabondante. Le temps des débats est considérable, au risque de l'inaction. Songez à la création de réserves aquatiques dans certains départements : on en parle depuis vingt ans et rien n'a encore été décidé. Quant on ne revient pas sur les projets une fois décidés... Ne soyez pas inquiets !

Le transfert des collèges aux régions, après celui des lycées, fait sens. Les bâtisseurs et les équipementiers sont les mêmes ; il y a des mutualisations en matière de numérique ou de personnels. Surtout, il est urgent de sortir la France de l'état que décrit l'enquête PISA. L'ascenseur social est en panne. Le service d'orientation ne fonctionne pas. L'orientation, compétence confiée aux régions, commence au collège. Rien n'interdira, le cas échéant, les subdélégations aux départements.

Je démens catégoriquement que les régions ne s'intéressent qu'aux grandes entreprises ! En revanche, nous pouvons faciliter les dialogues entre les grands groupes et leurs sous-traitants, car malheureusement, notre économie est une économie de sous-traitance. Nous manquons d'entreprises de taille intermédiaire capables de structurer le territoire. Les groupes du CAC 40 discutent avec Bercy, non avec les régions. Nous devons aider les petites entreprises à grandir pour acquérir la taille critique. Quant aux artisans, nous travaillons avec eux. N'accueillent-il pas déjà 75 % des apprentis ?

M. Rémy Pointereau , rapporteur pour avis de la commission du développement durable . - Ce n'est pas pour cela que les régions leur prêtent une oreille attentive !

M. Alain Rousset . - Il y a sans doute des insuffisances. Mais cela vaut pour chaque collectivité. Le vrai problème est que l'on ne sait pas qui fait quoi, ce n'est ni efficace ni démocratique. On ne sait plus à qui s'adresser. Clarifions les responsabilités ! Tout suivra.

Mme Jacqueline Gourault . - C'est vrai !

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les intercommunalités ont un rôle en matière de développement économique, mais pas nécessairement le même que les régions. Les aides aux entreprises doivent relever des régions.

M. Alain Rousset . - Bien sûr !

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'intervention des régions ne sera pas exclusive des autres, mais le texte apporte des clarifications. Les collectivités ne pourront plus instaurer leurs propres aides indépendamment des autres.

M. Alain Rousset . - En France, nous avons « acheté » l'intercommunalité, avec les lois Pasqua, Voynet et Chevènement. Et plus l'intercommunalité était riche, plus cela a coûté cher par habitant. Les intercommunalités ont recruté massivement...

Mme Jacqueline Gourault . - Pas toutes !

M. Alain Rousset . - Vous me les signalerez... L'explosion des effectifs de la fonction publique territoriale vient de là ! On a confondu service public et emploi public. Plutôt que mutualiser les effectifs, on a procédé à des recrutements redondants avec les effectifs des communes. Il faut que les électeurs sachent qui fait quoi, c'est ça la démocratie.

Le rapport de Martin Malvy et Alain Lambert montre que le coût de l'action publique est cinq fois plus élevé que dans d'autres pays, car le temps de la décision est long et les enchevêtrements multiples. Il faut un guichet unique. La critique de l'action publique prospère car on ne sait pas qui est responsable. Il n'est plus possible de continuer à avoir un service public de l'emploi et de l'orientation aux résultats aussi déplorables, ni une action économique aussi défavorable aux PME. Il faut aider les PME et les PMI. Les grands groupes font de l'optimisation fiscale et sont accompagnés souvent exagérément par l'État, sans parler de la consanguinité qui existe parfois entre leurs dirigeants et la haute fonction publique...

Le transfert des routes départementales fait débat. Est-ce bien au conseil régional de veiller au déneigement des routes d'une commune de Corrèze ? Toutefois, son intervention pour développer l'intermodalité et le transport collectif est justifiée.

Les ressources ? Une entreprise allemande est cinq fois plus aidée et accompagnée qu'une entreprise française. Comment redresser notre industrie si on ne fait rien ?

Le lycée a partie liée avec l'enseignement professionnel, mais l'orientation commence au collège.

L'État doit édicter les normes, fixer la fiscalité, définir les grands programmes, soutenir les filières, mais le soutien aux PME et TPE, c'est l'affaire des régions. De même l'ADEME doit disposer d'une instance nationale d'orientation, mais des services locaux sont-ils obligatoires ? Il faut éviter les doublons avec les régions... La BPI a une structure nationale, alors que nous souhaitions des banques régionales d'investissement sur les fonds propres. Autant la BPI fonctionne bien sur les prêts, dans le prolongement d'OSEO, autant, pour les fonds propres, tout remonte à Paris. Que de perte de temps ! Il y a un manque de régionalisation.

Enfin, les aéroports sont des éléments structurants du territoire. Ne reproduisons pas l'erreur que nous avons commise avec les autoroutes en les cédant à des groupes privés qui confisqueront le profit de manière scandaleuse.

M. Jean-Paul Huchon . - À l'exception de l'Île-de-France, grâce à la loi Pasqua, aucune région ne possède de schéma prescriptif. Celui-ci fait l'objet d'une concertation permanente, lors de son élaboration et lors de ses révisions. La région pilote la concertation. Nous tenons très largement compte des préconisations des uns et des autres. Nous avons par exemple largement modifié notre projet pour tenir compte des remarques de la Seine-et-Marne, qui représente la moitié de la superficie de la région : M. Hyest en sait quelque chose ! Lors de la révision, nous avions installé un grand panneau, avec des pastilles pour chaque projet où chaque élu pouvait intervenir. Cela a duré cinq jours et cinq nuits... Donc schéma prescriptif ne rime pas avec jacobinisme régional. À quoi bon, d'ailleurs, vouloir imposer un schéma ? Il ne serait pas appliqué ! Le schéma prescriptif est un bel outil, qu'il faut étendre à toutes les régions.

En outre, les collectivités territoriales peuvent travailler ensemble sous forme de conventions. En Île-de-France, nous doublons le contrat de plan État-région d'un contrat avec chaque département. Nous y consacrons 200 millions pour chaque département. Notre effort est modulé en fonction de la richesse des départements, en accord avec les conseils généraux. Nous passons aussi des conventions avec des intercommunalités.

Les routes ne nous passionnent pas, mais les départements les ont bien gérées. À tel point que nous n'avons pas d'inquiétudes sur le financement, à la différence des lycées, que nous avons repris dans un mauvais état, avec des crédits transférés très insuffisants. Désormais, pour les grands projets de transport en commun, on doit veiller à l'intermodalité et à la cohérence entre les schémas et le réseau routier. Par exemple le réseau routier doit accompagner la construction des nouvelles gares du Grand Paris. Il est logique de tout faire ensemble.

Enfin, gérer les lycées et les collèges, c'est le même métier. On peut aller plus loin en réalisant des synergies sur les personnels, l'équipement, l'informatique. Avec 472 lycées et 850 collèges en Île-de-France, comment ne pas pouvoir peser lors de la conclusion des marchés pour faire des économies ? Je regrette d'ailleurs qu'une centaine de collèges parisiens restent en dehors...

M. Philippe Bas , président . - Merci.

Audition de M. Jacques Pélissard, président de l'Association des maires de France, et M. Jean-Louis Puissegur, membre du Bureau et président de l'Association des maires de Haute-Garonne (Jeudi 13 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Nous avons le plaisir d'entendre MM. Jacques Pélissard, président de l'Association des maires de France (AMF), et Jean-Louis Puissegur, membre du Bureau de l'AMF et président de l'Association des Maires de Haute-Garonne.

M. Jacques Pélissard, président de l'Association des Maires de France . - Merci de nous accueillir. J'exprimerai la position du bureau de l'AMF sur le projet de loi NOTRe. Nous aurions préféré une loi-cadre, déclinée ensuite dans d'autres textes, à l'approche qui a été retenue, fragmentée entre la loi du 27 janvier 2014 dite Mapam et le présent texte. Nous regrettons en outre l'absence d'étude des impacts financiers de ce projet de loi. Une telle évaluation faisait également défaut à la loi Mapam, muette sur les nouveaux coûts supportés par les intercommunalités du fait, par exemple, de la nouvelle compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Nous ignorons ce que sera le produit de la taxe prévue. Enfin, notre bureau unanime a appelé à la création d'une instance de concertation et de dialogue entre l'État et les associations de collectivités en amont du processus législatif. Le Sénat pourrait être ce lieu de concertation avec l'ADF, l'ARF et l'AMF ; j'ai d'ailleurs écrit au président Larcher en ce sens.

Prenons garde à ne pas créer de nouvelles tutelles en décentralisant verticalement. Les communes et intercommunalités en seraient les premières victimes. À cet égard, les schémas prescriptifs ne sont pas acceptables. Il faut certes, sur un territoire et pour une compétence donnée, une direction. Mais nous sommes des partenaires, non des sous-traitants ! Privilégions la co-élaboration. Prenez le cas de la petite enfance : les schémas sont départementaux, alors que la responsabilité des crèches et des haltes garderies est communale, et que le financement provient des communes, des parents, des caisses d'allocations familiales et, très marginalement, des départements...

Laissons les compétences de proximité au bloc local. Le discours de Manuel Valls au Sénat ouvre la porte à la départementalisation des tâches d'ingénierie : nous n'y souscrivons pas ! L'instruction des permis de construire, par exemple, est une compétence de proximité. Le retrait de l'État a provoqué dans nos territoires la création de bureaux d'études, qui agissent à l'échelon le plus efficace. La remontée au département n'apporte rien du point de vue de l'efficacité. De même pour l'ingénierie technique, au niveau d'un bassin de vie, au moyen de syndicats émanant des communes et parfois intégrés dans le périmètre des intercommunalités. La proximité est gage d'efficacité. Dernier exemple : confier le transport scolaire à de grandes régions ne permet pas d'exercer finement l'exercice de cette compétence.

Rendons l'action publique plus efficace. D'abord, le projet de loi NOTRe bat en brèche l'intérêt communautaire, qui consiste à s'adapter au territoire en partageant les compétences selon la géographie, la démographie, l'expérience et le niveau d'équipement de chacun. Mon intercommunalité gère par exemple les bandes de roulement, tandis que l'éclairage public et l'entretien des trottoirs est resté de la compétence communale : pour reboucher des nids de poule, il est moins coûteux d'appeler le cantonnier local que de faire intervenir des équipes de la ville-centre.

Ensuite, l'AMF plaide depuis des années pour la mutualisation des services. J'ai mis en place en 2002 une direction transversale des services entre ma ville et l'intercommunalité dont elle est membre : la chambre régionale des comptes a trouvé l'initiative intelligente et efficace, mais l'a déclarée illégale ! Elle l'était en effet, jusqu'à la loi du 13 août 2004, quoique celle-ci n'ait pas empêché la saisine par la Commission européenne de la Cour de justice de l'Union européenne. La loi du 16 décembre 2010 puis la loi Mapam ont clarifié les choses. Reste que la mutualisation doit être libre. Tout dépend du territoire. Un ensemble de petites communes regroupées dans une intercommunalité doit pouvoir opter pour une mutualisation descendante, de la seconde vers les premières ; elle peut être ascendante lorsque l'intercommunalité regroupe une ville-centre et des petites communes. La pérennité des communes, dans un contexte de baisse des dotations de l'État, réside dans l'efficacité de l'action publique. Dans tous les cas, l'approche impersonnelle est à proscrire.

Enfin, la commune nouvelle, forme la plus aboutie de la mutualisation, est un autre outil d'efficacité. Elle garantit la sécurité, la solidarité, la proximité et la transparence démocratique. Bref, une économie de temps et d'argent.

Une évaluation financière plus détaillée du projet de loi NOTRe est nécessaire. La loi Mapam a coûté 147 millions d'euros en ce qui concerne la création des métropoles ; l'abaissement du seuil des communautés urbaines, 41 millions d'euros ; soit un total de 188 millions d'euros, pris sur l'enveloppe normée. Cela se conçoit si des bénéfices sont à escompter ultérieurement. Mais cela mérite d'être examiné...

Un mot enfin sur le seuil des 20 000 habitants pour les intercommunalités. Sortons de cette conception monolithique de la République. Dans certains territoires ruraux, il est difficile d'atteindre un ensemble de 20 000 habitants, sauf à ignorer les distances et les coûts induits. En zone urbaine en revanche, 20 000 habitants, c'est peu. Sortons des logiques arithmétiques ; faisons confiance à l'intelligence collective des élus locaux pour placer le curseur au bon endroit.

M. Jean-Louis Puissegur, membre du bureau de l'AMF, président de l'association des maires de Haute-Garonne . - Maire d'une commune de 930 habitants à proximité des Pyrénées, j'évoquerai les problèmes de la ruralité.

Les élus des zones rurales ne comprennent pas le chaînage des lois relatives à l'organisation de la République - mais les communes urbaines le comprennent-elles mieux ? Ils se font en outre du souci s'agissant des ressources financières. Les communes rurales sont, il est vrai, habituées à la disette, compte tenu de la faiblesse de leur base fiscale et de l'absence de cotisation foncière des entreprises sur leurs territoires.

La question du regroupement des régions touche peu les élus de terrain. L'évolution des conseils généraux est en revanche un vrai sujet, car ce sont nos premiers partenaires institutionnels. Dans mon département, les aides à l'investissement des communes ont légèrement diminué, mais elles ont toujours été comprises entre 50 et 70 % des montants engagés, tous projets confondus. Seul bémol : cet arrosage des cantons était purement politique, et manquait parfois de discernement dans l'attribution des subventions - le pourcentage était identique pour une salle des fêtes en marbre et une salle des fêtes en bois.

La Haute-Garonne a la particularité de compter une ville d'un million d'habitants, et des communes rurales qui en rassemblent 200 000. Sans Toulouse, nous ressemblerions à l'Ariège ou au Gers voisins. Les communes de ces départements, qui reçoivent peu d'aides, jalousent celles de Haute-Garonne, lesquelles entendent conserver - égoïstement ? - leurs ressources.

Un mot également sur l'appareil productif de ce territoire. Ma commune de 1 400 hectares avait, après la Seconde Guerre Mondiale, soixante petites exploitations de quatre unités de travail humain chacune, soit un total de 240 emplois productifs. Des emplois guère enviables, dira-t-on ; pourtant, les agriculteurs vivaient à l'époque mieux que les ouvriers. Aujourd'hui, ne restent que huit exploitations à cinq emplois chacune, soit une disparition de 200 emplois productifs ; demain, il n'en restera plus. Ces emplois perdus, rien ne les a remplacés. S'il fallait diriger de nouvelles ressources financières vers les communes rurales, c'est sous forme d'aides à l'appareil productif qu'il faudrait le faire, et non de financement de tel ou tel équipement. La forêt, la valorisation directe, sont des pistes. Mais dans les zones agricoles et d'élevage - dans la filière viande en particulier - les résultats ne sont pas là.

L'exportation intellectuelle est un autre problème. Je suis président d'un syndicat intercommunal à vocation multiple de 30.000 habitants et de 20 millions d'euros de budget. Les jeunes ayant un potentiel intellectuel certain, parce qu'ils souhaitent rester au pays, s'engagent comme chauffeurs de poids lourds ou d'engins de chantier. Ils prennent ainsi la place de ceux qui ne sont pas capables d'occuper de meilleurs emplois. Résultat : les laissés-pour-compte sont nombreux, qui alternent petits contrats aidés et périodes de chômage.

En zone rurale, les élus locaux appréhendent mal l'intercommunalité. Le maire et les adjoints y voient l'occasion d'élargir leurs compétences, mais ils peinent à transmettre le message à leurs conseils municipaux. Au reste, les intercommunalités ne sont parfois que des décompressions des budgets des villes-centre. La domination politique de celles-ci sur les élus locaux des communes périphériques est une réalité. L'intercommunalité n'est pas la réponse à tout. Associer 20 ou 25 communes pauvres ne fait pas une intercommunalité riche. Certaines intercommunalités se sont même lancées dans des dépenses inconsidérées - elles ont freiné leur élan, cependant, depuis que les dotations ont diminué au profit de la fiscalité directe.

Les élus sont plus familiers du périmètre des pays ou des schémas de cohérence territoriale (Scot). Parler d'économie dans le cadre d'un Scot, ou de tourisme dans un pays, est plus facile. L'instruction des permis de construire est plus aisée à l'échelle d'un pays.

Les élus ont une sorte de rejet du pouvoir politique dominant. Les conseils municipaux ont changé. Ce ne sont plus les conseils d'il y a vingt ou trente ans. Ils comptent à présent beaucoup de jeunes désireux de s'investir, bénévolement. Il faut en tenir compte, c'est un plaidoyer pour la commune plus que pour l'intercommunalité...

Le conseil général soutient l'investissement : il serait bon que la métropole lui consacre une part de ses ressources financières. M. Moudenc
- ou M. Cohen hier - y consent, mais il ne faut pas attendre qu'il prenne de lui-même une telle initiative. À quelle échelle travailler avec la métropole ? À l'échelle régionale ou dans les départements ? Égoïstement, je défendrais bien la péréquation au sein de la Haute-Garonne, mais c'est au niveau régional qu'il faut l'envisager. Or M. Jean-Michel Baylet, qui a une centrale nucléaire sur son territoire, ne veut pas en entendre parler ! Chaque département veut garder ses ressources...

La voirie suppose entre 10 000 et 20 000 euros d'investissement tous les dix ans. Le conseil général aidait les communes de moins de 400 habitants à hauteur de 70 %, les autres à 50 %. Les maires ne savent pas comment faire à présent. Certains chemins ruraux seront sans doute remis dans l'état où ils étaient avant d'être goudronnés...

Je vois dans les communes nouvelles un phénomène périurbain. Comment les implanter en zone rurale, où les élus sont très attachés à leur commune ? J'ai en tête le mauvais exemple d'une intercommunalité rurale financièrement exsangue du fait d'investissements trop lourds, dont le président voit désormais dans la création d'une commune nouvelle le moyen de sortir du marasme...

Le seuil des 20 000 habitants soulève une profonde inquiétude chez les élus ruraux. C'est un problème de temps. Laissons-les réfléchir, sans leur imposer d'échéances ou d'objectifs. Les territoires sont tous différents. Dans certains secteurs de Haute-Garonne, les élus se sont mis à discuter hors la contrainte de l'État ou de la préfecture. Il faut laisser du temps au temps.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous avons toujours plaisir à entendre M. Pélissard. Certains sénateurs sont dans le même cas que vous, monsieur Puissegur, y compris en Ile-de-France...

Je n'ai pas compris : êtes-vous favorables au maintien du département ? Attention à ne pas renforcer excessivement les intercommunalités, dites-vous. Nous avons déjà eu du mal à bâtir la carte... Il faut saluer le rôle déterminant de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) dans cette entreprise. La carte actuelle n'est pas parfaitement cohérente ; il faut la faire évoluer, mais sans aller trop vite.

Je comprends votre réticence à l'égard des schémas prescriptifs. Mais confier une compétence à une collectivité implique, avec toute la concertation nécessaire, que celle-ci ait un pouvoir de décision ! Je vous rejoins sur la compétence de petite enfance, dont le transfert est à l'origine de l'augmentation d'une part importante du personnel communal. Sur l'ingénierie, soyons pragmatiques. Certains départements ont mis des services techniques à la disposition des communes. Le pire serait de créer de nouveaux services. Sans mutualisation, nous n'arriverons à rien. De même en matière d'urbanisme : l'instruction des permis de construire, que certains proposent de confier au niveau intercommunal, doit demeurer une compétence communale. Mais pour l'exercer, il faut des techniciens : le meilleur modèle reste celui des services partagés. Dans tous les cas, laissons de la souplesse aux territoires ; pour encourager la mutualisation, point n'est besoin de légiférer. Encourageons-la financièrement. Dès la loi Marcellin du 31 décembre 1970 qui créait les districts, des intercommunalités se sont créées par intérêt fiscal bien compris. Les choses ont été corrigées par la suite.

M. Philippe Bas , président . - J'invite MM. Pélissard et Puissegur à répondre à la brûlante première question de M. Hyest, avant que nous reprenions le fil des questions.

M. Jacques Pélissard . - Je vous donne ma position personnelle, qui n'est pas passée au crible du bureau de l'AMF. Je le dis avec la même sincérité que celle que j'ai eue à l'égard du président de la République : j'aurais été favorable à la suppression du département si l'on avait conservé des régions à taille humaine. Nous aurions alors pu répartir les compétences entre l'État, les régions, et les intercommunalités : politiques de guichet, services d'incendie et de secours pour le premier, développement économique pour les secondes, actions de proximité pour les dernières. Mais passer à des régions de taille XXL impose de conserver des espaces de proximité. Une nuance : nous ne pouvons conserver des départements dotés de la clause de compétence générale, ressuscitée dans le discours du président de la République du 5 octobre 2012. Il faut que chacun sache ce qu'il fait.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Que se passe-t-il lorsqu'une grande métropole concentre 80 % de la population d'un département ? La question ne se pose pas seulement à Toulouse.

M. Jean-Louis Puissegur . - Les maires de mon département veulent garder les départements par intérêt financier ; du point de vue de la démocratie locale, ils sont contre. Cette suppression ne nous gênerait pas. Mais nous avions, en matière d'ingénierie par exemple, un État performant, neutre, et compétent ; je préfère de très loin qu'il soit remplacé par une organisation intercommunale que par un pouvoir politique « politicien ». Les communes veulent se gérer elles-mêmes, et refusent cette chape de plomb. J'aurais bien vu, pour ma part, une articulation entre communes, pays ou Scot, d'une part, et régions, d'autre part, pour peu qu'elles ne soient pas trop grandes. D'accord pour supprimer le département, et même les intercommunalités, si l'on dispose de pays ou de Scot qui travaillent ensemble et de communes fortes comme échelon de base.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Le Sénat n'a jamais été contre l'instauration d'une instance de dialogue entre l'État et les trois associations nationales de collectivités territoriales. J'ai même plaidé pour que les députés comme les sénateurs y soient associés. Mais la question du cumul des mandats est venue percuter ce débat et lui substituer ces questions existentielles : que fait-on du Sénat ? Que fait-on des départements ? Du coup, nous sommes passés à côté de l'essentiel : notre besoin d'une instance de dialogue. Reste qu'un simple décret suffit pour créer une telle instance - nous l'avons dit à Mme Lebranchu hier en commission des lois.

Le monde intercommunal atteint un degré de fragmentation dangereux. J'ai d'ailleurs appelé les intercommunalités, au congrès de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), à se regrouper sans attendre, pour assurer une représentation unifiée du bloc communal qu'ils entendent défendre.

S'agissant de l'intérêt communautaire, on peut dire tout et son contraire : soit qu'il faut garantir la subsidiarité - que nous défendons ici depuis longtemps -, soit qu'il revient aux intercommunalités de choisir les compétences qui les intéressent. Or voyez ce qui se passe en matière économique : tout le monde se bat pour les filières, les pôles de compétitivité, la French Tech... Mais l'artisanat et le petit commerce, personne n'en veut !

Comment s'assurer que la subsidiarité ne sera pas un moyen pour les grandes intercommunalités de se défausser des projets qui ne les intéressent guère ?

M. Rémy Pointereau , rapporteur pour avis de la commission du développement durable . - Merci de nous avoir exposé votre point de vue sur cette réforme. Je partage largement votre avis : il aurait fallu passer par une loi-cadre et estimer l'impact financier.

L'Assemblée des Départements de France et l'ARF nous ont laissé entendre que les transports scolaires et les collèges pourraient revenir aux régions. N'est-ce pas un niveau trop éloigné de la commune, qui gère les écoles primaires ? Certains départements veulent reprendre la compétence exercée par les syndicats d'énergie, qui font beaucoup pour les communes. Qu'en pensez-vous ? La mutualisation, nous en faisons depuis longtemps, comme M. Jourdain faisait de la prose, sans le savoir : qu'est-ce d'autre qu'une communauté de communes ? Des déchetteries, des équipements de sports, et de nombreux autres domaines, sont mutualisés. Les créations de postes sont critiquées par la Cour de comptes : c'est que ce niveau de collectivités a pris des compétences et reçu des obligations... Si les dotations sont réparties en fonction du degré de mutualisation, celle-ci restera-t-elle vraiment facultative ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Il ne s'agit que d'une incitation...

M. Rémy Pointereau , rapporteur pour avis . - C'est inquiétant. Que deviendra notre liberté ?

Nous devons sortir d'une logique purement quantitative en supprimant le seuil de 20 000 habitants pour les communautés de communes. Privilégions l'humain en adoptant une logique qualitative ! Pourquoi ne pas laisser chaque département, par l'intermédiaire de son conseil général ou de la CDCI, décider du seuil - actuellement de 5 000 habitants ?

M. François Bonhomme . - Conditionner la dotation au coefficient d'intégration fiscale (CIF), est-ce respecter la libre administration des collectivités territoriales ?

M. Jean-François Longeot . - Merci pour votre présentation. L'erreur a été de redécouper les régions avant de réfléchir à la répartition des compétences. On envisage à présent de confier la distribution de l'électricité et de l'eau potable, effectuée par les syndicats, aux départements qu'on voulait supprimer il y a peu ! La difficulté est de financer le fonctionnement de ces structures - car ce sont elles qui intéressent...

M. Rémy Pointereau , rapporteur pour avis . - En effet !

M. Jean-François Longeot . - Comment les grandes régions pourront-elles gérer les transports scolaires ? Conseiller général du Doubs jusqu'à mon élection comme sénateur, j'ai bien vu comme cette gestion était complexe à l'échelle d'un seul département. Nous devons nous affranchir du seuil de 20 000 habitants : arrêtons de raisonner en nombre d'habitants et pensons territoire, demandons-nous plutôt avec quelles communes nous voulons travailler.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Demandons-nous surtout comment les habitants vivent et de quoi ils ont besoin !

M. Jean-François Longeot . - Exactement. Il faut rendre de la liberté aux élus et leur faire confiance. Les communes de moins de 1 500 habitants ont le plus grand mal à élaborer un PLU. Je connais un cas où il a fallu plus de dix ans pour y parvenir. Les PLUi épuiseront des générations de maires !

M. Philippe Bas , président . - La loi du 16 décembre 2010 prévoyait un réexamen de la carte intercommunale après un certain délai. Le texte actuel l'impose avant le 31 décembre 2015 : bien trop tôt ! La plupart des intercommunalités issues de la loi de 2010 ne se sont installées qu'en 2013 ou en 2014. Leurs exécutifs ont souvent été mis en place en avril dernier seulement. Engager un processus de réexamen aussi rapidement les déstabiliserait. Enfin, la volonté d'un changement d'échelle des intercommunalités se traduira en milieu rural par un élargissement considérable des périmètres. Cet éloignement et l'obligation d'accroître le nombre de compétences transférées à des intercommunalités agrandies ne risquent-elles pas de faire perdre de la substance aux communes ?

M. Jacques Pélissard . - La loi du 29 février 2012 a prévu le cas des intercommunalités les plus récentes. Pour autant, 2016 est trop tôt, j'en suis bien d'accord : il faut leur laisser plusieurs années de plus. Que le schéma de développement économique soit prescriptif, soit... s'il est élaboré de manière concertée entre la région et le bloc local. Peu importe qui, du département ou de l'intercommunalité, est le maître d'ouvrage de l'ingénierie : l'important est qu'elle soit de qualité et que l'adhésion des communes repose sur le volontariat.

À partir d'une certaine taille, une intercommunalité peut très bien instruire les demandes de permis de construire : c'est toujours au maire qu'il reviendra de signer le permis. Le coefficient d'intégration fiscale a prouvé son utilité pour évaluer la mutualisation, mais il ne porte que sur les recettes. L'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des finances réfléchissent à un coefficient de mutualisation qui porterait sur les dépenses. Pourquoi pas ? Cela me paraît intelligent. Mais il faudra choisir entre les deux car il semble difficile de les articuler sans engendrer des effets pervers.

Je me suis efforcé depuis des années de mettre en oeuvre un processus de rapprochement des associations. Les présidents des associations des communautés urbaines, des grandes villes, des villes moyennes, des petites villes et des maires ruraux sont membres associés du bureau de l'AMF. Le président de l'AMF est bien conscient qu'un rapprochement, voire une fusion, s'impose. L'AMF serait l'association généraliste, autour de laquelle graviteraient des structures spécialisées comme les associations d'élus de la montagne, du littoral, de banlieue...

L'intercommunal ne doit englober que ce qu'il est pertinent de lui confier. Cela exige une finesse d'analyse. Il faut laisser aux communes la gestion des magasins de proximité, des petits projets culturels d'animation et d'entretien du lien social... La répartition doit être faite au trébuchet.

Confier les transports scolaires aux régions serait inadapté. Pour les établissements scolaires, si un collège va de pair avec un lycée, par exemple dans le cadre d'une cité scolaire comme j'en connais dans le Haut-Jura, sa gestion peut être confiée à la région. Inversement, une intercommunalité pourrait recevoir de la région, par une convention, la compétence sur un collège.

M. Philippe Bas , président . - Dans le cas d'une cité scolaire, pourquoi ne pas confier le tout - s'il faut une compétence unique - au département plutôt qu'à la région ?

M. Jacques Pélissard . - L'aire d'attractivité d'un lycée dépasse celle de l'intercommunalité.

M. Philippe Kaltenbach . - La moitié des 25 cités scolaires des Hauts-de-Seine sont gérées par le département et l'autre moitié par la région. Il est logique qu'un lycée professionnel, qui recrute ses élèves dans le département mais aussi au-delà, soit géré par la région. Il ne le serait pas moins que collèges et lycées soient gérés par la même entité...

M. Jacques Pélissard . - Il faut s'adapter à chaque territoire et sortir d'un jacobinisme uniformisateur.

Les syndicats d'énergie doivent rester aux communes, qui les financent grâce à la taxe intérieure sur la consommation finale d'énergie, et qui sont leurs clients. La mutualisation revêt plusieurs aspects : mutualisation des agents, des équipements, entre communes, entre communes et intercommunalité... Si une mutualisation s'opère entre une intercommunalité et toutes ses communes, autant transférer la compétence. La mutualisation des équipements et des agents a été organisée par les lois du 13 août 2004, du 16 décembre 2010 et du 27 janvier 2014. Elle va dans le bon sens. Manquent encore les outils de gestion de personnels permettant de rassembler l'ensemble des effectifs.

Les pistes évoquées pour supprimer le seuil de 20 000 habitants sont intéressantes. La CDCI qui, par sa composition et son pouvoir, peut imposer ses options au préfet, pourrait être un bon juge de paix. Conditionner la dotation au CIF altère en effet le principe de libre administration, mais ce n'est pas anormal : comment pourrions-nous exiger de l'État des dotations, même en diminution, sans condition ?

Je regrette moi aussi le découplage entre découpage territorial et répartition des compétences. Nous devons rapidement définir des compétences spéciales, faute de quoi la situation sera ingérable. Le seuil des 20 000 habitants doit être remplacé par la définition d'un bassin de vie cohérent.

Il faut, oui, reporter la date butoir du 1 ^er janvier 2016. Heureusement, la loi du 29 février 2012 prévoit des garde-fous et des dispositions « balais » pour l'année 2015, afin de procéder aux ajustements qui s'imposent.

Mlle Sophie Joissains . - Connaissez-vous le coût induit par la mise en place prochaine des métropoles de Paris, de Lyon et d'Aix-Marseille-Provence, même si, s'agissant de cette dernière, 113 des 119 communes concernées y sont opposées ? Les communes n'ont pas été consultées sur les métropoles. Le seront-elles sur le schéma prescriptif régional ?

M. François Bonhomme . - M. Pélissard défend comme nous la simplification et la clarté. Or confier la gestion de tous les établissements d'enseignement secondaire à la région, n'est-ce pas aller vers davantage de simplicité et de cohérence ? Un tel rapprochement n'a rien d'impossible. Quels problèmes poserait-il ?

M. Jacques Pélissard . - En 2015, 62,6 millions d'euros seront prélevés pour les métropoles sur l'enveloppe normée de la DGF ; et en 2016, 124,6 millions d'euros, dont 5,9 millions pour la métropole Aix-Marseille-Provence.

Le schéma régional de développement économique doit être élaboré en concertation avec les communes et les EPCI. Les communes rurales ne pourront être toutes présentes en direct, mais elles seront représentées par l'AMF.

Une cité scolaire associant collège et lycée doit être gérée par la région. Un collège indépendant peut être confié par convention à une intercommunalité, d'autant qu'il existe des passerelles entre le primaire et le collège. En revanche, un lycée, qui est en lien avec le système de formation professionnelle et les universités, a vocation à rester à la région.

Merci pour votre écoute. La commune nouvelle permettra de faire des communes fortes dans des intercommunalités de projet - sauf à ce que l'intercommunalité elle-même se transforme en commune nouvelle... Tâchons de laisser l'année 2015 toute entière aux communes nouvelles pour émerger : elles ne seront exemptées que pendant trois ans de la baisse de la DGF ou de la majoration des gels de 5 %. La réforme des collectivités territoriales viendra aussi des communes.

M. Philippe Bas , président . - Merci. Les communes nouvelles suscitent un large accord. Le sentiment se répand, surtout dans le monde rural, que l'intercommunalité atteint ses limites. Beaucoup d'élus en viennent à s'intéresser à l'idée d'une fusion avec des communes voisines. Votre proposition de loi sur les communes nouvelles reçoit une écoute attentive au Sénat.

Audition de M. Marc Fesneau, président de la commission
« Institutions et pouvoirs locaux », et M. Alain Berthéas,
vice-président de la commission « Développement économique
et emploi », de l'Assemblée des communautés de France
(Jeudi 13 novembre 2014)

M. Alain Bertheas, vice-président de la commission « Développement économique et emploi » de l'Assemblée des communautés de France. - L'ensemble des élus des EPCI est convaincu qu'il est nécessaire d'évoluer en matière d'organisation territoriale.

Cependant, des questions continuent à se poser, notamment en matière de répartition des compétences.

Avant de parler de « millefeuille institutionnel », commençons donc à réfléchir aux besoins en compétences et à ceux de l'ensemble des habitants de nos territoires.

J'insisterai sur les relations entre EPCI et régions car il est question de confier à celles-ci un rôle de chef de file dans certains domaines. Il est nécessaire de clarifier cet aspect ainsi que la règle du jeu des relations entre ces deux niveaux territoriaux. En outre, il est nécessaire de préciser la notion de schémas prescriptifs, d'éviter l'émergence d'une multiplicité de ces schémas et de prévoir une co-construction de ceux-ci, afin d'éviter le pur et simple remplacement d'une norme nationale par une norme régionale. Dans la mise en oeuvre de cette réforme, il sera ainsi nécessaire de fixer les prérogatives de chaque institution dans le cadre des schémas prescriptifs. Les schémas doivent être territorialisés afin de pouvoir mesurer l'impact de leurs prescriptions.

Personne ne conteste le rôle de chef de file de la région en matière économique. En revanche, il faut travailler en profondeur afin d'aboutir à un rapprochement entre les acteurs institutionnels et les acteurs industriels ou économiques de manière à construire une vision économique du territoire.

M. Marc Fesneau, président de la commission « Institutions et pouvoirs locaux ». - Les métropoles, puis les régions et enfin les compétences : le calendrier législatif aurait peut-être dû être différent... Nous ne savons pas ce qu'est un processus de « co-construction » ; nous ne disposons pas encore de mécanismes pour effectuer une telle co-construction. Faut-il encadrer juridiquement de tels mécanismes ? En tout état de cause, il faut éviter une tutelle des régions sur les EPCI.

Concernant les départements, nous sommes favorables à leur recentrage sur la solidarité, mais laquelle ? Autant la solidarité entre les personnes est incontournable, autant la solidarité territoriale sera difficile à mettre en oeuvre compte-tenu de l'état actuel des finances départementales. Par ailleurs, si le département constitue un espace légitime pour l'ingénierie, il n'est pas souhaitable d'en faire une règle. Dans ce domaine en effet, la coopération doit pouvoir rester communale, intercommunale, voire inter-intercommunale.

Par ailleurs, dès lors que le département constitue une interface entre les régions et le territoire, nous pensons qu'il pourrait être le lieu où s'organise la relation entre les différents EPCI.

Je ne sais pas ce qu'est un territoire rural. Presqu'aucun territoire n'est indemne de toute influence urbaine. Il me paraît périlleux de tenter de délimiter un périmètre qui serait purement rural et une institution qui serait spécifiquement chargée de ce périmètre.

Concernant la création de communes nouvelles, il me semble que certains territoires se mettent en mouvement. 21 % des adhérents de l'AdCF se posent la question. Le dispositif proposé par M. Pélissard est intéressant à cet égard mais il est peut-être nécessaire de simplifier encore le mécanisme de fusion et de s'interroger sur ce qui se passera après 2020 et la fin du dispositif transitoire. Enfin, il ne faut pas s'appuyer uniquement sur une « carotte » financière.

En ce qui concerne l'existence d'un seuil pour la fusion des EPCI, nous y sommes favorables. Un seuil de 20 000 habitants paraît raisonnable en matière d'ingénierie et d'organisation territoriale. La densité ou le nombre de communes peut également constituer un élément à prendre en compte. Il faudrait en tout cas fixer définitivement un tel seuil afin de ne pas paralyser l'action locale, et prévoir des mécanismes de souplesse afin d'éviter que des EPCI ne soient obligés de faire marche arrière dans certains domaines où ils sont déjà intégrés. Dans mon intercommunalité qui organise depuis quelques années la compétence scolaire, une fusion des intercommunalités entrainerait la perte de celle-ci. Il serait pourtant regrettable que le processus de fusion entraine une sortie de compétences pour l'intercommunalité.

M. Philippe Bas , président . - En effet, car le texte prévoit d'agrandir les intercommunalités mais aussi de renforcer leur intégration. Afin de conserver les compétences des intercommunalités qui s'agrandiraient, il serait toujours possible de créer une commune nouvelle au sein de celles-ci.

M. Marc Fesneau . - Il est vrai. Néanmoins, je ne suis pas sûr que cette mesure soit acceptée dans un territoire comme le mien. Pour mettre en perspective le seuil des 20 000 habitants proposé par le texte, sachez que sur le territoire de mon intercommunalité, il y a la plus petite commune du Loir-et-Cher avec 31 habitants. J'adopte toutefois une position ouverte. Je crois que le texte va dans le sens que l'on souhaite, c'est-à-dire vers de plus grandes compétences pour l'intercommunalité.

En termes de gouvernance, nous sommes aussi attentifs aux règles de compensation. Il serait dangereux qu'elles soient adoptées à l'unanimité plutôt qu'à une majorité qualifiée. Il ne faudrait pas qu'une seule personne puisse bloquer la clé de répartition. C'est d'autant plus pertinent que les conseils communautaires seront plus grands, avec plus de conseillers, et qu'il ne faudrait pas pénaliser leur action.

Par ailleurs, je souhaite insister sur les dispositions de l'article 33 du projet de loi, qui prévoient une mise à contribution des collectivités territoriales concernant les conséquences financières des condamnations de l'État français par l'Union européenne, lorsque les manquements relèveraient des domaines de compétences des collectivités territoriales. Je ne peux que m'interroger sur l'applicabilité d'un tel dispositif. À quel degré une collectivité territoriale est responsable, par exemple, de la qualité d'un cours d'eau ? À 20, 22 ou 25 % ? Cela va engendrer des contentieux sur la qualité de l'eau, de l'air ou dans des domaines dans lesquels l'État a tardé à agir.

M. Philippe Bas , président . - C'est délicieusement rédigé. « Les autorités compétentes de l'État proposent une répartition des sommes dues entre les collectivités territoriales ou leurs groupements déduction faite, le cas échéant, de la part incombant à l'État. »

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'Assemblée des communautés de France semble avoir largement inspiré la plume du gouvernement. Je trouve en effet que vous êtes assez favorable à l'ensemble de ces mesures.

Je ne suis pas d'accord avec votre argumentation sur les maigres moyens des départements. Il appartient à l'État de compenser suffisamment l'aide sociale versée par les conseils généraux.

Par ailleurs, je suis opposé à toutes les tentatives de faire du département, au mieux, un sénat des collectivités territoriales. C'est inconstitutionnel. Une collectivité, c'est un territoire, une assemblée élue et des compétences précises, d'après la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Je relève que vous êtes favorable au seuil des 20 000 habitants tout en relevant les difficultés pour changer le seuil. Je reconnais que ce seuil est tout à fait envisageable sur certains territoires. Néanmoins, dans certains départements ruraux, le seuil de 20 000 habitants conduira à n'avoir que 3 ou 4 intercommunalités de dimensions considérables sur le département.

Pour mémoire, le seuil de 5 000 habitants était déjà contesté. De nombreuses dérogations ont été mises en place pour les territoires de montagne et l'outre-mer. La carte a été douloureuse et compliquée à établir. Il faut garder de la souplesse. On peut même s'interroger si le seuil implique des fusions ou des démembrements des intercommunalités existantes pour correspondre aux bassins de vie ?

M. Alain Berthéas . - Un certain nombre de communautés sont organisées selon un découpage historique qui ne correspond plus aux réalités de la vie des habitants. Faut-il faire un redécoupage pour tenir compte de ces réalités ou s'en tenir au découpage actuel ? Il y a en tous cas des incohérences dans la carte actuelle des intercommunalités.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Je suppose que vous préconisez une évolution de la carte intercommunale par la loi, avec la même méthode que celle des commissions départementales de la coopération intercommunale mise en place par la loi du 16 décembre 2010. Ce texte prévoyait notamment un droit d'opposition des élus aux initiatives préfectorales intempestives.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - J'ai eu la chance d'échanger avec vous lors du dernier congrès de l'AdCF.

Je pars du constat fait par le Sénat, tous bords confondus, avec le rapport de MM. Krattinger et Raffarin. Dans le panorama de l'intercommunalité établi par ce rapport, il y a dix régimes fiscaux différents, avec des degrés d'intégration très contrastés.

On dit que le département joue un rôle en matière de solidarité : c'est aujourd'hui une réalité. La mission de solidarité territoriale est souvent indispensable. Cela n'empêche pas d'armer les intercommunalités pour y participer, mais on ne peut pas se passer du département. Les départements gardent un rôle irremplaçable, et bien au-delà de 2020.

En mars dernier, on n'a pas voté pour l'élection de tous les délégués intercommunaux au suffrage universel direct, car le fléchage, lors des élections municipales, n'était applicable qu'aux communes de 1.000 habitants et plus, régies par le scrutin de liste proportionnel. Ne faisons donc pas semblant de croire que les intercommunalités sont des collectivités territoriales.

Mme Jacqueline Gourault . - Il faut faire progresser l'égalité entre tous les territoires !

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Il ne faut pas opposer départements et intercommunalités, mais il faut mettre de l'ordre dans le « qui fait quoi ». Nous sommes empoisonnés par l'idéologie du millefeuille. Il ne faut pas oublier qu'il existe aussi de nombreux organismes issus du démembrement des collectivités.

Le Gouvernement a le courage de s'attaquer au problème de la rationalisation de l'organisation territoriale dans une logique d'égalité. La problématique, c'est d'armer les intercommunalités, mais pas de faire l'impasse sur le département, car on en a besoin ! Si on veut aller plus loin, on peut toujours les supprimer, mais aucune structure n'est prête aujourd'hui à reprendre les compétences du département, sauf ponctuellement au cas par cas, pour certaines d'entre elles.

Un EPCI, ce n'est pas une collectivité territoriale !

Mme Jacqueline Gourault . - On s'énerve sur les conseils généraux, alors qu'ils existent au moins jusqu'en 2020 et, en réalité, ad vitam aeternam .

Les départements doivent aider les territoires, tous les territoires. Si on reste sur l'idée que la justification du département, collectivité territoriale dotée de compétences effectives, c'est la proximité et la ruralité, si on est toujours dans la défense exclusive de la ruralité...

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Il ne faut pas raisonner sur des cas pathologiques...

Mme Jacqueline Gourault . - ... le département doit aussi aider les zones urbaines et péri-urbaines, les agglomérations...

Je n'aime pas l'idée de la tutelle d'une collectivité sur une autre, par exemple la tutelle de la région dans le domaine économique avec un schéma prescriptif. Je n'aime pas non plus cette idée en matière de solidarité territoriale - je ne sais pas ce que c'est d'ailleurs - c'est-à-dire la tutelle du département sur les communes et les intercommunalités. Les communes sont des collectivités territoriales.

Que les départements subsistent, très bien, mais la question a de toute façon été close par le Premier ministre.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous parlons de l'avenir des départements car on a proposé leur suppression...

Mme Jacqueline Gourault . - L'association des grandes villes de France a lancé à l'Assemblée nationale une organisation parlementaire pour défendre l'urbain. Pour l'image du Sénat, je ne voudrais pas qu'on se cantonne à la défense des ruraux, ce serait une catastrophe pour le bicamérisme.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - C'est idiot de dire qu'il faut des départements uniquement dans les zones rurales !

Mme Jacqueline Gourault . - Je suis d'accord.

M. Philippe Kaltenbach . - Arrêtons d'opposer le monde rural et le monde urbain : chacun a besoin de l'autre. Pendant les campagnes électorales, la ruralité est parfois utilisée avec des visées électoralistes. Mais rural et urbain sont liés et c'est d'ailleurs pour cela que le Gouvernement a évolué sur la question : au départ, les départements devaient être supprimés à l'horizon 2020, puis il a été décidé de conserver les départements ruraux. Devant la difficulté de définir objectivement ces derniers, le Gouvernement a porté à cinquante le nombre de département maintenus. Finalement, le choix a été de conserver tous les départements, sauf lorsqu'il existera une métropole sur leur territoire. Les départements vont donc perdurer sur 95 % du territoire, leurs compétences dans le domaine social et leur rôle de cohésion territoriale venant en aide et en soutien aux communes et aux intercommunalités.

Les choses sont donc clarifiées et il est inutile de rouvrir ce vieux débat, l'objectif unique qui doit être poursuivi doit être le service aux citoyens.

J'ai noté dans vos propos un soutien marqué au projet de loi, ce qui n'a pas été le cas de toutes les associations nationales d'élus. Je pense que l'avenir est aux regroupements de communes : le mouvement est enclenché, rien ne pourra l'arrêter. Les intercommunalités auront des compétences de plus en plus larges. D'ici quelques années, les élus des intercommunalités seront désignés au suffrage universel direct. C'est une tendance naturelle : les citoyens souhaiteront de plus en plus choisir les élus de leur intercommunalité.

Concernant vos propositions sur les intercommunalités, je souhaiterai revenir sur le seuil de 20 000 habitants qui sera désormais nécessaire pour constituer une communauté de communes, seuil qui est souvent critiqué. Avez-vous effectué un sondage auprès de vos adhérents et auprès des intercommunalités sur la pertinence de ce seuil ?

Sans un seuil précisément fixé, il sera très difficile d'opérer des regroupements mais si on veut un seuil, il faut bien le calibrer. Quel est le seuil adéquat ? L'alternative est de créer des incitations financières aux regroupements mais en la matière, il n'existe plus beaucoup de marges de manoeuvre.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Il en existe d'autant moins que ces incitations seraient financées aux dépens des autres collectivités.

M. Philippe Kaltenbach . - Sans un seuil, il n'y aura pas de regroupements. Bien sûr, le seuil de 20 000 habitants pourrait être modulé pour l'outre-mer et pour les zones de montagne.

Enfin, quelque chose m'a frappé : vous êtes les seuls, parmi les associations nationales d'élus, à ne pas avoir parlé du nerf de la guerre que sont les moyens financiers. C'est une bonne chose d'obtenir des compétences mais encore faut-il avoir les moyens financiers de les exercer, sinon elles resteront lettre morte. On a entendu les régions, les départements, très inquiets de l'état de leurs finances. Les communautés de communes et les communautés d'agglomération sont-elles inquiètes à ce sujet ? Créer de grandes intercommunalités, leurs donner plus de compétences, plus de pouvoirs, va nécessiter plus de capacités financières. Les intercommunalités disposent-elles de ces capacités aujourd'hui ? Pourront-elles les avoir par les mutualisations et par les transferts de moyens ? Quelle est votre analyse des contraintes financières qui pèsent actuellement et qui pèseront demain sur les intercommunalités ?

M. Jérôme Bignon . - Je ne suis pas du tout d'accord avec l'idée qu'il ne faille pas regarder d'une manière différente le monde rural et les villes. Il ne s'agit pas de les opposer, cela n'aurait pas de sens, mais il s'agit de prendre en compte leurs différences, qui sont réelles. Je viens d'un département très rural, et dire qu'il n'existe pas de différences entre les habitants de la campagne et ceux des villes, c'est nier une réalité. J'ai vécu une partie de ma vie en ville comme professionnel du droit puis j'ai vécu dans le monde rural, en tant que maire d'une petite commune - elle-même résultant d'une fusion - au sein d'un petit canton de 6 000 habitants. J'ai présidé une communauté de communes qui a exercé dès 1994 la compétence scolaire sur son territoire. J'ai été pionnier dans mon département sur ce sujet car j'ai senti qu'il existait dans les campagnes des écarts d'opportunités entre les populations. Je me suis dit que l'école permettrait de donner une chance équivalente à tous les enfants. Dire qu'il n'y a pas de différences profondes entre le monde rural et les villes, c'est méconnaître une réalité ! Monsieur Kaltenbach, je vous invite à venir dans mon département pour le constater.

M. Philippe Kaltenbach . - J'ai dit qu'il ne fallait pas les opposer, cela ne veut pas dire qu'il n'y a pas de problème.

M. Jérôme Bignon . - Ne pas les opposer sous-entend qu'il n'existe pas de problème, alors qu'il y a un vrai problème, plus grave qu'on ne pense.

Vous connaissez mieux les villes mais je connais mieux la campagne. Les personnes que nous entendons aujourd'hui mettent le doigt sur des problèmes fondamentaux, mais il est très difficile de trouver une solution : ni le Gouvernement, ni personne n'a de solution équilibrée et satisfaisante. La proximité me paraît être un élément d'équité. Dès qu'on crée de grosses collectivités, les habitants se sentent abandonnés. Vous pouvez estimer que c'est un sentiment subjectif mais il est profond. Avec un seuil de 20 000 habitants qui correspondra à 40 ou 50 communes de 200 habitants, vous créerez de la distance. Avoir en tête que la proximité est un facteur d'équité est essentiel : la ruralité souffre, à tort peut-être, d'un sentiment profond d'injustice.

La diversité, c'est la liberté : l'uniformité n'est ni comprise ni acceptée. Pourquoi ce seuil de 20 000 habitants ? Qui le propose ?

Avec M. Germinal Peiro, un député socialiste très investi dans le monde rural, nous avons étudié pendant une année, dans le cadre de la commission d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale, la politique d'aménagement du territoire en milieu rural. Il en ressort qu'il n'existe aucun modèle uniforme de la ruralité. Des études très sophistiquées ont été menées et il en ressort que ce n'est pas la taille des collectivités qui compte, mais les talents des personnes, les projets de territoires, la qualité des hommes et des femmes qui mènent ces projets. Un seuil de 20 000 habitants ne veut rien dire : ce n'est ni une bonne, ni d'ailleurs une mauvaise idée, mais je n'ai vu nulle part une telle proposition. Je me rappelle avoir participé à plusieurs réformes statutaires de collectivités d'outre-mer avec MM. Pierre Mazeaud et Jean-Jacques Hyest, quand il était député. À une époque, tous les statuts d'outre-mer étaient identiques. Leurs élus nous ont sollicités en nous demandant qu'on élabore des statuts qui répondent à leurs besoins. L'idée était de donner un outil permettant de valoriser les territoires, pour des gens de qualité inégale, car il n'y a pas que de bons élus. Il faut garder en tête ces idées.

Aujourd'hui, l'unité de la France n'est plus menacée et il n'est pas nécessaire d'avoir une pensée uniforme. Les seuils pourraient donc varier fortement sur tout le territoire. Dans le cas de la Somme, qui compte 500 communes de moins de 500 habitants, 15 communes de plus de 3 500 habitants à 600 000 habitants, je voudrais rappeler qu'il existe un très grand nombre de petites communes extrêmement dispersées et que, dans chacune de ces communes, il existe une église, une mairie, un local communal qui sert de salle des fêtes, une voirie, etc. Or une communauté de communes ne va jamais exercer toutes les compétences communales. La communauté de communes de la région d'Oisemont va-t-elle par exemple prendre en charge les 32 églises des XV ^e et XVI ^e siècles de ses communes-membres, alors que le département ne sera plus là pour aider ?

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Il serait intéressant, d'autant que le Gouvernement annonce une rencontre avec le monde rural, que nos invités - qui disposent des outils pour le faire -, recensent le nombre de SCoT mis en oeuvre par des intercommunalités où l'espace agricole est regardé comme autre chose qu'une variable d'ajustement, le nombre de SCoT où la politique de développement économique incorpore la dimension agricole, enfin, les SCoT qui luttent contre l'étalement urbain. Car, la ruralité c'est « tendance », tout le monde s'émeut, mais qui fait quoi ?

M. Marc Fesneau . - Monsieur Bignon, il est vrai que s'exprime parfois, entre le rural et l'urbain, un sentiment de défiance. La ruralité vit l'urbain comme une menace et l'urbain, quant à lui, se plaint des mécanismes de compensation financière en faveur des territoires ruraux qui n'accueillent pourtant pas la plus grande part de la population.

Nous devons toutefois nous employer à lutter contre cette opposition entre l'urbain et le rural. Souvent, ces territoires partagent des problèmes communs même s'ils s'expriment différemment. La démographie médicale en est un exemple. En outre, une grande majorité de ruraux vivent le jour dans la ville parce qu'ils y travaillent ou que leurs enfants y étudient.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Ce n'est pas toujours vrai.

M. Marc Fesneau. - Tout à fait. Comme je l'ai dit précédemment, qu'il s'agisse du rural ou de l'urbain, il y a une grande diversité de situations.

L'Assemblée des Communautés de France a toujours veillé à ne pas opposer les territoires urbains et les territoires ruraux. Seulement, il y a un paradoxe : plus on parle de la ruralité, moins on s'en occupe. Ces territoires s'appauvrissent et se sentent abandonnés, ce qui les expose à la tentation d'un vote extrémiste.

Nous défendons une conception positive de la ruralité : ces territoires peuvent se projeter vers l'avenir. Il est possible d'y réimplanter des activités.

Monsieur Hyest, nous ne souhaitons pas la mort des départements.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - On a pourtant pu le lire dans certains écrits de l'association.

M. Marc Fesneau . - Dire que le département est la collectivité des solidarités sociales et territoriales ne soulève pas l'objection. Toutefois, ne nous illusionnons pas : si, aujourd'hui, les communes craignent pour la pérennité de certains de leurs équipements, c'est bien parce que le département ne peut plus contribuer à leur financement.

M. Philippe Bas , président . - La question n'est pas de découvrir aux départements une nouvelle compétence de soutien aux communes : ils l'ont déjà. Dénoncer les difficultés de financement que rencontrent les départements est une chose, en conclure qu'ils auraient renoncé à agir en faveur des communes en est une autre. Dans la Manche, le conseil général apporte 15 millions d'euros à travers les contrats de territoires, espérant ainsi susciter un effet de levier.

Pour l'avenir, le problème est de savoir comment assurer la pérennité de cet investissement des départements auprès des communes et des intercommunalités.

M. Alain Berthéas . - Monsieur Bignon, plus qu'un seuil arbitraire, ce qui confère une véritable légitimité à une fusion ou un regroupement de communes, c'est le projet de territoire. Une approche réaliste des intercommunalités conduit à lier leur taille aux besoins qui s'expriment dans le territoire. C'est vrai aussi pour les régions : les plus grandes ne sont pas forcément les plus pertinentes. Leur taille doit être adaptée aux réalités territoriales. Dans une grande région telle que celle qui résultera de la fusion entre l'Auvergne et Rhône-Alpes, comment les petites intercommunalités seront-elles prises en compte ? Un équilibre doit être trouvé.

Monsieur Kaltenbach, la question du financement est effectivement cruciale. Mais cela est vrai pour tous les niveaux de collectivités. À cet égard, la réduction de la DGF pose problème.

Monsieur Vandierendonck, je vous enverrai le SCoT Sud-Loire. Vous pourrez constater que les préoccupations que vous avez soulevées sur les besoins en habitat, foncier agricole, emploi et transport sont prises en compte.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - La région et le département ont-ils contribué à l'élaboration de ce SCoT ?

M. Alain Berthéas . - Bien entendu, nous avons ainsi tenu compte des réalités et des influences des territoires voisins du nôtre, y compris grâce à un inter-SCoT.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les prescriptions du SCoT sont plus facilement respectées lorsqu'il a été ainsi élaboré par la concertation.

M. Marc Fesneau . - Ceci pourrait d'ailleurs inspirer les politiques de co-construction que nous avons précédemment évoquées.

Monsieur Bignon, nombre des difficultés des communes que vous évoquiez sont aujourd'hui réglées par les intercommunalités, qu'il s'agisse, par exemple, de la voirie ou de la mutualisation du personnel. Ces intercommunalités permettent même parfois aux communes de retrouver les compétences qu'elles n'étaient plus en mesure d'exercer.

S'agissant du seuil de 20 000 habitants pour la constitution des regroupements intercommunaux, il permet de donner un cap mais il n'est pas applicable à tous les territoires.

M. Jérôme Bignon . - Il y a parfois un problème de gouvernance : qui décide lorsque l'ensemble est trop vaste et les conseillers communautaires trop nombreux ?

M. Marc Fesneau . - Je vous l'accorde.

Monsieur Hyest, je ne pense pas, en défendant certains aspects de ce projet, être plus dans la ligne de ce Gouvernement que dans celles des précédents. La promotion de l'intercommunalité est un objectif partagé depuis longtemps.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Mes propos visaient ceux qui souhaitent remplacer les départements par une fédération d'intercommunalités.

M. Marc Fesneau . - Enfin, je pense effectivement que la question financière est très importante. J'observe, d'une part, que, s'il s'agit de freiner la dépense, les investissements seront les premiers à en pâtir et que, d'autre part, les conséquences des restrictions budgétaires sur les mécanismes de péréquation financière sont susceptibles de remettre en cause le processus coopératif.

M. Philippe Bas , président . - Je vous remercie.

Audition de confédérations syndicales (Jeudi 20 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Nous remercions ce matin les confédérations syndicales françaises les plus représentatives qui ont accepté notre invitation à échanger sur la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) et tirant les conséquences du remodelage de la carte des régions. L'un des deux rapporteurs, M. René Vandierendonck, a auditionné en septembre les fédérations syndicales de la fonction publique territoriale. Avec Jean-Jacques Hyest, l'autre rapporteur, nous avons souhaité adopter une approche plus globale cette fois-ci, en auditionnant les confédérations. Les forces vives représentatives des salariés français ont en effet des choses à dire sur l'organisation territoriale la plus appropriée à une politique porteuse de croissance et d'emploi. Les régions ont en la matière un rôle moteur, certes, mais les métropoles, les agglomérations, les villes, articulées aux départements, ont également leur rôle. Le législateur ne peut ignorer leur point de vue. Vous pouvez naturellement ajouter toutes les considérations sur la fonction publique territoriale qu'il vous plaira.

M. Frédéric Gousset, conseiller fédéral de la CFTC . - Merci de nous recevoir. La CFTC a déjà eu l'occasion, notamment lors de la grande conférence sociale de juillet dernier, de donner un avis favorable au principe de la réforme territoriale. Notre pays a besoin de clarifier les compétences de ses territoires pour une meilleure administration, lisible par les citoyens et les 1,8 million d'agents territoriaux chargés de la faire fonctionner. Mais à quel prix ? Nous sommes nombreux à ne pas y voir clair, et la présentation en trois tronçons législatifs successifs ne nous aide pas. Mme Lebranchu était favorable à une seule loi.

Le mille-feuille reste peu lisible, et n'a pas profité du choc de simplification - nous saluons à ce propos les récentes déclarations du président du Sénat M. Gérard Larcher en faveur de la clarification des compétences. Le mauvais exemple de la métropole lyonnaise renforce nos craintes : la loi devait préciser le régime des agents, mais à quelques semaines de la mise en oeuvre du nouveau dispositif, les agents du conseil général du Rhône ne savent toujours pas quel sera leur avenir. Alors que ces changements ont des conséquences directes sur la vie familiale, la mobilité fonctionnelle, l'organisation du temps de travail, le droit syndical, les avantages sociaux - parfois durement négociés - M. Gérard Collomb a indiqué qu'il n'avait « pas les moyens de préserver le régime antérieur des agents » - dont le coût a été évalué à 20 millions d'euros pour la métropole.

Les agents territoriaux sont à 75 % des cadres de catégorie C, dont la rémunération est souvent très proche du Smic, les fonctionnaires n'étant pas tous privilégiés. Certains perdront, selon leurs calculs, presque un mois de traitement. Est-ce la réforme que vous nous proposez ? La mise en oeuvre du premier volet de la réforme territoriale tourne au fiasco. Marseille Métropole demain, le Grand Paris et ses sous-territoires après-demain, préparent de nouvelles usines à gaz. Pour les régions, nous craignons le pire.

Nous ne rentrerons pas dans le débat politique entre élus locaux, car c'est votre prérogative. Nous pensons plutôt aux agents publics qui font tourner les services publics. Combien seront concernés à terme par les différents volets de la réforme ? Sans doute des centaines de milliers, dont un quart ou un tiers de contractuels. Or ils n'y sont pas associés ! Et comment pourraient-ils l'être lorsque les informations d'un jour sont démenties le lendemain, que le puzzle est monté, démonté, remonté autrement, et que la complexité des régimes juridiques s'accroît ? Nous applaudissons à la fusion de collectivités pour un meilleur service rendu à la population, mais quid des doublons de postes, quid des cadres dont les fonctions d'encadrement croîtront, quid des agents mis au placard et des risques psycho-sociaux qui vont avec ? La mutualisation des services implique certes la diminution des effectifs, mais selon quel protocole procéder à cette saignée ? Il aurait été préférable de se poser toutes ces questions plus tôt...

Les mobilités peuvent certes être un accélérateur de carrière pour ceux qui sauront saisir les opportunités, mais les agents de catégorie C
- largement majoritaires - privilégient leur lieu de vie et leurs choix familiaux : quel accompagnement, quel plan de formation, quelles compensations à la mobilité a-t-on prévu pour eux ? Certains articles du texte seraient de nature à nous rassurer, mais l'expérience en la matière n'incite pas à la confiance... Car non seulement les agents publics sont depuis plusieurs années la première variable d'ajustement - les études montrent que leur pouvoir d'achat est en berne - mais ils vont se voir imposer des changements à l'impact très lourd sur leur carrière et leur vie.

Pour ces raisons, nous appelons les parlementaires à intégrer dans la loi les mesures d'accompagnement social indispensables à la mutation nécessaire de nos territoires, dont les agents publics territoriaux vont être les premiers à subir le choc alors qu'ils devront en même temps en être les moteurs.

Mme Jocelyne Cabanal, secrétaire nationale de la CFDT . - Merci de nous recevoir. Nous représentons les agents publics, mais aussi les salariés, partenaires sociaux et assurés sociaux. Tous ont une attente très forte. Les agents estiment majoritairement que l'action publique n'est plus ce qu'elle a été, n'est pas ce qu'elle pourrait être, ni ce qu'elle devrait être. Tous expriment une forte attente de sens et de qualité de service rendu. Ils rejoignent en cela les usagers, citoyens et salariés des entreprises qui comptent, pour le développement économique de leurs territoires, sur une action publique lisible et démocratique. Voilà l'enjeu premier de cette réforme, la condition de la cohésion sociale et du consentement à l'impôt.

Le redécoupage territorial est à notre sens un faux débat, dont l'aspect politique a quelque peu décrédibilisé ceux qui l'ont animé, en faisant passer les intérêts particuliers avant l'intérêt général.

La réforme ne doit pas se faire contre l'État. Nous sommes plutôt dans une dynamique de construction positive, non pas en opposant les pans de l'action publique les uns aux autres, mais en trouvant une cohérence entre eux. Bref, il faut dépasser les logiques de chapelles. Ce qui peut conduire à remettre en question les rôles respectifs des régions et des services de l'État. Prenons le temps de réfléchir à la nouvelle organisation que nous ciblons, et de détailler le processus permettant d'y arriver.

Du reste, la question de la transition entre l'ancienne organisation territoriale et la nouvelle est peu abordée. Or il y a un risque de superposer des complexités, de brouiller le message envoyé à nos concitoyens. Sur tous ces points, écoutons les agents publics, professionnels concernés au premier chef.

La question de l'équilibre des territoires est importante. Mais que prendre en compte ? Le PIB ? L'équité régionale ou infrarégionale ? Se retrouver loin du centre de décision de sa région peut être un problème. Réfléchissons aux inégalités entre territoires urbains et territoires ruraux, et aux outils de péréquation. Rediscutons du sens de l'action publique avec les citoyens. Le débat public a été quelque peu instrumentalisé : qui parle au nom de qui ? Les tentatives de mariage forcé entre territoires ont fait émerger un certain rejet de l'autre. La qualité du débat public comptera dans la réussite de la réforme.

Les métropoles soulèvent un certain nombre de questions. Quel équilibre trouver dans les régions à plusieurs métropoles ? Comment les régions dépourvues de métropole survivront-elles ? Comment les choses se passeront-elles hors des métropoles ? Certaines compétences restent partagées entre les régions et les métropoles : qui décidera ? Comment faire émerger l'intérêt général ? Les choses, en la matière, ne sont pas si claires.

Pacte d'avenir pour la Bretagne, Pacte Lorraine : l'État, les collectivités, les partenaires sociaux ont commencé à travailler ensemble et sont déjà parvenus à prendre des décisions intelligentes et consensuelles. Nous devrons nous en inspirer, et faire en sorte que la réforme ne casse pas cette dynamique.

Les transferts de compétences sont à envisager à un double point de vue : l'efficacité de l'action publique, d'une part ; la mise en oeuvre par les agents, d'autre part. Nous devrons nous donner des moyens financiers et entreprendre le dialogue social indispensable pour réussir la transition. Ces transferts auront aussi un impact sur le secteur privé, sur les conventions collectives des entreprises de transport ou sur la capacité des entreprises à répondre à des marchés publics dont le périmètre se sera agrandi. Anticipons : réalisons des études d'impact, mettons l'accent sur la responsabilité sociale de la commande publique.

L'action sociale des départements est un filet de protection majeur en période de crise : préservons-le. Du reste, séparer totalement l'économique et le social, n'est-ce pas réduire notre capacité à agir ? Attention également aux politiques structurantes pour la cohésion sociale, et qui feront l'objet de schémas prescriptifs : petite enfance, prise en charge du vieillissement... Nous ne pourrons faire l'impasse sur les questions financières et fiscales. Ayons le courage d'une véritable réforme de la fiscalité locale, qui ne se limite pas à du rafistolage.

Les regroupements d'acteurs publics ne conduiront pas mécaniquement à des structures plus efficaces. Regrouper pour faire des économies, peut-être, mais encore faut-il le faire intelligemment. Cela impose d'intégrer tous les partenaires sociaux à la réflexion. C'est pour l'heure une grande faiblesse de la réforme. Son aspect européen ne peut non plus être éludé. Il faudra réorganiser le recours aux fonds européens comme le Feder, et réfléchir globalement au financement de l'économie et du social.

N'oublions pas que chaque territoire est différent, et soumis à des contraintes qui lui sont propres : territoires regroupés, non regroupés, territoires d'outre-mer... Examinons les processus de transfert de compétences en en tenant compte.

M. Pascal Pavageau, secrétaire confédéral de FO . - La position de la confédération Force ouvrière et de l'ensemble de ses fédérations et unions départementales est la même depuis 2012 : nous sommes catégoriquement opposés à la réforme territoriale et à une logique de République des territoires. Le bloc constitutionnel que forment l'État, les régions, les départements et les communes est progressivement remplacé par une association Europe-régions-intercommunalités-grosses communes. Ni le président de la République, ni un président de conseil régional n'ont, seuls, mandat pour redécouper un territoire. Le référendum local par lequel les Alsaciens ont refusé la fusion de leurs départements en une collectivité unique sera abrogé par la réforme : c'est un scandale du point de vue de la démocratie.

Après dix années de retrait des services publics de proximité et de désertification, cette réforme annonce un abandon encore plus grand des territoires par la puissance publique. Les élus locaux, conseillers généraux, maires et conseillers municipaux sont les derniers représentants de la puissance publique à proximité du citoyen. Refuser de passer d'un élu pour 104 habitants à un élu pour 2 000 habitants est d'autant plus important que nous n'avons plus de services publics de proximité. Faire des intercommunalités à plus de 20 000 habitants aggraverait le phénomène et ouvrirait la porte à tous les poujadismes, à tous les extrémismes et à tous les communautarismes.

Nous sommes attachés au maintien de régions à taille humaine et anti-communautaristes. La procédure retenue ne nous convient guère, mais l'attribution aux régions de capacité d'adaptation réglementaire nous inquiète davantage encore : il est hors de question de se réveiller demain ou après-demain avec un Smic alsacien et un autre breton. Ce serait l'anéantissement de l'égalité de droit républicaine. Or c'est bien ce vers quoi nous allons : les élus favorables à la collectivité alsacienne unique arguaient de l'absence de salaire minimum en Suisse et en Allemagne et du besoin d'accroître la compétitivité de leur - admirable possessif - territoire !

Au vu de tous les textes de transfert de missions de l'État vers les collectivités, votés ou en préparation - formation professionnelle, santé, transition énergétique -, nous serons très attentifs à ce que le mandat des conseils départementaux pour 2015-2020 ne soit pas celui de la disparition totale des missions départementales. La réforme de l'administration territoriale de l'État (Réate) a transformé le préfet de département en sous-préfet de région, au point que d'aucuns se demandent s'il existe encore un représentant de l'État au niveau départemental. Constitutionnellement, la suppression des conseils départementaux entraînerait celle des départements. Plus de préfets, plus de conseils généraux : la disparition institutionnelle serait scellée.

Nous revendiquons avec fierté le principe d'un élu pour 104 habitants. Dans certains départements, il faudrait regrouper plus de 200 communes pour parvenir à 20 000 habitants, chèvres et vaches comprises. C'est une aberration totale !

Le personnel des collectivités n'aura jamais connu un tel mouvement de mobilité forcée, géographique ou fonctionnelle. En 2005, nous avons négocié un cadre national pour le transfert des agents de l'État aux conseils régionaux ou généraux. Les mobilités à venir sont incertaines au niveau local et dépourvues d'encadrement au niveau national. Les conférences territoriales de l'action publique pourront de surcroît faire évoluer les missions des collectivités tous les trois ou six ans... Ce mouvement brownien de l'ensemble du personnel privera celui-ci de toute garantie de respect de ses droits fondamentaux. Cette évolution, je doute que le Parlement l'accepterait pour le secteur privé. Et pour cause : elle est inadmissible.

Si cet abandon devait malgré tout être validé, le minimum serait qu'un cadre national protège tous les agents publics - contractuels ou agents sous statut pour ceux qui ont la chance d'en avoir un - des mobilités géographiques non consenties, comme de toute dégradation de son contrat ou de son statut. Mon organisation m'a donné à l'unanimité mandat pour employer des mots forts : cette réforme est antirépublicaine.

M. Jean-Michel Pecorini, secrétaire national de la CFE-CGC . - La CFE-CGC est attentive aux évolutions de la cartographie des régions susceptibles d'améliorer la situation économique, l'emploi, les services publics et la cohésion sociale. La société civile doit être entendue et quel que soit le découpage envisagé, les moyens nécessaires doivent être donnés aux organisations syndicales pour remplir leur mission auprès des salariés.

Parmi les missions des représentants des salariés de l'encadrement et des agents de la fonction publique, la protection sociale collective et individuelle dans le milieu professionnel constitue des préoccupations intemporelles. Quelles que soient les nouvelles configurations, nous demandons que le pouvoir d'achat des salariés ne soit pas obéré par des levées locales d'impôts en sus de la fiscalité nationale, déjà fort lourde. Enfin, nous serons vigilants à ce que les liens entre les citoyens et l'État, et entre les grandes métropoles et les milieux ruraux, ne soient pas distendus.

Les objectifs du projet de loi ne divergent pas nécessairement des nôtres, mais nous portons sur le texte un regard critique. L'organisation territoriale et la cohérence de l'action publique doivent certes être améliorées, mais la réforme doit rester lisible par les citoyens. Davantage de clarté est nécessaire pour les acteurs de la puissance publique comme pour les organismes sociaux paritaires, les corps intermédiaires et les citoyens, afin de faciliter l'accès aux services publics de proximité que sont, prioritairement, l'assurance maladie, l'assurance chômage et l'assurance vieillesse.

La réorganisation territoriale ne sera pas sans conséquence sur les services rendus aux salariés par les organismes sociaux paritaires. Les articles 2 et 3 du projet de loi rendent les régions compétentes en matière de soutien économique. Elles devront pouvoir s'appuyer sur les partenaires les plus proches des entreprises que sont les organisations syndicales, et notamment la seule organisation syndicale représentative des salariés au niveau de l'encadrement. La CFE-CGC disposant d'une implantation dans chaque région, elle est au plus près des problèmes de financement des entreprises.

Le texte autorise la délégation de compétence à d'autres collectivités territoriales ou groupements, ce qui est contraire aux objectifs de clarté et de cohérence. La possibilité offerte aux régions d'entrer au capital de sociétés commerciales est louable, mais il faudra préciser les conditions d'entrée, le taux de détention de capital maximal et de cession par la région afin d'éviter certaines dérives clientélistes et de faire de la région le dirigeant de fait d'une entreprise privée.

Le chapitre 1 ^er du titre II traite de la suppression de la clause de compétence générale et définit strictement les compétences dévolues au département. La fin du chevauchement de compétences est une nécessité, mais les possibilités de dérogations restantes sont trop nombreuses. Le chapitre 4 fait du sport, de la culture et du tourisme des compétences partagées entre les collectivités territoriales. L'article 29 crée un guichet unique pour les aides et subventions qui devaient être limitées à ces compétences partagées. Cependant, les collectivités pouvant déléguer l'instruction, la gestion et l'attribution de subventions et d'aides relevant de leurs compétences propres, les effets de la suppression de la clause de compétence générale sont annulés... Pour rendre cet article efficace, sans doute pourrait-on créer des guichets uniques transparents et identiques dans toutes les régions. L'égalité citoyenne et territoriale serait assurée et l'article 29 plus en cohérence avec l'article 26 créant les maisons de service au public.

Le titre IV est relatif à la transparence financière des collectivités territoriales. L'intention est bonne. Elle permettra aux contribuables de mieux cerner la pertinence du rapport adressé par la collectivité à la chambre régionale des comptes. Le chapitre 2 précise la responsabilité financière des collectivités territoriales et prévoit leur participation au paiement des condamnations prononcées sur le fondement des traités européens. Or, en l'absence de sanction des décideurs, c'est en définitive le contribuable qui en assume le coût.

La CFE-CGC estime que ce texte ne répond pas à l'ensemble des questions que pose la réunion de plusieurs régions. Beaucoup d'organismes sont découpés à ce niveau : caisses d'assurance retraite, centres des relations avec les entreprises... La fusion de régions réduit-elle le nombre de ces organismes ? Modifie-t-elle leur composition ?

Jacqueline Donnedu, représentante de la CGT, membre du Conseil économique, social et environnemental . - Merci de nous recevoir. La CGT a déjà exprimé au niveau confédéral son désaccord avec les finalités de cette réforme, qui reprend le sens et les contenus d'un certain nombre de réformes successives. Nous pourrons vous faire parvenir nos propositions en matière sociale, économique, environnementale et démocratique : elles répondent aux défis d'aujourd'hui et de demain.

La restructuration de la puissance publique s'accélère, entraînant un bouleversement du vivre-ensemble et du faire-société. Le présent texte prolonge une logique d'organisation du territoire autour de quelques grands pôles d'excellence et du couple métropole-région - où doivent se concentrer les activités économiques et la production de richesses - au service d'une finalité supposée universelle quoique mal définie : la compétitivité. Pôles de compétitivité, autonomie des universités, loi hôpital patients santé territoires - bientôt prolongée par une autre -, création des métropoles, transition énergétique - qui se résume à ouvrir la maîtrise de la production d'énergie au secteur marchand... Le big bang institutionnel se profile, avec la création des métropoles, le redécoupage des régions, la remise en cause des conseils généraux, le renforcement des intercommunalités, la redéfinition des missions et des prérogatives respectives de l'État et des collectivités territoriales, la réorganisation des administrations centrales et des services déconcentrés... Tout cela participe d'une vision élitiste de l'organisation territoriale qui attise des volontés régionalistes et remet en cause l'unité républicaine, l'égalité territoriale et la cohésion sociale.

Les réformes devraient avoir pour objectif de corriger les inégalités sociales et territoriales, de renforcer les services publics, de promouvoir un aménagement équilibré des territoires, le progrès social et le développement économique. Au lieu de cela, ses résultats sont la paupérisation, la précarisation du salariat, l'explosion du chômage, l'intensification de la pauvreté, le rétrécissement des services publics, le recul du potentiel industriel, le renforcement des inégalités et la mise en concurrence des territoires et des femmes et des hommes qui y vivent et y travaillent.

Simultanément, la réforme de l'État remet en cause les fonctions de régulation économique et de redistribution sociale du service public. L'État s'est désengagé de bon nombre de ses prérogatives, a abandonné ses leviers d'intervention économique et n'a plus, faute de personnel en nombre suffisant, les moyens d'assumer certaines de ses missions, en particulier de contrôle. Nous avons moins d'État, et l'État s'est placé au service des intérêts financiers en établissant un environnement législatif, réglementaire, fiscal et social propice à l'essor marchand et à la financiarisation de l'économie. Les exonérations sociales et fiscales, les mesures de simplification, les milliards d'euros d'aides nouvelles accordées aux entreprises au moyen du pacte de responsabilité - que le Gouvernement finance par une amputation équivalente des dépenses publiques - en sont quelques illustrations.

La réforme est préparée dans une opacité bien peu démocratique. Les consultations engagées par le Gouvernement depuis le début de l'automne ne sont pas à la hauteur des enjeux. Vous-mêmes, vous auriez pu solliciter l'avis du Conseil économique, social et environnemental (Cese), qui aurait pu s'appuyer, pour émettre des préconisations qui fassent consensus, sur les débats des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (Ceser). Enfin, la reconquête de la confiance de nos concitoyens ne peut faire abstraction d'une consultation des organisations syndicales.

Ce projet de loi ne renforce pas la démocratie sociale dans les territoires. Les conseils de développement sont insuffisants et leur composition doit être revue. Qu'est-il prévu pour l'avenir des Ceser ? Certes, des réformes sont souhaitables. Mais lesquelles ? Quels seront les leviers de l'État pour conduire une véritable politique industrielle, ou une véritable politique écologique des transports ? C'est pourtant l'État qui est censé fixer les objectifs stratégiques déclinés par les collectivités territoriales. Il ne suffit pas de distribuer des aides financières aux entreprises... La CGT réclame d'ailleurs une évaluation et un contrôle systématiques de toute aide publique versée à une entreprise.

Les décisions prises actuellement auront des conséquences négatives sur la qualité du service public, sur l'investissement public et donc, sur l'économie et l'emploi. Les réformes engagées ont pour vocation d'inscrire les territoires dans la compétition économique mondiale pour appliquer le dogme de la baisse du coût du travail sans s'attaquer à celui du capital. Elles auront pour conséquence une baisse inédite des dépenses sociales et publiques et l'ouverture au secteur marchand de nouveaux espaces. Pourtant, c'est l'intérêt général qui devrait être la clé de voûte de la refonte de l'action publique. Celui-ci réclame une vigoureuse réindustrialisation, porteuse d'une nouvelle croissance assise sur le travail, la consolidation et le renforcement des services publics, un aménagement équilibré et solidaire des territoires, la mise en place d'une démocratie sociale effective et une réforme fiscale incluant la fiscalité locale.

La réorganisation territoriale doit répondre de manière durable aux besoins sociaux, économiques et environnementaux. Pour cela, il faut mettre l'accent sur la coopération et la mutualisation au lieu d'inciter à la mise en concurrence qui aboutira à la balkanisation des territoires, entre espaces urbains drainant les richesses et les financements publics et espaces ruraux voués à la désertification. Une telle politique requiert un État stratège garant de l'intérêt général et de l'effectivité des droits fondamentaux.

M. Philippe Bas , président . - Merci pour ces propos, qui ont révélé certaines préoccupations partagées, portant sur les garanties sociales lors des mutualisations et des regroupements, sur la nécessité de maintenir la solidarité entre les territoires et la proximité des services publics, ou sur la question de l'accès des PME aux marchés publics. Le débat sur la carte des régions a pu vous paraître réducteur : à nous aussi ! C'est pourquoi le Sénat a insisté pour que le Premier Ministre vienne remettre en perspective cette réforme au cours d'une journée de débats au sein de notre assemblée. La carte des régions ne peut pas être établie indépendamment d'une réflexion sur la répartition des compétences.

Nous sommes sensibles au souci que vous avez exprimé de maintenir un maillage suffisant d'élus dans notre pays, qui reste très jacobin. À certains égards, l'élu local reste l'antidote à la culture centralisatrice. Nous souhaitons une bonne articulation entre la réorganisation des collectivités territoriales et la réforme de l'État. Bien sûr, nous veillons à ce que cette réforme ne soit pas un mécano administratif élaboré à huis clos par les représentants des collectivités territoriales et de l'État. C'est pourquoi vous êtes ici ! Nous aurions aimé saisir le Cese. Malheureusement, le Parlement inscrit ses travaux dans un calendrier qu'il ne maîtrise pas. C'est le Gouvernement qui aurait pu saisir ce Conseil. Nous essayons de compenser cette lacune par le présent échange. De plus, nous recevrons tout à l'heure M. Delevoye, président du Cese, qui est la troisième assemblée de notre République.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Vous n'avez pas cédé à la tentation de défendre des intérêts catégoriels, tout en évoquant les préoccupations des quelque 1, 8 million d'agents territoriaux. Ceux-ci disposent d'un statut commun, ce qui devrait faciliter les mutations et transferts. À la faveur de la réorganisation des compétences, ne pouvons-nous pas envisager de nouvelles avancées de la décentralisation ? Par exemple, ne serait-il pas cohérent de confier aux régions, qui sont déjà chargées de la formation professionnelle, la politique de mobilisation pour l'emploi ? Le RSA est payé par le département et géré par les CAF : baroque ! Il paraît que le revenu d'activité remplacera à la fois le RSA et la prime pour l'emploi (PPE). Comment organiser cela ?

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Sans en être surpris, je suis impressionné par la qualité de votre réflexion collective. Vous avez soulevé la question de l'équité territoriale : un rapport a été rendu à Mme Pinel sur l'ingénierie territoriale. Comment un chef-lieu de canton peut-il espérer pérenniser une fonction publique territoriale de qualité ? « Je suis condamné aux débuts de carrière et aux rebuts », se désole l'élu d'une collectivité reculée. Réfléchissez-vous à la manière de rendre les postes plus attractifs ? Faut-il passer par une bonification indiciaire ? Y attacher des missions spécifiques ? Comment gérer la fonction publique territoriale en échappant au système de l'escalator ? Il est presque impossible, par exemple, de recruter sur profil une équipe enseignante pour un collège du 93 sur la base d'un projet dérogeant aux critères des commissions paritaires. Est-il normal que la liberté d'administration des collectivités territoriales conduise à de telles disparités dans les régimes indemnitaires ? Entre un poste d'attaché dans une commune de grande ruralité et un poste de 32 heures tranquilles dans un conseil régional, l'écart peut être de 600 euros !

Mme Catherine Tasca . - Je me réjouis que votre réflexion soit aussi approfondie. Nous avons besoin de vos contributions ! Comment gérer au mieux la période de transition inhérente à l'application de cette réforme ?

Mme Jacqueline Doneddu . - La politique de l'emploi dépend de l'État et doit rester de sa compétence exclusive. Les dépenses publiques et sociales décidées par l'État doivent être assurées par l'État. Les politiques d'accompagnement social et professionnel des publics en difficulté peuvent être prises en charge par les collectivités territoriales, et en particulier par les conseils généraux, à condition qu'on leur en donne les moyens : il s'agit d'éviter que ne se reproduisent des transferts de dépenses sociales sans compensation, comme ceux de l'APA ou du RSA. La préparation des assises du travail social est l'occasion de réfléchir à la thématique « quelle politique de travail social » ?

Des conférences territoriales de l'action publique existent : n'est-ce pas dans cette enceinte que doivent être définies les mesures transitoires ? Cette réforme est précipitée, improvisée. Il faut approfondir le débat. En réalité, c'est la deuxième loi qui comptera : l'important, c'est la répartition des compétences. Le découpage, en lui-même, est accessoire. On a mis la charrue avant les boeufs...

M. Philippe Bas , président . - Sur ce point, nous sommes tous d'accord !

M. Laurent Caruana . - Les schémas régionaux prévus par le projet de loi ne clarifient pas suffisamment les compétences. Les classes moyennes, que nous représentons, ne veulent pas d'un accroissement de la fiscalité. Comment la transition sera-t-elle financée ? L'objectif de ce projet de loi est de dégager des économies d'échelle.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - On nous annonce des merveilles...

M. Laurent Caruana . - Le préfet de la région Rhône-Alpes a indiqué récemment que la mise en place de la métropole de Lyon générerait des surcoûts plus importants que toutes les économies à prévoir... La période de transition nous réserve des surprises !

M. Pascal Parageau . - Il serait intéressant de faire la liste des missions effectivement transférées par l'État aux régions depuis l'acte II de la décentralisation en 2004. Ces transferts interviennent parfois discrètement, de manière perlée, par des amendements ou des cavaliers législatifs qui ne donnent lieu à aucune concertation, à la faveur de lois thématiques. C'est ainsi que la territorialisation de certaines politiques publiques - l'école, l'énergie, la santé - progresse sans le moindre débat. Le projet de loi dont nous discutons crée un droit d'adaptation normatif ou réglementaire pour les treize régions, dont les exécutifs pourront adapter les règles nationales « à leur territoire ». Souhaitons-nous que treize barons puissent adapter à leur guise, sur « leur territoire », les règles de la République ? Nous sommes viscéralement attachés à l'égalité des droits, tout particulièrement en matière sociale. Nous ne sommes pas jacobins, mais Républicains, oui ! Nous défendons une décentralisation obligatoire : un conseil général ne doit pas « pouvoir décider » de gérer le RSA, ou les routes, selon sa fantaisie. L'État peut décentraliser certaines missions, à condition qu'il s'assure qu'aucune adaptation ou privatisation n'est possible. Nous sommes totalement opposés à une décentralisation de la politique de l'emploi.

Nous avons abordé la réforme du RSA avec le Gouvernement pour la première fois en février dernier lors des assises de la fiscalité. Nous sommes tous d'accord avec les conclusions du rapport Lefebvre : une fusion entre le RSA et la PPE est de fait impossible, car elle susciterait des difficultés sans nombre. Pourtant, on nous a annoncé cette semaine que la décision était prise ! On fusionne d'abord (au mépris du consensus dégagé) et on avise ensuite... Cette décision est à l'image de cette réforme territoriale. À quoi sert la concertation ?

De 2005 à 2008, l'État a garanti un cadre national. Nous ne remettons pas en question la libre administration des collectivités territoriales, mais souhaitons que l'État fournisse un cadre national à la fonction publique territoriale, dont nous défendons la spécificité et où nous souhaitons voir se multiplier les titularisations. Toute mobilité doit respecter le statut. Nous risquons d'avoir treize APA différentes dans treize zones régionales, gérées tantôt par les intercommunalités, tantôt par les métropoles, tantôt par les conseils généraux. Il ne s'agit plus d'une réforme territoriale mais d'une déformation de l'État, qui met en péril l'égalité.

M. Johann Laurency . - L'intégration totale ou partielle du régime indemnitaire dans le traitement soumis à pension réduirait les inégalités entre collectivités.

Mme Jocelyne Cabanal . - Il ne s'agit pas de s'interdire toute fiscalité supplémentaire mais de reposer la question fiscale toute entière. Que financer en priorité ? Les salariés sont prêts à faire des efforts, s'ils savent pourquoi. Le flou qui règne sur la liberté du pouvoir réglementaire nous alerte : place à l'intelligence collective ! Certes, les frontières entre les responsabilités de l'État et celles des régions bougent, mais il ne faut pas les figer. Ce qui compte, c'est la qualité de la relation entre l'État et les régions. En matière d'emploi, il faut garantir l'égalité nationale et prendre en compte les réalités locales. État, région, partenaires sociaux doivent réfléchir ensemble. Les frottements entre l'État et la région ne se régleront pas uniquement par une profusion de textes réglementaires ou législatifs.

La première problématique, sur le RSA, avant la question de sa fusion avec la PPE, c'est de s'intéresser à la personne. Nous devons avoir une vision globale des allocataires et ne pas aborder le RSA avec une logique de guichet. Simplifier le dispositif est bienvenu, pourvu que cela n'occulte pas la question de son financement, qui n'est assuré qu'à 40 %.

Nous pouvons interpeller les collectivités territoriales sur leur responsabilité en tant qu'employeurs. La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) est un outil précieux, qu'il faut utiliser ! La liberté d'administration ne garantit pas la capacité à gérer les parcours professionnels...

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - La mutualisation peut l'être !

Mme Jocelyne Cabanal . - Certes. Le dialogue social est essentiel également, au sein de la fonction publique territoriale. Il peut prendre la forme d'accords, pas forcément nationaux. La discussion avec les agents les aide à parler des difficultés qu'ils rencontrent. La départementalisation des CAF pourrait être un exemple inspirant.

M. Frédéric Gousset . - La loi s'adresse à tous les citoyens avant même de s'adresser aux fonctionnaires. Pour autant, il est parfois difficile de comprendre qui fait quoi, et la situation ne va pas s'arranger avec ce projet de loi, qui crée encore plus de niveaux de décentralisation sans clarifier totalement les compétences - d'autant qu'il y aura toujours des compétences partagées. C'est ce qui explique la désaffection de nos concitoyens pour la politique. Quant à donner de nouvelles compétences économiques aux régions, lesquelles envisagez-vous effectivement de transférer : Pôle Emploi ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les régions sont chargées de la formation professionnelle. Pourquoi ne s'impliqueraient-elles pas aussi dans les politiques de soutien à la recherche d'emploi ?

Mme Jacqueline Doneddu . - S'il y avait de véritables dispositifs territoriaux de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, cette question-là serait réglée.

Mme Jocelyne Cabanal . - Nous devons intégrer la GPEC dans la définition des politiques publiques. Quel est l'impact sur l'emploi des schémas régionaux de santé ?

M. Frédéric Gousset . - Si l'on considère que, pour l'entreprise, le bon niveau d'intervention est la région, pourquoi ne pas raisonner de même pour l'emploi ? Les conseils généraux ont eu du mal à gérer le RSA, dans son aspect paiement comme dans son aspect accompagnement. La gestion d'un dispositif législatif revient naturellement à l'État, et relève plus de la déconcentration que de la décentralisation.

L'évolution du statut, voire sa disparition - annoncée par nombre de leaders politiques, surtout à droite - font l'objet d'un travail avec les syndicats, sous l'égide de Mme Lebranchu. La variation des régimes indemnitaires est liée à l'inégalité des territoires. Intégrer le niveau indiciaire dans le calcul des retraites éviterait que les rémunérations soient beaucoup plus faibles dans les territoires les moins bien dotés. Comment gérer au mieux la période de transition ? Elle est très anxiogène pour les agents, qui devront bénéficier d'un accompagnement individuel des mobilités.

M. Philippe Bas , président . - Merci à tous.

Audition d'organisations patronales et d'organismes consulaires (Jeudi 20 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Nous entendons à présent les représentants des forces vives - employeurs, organisations syndicales, associations intervenant dans le domaine social et médico-social - sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Nous ne souhaitons pas débattre de ce texte entre élus uniquement, mais entendre les attentes des acteurs économiques à l'égard des collectivités territoriales. Comment améliorer l'efficacité des politiques publiques ?

M. Alain Griset, président de l'Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat . - Cette réforme est très importante pour les entreprises d'artisanat et les chambres des métiers et de l'artisanat, pour qui la proximité, la réactivité, la rapidité de décision et la simplification des procédures sont fondamentales.

La fiscalité représente un coût pour les entreprises. Les collectivités se plaignent des baisses de dotations de l'État : il ne faudrait pas qu'elles augmentent les impôts locaux, qui viseraient en priorité les entreprises... Il faut rationaliser. Dans le Nord-Pas-de-Calais, nous avons une chambre unique pour la région : nous avons fusionné les trois établissements pour mutualiser les fonctions de back-office . C'est un exemple à reprendre ailleurs.

M. Benoît de Charette, président de la chambre régionale de commerce et d'industrie de Bourgogne . - Merci pour cette audition, et pour cette réforme, qui est une occasion historique. Les missions importantes des collectivités doivent être articulées avec celles que nous assumons pour l'Etat et les entreprises. Nous avons le désir ardent de voir se préciser qui fait quoi dans les territoires régionaux. Deux questions se profilent : comment prendre en compte les missions des chambres de commerce et d'industrie, réaffirmées par la réforme de juillet 2010, par rapport aux compétences nouvelles des régions et des métropoles ? Comment prendre en compte la proximité et l'équité entre territoires ?

Cela passe d'abord par la nécessaire co-construction des politiques publiques économiques avec la région. Le leadership régional est sain ; il ne doit pas être remis en cause, mais nous revendiquons une participation effective - elle est du reste inscrite dans le texte dans le cadre du schéma régional du développement économique et de l'innovation et du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire. Dans l'élaboration des schémas de développement du tourisme ou pour l'accessibilité des services, nous sommes un peu oubliés... Evitons également les doublons, que nous ne pouvons plus nous permettre, comme la prolifération des agences, souvent redondantes avec les services des chambres.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Tout à fait.

M. Benoît de Charette . - Il faut faire confiance au réseau consulaire, avec qui les régions ont l'impérieuse obligation de contractualiser. Cela se fait déjà : j'ai là la convention que j'ai signée avec la région Bourgogne. Mais il faut continuer, autour du triangle : « définir, dérouler, évaluer les politiques » - car il s'agit de fonds publics des deux côtés.

En tant qu'établissement public de l'État, nous devons appliquer sa politique, tout en contractualisant avec les régions : sans doute y a-t-il une petite ambiguïté à lever dans le texte. Nos missions gagneraient à y être réaffirmées, afin qu'elles soient claires pour tout le monde !

M. Patrick Bernasconi, vice-président du Mouvement des entreprises françaises . - Le MEDEF et les entreprises soutiennent une réforme qui apportera plus d'efficacité, diminuera le nombre de strates territoriales et facilitera le développement économique et social. Le découpage des régions doit avoir du sens, et non suivre des logiques électorales. Nous en attendons une définition du « qui fait quoi ». Nous le savons bien dans les entreprises, une décision, même sous-optimale, vaut mieux qu'une absence de décision. Ce débat a été lancé il y a longtemps : il y a urgence. Pour assumer des responsabilités plus importantes en matière économique, il faudrait associer ces non-électeurs que sont les entreprises, qui ont parfois des solutions à préconiser et ont besoin d'être informées rapidement, sur la fiscalité par exemple. Nous voyons donc d'un très bon oeil le principe du rendez-vous tous les trois ans. Les économies se font par la mutualisation, mais aussi par la réduction, comme celle des organismes de développement, au nombre de 600 en Rhône-Alpes !

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Nous sommes d'accord pour promouvoir le recentrage des actions de développement économique et la rationalisation du paysage institutionnel, sans cacher nos objectifs d'optimisation des coûts. Les rapports des juridictions financières abondent sur la prolifération des organismes - soit dit sans préjudice de leur savoir-faire : notre pays ne peut plus se payer le luxe de cette dispersion. L'image du millefeuille territorial fait oublier que dans l'angle mort des différentes couches se logent les agences qui vivent sur la bête.

M. Patrick Bernasconi . - Dans cet angle mort se situent aussi nombre de syndicats intercommunaux dont la petite taille pose problème : je le vois bien dans mon domaine d'activité.

M. Philippe Bas , président . - La région vous semble être le bon échelon à condition qu'il soit ouvert à la co-construction. Mais les entreprises ont aussi besoin d'interlocuteurs locaux : villes et intercommunalités. La région peut être le planificateur stratégique, mais la mise en oeuvre - la mobilisation du foncier, par exemple - nécessite d'autres interlocuteurs. Vous nous dites que lorsqu'ils sont trop petits, ils manquent d'ingénierie, cela vous pénalise ?

M. Alain Griset . - Un bon exemple des bénéfices à tirer de la régionalisation est la formation. Les conseils régionaux ont développé l'apprentissage - très important pour l'artisanat - après une analyse préalable des besoins ; ils en ont ensuite confié la gestion à des opérateurs tels que les chambres de métiers et de l'artisanat. Ce schéma pourrait être étendu à l'économie : la stratégie définie par la région s'appliquerait à travers des conventionnements.

Un autre échelon légitime est celui des métropoles ou des communautés de communes, qui ont la proximité suffisante pour adapter les politiques aux territoires.

M. Benoît de Charette . - La question du niveau de compétence pour assurer l'équité des territoires se pose : à trop limiter la région à un rôle purement stratégique, nous risquons de décliner sa vision dans le désordre ; il faut donc que cette stratégie soit suffisamment prescriptive. Cela se pose dans les mêmes termes entre chambres de commerce et d'industrie régionales et territoriales. Le problème est d'autant plus important que les régions sont plus grandes.

M. Patrick Bernasconi . - La politique de formation doit être co-construite avec les partenaires sociaux. J'ai peur que les relations entre les régions et les métropoles soient compliquées et que les deux entités se fassent la guerre...

M. Philippe Bas , président . - Les chambres consulaires doivent savoir que nombre de nos collègues se préoccupent de leurs capacités d'investissement en termes de formation : des amendements seront déposés pour les sauvegarder.

M. Jean-Pierre Vial . - Nous partageons tous, même les départementalistes, le constat qu'il y a trop d'acteurs sur le terrain. Mais dans votre discours, entre les régions et les intercommunalités, le fait départemental semble avoir disparu : le même raisonnement doit-il s'appliquer pour les chambres consulaires départementales ? Puisque la région est le pôle principal de la politique de formation, ne faut-il pas qu'elle le soit aussi pour la politique de l'emploi, ainsi que pour les universités et la recherche ? Les pôles de compétitivités ont été une vraie chance ; les liens entre entreprise et recherche sont un facteur de réussite. Vous parlez de réglementation : pensez-vous qu'une décentralisation du pouvoir réglementaire au niveau régional améliorerait les choses ?

M. Alain Griset . - Il ne peut pas y avoir de déconnection entre la formation et l'activité économique. Former pour former n'a pas de sens ! Notre logique consiste à être suffisamment souple pour nous adapter aux évolutions des besoins : beaucoup d'emplois ne sont pas pourvus et c'est cela qui doit guider la politique de formation.

Concernant les chambres départementales, la question se pose plus en termes d'organisation que de structure : dans le Nord-Pas-de-Calais
- pour montrer l'exemple, peut-être - nous avons une chambre unique, mais tout en maintenant des sites dans tous les arrondissements, pour préserver des interlocuteurs de proximité. D'autres régions ont préféré garder une chambre par département, mais, dans tous les cas, les fonctions support sont mutualisées. Pourquoi garder des structures départementales ? Parce qu'il y a toujours un préfet de département et des politiques économiques départementales. La chambre unique du Nord-Pas-de-Calais a ainsi une convention avec le Nord et une autre avec le Pas-de-Calais.

M. Benoît de Charette . - Sur la question de la politique de l'emploi et de la formation, effectivement liées, entre niveaux national et régional, l'exemple de la Bourgogne est éclairant : nous devons faire face à la problématique très particulière des sous-traitants, très nombreux en milieu rural, mais sans perdre de vue la cohérence nationale de la politique de l'emploi.

M. Philippe Bas , président . - La politique de l'emploi recouvre des notions très différentes : les caractéristiques de l'indemnisation du chômage sont déterminées par les partenaires sociaux dans la convention de l'UNEDIC - cela ne peut pas être délégué à la région. La création de Pôle Emploi était fondée sur l'idée que le rapprochement entre l'indemnisation et le soutien à la recherche d'emploi aurait pour conséquence que l'institution ainsi créée aurait intérêt à être efficace dans la seconde fonction pour faire des économies dans la première : le caractère théorique de ce raisonnement n'échappe aujourd'hui à personne. Mais avec une telle articulation, quelle dimension pourrait-elle être confiée aux régions sans casser Pôle Emploi ? La gestion des contrats aidés dans le secteur médico-social marchand, associatif ou public, aujourd'hui du ressort des DIRECCTE, pourrait-elle être confiée aux régions ?

M. Alain Griset . - En Haute-Savoie, la vallée de l'Arve compte plusieurs dizaines d'entreprises artisanales sous-traitantes de grands groupes et dont l'efficacité est reconnue dans le monde entier. Elles appellent une politique adaptée localement, comme la région de Toulouse pour l'aéronautique. Sans mettre en cause la politique nationale, nous ne pouvons pas échapper à la nécessaire cohérence entre politique de formation et caractéristiques de l'emploi au niveau local.

M. Patrick Bernasconi . - La loi sur la formation nous permettra d'agir pragmatiquement. Nous sommes confrontés à un véritable défi : définir une politique adaptée aux besoins régionaux, pour que les 300 000 à 500 000 emplois actuellement non pourvus le soient. L'apprentissage est malheureusement victime de règles invraisemblables. Les Allemands ont été pragmatiques : ils ont réorienté des fonds consacrés à la formation longue vers l'apprentissage et l'ont autorisé dès quatorze ans. En France, il faut attendre dix-huit ans. À cause de ces règles absurdes, plus personne ne veut embaucher d'apprentis. Arrêtons de vouloir amener tout le monde à bac + 5 ; arrêtons d'attendre bêtement que les jeunes aient dix-huit ans et passent quatre ans à traîner dans la rue, au lieu d'être pris en charge pour apprendre savoir-faire et savoir-être. Mais je m'écarte peut-être du sujet...

M. Philippe Bas , président . - Au contraire, nous sommes au coeur du sujet.

M. Jean-Pierre Vial . - Absolument.

M. Philippe Bas , président . - Faut-il renforcer le pouvoir régional pour débloquer l'apprentissage, construire une osmose avec les entreprises et récupérer des moyens alloués aux filières longues de l'éducation nationale ?

M. Benoît de Charette . - Nous revenons à la co-construction. Les accords signés entre le réseau consulaire et les régions depuis deux ou trois ans intègrent de plus en plus la dimension de la formation.

M. Patrick Bernasconi . - Je ne veux pas la mort du département, mais je veux que les compétences soient clarifiées. Nous voyons bien que le social et la proximité relèvent du département. C'est à vous, et non au MEDEF, de décider ce qu'il doit faire exactement.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Mais lorsqu'une compétence a été confiée à un niveau, les autres ne doivent plus pouvoir y toucher.

M. Patrick Bernasconi . - Oui. Je suis à cent pour cent pour la fin de la clause de compétence générale. La proximité peut être très bien traitée par la mutualisation. Le rôle d'interlocuteur des entreprises est enfin reconnu pour la formation. Il faudrait que ce soit le cas aussi pour l'aménagement du territoire, le transport, la mobilité... d'autant que les entreprises sont de gros contributeurs dans ces domaines.

M. Benoît de Charette . - Vraie avancée dans ce domaine, nous travaillons avec les communes dans le cadre des écoles supérieures de commerce. Les pôles de compétitivité ont été une réussite, du point de vue de la liaison entre universités, entreprises et collectivités.

La question de l'échelon départemental se pose aussi pour le réseau consulaire ; à nous de voir quel est le bon maillage : le département ou le bassin - qui a plutôt ma faveur. Nous devons éviter la prolifération des agences. De 265 chambres, nous sommes arrivés à une centaine aujourd'hui, mais nous devrons redéfinir notre maillage en fonction des compétences dévolues aux nouvelles structures.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous l'entendons tous les matins : je cherche des gens, mais je n'en trouve pas, ou alors inadaptés. Sauf exception, Pôle Emploi ne résout pas ce problème. Nous avons fait les missions locales, les maisons de l'emploi pour les jeunes...

M. Benoît de Charette . - Les écoles de la deuxième chance !

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - C'est extrêmement coûteux, surtout pour l'État. Ne pensez-vous pas que la région serait l'acteur adéquat - avec tous ses partenaires - pour assurer la politique de l'emploi consistant à permettre aux demandeurs d'emploi de trouver du travail ? Nous pourrions alors supprimer des structures annexes qui sont une source de dépenses publiques considérables, plus peut-être que les collectivités locales qui sont souvent mises en accusation.

M. Alain Griset . - Elles ont souvent à gérer une situation qu'elles n'ont pas créée et qui est due à l'absence de liaison entre la formation et les besoins d'emplois du territoire ; c'est donc cette dernière question qui est essentielle.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Les chiffres sont alarmants : le nombre de titulaires d'un bac professionnel qui s'inscrivent à l'université et ne finissent pas leurs cursus, le nombre de décrocheurs, inscrits en filière générale mais qui n'arrivent pas jusqu'au bac... Certes, nous pouvons connaître des années fastes où les crédits du Fonds européen de développement régional financent à 50 % l'école de la deuxième chance, mais cela ne durera pas. Le service public d'orientation et d'adaptation à l'emploi doit être au niveau régional, puisque c'est à ce niveau que - tout le monde le dit - seront concentrées les aides à la création d'emplois. Les organisations syndicales, que nous avons entendues avant vous, nous l'ont dit : elles suivront de près les futures conventions, qui ne devront pas seulement fixer un nombre de créations d'emplois, mais bien des actions spécifiques de formation et une gestion prévisionnelle des compétences par bassin d'emploi.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Le but de l'action publique n'est pas de conserver des fonctions et des fonctionnaires dans leurs ministères.

M. Jean-Pierre Vial . - J'avais posé une question sur la décentralisation du pouvoir réglementaire.

M. Benoît de Charette . - Oui, dans le cadre d'une cohérence nationale. Notre pays s'apprête à franchir une nouvelle étape dans la décentralisation. Passer de 22 régions à 13...

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous préférerions 14.

M. Benoît de Charette . - Disons entre 13 et 15. Cela renforcera les pouvoirs des régions. Notre réseau consulaire gère près d'un quart des apprentis de ce pays à travers ses centres de formation des apprentis, avec des résultats plutôt meilleurs que la moyenne ; il gère l'alternance, où un tiers des formations dispensées ne sont pas renouvelées, afin de les adapter constamment. Nous ne sommes pas installés dans un fromage, nous cherchons à coller à la réalité du terrain : nous formons ainsi des soudeurs pour Areva...

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - On en cherche partout !

M. Benoît de Charette . - Ce n'est pas la mode, mais c'est un métier très technique. Peut-être devrons-nous arrêter dans un ou deux ans.

M. Alain Griset . - Je suis plus réservé sur la régionalisation des normes : d'une part, bon nombre d'entre elles dépendent du niveau européen ; d'autre part, même les entreprises artisanales peuvent travailler dans plusieurs régions : se plier à une norme différente à chaque fois nous compliquerait la tâche. En fait, ce que nous réclamons, c'est moins de normes, plutôt qu'un changement de compétence.

M. Patrick Bernasconi . - Je comprends que vous ne vouliez pas gérer l'indemnisation du chômage et ainsi hériter d'un déficit d'une trentaine de milliards d'euros ; pourtant, la manière dont on la gère pourrait déterminer un plus ou moins rapide retour à l'emploi.

M. Philippe Bas , président . - Merci pour cette audition très riche : les chefs d'entreprise ont montré que leur efficacité se traduisait aussi par la maîtrise des horaires.

Audition d'associations oeuvrant dans le domaine social (Jeudi 20 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Nous souhaitions entendre la voix des associations oeuvrant dans le domaine social, car le débat sur les collectivités territoriales ne peut pas rester dans l'entre soi de leurs représentants. Comment percevez-vous la réforme de l'organisation territoriale d'un point de vue social et médico-social ?

M. Dominique Balmary, président de l'Uniopss . - Merci de votre invitation : nous avons déjà eu l'occasion d'être entendus par la Commission des affaires sociales, jamais par celle des lois. Nous en sommes heureux, car la réforme qui se profile nous concerne au premier chef. Elle semble avoir cantonné un peu rapidement le domaine du social et du médico-social à la compétence de principe du département. Le projet de loi aurait pu aller au-delà d'une redéfinition des frontières des collectivités territoriales. Il aurait été souhaitable que les citoyens soient placés au coeur du système, dans une région soucieuse de la transparence et de la lisibilité de son offre d'aides et de soins. Nous aurions ainsi pu avoir une vision stratégique et gestionnaire plus affinée que ce que le texte nous propose. La politique sociale est en train d'évoluer. Il est impératif que l'organisation administrative du territoire ne vienne pas contredire cette évolution. Ceux qui s'adressent aux associations ont des demandes de plus en plus globales qui touchent à plusieurs domaines à la fois. Les réponses doivent se faire transversales, comme le plan de lutte contre la pauvreté, adopté dernièrement, qui prend en compte l'ensemble des phénomènes intéressant la pauvreté. La réforme devrait être une excellente occasion de décloisonner les secteurs pour répondre à la complexité de la demande.

La prévention est une donnée qui commence seulement à être prise en compte dans la mise en oeuvre des politiques sociales. Elle ne représente que 4 % des dépenses nationales de santé. Le projet de loi sur la santé de Mme Touraine corrige ce manque en fixant un objectif net et précis. Tous les acteurs des politiques sociales doivent intégrer cette vision de moyen terme. Quand il s'agit de handicap ou d'insertion, les mesures, réparatrices, sont souvent d'urgence. Il nous manque une vision plus structurelle de l'évolution des besoins. La réforme territoriale devrait se saisir de cet enjeu et doubler les politiques sociales d'une fonction de prévision. La question territoriale est accessoire ; l'essentiel, c'est le fond des politiques mises en oeuvre.

Sans avoir une vision claire des compétences qui seront attribuées aux régions, nous pouvons dégager un certain nombre de principes qui devront présider à leur répartition. Premièrement, il faut inscrire les politiques sociales dans la durée, au niveau local, territorial et national. Deuxièmement, face à la complexité croissante des besoins, l'accompagnement des citoyens est indispensable pour qu'ils ne s'égarent pas dans le labyrinthe de leurs droits. Je sais, pour avoir exercé les fonctions de délégué à l'emploi au ministère du travail, que l'accompagnement professionnel et social des demandeurs d'emploi a été très difficile à mettre en place. On en parle depuis trente ans, et c'est seulement aujourd'hui que Pôle Emploi commence à expérimenter son dispositif dans les régions. Troisièmement, rien ne pourra se faire sans décloisonner les politiques sociales pour qu'elles se complètent entre elles - politique du logement, de la ville, du développement économique. La région pourra combiner ces différents domaines, favoriser la transversalité et leur désenclavement. Quant aux citoyens, il est important de les faire participer à la mise en oeuvre de ces politiques. La loi reste muette sur le sujet. Allons vers plus de démocratie participative.

Enfin, nous n'avons arrêté aucune position sur le sujet délicat de la clause de compétence générale. Il nous semble souhaitable de la faire disparaître, mais il est encore trop tôt. Les compétences sont trop enchevêtrées. Dans un contexte budgétaire contraint, il serait dangereux d'un point de vue financier de faire disparaître cette clause dès maintenant.

M. Arnaud de Broca, secrétaire général de la FNATH . - Votre invitation est une agréable surprise. La réforme touche l'ensemble de nos adhérents et nous y avons été peu associés. Nous n'avons pas d'opposition ni d'accord de principe sur les périmètres géographiques ; cependant, nous regrettons le manque de réflexion en amont. Par conséquent, nous considérons que le projet de loi en l'état actuel n'est qu'une première étape qui doit être suivie d'un travail sur les compétences. Elles devront être clarifiées pour gagner en efficacité. À l'heure actuelle, les écoles, les collèges et les lycées obéissent à des logiques différentes en matière d'accessibilité. Idem pour les transports ou l'emploi : une harmonisation est indispensable. On perdra également en efficacité si l'on éloigne les centres de décision, avec pour seul souci l'organisation géographique. Les agences régionales de santé n'ont pas montré tout leur potentiel. On peut les rendre plus efficaces sur un territoire plus vaste. Les personnes en situation de handicap ou les personnes qui souffrent d'isolement ont besoin de dispositifs de proximité. Il faut mettre le citoyen au coeur de l'action et des politiques. Enfin, je ne suis pas certain qu'en rapprochant des régions ou des collectivités en difficultés financières, on développera les moyens de l'action sociale. Nous souffrons déjà d'un déficit d'accompagnement financier. Ne le creusons pas. Certes, les grandes régions pourront bénéficier des fonds européens. Il faudra néanmoins veiller à ce que les besoins des personnes en situation de handicap soient pris en compte dans la répartition de ces fonds. C'est prévu dans les textes européens ; ce n'est pas toujours appliqué.

Ce projet de loi nous a été imposé sans concertation en amont. Reste à définir le périmètre dans lequel nous pourrons en examiner les conséquences, compétence par compétence.

Mme Malika Boubékeur, conseillère à l'Association des paralysés de France . - Au nom de l'APF et de son président M. Alain Rochon, je vous remercie pour cette invitation : nous n'avons pas été habitués à échanger avec la commission des lois.

Je souhaiterais vous faire part d'un certain nombre de constats, d'alertes et de points de vigilance face à un projet de loi qui veut donner une meilleure visibilité aux institutions territoriales. Les personnes en situation de handicap et leurs familles sont concernés ; pour autant, il est difficile de mesurer l'impact des nouvelles dispositions sur leur quotidien. Les maisons départementales des personnes handicapées sont gérées par le département. Elles offrent aux handicapés des solutions qui relèvent de leur droit spécifique
- accompagnement, soins, etc. - et ont un statut de groupement d'intérêt public que nous voudrions sauvegarder. Tous les acteurs sont représentés dans la commission exécutive de ces établissements - le conseil général, les services de l'État et les associations. Sur quelle collectivité départementale s'adosseront-ils financièrement et administrativement ? Pour nous, l'échelon de proximité le plus adéquat pour l'ensemble des usagers en situation de handicap est celui qui leur permet de se déplacer vers leur lieu d'accès au droit. Qu'adviendra-t-il également de la stabilisation des équipes dans laquelle la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie a tant investi ? Nous craignons que cet acquis se délite. À Lyon, à compter du 1 ^er janvier 2015, les compétences sociales seront transférées du département vers la métropole. Nous nous retrouverons donc avec deux interlocuteurs dans les MDPH. Il faudra trouver de nouveaux agents pour une nouvelle instance, la Maison métropolitaine et départementale des personnes en situation de handicap.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Lyon reste un cas particulier où la métropole prend toutes les compétences du département. Dans l'éventualité d'une seule MDPH pour le département du Rhône et pour la métropole de Lyon, il faudra s'organiser, sans que cela relève du domaine législatif.

Mme Malika Boubékeur . - Je parlais des personnels.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Dans ce cas, oui, il ne sera pas facile de faire venir des fonctionnaires d'État. Toutes les MDPH ne fonctionnent pas idéalement.

Mme Malika Boubékeur . - Les moyens de fonctionnement posent problème. Un budget de 66,3 millions d'euros est prévu dans le PLF 2015, alors que la CNSA consacre 64 millions d'euros au fonctionnement des cent MDPH. Comment re-ventiler ce budget en cas de variation du nombre de ces établissements ? La CNSA joue un rôle important pour l'harmonisation des pratiques dans l'ensemble du territoire. La commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées garantit l'équité des droits accordés aux personnes dans l'ensemble du territoire. Il faut maintenir ces dispositifs. Vous examinerez dans quelques mois le projet de loi sur l'adaptation de la société au vieillissement. Nous saluons la création des conseils départementaux de la citoyenneté et de l'autonomie, dispositif qui reprendra a minima les prérogatives des actuels conseils départementaux consultatifs des personnes handicapées et des comités départementaux des retraités et personnes âgées. Il s'agit d'un dispositif consultatif distinct de celui d'accès au droit. Comment s'opéreront les transferts de compétences entre le département et la future collectivité territoriale dans le domaine de l'hébergement des adultes en situation de handicap ? C'est le premier poste budgétaire des conseils généraux. La question vaut aussi pour l'aide à domicile et les services d'accompagnement à la vie sociale. Quel impact le droit d'option des départements pourra-t-il avoir sur la gestion des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens, et sur les conventions élaborées par les agences régionales de santé avec leurs partenaires ? Enfin, le transfert des compétences transversales interroge la cohérence des interventions sociales sur un même territoire. Par exemple, les transports scolaires ne seront plus gérés par le département, mais par la région, au 1 ^er janvier 2015. Pour un élève en situation de handicap, le département rembourse une aide aux familles ; il organise ce transport scolaire quand le service public échoue à répondre au besoin. Qui financera cela dans le nouveau système ? Le département au titre de la compétence sociale, ou la région au titre de la compétence des transports ?

M. Philippe Bas , président . - Vous êtes en attente d'éclaircissements ; ce n'est pas surprenant, car le projet de loi ne modifie pas les compétences du département en matière sociale. L'avenir des départements a été interrogé. Il est utile de savoir ce qui vous préoccupe.

Mme Malika Boubékeur . - L'équité territoriale ne doit pas être un vain mot, mais une réalité.

M. Thierry Nouvel, directeur général de l'UNAPEI . - Le secteur associatif dans le domaine du handicap s'est construit au plus près des personnes, dans un territoire restreint. Les associations ont ensuite grossi et se sont rapprochées les unes des autres. Le fait régional est nouveau en France, même s'il a des racines historiques profondes. La loi dite « Hôpital, patients, santé et territoires » a créé les agences régionales de santé, consolidant ainsi le fait régional dans notre domaine. Les lois de décentralisation des années 80 ont consolidé le mouvement associatif au niveau du département. Il n'est pas simple de structurer au mieux les réponses aux situations de handicap : il faut fédérer des personnels pour qu'ils travaillent ensemble, mettre en place des structures, etc. Toute modification de la logique des pouvoirs publics percute nos organisations. La question de l'organisation territoriale est présente dans nos réseaux, puisque nous avons été incités à nous rapprocher et à nous concentrer au-delà de l'échelle départementale. Le transfert des compétences aux métropoles ne se fera pas de la même manière selon que les organisations agissent au niveau du département ou sont implantées au coeur de la métropole. La métropole lilloise regroupe peu ou prou l'ensemble des associations ; ce n'est pas le cas dans le Rhône. La question du transfert des centres d'aide par le travail au département a fait débat, ces deux dernières années. Il est fondamental de définir une politique claire sur le sujet. Quel que soit le découpage des territoires, la question de l'égalité de traitement des personnes se pose. Elle n'est pas correctement assurée. Une solidarité financière entre les territoires contribuerait à améliorer la situation. La question de la région est centrale pour nous.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Vous êtes tous les jours au contact des collectivités et vous connaissez leur architecture. Le Parlement n'a pas envisagé de modifier les compétences du département dans le domaine social. Toutes les métropoles ne sont pas destinées à remplacer le département ; le cas lyonnais est spécifique. Rien n'a été décidé en Ile-de-France. Vous avez relié la réforme territoriale à celle de l'État, insistant ainsi sur la nécessité d'adapter les structures de l'État aux nouvelles donnes territoriales. Ce sont là des problèmes qui relèvent de l'administration ; malgré la décentralisation et le transfert de responsabilité au département, nous n'envisageons pas de toucher au bloc du médico-social. Les interlocuteurs resteront les mêmes. Le vrai problème est dans l'opposition d'une région en charge de l'insertion économique et d'un département responsable de l'insertion sociale. Vous redoutez que la compétence sociale soit donnée à de grandes intercommunalités, mais nous savons bien qu'on ne fait pas d'action sociale à 20 000 habitants.

M. Philippe Bas , président . - Comme toujours, les interlocuteurs du mouvement social ont réussi à prendre le pouvoir. C'est eux qui ont auditionné notre rapporteur ! Il n'y a pas lieu de porter la discussion sur la décentralisation, car aucun pouvoir n'est transféré de l'État aux collectivités locales. Au Sénat, nous souhaitions étudier les possibilités d'un rééquilibrage du texte par des mesures de décentralisation. Jusqu'à présent, notre réflexion s'est concentrée sur la région, dont on veut faire une collectivité en charge du développement économique et territorial. Il faudrait ajouter l'emploi aux compétences de la région. Il serait bon également de pouvoir mesurer l'effet qu'auraient des mesures de décentralisation dans le domaine des politiques sociales. Nous ne nous sommes pas engagés dans cette voie pour l'instant, car les départements sont asphyxiés par un service de prestations sociales sur lequel ils n'ont que peu de prise. Nous risquons d'avoir à faire face à des besoins considérables sans avoir les moyens suffisants d'y répondre. Dans les départements, l'expansion des charges sociales n'est pas compensée par des ressources qui sécuriseraient les besoins. Vous ne souhaitez pas que le domaine du social et du médico-social passe au département. Manifestement, vous n'êtes pas pressés de faire évoluer la décentralisation. C'est du moins ce que confirme votre silence sur ce point.

Mme Gisèle Jourda . - J'ai présidé l'Association pour adultes et jeunes handicapés, l'APAJH. Les lois successives ont mis les associations face à leurs responsabilités. En période de budget contraint, les départements se laissent parfois aller à une politique d'immixtion dans la gouvernance des associations. Il faudrait clarifier le rapport entre les associations et leur chef de file, département ou région. On ne peut pas mettre en danger le rôle et la mission publique des associations. Comment les préserver ?

M. Thierry Nouvel . - La relation entre les associations gestionnaires et leurs autorités de tarification est un vrai sujet. Le statut même de ces associations a fait l'objet de nombreux débats. Je n'ai jamais vu d'ingérence dans la gouvernance des associations que je dirige. Je doute que cela soit lié à la réforme de l'organisation territoriale.

M. Bas évoque la décentralisation. Nous nous posons plutôt la question de la recentralisation d'un certain nombre de compétences au niveau régional, notamment depuis la création des agences régionales de santé.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Les ARS ont des antennes locales...

M. Thierry Nouvel . - Elles ne décident rien. Le délégué territorial de l'ARS dialogue avec les associations, peut s'opposer à certaines décisions, mais ne peut en prendre.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Le médico-social reste financé par l'État.

M. Thierry Nouvel . - C'est plus compliqué. Certains établissements sont financés par les conseils généraux.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Il y a en effet des établissements à triple tarification, comme les établissements pour personnes âgées : tarification de l'hébergement et de l'allocation personnalisée par le conseil général, et tarification des soins par l'ARS. Mais comment faire autrement ?

M. Thierry Nouvel . - C'est pour cela que nous posons la question de la recentralisation de cette compétence au niveau régional. En matière de handicap, les sources de financement ont été empilées au fil du temps. Concrètement, l'impossible fongibilité des budgets pose problème, par exemple pour créer des places médicalisées dans les départements qui ne font que de l'hébergement. Pire : lorsqu'un département a trop de places en établissement et service d'aide par le travail, je ne peux les redéployer sur d'autres types d'établissements en raison de la nature différente des crédits
- budget de l'État dans un cas, budget de la sécurité sociale dans un autre. Mais vous avez raison : la question de la recentralisation n'est pas d'actualité, compte tenu des craintes que vous avez mentionnées.

M. Jean-Pierre Vial . - Dans le fonctionnement des établissements, certains domaines relèvent du département, d'autres nécessitent une coordination régionale. Il serait utile de disposer d'une note détaillée sur tous ces sujets.

M. Philippe Bas , président . - Nous vous remercions. Vous trouverez dans les débats du Sénat la trace de vos interventions !

Audition M. Jean-Paul Delevoye, président du Conseil économique, social et environnemental (Jeudi 20 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Mes chers collègues, je suis particulièrement heureux d'accueillir M. Jean-Paul Delevoye, président du Conseil économique, social et environnemental, que j'ai connu lorsqu'il était sénateur avant qu'il ne devienne un ministre de la fonction publique reconnu pour son attachement au dialogue social. Nous avons par ailleurs souhaité que la réflexion du Sénat sur l'organisation territoriale de la République ne soit pas déconnectée de la réalité, et c'est pourquoi nous avons auditionné un grand nombre d'acteurs, parmi lesquels les organisations syndicales, les présidents des assemblées permanentes des chambres consulaires, ou encore les chefs d'entreprises, dont la qualité d'investisseur en fait les interlocuteurs naturels des collectivités territoriales. Nous sommes également partis, hors nos murs, à la rencontre des élus locaux, afin de recueillir d'autres points de vue sur l'organisation territoriale que ceux présentés par les grandes associations d'élus.

Votre angle de vue, Monsieur le président, sur ces questions territoriales nous permettra d'alimenter notre recherche de solutions aux problèmes économiques et sociaux auxquels nos territoires sont confrontés : la lutte contre le chômage, le développement de la vie des entreprises, la mise en oeuvre de la meilleure politique de l'emploi possible et l'articulation des différents échelons territoriaux pour assurer le meilleur service à nos concitoyens et assurer la mise en oeuvre des grandes priorités nationales.

En outre, je me souviens que vous nous aviez précédemment alertés sur l'état de souffrance de notre démocratie. À ces raisons qui nous ont incités à vous inviter, j'ajouterai également la remarque formulée par la représentante de la Confédération générale du Travail (CGT) que nous auditionnions ce matin et qui a ouvertement regretté que notre commission n'ait pas saisi, à titre liminaire, le Conseil économique, social et environnemental. Après avoir signalé à cette personnalité votre audition de cet après-midi, il m'a fallu lui faire observer que nous n'étions pas maîtres de l'ordre du jour et qu'il eût mieux valu que le Gouvernement procédât lui-même à cette saisine en temps utile, avant de solliciter l'examen du Parlement.

M. Jean-Paul Delevoye, président du Conseil économique, social et environnemental . - Mesdames et Messieurs les Sénateurs, c'est un plaisir de partager avec vous les questions ainsi que les attentes et les critiques qui sont les miennes. Il y a plusieurs façons d'aborder l'organisation du territoire et je regrette la méthode, quel que soit le gouvernement en cause, qui a été suivie par cette réforme.

La carte territoriale ne doit pas être un objectif, mais une réponse à la question de l'offre territoriale à mettre en oeuvre pour atteindre la meilleure performance économique et assurer la meilleure cohésion sociale possible dans l'économie de flux qui caractérise la mondialisation. En effet, on assiste à un double bouleversement - celui de la circulation de l'information et celui des modes énergétiques - qui va modifier en profondeur la géopolitique et l'organisation des territoires. Deux exemples me paraissent à cet égard illustratifs. Lorsqu'en 1945, les Américains estimaient que les relations commerciales permettaient d'instaurer la paix, ils utilisèrent principalement deux technologies : le téléphone, pour assurer la remontée de l'information, et le container, pour abaisser considérablement le coût des transports. Mais la transformation profonde induite aujourd'hui par le numérique implique une remise en cause déchirante de l'organisation verticalisée de notre société, qui est issue de la Monarchie et qu'a endossé notre République. Notre perception que, dans le monde moderne, nous pouvons maîtriser la circulation des capitaux, des idées, des marchandises et des hommes est désormais totalement erronée.

Il ne s'agit plus de conquérir de nouveaux territoires géographiques, comme du temps de la colonisation avec laquelle s'est amorcée la première forme de mondialisation, mais d'acquérir de nouveaux espaces d'innovation, en gérant non plus la richesse des sols et des sous-sols, mais désormais l'intelligence. L'économie n'est plus ainsi fixée sur un territoire et la puissance d'un État industriel ne réside plus dans la possession de la bombe atomique, mais désormais dans celle des banques de données : c'est pourquoi Mme Angela Merkel et M. Barack Obama ont pris acte de cette nouvelle conception de la performance économique qui repose sur la capacité de mesurer les besoins d'un marché et d'assurer le développement d'une offre singularisée et, par conséquent, d'une industrie qui permette de la proposer.

Fort de ce constat, deux questions doivent être posées du point de vue des territoires : quelles sont les mesures qui doivent être prises pour que les jeunes du monde entier aient envie de venir étudier en France et que les capitaux convergent également vers notre pays ? Aujourd'hui, le pouvoir d'attractivité d'un territoire est essentiel et attire l'intelligence et la recherche tout en demeurant un facteur de cohésion sociale.

Nous ne sommes plus dans une économie physique, mais chimique. Ainsi, l'organisation territoriale doit suivre cette évolution : alors que l'économie rurale reposait sur les villages et que l'économie industrielle s'organisait autour des villes, l'économie est désormais celle de l'innovation et de l'intelligence, impliquant de nouveaux modes de connexion et de collaboration. Une telle évolution implique nécessairement la disparition de mythes qui prévalaient jusqu'alors : on peut désormais inscrire toute activité économique dans n'importe quel territoire au monde et payer ses impôts dans n'importe quel État au monde. Une deuxième étape est d'ailleurs franchie avec la déconnection des finances de l'économie.

Rappelons-nous l'issue d'une bataille, qui a pourtant laissé totalement insensible la classe politique dans son ensemble, qui s'est livrée sur la question essentielle du maintien de la place financière de Paris. Un trader haute-fréquence assure vingt-sept mille opérations par seconde et quatre-vingt-dix-huit pour cent des échanges commerciaux mondiaux quotidiens sont financiers. Les donneurs d'ordre de la place de Paris sont ainsi partis pour Londres car la différence du temps, qui se mesure en nanosecondes, requis pour passer un ordre entre Paris et la City, crée une distorsion de concurrence qui nous est défavorable. Ainsi, quelle que soit l'offre territoriale proposée, l'absence d'attractivité et un retard technologique se solderont par des échecs pour les territoires incapables d'y remédier.

Une telle réalité remet en cause le mythe de l'égalité entre les territoires : dans une logique d'offre territoriale, il importe d'optimiser le développement des capacités d'attractivité des différents territoires en fonction de leurs caractéristiques. Il nous faut donc réfléchir à une offre territoriale qui ne soit plus celle du passé, mais qui contienne plutôt, et c'est une occasion qui me paraît manquée, une dimension prospective qui définisse une organisation territoriale moderne dans une société moderne.

Plusieurs faits nous conduisent à constater que la réforme territoriale proposée ne répond pas aux exigences actuelles. En effet, les trois sujets politiques abordés par l'ensemble des gouvernements du monde entier concernent le choc des territoires, à savoir la localisation des activités selon les territoires, la démographie et le choc des générations, ainsi que le choc des identités, comme en Europe qui a besoin d'accueillir une population d'origine extra-communautaire d'ici à 2030 pour assurer son développement économique. Il faut ainsi, d'un côté, assurer l'attractivité des territoires pour les investisseurs et, de l'autre, garantir la cohésion sociale afin d'éviter les chocs identitaires.

Autre élément qu'il me paraît important intégrer : la croissance est actuellement faible et devrait demeurer comme telle. Les taux de croissance sont bien souvent avancés pour équilibrer les budgets et ne reflètent nullement la réalité économique à laquelle ils sont censés correspondre. La faiblesse du taux de croissance avive la précarité de la cohésion sociale, dans un contexte où l'Europe représente 6 % de la population mondiale pour 20 % du produit intérieur brut mondial et 50 % des transferts sociaux. La question aujourd'hui réside dans celle d'un projet territorial : comment ancrer dans les territoires une performance économique de dimension mondiale tout en maintenant une cohésion sociale qui semble, notamment aux États-Unis, présenter de sévères risques de dislocation ? Il s'agit également de prévenir la désespérance des populations et les éventuelles occurrences d'une sorte d'« infarctus territorial » induisant l'irruption de la violence sociale et empêchant la stabilité des territoires et des personnes qui s'y trouvent.

Une autre mécanique doit également être intégrée par cette démarche de prospective territoriale : le développement de l'économie numérique et de la robotisation qui menace à terme 40 % des emplois américains et 52 % des emplois européens. Cette évolution illustre le bien-fondé de l'intuition de Keynes qui prévoyait la création de plus de richesses par de moins en moins de travail. Une telle tendance ne peut que bouleverser les relations sociales et les politiques fondées sur la solidarité. Aujourd'hui, l'offre territoriale, que promeut le projet gouvernemental, est abordée en termes d'organisation des pouvoirs républicains, issue de la Monarchie, et non d'optimisation des potentiels. Un certain nombre de questions aurait ainsi dû être posé, comme la place, dans le monde, de la régulation publique, issue du modèle européen et français, dans une économie de flux mondial de tendance ultralibérale. C'est un enjeu déterminant, puisque la dimension des défis impose la dimension des réponses et il eût fallu évaluer, avec exactitude, le niveau des régulations continentales et le rôle qu'y joue l'État, avant que d'envisager les déclinaisons territoriales à mettre en oeuvre pour renforcer l'attractivité.

Par ailleurs, le fait métropolitain - qu'envisageait d'ailleurs la précédente loi - est majeur : 30 % de la richesse mondiale sont captés par les soixante plus importantes métropoles mondiales alors que, dans les quinze prochaines années, ce seront 75 % de la richesse mondiale qui le seront par les six cents plus grandes aires métropolitaines. Ainsi, les aires métropolitaines sont en marche et il convient de construire des régions métropolitaines à l'échelle de la planète. D'ailleurs, celles-ci connaissent un seuil limite : au-delà de trois millions d'habitants, elles connaissent une réelle forme de saturation. Il importe d'y mêler les universités, les centres de recherche, les capitaux et les décideurs politiques ce qui, du reste, n'est pas le cas en Allemagne dont les collectivités territoriales ont réduit de près de cent milliards d'euros leurs investissements, ce qui devrait, à terme, amoindrir considérablement leur performance économique. À l'inverse, on constate, au niveau européen cette fois, une prise de conscience qui devrait conduire au déblocage de 300 milliards d'euros en faveur du développement des infrastructures.

M. Paul Krugman, Prix Nobel d'économie, déclarait qu'il fallait repenser l'économie numérique et je m'attendais à ce que l'État, alors qu'il engageait la réforme absolument nécessaire de la réorganisation territoriale, conduise cette analyse prospective qui prenne en compte l'évolution de la conjoncture internationale et aboutisse à reconfigurer le territoire de manière optimale. Or je crains qu'une approche extrêmement classique, consistant dans un premier temps à dresser une carte et à attribuer les compétences, ne soit suivie. Il faut ainsi aujourd'hui gérer la captation des flux qui passent par les territoires et la valeur ajoutée qu'ils créent : à cet égard, la Banque mondiale a annoncé l'inclusion, dans les trente années qui viennent, de près de 2,5 milliards de personnes dans la classe moyenne, dont un gain quotidien de 10 à 100 dollars représente le seuil d'inclusion. Ce chiffre comprend une centaine de millions d'Européens, peu de personnes en Afrique alors que la quasi-totalité des personnes concernées se trouve dans la région Asie-Pacifique. Si 10 % de cette nouvelle classe moyenne, soit 250 millions de personnes, se rendait en France, dont le nombre de touristes annuels est de 80 millions, comment bénéficier de cette manne ? Les défis qui se posent aux territoires résident bel et bien dans la capacité de capter la valeur ajoutée que génèrent les flux.

Cette perspective souligne la question de l'inadaptabilité de la fiscalité à un tel phénomène. Ainsi, toute la fiscalité des collectivités locales est fondée sur la propriété foncière issue de la société rurale ou sur l'outil économique ou industriel, et non sur les flux. En outre, avec le quinquennat, nous ne sommes pas en mesure d'ouvrir des « chantiers républicains » impliquant l'ensemble de la classe politique et assurant la stabilité des dispositifs notamment fiscaux. L'ensemble des investisseurs internationaux considère d'ailleurs la France comme un marché trop étroit et trop à risques, du fait des revirements que connaît la réglementation du fait des alternances politiques tous les cinq ans. Il eût fallu ainsi assurer la stabilité, dans le temps, de la réforme et veiller à ce que nul cycle électoral n'en perturbe la mise en oeuvre effective puisqu'il s'agit avant tout de préparer l'avenir et non de se livrer à je ne sais quel jeu de pouvoirs.

En outre, la réforme ne doit plus apparaître comme une punition mais porter plutôt une réelle espérance : une telle démarche doit ainsi être prospective et mieux prendre en compte l'opinion des citoyens.

C'est la raison pour laquelle privilégier la potentialité et la diversité des territoires implique de remettre en cause les idées d'égalité et d'uniformité. Ceux-ci pourraient ainsi se voir reconnaître des pouvoirs différents, voire des capacités dérogatoires, en fonction de leurs caractéristiques.

Enfin, s'agissant de ce que j'évoquais précédemment comme le choc des identités, il importe que les limites des territoires respectent l'histoire et la géographie. D'ailleurs, la prise en compte des seuls intérêts économiques pour délimiter les frontières, notamment par la France et le Royaume-Uni, demeure l'origine des conflits au Moyen-Orient. Lorsqu'on ne respecte pas la géographie, l'histoire et la culture des hommes, à un moment ou un autre, les frontières suscitent les heurts identitaires et avivent les violences. Je crains ainsi que l'actuel projet territorial relève d'une conception surannée qui ne saisisse pas les défis de l'avenir.

Il est naturel que les régions doivent devenir métropolitaines, tout en veillant au devenir des territoires interstitiels. À l'évidence, il importe que ces régions développent leur potentiel d'attractivité obéissant, en cela, à une conception moderne de la puissance qui ne se limite ni au nombre d'habitants ni à la superficie. Notre intelligence cartésienne est ainsi mise à mal : en Europe, par exemple, les petites régions d'Italie du Nord sont plus puissantes que les vastes régions peuplées du Sud de l'Italie ! En outre, l'évolution des aires métropolitaines mondiales illustre cette déconnection de la puissance avec la population et la superficie : alors que des aires de 10 à 12 millions d'habitants déclinent, des métropoles de 2 à 4 millions d'habitants connaissent un réel dynamisme. Dans une économie d'innovation, la capacité de recherche, favorisée par les partenariats entre les universités et les entreprises, est essentielle : le pouvoir des territoires doit ainsi assurer cette forme de maillage. L'offre territoriale de l'État, en matière d'université et de politiques de l'emploi, doit ainsi être très fortement corrélée aux caractéristiques des territoires. Il importe que les régions soient capables de mettre en oeuvre les transversalités plus nécessaires que jamais. En outre, les investissements privés doivent, à terme, se substituer aux dotations publiques dans une logique d'efficience et en offrant des garanties publiques aux capitaux privés.

Enfin, cette évolution doit également amorcer celle de la comptabilité publique qui doit aider l'État capitaliste, auquel je crois, à optimiser la gestion de son patrimoine. D'ailleurs, les collectivités locales devront, à terme, tirer leurs principales ressources non de la fiscalité, mais de l'optimisation de la gestion de leur patrimoine, fût-il privé. Aujourd'hui, les principes de la comptabilité publique, qui repose sur l'équilibre entre les actifs et le passif, le fonctionnement et l'investissement, ne peuvent rendre compte des investissements dans les territoires que les acteurs locaux devraient conduire afin d'instiller la dynamique que j'appelle de mes voeux. En effet, les régions qui vont pouvoir se développer, seront celles qui investiront les fonds publics dans des programmes de recherche qui ne sont cependant pas sans risque ! L'exemple de l'Institut Gustave Roussy, qui accueille des équipes de recherche nord-américaines et qui devrait devenir l'un des cinq premiers laboratoires de recherche au monde, le prouve : c'est en recherchant des modes de rémunération et des investissement alternatifs à ceux fixés par la comptabilité publique que cette entité publique française a considérablement renforcé son attractivité ! Alors que l'on souhaite libérer aujourd'hui les initiatives dans les territoires, il faut ainsi réfléchir à l'évolution des réglementations comptables et des structures budgétaires qui en freinent désormais le dynamisme.

L'éducation est aussi un domaine prioritaire pour le développement des territoires. Dans ce domaine, la centralisation nivèle manifestement l'innovation. Alors qu'il faudrait valoriser les initiatives des étudiants dans l'économie de l'innovation et de l'intelligence, le système éducatif ne sanctionne que les échecs ! Alors que le principe d'égalité est réaffirmé, on assiste à la marginalisation, voire à l'exclusion, d'un nombre grandissant d'étudiants ! L'expérimentation devrait ainsi être mise en oeuvre au niveau des territoires, sous réserve d'un encadrement préalable.

Si je suis tout à fait favorable à la fin de la clause de compétence générale, l'approbation par les préfets des schémas régionaux suscite, en revanche, ma réserve, car elle participe d'une forme de défiance alors que la confiance demeure le principe même de l'économie de l'innovation. Une telle démarche reflète une défiance analogue à celle éprouvée à l'encontre du marché dont l'encadrement est considéré comme prioritaire, ce qui nuit à son développement. Les Anglo-saxons en ont une conception plus saine : la régulation intervient a posteriori , ce qui n'entrave pas l'essor du marché !

Un tel état d'esprit nous condamne à ne pas profiter des potentiels que recèle notre pays ! Il importe de sortir du carcan décentralisateur pour libérer les initiatives des territoires et gagner la bataille du digital. Aujourd'hui, l'État ne doit plus contrôler mais réguler, et les régions doivent disposer de pouvoirs dérogatoires qui leur permettent de soutenir les initiatives innovantes. La force de la France réside dans l'inventivité et toute réforme la restreignant au motif d'économies budgétaires prises comme objectifs exclusifs est vouée à l'échec. Retrouver une société de confiance est un impératif. Or l'État central ne fait confiance ni aux territoires ni aux élus locaux ! Mais prenons aussi garde à ne pas substituer au centralisme de l'État celui de la région qui reviendrait à consacrer une gestion partisane du développement des territoires ! Il faut ainsi réfléchir à une nouvelle forme de contrôle garantissant l'équité de l'argent public et redéfinir les relations entre les élus et leurs administrés sur de nouvelles bases.

On peut également imaginer un partenariat très dynamique entre les régions et les départements dont l'évolution doit suivre les caractéristiques locales. ll faudrait ainsi que la fiscalité fasse l'objet d'un grand chantier républicain entre la majorité et l'opposition, afin que l'imposition ne devienne plus confiscatoire et contribue à aggraver les inégalités. La définition d'une fiscalité régionale, fondée sur la richesse économique, constituerait une première piste et si l'on suivait le principe de l'adéquation entre la nature des dépenses et des ressources, les départements devraient bénéficier, en matière de solidarité nationale, d'un impôt partagé sur la contribution sociale généralisée (CSG).

S'agissant du rôle du préfet, je souhaiterais que celui-ci dispose d'un droit de contentieux et non plus d'un pouvoir de contrôle qui traduit la défiance de l'État vis-à-vis des collectivités locales.

En ce qui concerne ces dernières, il importe de remettre en cause le mythe de la géographie et répondre aux deux questions essentielles que sont l'accès et la qualité des services publics. La technologie permet désormais de décrocher la géographie de la création de pôles d'intelligence administrative et de remédier ainsi aux écarts de qualité aujourd'hui constatés qui peuvent être sources d'insécurité juridique pour les élus. De tels pôles garantiraient d'ailleurs aux maires une même qualité sur l'ensemble du territoire. En outre, la réforme actuellement en discussion devrait apporter des outils pour activer les fusions de communes et favoriser l'émergence d'une logique de services administratifs aux compétences géographiques dépassant les circonscriptions politiques. D'ailleurs, on observe une démarche analogue dans les grandes entreprises qui accroissent simultanément leur puissance et la déconcentration de leurs entités locales dans un souci de proximité et d'efficacité. Pourquoi les grandes régions métropolitaines ne délégueraient-elles pas à des pôles départementaux un certain nombre de tâches, comme l'accompagnement local des politiques sociales, tandis que les communes pourraient déléguer les tâches administratives, dont le suivi leur est difficile, à des pôles de mutualisation de services à l'échelon intercommunal ?

Le seuil de 20 000 habitants ne devrait pas être retenu pour les établissements publics de coopération intercommunale puisque prendre le nombre d'habitants comme seul critère de légitimité relève d'un cartésianisme suranné. Il vaut mieux prendre en compte les bassins de vie et leurs interactions, ce que, du reste, ne fait pas l'actuel projet d'organisation territorial qui fait fi de l'histoire et des flux entre ces bassins et leurs habitants ! Seule une réflexion pertinente sur la notion d'offre territoriale aurait permis de redéfinir les contours des régions, en fonction de la réalité quotidienne de nos concitoyens et des perspectives de développement et d'attractivité. Je crains que la configuration bientôt retenue pour notre organisation territoriale ne réponde pas aux défis du monde de demain et qu'elle suscite l'incompréhension des Français qui seront tentés par des réflexes identitaires extrêmement lourds et considéreront cette réforme comme aiguillée par la recherche du pouvoir et non comme l'expression d'un projet de société.

M. Philippe Bas , président . - Je vous remercie, monsieur le Président, pour votre intervention dont le contenu nous prouve que nous avions raison de vous entendre. Nous souhaitons donner en effet du sens à cette réforme territoriale qui ne doit pas se limiter à un transfert de compétences entre collectivités, mais contribuer au développement de notre pays. Je rappellerai, sur ces chantiers de l'avenir que vous appeliez de vos voeux, que la composition de notre commission, avec deux rapporteurs issus de la majorité et de l'opposition sénatoriales, reflète le souci qui est le nôtre, et que vous partagez, d'un consensus le plus large sur le contenu de cette réforme.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - L'audition du Président Delevoye nous incite, comme chaque fois, à placer la prospective au coeur de notre vision de législateur. Parmi les lois que nous avons votées, celles de 1982 présentaient cette dimension prospective dont les autres lois décentralisatrices ne sont, finalement, que la continuité. Le contrôle relève également d'une forme de propension naturelle de l'État, qui n'est plus un acteur du développement économique à part entière mais dont l'administration ne répond pas aux besoins exprimés localement. En outre, nous avons modifié la Constitution pour permettre aux collectivités ultramarines, dont chacune d'elles présente des spécificités institutionnelles, voire organiques pour la Nouvelle-Calédonie, de mieux s'organiser en fonction de leurs caractéristiques géographiques. D'ailleurs, les plus performantes d'entre elles ont choisi de fusionner le département et la région, ce qui a conduit à modifier la Constitution pour autoriser une telle démarche ! Si l'on ne peut supprimer un niveau de collectivités sans modifier la Constitution, il est possible de créer, par la loi, des collectivités spécifiques, à l'instar de la métropole de Lyon. On peut très bien créer une collectivité unifiée de l'Alsace par la loi ! Il n'y a donc plus d'obstacles constitutionnels pour assurer une telle démarche.

La fusion des départements, prévue par la loi du 16 décembre 2010, puis supprimée, devrait être autorisée à nouveau. Il est parfois difficile cependant d'entrevoir le lien entre départements et régions ; comme je le dis souvent, il y a des Picards, mais pas de Picardie ! Même si je suis très en faveur de la décentralisation, il me faut reconnaître que certains élus peuvent se tromper et qu'une forme de contrôle doit être maintenue et aller au-delà du contrôle a posteriori , voire de celui conduit par la Cour des comptes qui ne peut empêcher certains investissements aux finalités incertaines et aux conséquences désastreuses pour les finances des collectivités locales ! Les exemples abondent de ces investissements de prestige surdimensionnés par rapport aux collectivités où ils étaient conduits !

Il faudrait également s'interroger sur le contenu des schémas régionaux au caractère prescriptif. Certes, le schéma de développement de la régional d'Île-de-France est cohérent et l'ensemble des schémas de développement locaux des collectivités de cette région doivent s'y conformer. Cette exigence concerne également les plans locaux d'urbanisme. Cette réalité implique de doter la région de réelles responsabilités en la matière.

Il me semble enfin que le numérique ne peut pas tout régler. En effet, plus il y a de numérique, plus la présence humaine est nécessaire. Si cette condition n'est pas réunie, la diffusion du numérique devrait conduire à un appauvrissement de la démocratie au sein des territoires qui connaissent déjà de sérieuses difficultés. En effet, nombreuses sont les personnes pour lesquelles l'usage des nouvelles technologies est difficile et qui éprouvent le besoin d'un interlocuteur pour les guider dans leurs démarches.

M. Jean-Pierre Vial . - Suite aux propos fort intéressants et stimulants tenus par le Président Delevoye, j'aurai une question sur l'effet de la décentralisation. À la suite des Trente Glorieuses qui marquent le développement sans précédent de notre pays, on pourrait évoquer les « Trente heureuses » qui scandent le formidable développement économique conduit par les acteurs locaux, sous l'effet de la décentralisation amorcée en 1982. Il faudrait évaluer l'apport de la décentralisation dans la modernisation de notre pays et ce, tandis que la réforme que nous examinons actuellement conduit à une recentralisation rampante. Les propos tenus par le Président Delevoye nous exhortent à alléger le carcan administratif et s'inscrivent à l'opposé de ce qui nous est proposé. Alors que l'on constate que la réforme proposée renforce le paradigme de l'État centralisateur, quelle pourrait être la manière d'en modifier le dispositif afin d'assurer une plus grande décentralisation sans laquelle le développement des territoires me paraît compromis ?

M. Jean-Paul Delevoye . - Le numérique va en effet renforcer le besoin en contacts humains car si le numérique va individualiser l'offre administrative, la compréhension de son mode de fonctionnement implique un accompagnement. La décentralisation a en effet concouru à l'accélération du développement et de l'équipement de nos territoires. Mais force est de constater une fausse donne affectant initialement les relations entre l'État et les collectivités territoriales puisque, de 1982 à 1992, les dépenses de fonctionnement ont été valorisées au détriment de l'investissement public. Si une commune, par exemple, transférait la totalité de ses charges à l'échelon intercommunal, elle continuerait à toucher la même dotation communale tandis qu'augmenterait, dans le même temps, la dotation intercommunale.

J'aurais souhaité que l'évaluation de la décentralisation conduite de 1982 à 1992 concernât autant ses points positifs que négatifs. Le système reposant sur les compensations financières grève le budget des collectivités locales qui sont désormais soumises à l'arbitrage de l'État qui ne peut plus soutenir le développement local, engendrant une sorte d'auto-asphyxie du modèle institué à partir de 1982.

Comment faire en sorte que les dotations de l'État permettent d'optimiser les dépenses d'investissement et que les prochaines fusions entre échelons administratifs n'induisent pas, au final, une hausse des dépenses de fonctionnement ? Les départements qui se sont engagés dans la mutualisation, de façon volontaire, devraient être incités financièrement à la maîtrise des coûts de fonctionnement.

L'acceptation de l'impôt, sa nature, ainsi que sa dynamique même doivent également faire l'objet d'une réflexion. En effet, il me paraît évident que si la nature fiscale demeure différente de celle de la dépense, le risque d'une rupture d'égalité pourrait concerner certains départements connaissant un accroissement de la démographie des personnes âgées avec, en retour, une diminution de leurs ressources, vis-à-vis de la politique de solidarité nationale.

Enfin, il m'apparaît que d'autres questions n'ont pas été abordées, comme celle des services départementaux d'incendie et de secours : sommes-nous dans une démarche de responsabilisation impliquant un dialogue entre l'État et les départements ?

Les lois comme celle que vous examinez à présent devraient, au contraire de ce que nous constatons, jeter les bases d'un partenariat gagnant-gagnant entre l'État et les collectivités territoriales.

M. Philippe Bas , président . - Merci, Monsieur le président, pour votre contribution et celle du Conseil économique, social et environnemental que vous présidez, à la réflexion conduite par notre Commission des lois.

Audition M. Christian Vigouroux, président de la section du rapport et des études du Conseil d'État (Jeudi 20 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Je vous transmets les excuses de M. Sauvé, vice-président du Conseil d'État, qui ne peut être parmi nous aujourd'hui : nous aurons d'autres occasions de l'entendre. Nous recevons M. Christian Vigouroux, président de la section de l'Intérieur du Conseil d'État.

Nombre de nos interlocuteurs ont insisté sur la nécessité de simplifier, clarifier les compétences, renforcer la lisibilité des politiques publiques. Or les mêmes considèrent souvent qu'il faut accepter de ne pas mettre toutes les collectivités territoriales sous la même toise et qu'à l'exception des communes, qui doivent conserver la clause de compétence générale, il faut les transformer en collectivités territoriales spécialisées... à condition qu'elles coopèrent entre elles, ce qui requiert des schémas d'organisation, et que les délégations soient possibles. Simplicité ?

Nous souhaitons vous interroger sur des points précis et délicats. Faut-il adapter le droit aux spécificités des territoires ? Que signifie la délégation d'un pouvoir réglementaire aux régions ? S'agit-il d'adapter les modalités d'application de certaines lois ? De prévoir des procédures de déclenchement de l'initiative législative par le vote d'une collectivité territoriale ? De conférer aux collectivités territoriales une faculté d'expérimentation ?

Le texte que nous examinons comporte des schémas régionaux prescriptifs. L'approbation préalable de ces schémas par le préfet inquiète certains élus, car elle rappelle l'acte de tutelle le plus fort qui existait avant la décentralisation.

M. Christian Vigouroux, président de la section de l'intérieur du Conseil d'État . - Le Sénat dispose évidemment de toutes les lumières souhaitables en matière juridique. Nos avis ne sont pas publiés, je m'en tiendrai donc nécessairement à la loi. Mais depuis quelques années, nos rapports publics révèlent - avec l'aval du Gouvernement - une large part de nos avis, qu'ils soient rendus sur des questions ou sur des textes.

Le pouvoir réglementaire des régions est inscrit dans la Constitution. Si une question se pose, elle ne concerne donc que les modalités. Il nous arrive de refuser la mention du pouvoir réglementaire des régions dans un texte de loi : nous le faisons au motif qu'elle est inutile, ou qu'elle peut entraîner la nécessité d'ajouter la même précision pour les autres collectivités. Les gouvernements ont parfois du mal à entendre cette position, mais le Conseil d'Etat est adverse à la répétition des dispositions constitutionnelles dans les lois.

Ce pouvoir réglementaire se manifeste de mille manières : par exemple, dans un avis rendu sur une proposition de loi de simplification des normes, déposée par le sénateur Doligé, nous avons affirmé qu'une disposition donnant au président du conseil général le pouvoir d'adapter les critères d'agrément des assistants maternels ne se heurte à aucun principe de valeur constitutionnelle. La décision du Conseil constitutionnel de 2002 sur la loi relative à la Corse énumère les conditions dans lesquelles le législateur peut détailler les modalités du pouvoir réglementaire d'une collectivité territoriale. Il n'est ni originel ni autonome comme celui de l'article 21 de la Constitution. Notre avis de 2002 précise que c'est au législateur de moduler le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, matière par matière et au cas par cas. C'est une autre raison pour laquelle nous sommes réticents à le voir mentionner dans la loi. Ce pouvoir réglementaire ne s'exerce que pour les compétences des collectivités territoriales et sous réserve du respect des grands principes du droit. Lors du vote de la loi constitutionnelle de 2003, un amendement qui introduisait la réserve des collectivités territoriales à l'article 21 de la Constitution n'avait pas été adopté. Dans l'exercice de leur pouvoir réglementaire, les collectivités territoriales doivent respecter le principe d'égalité. Une collectivité peut exonérer les entreprises de certains impôts, mais dans un but général et en fonction des différences objectives de son territoire, comme l'a déclaré le Conseil constitutionnel le 20 avril 2012.

La loi module au cas par cas le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales : le RSA est entièrement défini par l'État, les exonérations d'entreprise, non. Notre avis du 15 novembre 2012 insiste sur la nécessité de bien articuler le pouvoir réglementaire d'une collectivité territoriale avec celui du Premier Ministre comme avec celui des autres collectivités territoriales. Lorsque le Gouvernement agit sur la base de l'article 37 car il n'existe pas de loi, il ne peut pas définir les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent agir : seul le législateur peut le faire. Nous avons affirmé en mai 2013 que celui-ci doit préciser les conditions dans lesquelles l'exercice du pouvoir réglementaire par une collectivité territoriale peut encadrer, coordonner ou influencer le même pouvoir réglementaire d'une autre collectivité territoriale, dans le cadre de schémas en particulier.

Les collectivités territoriales peuvent fixer les modalités d'application de la loi dans les limites de leurs compétences. Elles peuvent aussi compléter les orientations nationales, comme le précise l'article L 1311-1 du code de la santé publique. Elles peuvent même les adapter, comme notre avis de 2012 l'a laissé entendre, à condition que le législateur en ait ouvert cette voie. Le Conseil constitutionnel comme le Conseil d'État ont admis qu'une collectivité territoriale peut devenir chef de file sur une compétence donnée, ce qui donne à son pouvoir réglementaire une prééminence sur celui des autres collectivités territoriales. Le même avis envisage les cas dans lesquels le silence du législateur peut être interprété comme reconnaissant le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, dans le champ de leurs compétences.

Le schéma régional prescriptif est un mode d'expression fréquent du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales. Il peut avoir l'ambition de traduire la clause de compétence générale de la collectivité territoriale qui l'élabore. Avec les schémas d'aménagement régionaux, nous ne sommes pas loin de la clause de compétence générale... Si cette clause est supprimée, la question se simplifiera : chaque schéma traitera la compétence de la collectivité territoriale qui l'aura élaboré.

Nous avons dans notre rapport sur le droit souple dénoncé l'enchevêtrement des schémas et les expressions telles que « tenir compte de », « s'inspirer de », « être compatible avec » ou « être conforme à ». Pour dissiper ces perplexités, nous avons produit quelques lexiques illustrés - ce qui est toujours mauvais signe... La prescriptibilité des schémas régionaux frise la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre. Le Conseil d'État a donc, par précaution, demandé que soit substitué le terme de compatibilité à celui de conformité et, en cas de doute, a recommandé l'approbation par le préfet, non pour rétablir une tutelle de l'État mais pour introduire un tiers médiateur.

Notre rapport public de 2011, en sa page 389, rappelle que le Conseil d'État a estimé que le principe d'égalité faisait obstacle à l'adoption de dispositions spécifiques à la région Île-de-France en matière d'intervention foncière : tout écart au principe d'égalité doit être justifié. Nous avons validé - comme le Conseil constitutionnel - la théorie du chef de file, qui crée une faille dans le dogme de l'égalité absolue des collectivités territoriales : l'interdiction de la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ne fait pas obstacle à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles des collectivités peuvent exercer en commun certaines de leurs compétences. Toutefois, le Conseil constitutionnel a estimé le 9 décembre 2010 que l'institution du conseiller territorial, dans les formes qui lui étaient alors présentées, était une tutelle de la région sur le département. L'avis que nous avons rendu en juin 2011 sur le schéma corse a imposé que ce soit l'État qui définisse l'échelle et le degré de détail du schéma.

La clause de compétence générale est décrite dans certains traités de droit administratif, par Yves Jegouzo ou par Jean-Marie Pontier (dans son article Mort ou survie de la clause générale de compétence ) comme un mort-vivant qui ne se porte pas trop mal... Nous ne voyons pas plus d'objection à son maintien qu'à sa suppression : c'est une question d'opportunité. En principe, la compétence relève de la loi. Sans méconnaître l'article 34 de la Constitution, qui réserve au Parlement les principes fondamentaux des compétences des collectivités territoriales, un article a été introduit dans le code général des collectivités territoriales pour rendre possible un transfert de compétences entre régions et départements. Certes, les collectivités territoriales n'ont pas la compétence de leur compétence, mais à travers les transferts, les délégations et les renvois, elles s'en approchent ! Le Conseil d'État s'en est ému, et a affirmé que la compétence des collectivités territoriales ne relève pas de délégations ou de contrats entre elles. Sur ce point, le Conseil constitutionnel s'est montré plus ouvert que le Conseil d'Etat - ce qui est rare. Du coup, nous ne bloquons plus des suppressions de clause de compétence générale assorties d'un rattrapage par délégation. À titre personnel, j'en reste cependant à notre position initiale.

La clause de compétence générale est supprimable, comme l'a affirmé le Conseil constitutionnel le 9 décembre 2010. Mais il n'est jamais question de la supprimer pour les communes ! Comme il est de tradition chez nous, nous prévoyons des amortisseurs à la réforme, en veillant à ce que la suppression de la clause de compétence générale ne dénature pas la collectivité territoriale, en l'assouplissant par des délégations ou des transferts, en ouvrant la possibilité de prendre toute compétence qui n'a pas été affectée à une autre collectivité territoriale et en conservant de multiples compétences partagées : le tourisme, la culture et le sport sont réputées être des compétences insécables.

M. Philippe Bas , président . - Il n'est pas question en effet de supprimer la clause de compétence générale des communes. Elles délèguent une partie de leurs compétences aux intercommunalités. Le département ne devrait-il pas avoir une compétence de solidarité territoriale ? De nombreux conseils généraux ont conclu des contrats de territoire avec des intercommunalité ou des villes : le département aura-t-il encore sa place dans les domaines concernés ?

M. Christian Vigouroux . - Ce fut un point d'achoppement lorsque nous avons examiné les textes dont nous parlons. Qu'allait-il rester au département ? Le social ? L'article qui traitait du soutien aux collectivités territoriales était abrogé. Nous nous sommes demandé si le département n'allait pas devenir une coquille vide. Comme une disposition faisait du soutien général aux communes une compétence spéciale forte, nous avons considéré que ce ne serait pas le cas.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Dans la région Île-de-France, le schéma directeur de la région Île-de-France est approuvé non par le préfet mais par décret en Conseil d'État. Tout schéma doit être porté à la connaissance de l'État, qui doit pouvoir défendre ses intérêts fondamentaux. La multiplication des schémas est étouffante. Président d'un syndicat mixte d'études et de programmation, j'élabore un Scot. Je suis confronté à quatre schémas contradictoires ! Si la région reçoit des compétences économiques, elle doit participer à l'aménagement du territoire. Je n'ai jamais cru à la clause de compétence générale : après tout, la compétence est donnée par la loi. Laissons donc vivre le mort-vivant...

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Le Conseil d'État devrait se pencher sur l'hétérogénéité des intercommunalités et la diversité de leurs fonctionnements juridique et financier. La Cour des Comptes a affirmé que ce n'était pas la « collectivité territoriale » qui avait le mieux rationalisé ses dépenses... La notion de chef de file est un progrès. Quand le Conseil constitutionnel déclare que cela consiste à déterminer les modalités de l'action commune, c'est un peu faible ! La compatibilité est hautement nécessaire. Seuls 20 % de notre territoire sont couverts par des Scot. Comment lutter contre l'étalement urbain sans cet outil ?

L'idée en vogue actuellement est que les schémas peuvent être prescriptifs... s'ils sont élaborés en coproduction. Que signifie ce terme en droit ?

M. Éric Doligé . - Les amortisseurs ne doivent pas reproduire, après la suppression de la clause de compétence générale, des situations qui existent aujourd'hui. À cet égard, dans le cadre de la contractualisation État-région, d'autres collectivités sont invitées à apporter des financements pour des compétences qui leur sont étrangères ; mais pas question pour elles de se soustraire à cette contribution, elles seraient montrées du doigt, bannies peut-être. Écrire que les transports scolaires relèvent de la compétence des régions, mais qu'elles pourront déléguer cette compétence aux départements, c'est absurde ! Les décisions du Conseil constitutionnel peuvent-elles être renversées ? Parler de compétence sur l'économie, c'est comme évoquer la ruralité : ces termes sont trop vagues. Les compétences pourront-elles être adaptées à la taille des collectivités territoriales ? Définir un territoire en fonction de sa population et non de sa géographie pose des problèmes. Si j'admire moi aussi la qualité des études du Conseil d'État, je ne suis pas satisfait de ses décisions.

M. Philippe Bas , président . - Les sections administratives sont séparées du contentieux par une cloison étanche...

M. Éric Doligé . - Le fait que les avis ne soient pas publiés réduit la transparence de vos travaux. Bien souvent, vous convoquez le justiciable la veille pour le lendemain...

M. Christian Vigouroux . - Nous sommes attentifs à la cohérence des schémas. Nous rêvons d'un Scot qui soit une synthèse, car c'est la vocation de cet outil. Nous veillons à prendre en compte le rôle de l'État dans la préservation des grandes infrastructures et de leur cohérence. Une vue égalisatrice des intercommunalités serait réductrice. La notion de chef de file apporte une souplesse bienvenue. La coproduction, pourquoi pas ? Il faut simplement préciser clairement qui préside le groupe de travail, qui le réunit, quelle est sa composition et comment sont prises les décisions. Dès 1967, la loi d'orientation foncière prévoyait de la coproduction pour les plans d'occupation des sols. La délégation permet des modulations de responsabilité : une délégation peut être partielle, temporaire, répartie... Cette marge de souplesse est bénéfique, pourvu que les délégations ne volent pas en tous sens, ne soient pas données, reprises, rendues, redonnées. Les compétences, en effet, doivent être précisément définies. Que signifie la compétence sur l'économie : celle-ci inclut-elle les installations industrielles classées, la fiscalité, etc. ? C'est une de nos préoccupations : nous demandons souvent au gouvernement d'être le plus précis possible. Depuis quelques années, la mise à disposition de nos documents a progressé, ils sont même disponibles sur notre site internet.

M. Philippe Bas , président . - Merci. Transmettez également nos remerciements à M. Christian Vigouroux pour la contribution régulière du Conseil d'État à nos travaux.

Audition d'entreprises de travaux et de services, partenaires des collectivités territoriales (Jeudi 20 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Je vous remercie d'être présents pour cette audition d'un genre nouveau que nous inaugurons aujourd'hui. Dans le cadre de l'examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, nous avons souhaité élargir le spectre de nos auditions en invitant un échantillon d'entreprises. De nombreux projets d'aménagement, de développement des réseaux de transport ou des voies de communication sont menés dans les collectivités territoriales, qui, de ce fait, sont amenées à traiter avec les entreprises.

La réforme territoriale doit permettre d'apporter de nouvelles réponses aux questions économiques et d'emploi notamment. Nous souhaitons donc connaître votre avis concernant l'impact de cette réforme et les améliorations que vous en attendez.

La commission des lois a d'ores et déjà rencontré les représentants des chambres consulaires et des organisations patronales. Nous nous sommes également rendus à Chartres où nous avons pu rencontrer les représentants de deux pôles pharmaceutique et cosmétique, qui se sont développés sur plusieurs départements et même plusieurs régions.

Avant de vous écouter, il me semble important de rappeler brièvement les grandes étapes du parcours législatif d'un texte au Sénat ou à l'Assemblée nationale. Le projet de loi est d'abord examiné par l'une des commissions permanentes. La commission des lois compte 49 sénateurs. C'est sur le projet de loi modifié issu de ses travaux que le Sénat se prononcera ensuite en séance publique.

La réforme territoriale concernant directement les collectivités territoriales, le Sénat en a été saisi le premier. L'Assemblée nationale délibèrera ensuite sur le texte transmis par le Sénat et non pas sur le projet de loi initial du Gouvernement.

La commission des lois a désigné deux rapporteurs sur ce texte : M. René Vandierendonck pour l'opposition sénatoriale et M. Jean-Jacques Hyest pour la majorité, traduisant ainsi l'esprit de recherche de consensus qui anime nos travaux.

Dans le court laps de temps dont nous disposons, je souhaite que chacun d'entre vous puisse s'exprimer, puisque nous puissions vous poser des questions complémentaires.

M. Bernard Hagelsteen, conseiller du président de Vinci Concessions .- Le groupe Vinci représente 40 milliards d'euros de chiffre d'affaires, 190 000 collaborateurs, dont 108 000 travaillent en France, et 266 000 chantiers. Vinci est une grande entreprise ou, plutôt, l'équivalent de plusieurs petites et moyennes entreprises mises ensemble.

Nous nous sentons tout à fait concernés par les dispositions contenues dans ce projet de loi.

Selon une enquête de la Banque Postale, qui dispose d'un département consacré à l'investissement public, le secteur des travaux publics représente 18 % de la dépense totale des collectivités territoriales, tous types confondus.

Nous n'avons pas de commentaires à formuler sur la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités qui pourrait être décidée. Nous travaillerons avec les collectivités que le législateur nous désignera comme interlocuteurs.

Je tiens cependant à souligner trois points.

Tout d'abord, et ce n'est pas nouveau, la France se caractérise par une particulière complexité de son secteur public, avec une certaine lourdeur, alors qu'à l'inverse, dans le secteur privé, les entreprises peuvent prendre des décisions très rapidement. J'en parle d'autant plus librement que je viens moi-même du secteur public.

Ensuite, décider qu'une entité unique, la région, rassemblera l'ensemble des compétences d'entretien et de développement du réseau routier, ainsi que le réseau des transports collectifs, me paraît tout à fait positif et cohérent au regard des enjeux et des besoins dans le domaine des transports.

Enfin, les entreprises s'interrogent sur le temps que prendra cette nouvelle définition des compétences des collectivités territoriales. Les délais ne sont pas neutres. Nous avons un vrai besoin de décisions, d'actions économiques, d'investissements... Le temps qui sera pris pour désigner l'autorité publique compétente va avoir un effet de ralentissement sur la prise de décision et donc un impact économique, puisque les collectivités territoriales sont à l'origine de 70 % des dépenses d'investissement.

Comment sera répartie la dette publique attachée aux différentes compétences transférées ? Pour les lycées, par exemple, qu'adviendra-t-il si les départements ne sont plus compétents ?

Pour 2015, les dépenses d'investissement des collectivités territoriales vont être en baisse. Avec des taux d'intérêts particulièrement bas actuellement, de nouveaux outils pourraient être utilisés par les collectivités. Je pense par exemple à l'idée, développée par l'Institut de la Gestion Déléguée et l'Union patronale des industries routières et de transports, d'un nouveau contrat d'engagement global d'entretien, d'exploitation et d'investissement, portant sur l'ensemble du réseau de transports d'une collectivité territoriale. Un tel contrat générerait une réduction des coûts d'entretien et permettrait ainsi d'accroître les investissements.

Aujourd'hui, nous devons prendre en considération la baisse importante des investissements sur les réseaux routiers non concédés. Ces systèmes de gestion sont d'ailleurs très discutés. Peut-être faudrait-il prévoir leur ouverture, quand celle-ci se fait dans l'intérêt public et permet une amélioration de la qualité du réseau et des infrastructures ?

En dernier point, les discussions autour de la réforme territoriale doivent prendre en compte les évolutions concrètes et pratiques du pays. Aujourd'hui, la moitié de la population française vit en ville, mais la moitié n'habite pas dans les centres-ville. Si on regarde les vingt agglomérations les plus peuplées, les habitants des noyaux urbains bénéficient d'une desserte importante par les transports collectifs ferrés lourds. Plus on s'éloigne du centre, plus le taux de couverture par les transports en commun diminue et l'utilisation de la voiture augmente. Il existe aujourd'hui une véritable fracture sociale entre les habitants du centre et ceux de la périphérie des agglomérations. Nombreux sont les habitants des périphéries qui ont l'impression que les décideurs publics ne se préoccupent pas d'eux. L'utilisation de la voiture génère un véritable encombrement sur les axes routiers qui relient les domiciles aux bureaux.

À cet égard, nous avons deux propositions concrètes. En premier lieu, il serait nécessaire de faire une place plus importante à l'organisation de transports collectifs sur les routes. Les décisions récentes du Conseil d'État vont d'ailleurs dans ce sens, comme en témoigne la décision rendue à propos du tunnel de Toulon. En second lieu, il faudrait développer le covoiturage, qui n'est pas suffisamment utilisé sur les trajets entre domicile et bureau, en raison de la congestion. À ce propos, les véhicules de covoiturage pourraient être autorisés à utiliser les voies réservées aux transports collectifs.

M. Pascal Grangé, directeur général délégué de Bouygues Construction . - Monsieur le Président, je vous remercie de votre invitation. Je représente le groupe Bouygues Construction, qui est un groupe dont la taille est légèrement inférieure, en termes de chiffre d'affaires, à celle de mon prédécesseur.

Par ailleurs, à la différence de Vinci, nous n'exerçons qu'une partie de ses activités, à savoir les bâtiments, les travaux et les chantiers de service public. Nous représentons un chiffre d'affaires annuel de 11 milliards d'euros et la moitié de nos collaborateurs sont localisés en France.

Concernant le projet de loi, nous aurons trois commentaires généraux.

En premier lieu, nous adhérons à l'esprit du texte. Nous croyons en effet qu'aller dans le sens du regroupement et de la mutualisation améliorera la cohérence et l'efficacité des missions à accomplir.

En deuxième lieu, nous souscrivons à l'idée de supprimer les différents étages de compétence générale. En effet, la superposition de celles-ci engendre un flou et une désorganisation peu propices à l'efficacité. Néanmoins, nous sommes vigilants quant au risque de laisser certaines compétences orphelines. À vouloir être trop prescriptif, il ne faudrait pas provoquer chez certaines collectivités territoriales de l'immobilisme.

En troisième lieu, vous le savez, les entreprises visent à la fois le long terme et le court terme. Or, si nous sommes sensibles aux réformes, celles-ci nous inquiètent lors de la période de changement. Dans cette période économique difficile, cette réforme, dont certains ressorts peuvent être incompris, ne doit pas provoquer un immobilisme préjudiciable aux entreprises.

Mme Anne Gourault, directrice déléguée du développement et des relations institutionnelles de Suez Environnement . - Merci de nous avoir invités à cette table ronde. Notre entreprise a deux activités principales : la gestion et la distribution de l'eau, d'une part, et la gestion et le traitement des déchets, d'autre part. Nous avons une ambition internationale, même si 40 % de notre chiffre d'affaires est réalisé en France.

Nous avons deux principales contributions à apporter au débat sur ce projet de loi.

En premier lieu, nous sommes favorables à la régionalisation entreprise par ce texte, notamment le renforcement de la planification régionale en matière de prévention et de gestion des déchets.

En second lieu, nous saluons le renforcement de l'intercommunalité. À notre niveau d'expert des services de l'eau et des déchets, il importe de concilier les deux impératifs de proximité et de planification stratégique. Le renforcement de l'intercommunalité permettra de mieux répondre aux nouveaux enjeux d'investissement, dans un contexte où les collectivités territoriales voient leur budget contraint.

Enfin, ce débat pourrait être l'occasion d'aborder la question des partenariats public-privé, notamment les nouveaux modes d'investissement ciblés par la loi qui a instauré les SEM à opération unique.

M. Didier Imbert, directeur des relations institutionnelles de SITA France . - Je vais aborder en particulier le contenu de l'article 5, qui prévoit une remontée de la planification de la gestion des déchets au niveau régional. Cette disposition s'inscrit dans le contexte de la discussion du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, en particulier de son titre IV relatif à l'économie circulaire. Notre métier demande un haut niveau de planification influencé directement par les directives européennes, qui prévoient à la fois des critères de proximité et d'autosuffisance minimale dans le traitement des déchets. Il nous appartient de définir les infrastructures et les capacités de traitement pour répondre aux besoins des populations en évitant aussi bien le surplus que la sous-évaluation.

Actuellement, la planification des déchets non dangereux se situe à l'échelle départementale et celle des déchets dangereux à l'échelle régionale. Une remontée au niveau régional permettrait d'avoir une vision partagée plus efficace, en particulier dans le domaine de l'économie circulaire. Cette planification intègre plusieurs schémas, dont celui visant à la promotion de la biomasse.

Alors que le débat persiste parmi les collectivités territoriales sur cette régionalisation de la planification, notre profession affiche une position partagée. En effet, l'évolution naturelle des flux de déchets incite à une mutualisation des flux plus intégrée. En effet, l'augmentation des déchets utiles va provoquer un éclatement des flux actuels. Or les centres de tri ne pourront faire face à l'accroissement de la demande d'automatisation que par la mutualisation des flux. Dans les dix prochaines années, la réduction des flux de déchets utiles réduira la rentabilité de certains centres de tri, qui nécessite un seuil critique de 100 000 tonnes.

Si l'effet de massification des flux existe, nous sommes également attachés aux critères de proximité. Dans deux régions, l'Île-de-France et l'Alsace, la planification régionale intègre déjà ces deux critères. Cette régionalisation de la planification pose néanmoins plusieurs difficultés, notamment en raison de la nouvelle carte territoriale.

Les grandes régions créent en effet un risque problématique d'éloignement des territoires. Aussi, nous proposons une transition en deux étapes : dans un premier temps, il s'agira de planification de l'ensemble des capacités de traitement des déchets au niveau d'un grand bassin de vie, voire du département. Dans un second temps, il s'agira de mettre en cohérence les différentes planifications des infrastructures nécessaires, en particulier, pour la stratégie de l'économie circulaire.

Aujourd'hui, nos régions ne sont pas nécessairement prêtes à accueillir un tel niveau de planification, aussi nous vous encourageons à mettre en place un calendrier différé pour ce transfert de compétences.

M. Igor Semo, directeur des relations institutionnelles de la Lyonnaise des Eaux . - Un des objectifs de l'article 14 du projet de loi est de regrouper les différents syndicats intercommunaux, « notamment dans les services de l'eau ». Selon la page 84 de l'étude d'impact, il existe 3 113 syndicats de gestion de l'eau pour un total de 4 600 syndicats intercommunaux. Je vous propose de comparer ces chiffres. Ainsi, 35 000 services publics de l'eau sont attachés aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale. Dès lors, un regroupement des syndicats de gestion de l'eau nous paraît favorable, afin de permettre un meilleur investissement dans le renouvellement du réseau. Nous souhaitons en effet porter cet investissement de 0,6 % par an à 1,5 % par an. Nous pensons que les services des communes isolées devraient être transférés vers des syndicats intercommunaux. Néanmoins, il ne faudrait pas obliger les syndicats intercommunaux qui ont bâti leur légitimité depuis plusieurs années à se regrouper au risque d'une explosion.

M. Thierry Durnerin, directeur général de la Fédération des entreprises publiques locales . - La Fédération des entreprises publiques locales rassemble 997 sociétés d'économie mixte, 217 sociétés publiques locales et bientôt les premières sociétés d'économie mixte à opération unique à la suite de l'initiative du Sénat, il y a un an, qui a abouti à l'adoption de la loi du 18 juin 2014.

Ces entreprises regroupent 60 000 personnes et représentent 13 milliards d'euros de chiffre d'affaires. Les collectivités locales en sont les créatrices, les actionnaires de référence, les donneurs d'ordre. Bref, les élus en sont les patrons au quotidien. Ces sociétés ont toujours répondu présentes aux rendez-vous de la décentralisation. Elles entendent être, une fois de plus, à la disposition et au service des collectivités locales de demain, avec leurs compétences redéployées, d'autant qu'elles constituent un panel très large d'outils permettant de répondre aux différentes attentes des élus : SEM, SPL et SemOp.

Permettez-moi cependant d'évoquer l'inquiétude des 230 entreprises publiques locales dont l'actionnaire de référence est un conseil général. Elles emploient 10 000 personnes pour un chiffre d'affaires de 2 milliards d'euros dans l'aménagement, le logement, le développement économique, l'énergie, les transports, le tourisme, le haut-débit, etc. La moitié sont au service de l'ensemble des collectivités locales sur le territoire du département
- communes, intercommunalités, département lui-même - et sont ainsi l'opérateur de proximité choisi pour mettre en oeuvre certaines compétences. L'autre moitié de ces entreprises travaillent quasi exclusivement pour le département qui les a créées. Dans la réforme à venir, il ne s'agirait pas de jeter le bébé avec l'eau du bain. Il faudrait donc, dans le futur texte, quelques dispositions pour sécuriser et accompagner ces entreprises publiques locales.

M. Alexandre Vigoureux, responsable juridique de la Fédération des entreprises publiques locales . - La fédération n'a pas vocation à se prononcer sur la répartition des compétences. Toutefois, deux éléments nous semblent fondamentaux.

D'abord, il faut avoir une répartition claire, pérenne et stable des compétences pour sécuriser les participations dans les sociétés existantes et à venir. Aujourd'hui se posent déjà des problèmes de nature organisationnelle et capitalistique ; il serait préférable de ne pas en ajouter de nouveaux.

Deuxième élément : dans l'hypothèse de nouveaux transferts entre deux collectivités, il faudra veiller à ce qu'il n'y ait pas de déperdition qui laisserait une société en déshérence, afin que le rôle d'autorité organisatrice des collectivités en charge des compétences puisse continuer à pleinement s'exercer par le biais de ces entreprises. Les entreprises publiques locales sont des opérateurs et non des autorités organisatrices, rôle qu'il revient aux collectivités d'exercer. Il faudrait donc que ces entreprises sachent quelle collectivité est l'autorité organisatrice au service de laquelle elles exercent leur mission. En tout état de cause, il convient d'éviter qu'il y ait des compétences orphelines, que des compétences ou fractions de compétence aujourd'hui investies par des collectivités puissent ne pas être prises en compte dans le spectre des nouvelles compétences.

La fédération accueille très favorablement les logiques de regroupement des compétences : ainsi, la compétence « mobilité », consacrée par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, permet de faire foisonner différents services publics, au bénéfice des entreprises locales, car cela favorise la mutualisation et la création d'entités de taille suffisante.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Sur l'article 5, le but de la loi est bien de clarifier les compétences. Vous avez dit vous-même que l'échelon régional était le plus pertinent, même s'il semble difficile de ne pas consulter les départements. Le schéma régional des déchets ultimes d'Ile-de-France a ainsi été rejeté par le conseil général de Seine-et-Marne. En tout état de cause, le transfert ne sera pas immédiat et laissera le temps de s'adapter.

Bien entendu, il y aura beaucoup d'amendements pour nous demander de tout changer pour ne rien changer, comme pour les lois de décentralisation précédentes...

Concernant les compétences qui seraient oubliées, supprimer la clause de compétence générale revient bien à attribuer une compétence à une collectivité, de sorte que les autres ne peuvent plus l'exercer. Mais si, pour un domaine de compétence précis, il n'y a pas de disposition particulière, les collectivités pourront toujours prendre des initiatives.

Concernant les entreprises publiques locales, vous êtes opérateurs. Il y aura peut-être des restructurations, mais cela s'est toujours fait : ainsi, dans le domaine du logement social. Imaginons une SEM locale ou départementale aménageur de zones d'activité pour des collectivités locales ; ce n'est pas parce que la compétence économique revient à la région que les communautés de communes ou d'agglomération ne vont plus opérer sur le terrain. La région planifie mais ce n'est pas elle qui va s'occuper de telle ou telle zone d'activité économique. Certes, si le département n'est plus compétent, ce sera peut-être la communauté d'agglomération qui prendra le relais. Mais c'est la vie, réforme territoriale ou pas ! Les SEM ont évolué, connu des heurs et des malheurs...

La dernière innovation du Sénat parle bien d'un objet unique : la collectivité ne créera pas une société si elle n'a pas la compétence correspondante. Il y aura peut-être quelques exemples où la société n'aurait plus de raison d'être à la suite de la réforme mais ce ne sera pas le cas le plus fréquent.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Le problème est de construire les évolutions à venir. Vous voulez sécuriser certaines choses à l'occasion de ce projet de loi. En janvier, il y aura également le projet de loi relatif à la transition énergétique pour une croissance verte. Certains pourraient également en profiter pour suggérer des dispositions supplémentaires. Il existe également une directive européenne sur la commande publique : peut-être que sa transposition serait l'occasion de mettre en cohérence l'ensemble de ces questions. Quoi qu'il en soit, nous avons bien compris vos préoccupations.

La compétence économique va certes aller à la région, mais il y aura un débat sur les contours : qui sera chargé de l'insertion par l'économique, le département au titre de sa compétence sociale ou la région au titre de sa compétence économique ? Comment voyez-vous la place de l'économie sociale et solidaire et de l'insertion par l'économique dans cette nouvelle summa divisio entre région et département ?

M. Didier Imbert . - Nous pratiquons l'insertion par l'économique depuis très longtemps. Nous avons des partenariats avec des entreprises et des associations d'insertion, notamment dans le secteur du tri des déchets.

A l'occasion du projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire, des dispositions sur la responsabilité élargie du producteur ont été introduites, obligeant les éco-organismes chargés de gérer les filières à prévoir, dans leurs cahiers des charges, une part réservée à l'insertion. Dans le volet « économie circulaire » du projet de loi relatif à la transition énergétique pour une croissance verte, il est également prévu que les activités liées au réemploi soient réservées à l'insertion. Je n'ai pas d'avis sur le niveau le plus pertinent d'exercice de cette compétence. Je remarque en revanche que les entreprises d'insertion ont compris qu'elles avaient besoin de sorties sur emploi marchand. Il ne faut pas arriver à un système qui détruirait des emplois marchands au profit des emplois solidaires, même si ceux-ci sont tout à fait nécessaires.

Audition, en commun avec la commission des affaires européenes, de Mme Annegret Kramp-Karrenbauer, Ministre-présidente du Land de Sarre, et M. Peter Friedrich, Ministre du Land de Bade Wurtemberg, chargé du Budesrat, des Affaires européennes et internationales
(Mardi 25 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - M. le président Jean Bizet et moi-même sommes heureux d'accueillir Mme Annegret Kramp-Karrenbauer et M. Peter Friedrich.

Mme Annegret Kramp-Karrenbauer est aujourd'hui ministre-présidente de Sarre. Elle a commencé sa carrière publique en 1984 comme conseillère municipale de Püttlingen puis est entrée au Bundestag en 1998. En 1999, elle fut élue au parlement de Sarre et elle a rejoint en 2000 le gouvernement de la Sarre où elle a occupé différentes fonctions ministérielles. Mme Kramp-Karrenbauer est devenue Ministre-présidente de la Sarre le 10 août 2011. Elle a présidé en 2008 la Conférence permanente des ministres de l'éducation des Länder et elle est plénipotentiaire chargée des affaires culturelles franco-allemandes depuis août 2011.

M. Peter Friedrich est devenu en 1992 suppléant du président régional de l'organisation de jeunesse du Bade-Wurtemberg, puis en 1997 président régional de la même organisation. Parallèlement, il devient membre du comité directeur du SPD. En 2005, il fut membre du Parlement fédéral allemand et, depuis mai 2011, il est ministre chargé du Bundesrat, de l'Europe et des affaires internationales du Land de Bade-Wurtemberg, ce qui fait de lui un membre du Bundesrat. Depuis mai 2011, il est également président de la commission des questions de l'Union européenne au Bundesrat.

Nous vous avons invités car nous sommes en train d'examiner le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République qui vise à mieux répartir les compétences entre les différents niveaux de collectivités. La commission des lois a nommé deux rapporteurs, M. Jean-Jacques Hyest, membre du groupe UMP, et M. René Vandierendonck, membre du groupe socialiste. Ce choix démontre notre volonté de parvenir à un large consensus sur cette réforme et c'est pourquoi il nous a semblé utile de comparer notre organisation territoriale à la vôtre, qui est fort différente. Notre pays est traditionnellement centralisé et les collectivités territoriales dépendent fortement de l'État pour leur financement, la part des impôts étant minoritaire dans leurs ressources.

Le texte vise à renforcer le pouvoir des régions au détriment de celui des départements. En outre, et cela vous étonnera sans doute, notre gouvernement a souhaité redessiner la carte des régions, chose qui serait impensable dans votre pays. Nos régions ne sont pas héritières d'une longue histoire mais le fruit d'une décision politique nationale.

Votre système fédéral nous intéresse car, en dépit de notre centralisation historique, notre pays accorde depuis 1982 de plus en plus de pouvoirs aux collectivités.

Enfin, la Constitution confie au Sénat le soin de représenter les collectivités territoriales, si bien qu'il examinera ce projet de loi avant l'Assemblée nationale. La commission des lois poursuivra donc son travail jusqu'à la mi-décembre avant que ne commence le débat dans l'hémicycle.

M. Jean Bizet , président de la commission des affaires européennes . - À mon tour, je salue Mme Annegret Kramp-Karrenbauer et M. Peter Friedrich. Je me permets également de saluer votre ambassadeur, Mme Susanne Wasum-Rainer, avec laquelle nous avons des contacts suivis puisque l'ambassade d'Allemagne nous invite très régulièrement.

À l'occasion de la réforme de la PAC de 2011, des membres du Bundesrat étaient venus nous rendre visite pour que nous parvenions à une position commune : lorsque c'est le cas, la France et l'Allemagne se font plus aisément entendre à Bruxelles.

Nos systèmes respectifs sont largement le résultat des legs de l'histoire. Le fédéralisme a marqué l'unité allemande alors que la France privilégiait un système unitaire qui s'est décentralisé depuis une trentaine d'années avec, parfois, des tentatives de recentralisation.

Comment gérer au mieux nos services publics, comment prendre en charge l'action sociale, comment favoriser le développement économique dans nos territoires, quelles infrastructures devons-nous réaliser, comment promouvoir un développement durable ? Voilà quelques-unes des grandes questions auxquelles toutes nos collectivités doivent apporter des réponses. Pourrez-vous donner des précisions sur les moyens financiers et humains dont vous disposez pour exercer vos compétences ? Les nouvelles règlementations européennes induisent des préoccupations communes : nous échangerons prochainement avec M. Friedrich au sein de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) lors de la session à Rome. La commission des affaires européenne a récemment émis un avis politique après un débat sur le paquet déchet qui inquiète les collectivités, qu'elles soient françaises ou allemandes.

Nous portons aussi une attention toute particulière aux fonds structurels : la consommation des crédits n'est pas toujours satisfaisante. Nous devons donc identifier les blocages.

Enfin, nous travaillerons avec la commission des affaires économiques sur le plan d'investissement de 300 milliards d'euros que la Commission européenne va présenter.

Mme Annegret Kramp-Karrenbauer, ministre-présidente du Land de Sarre . - Cette invitation témoigne d'une profonde confiance entre votre pays et le mien et de l'intense et fructueux échange que nous entretenons.

Aujourd'hui, 60 % des enfants de Sarre apprennent le français, soit le taux le plus élevé de tous les Länder. Le gouvernement de Sarre a présenté en janvier dernier un ambitieux projet pour l'avenir européen puisqu'il souhaite que la Sarre devienne plurilingue en l'espace d'une génération, le français complétant l'allemand. La Sarre sera alors le seul Land plurilingue de la République fédérale d'Allemagne. Des éducateurs de langue maternelle française accompagneront dès le plus jeune âge la génération qui vient de naître.

La Sarre veut être le médiateur des intérêts français et une porte d'entrée sur l'Allemagne.

La Sarre va créer des pôles de compétitivité, des clusters , sur le modèle français. Nous souhaitons commencer par l'industrie automobile qui est aujourd'hui le secteur industriel le plus important avec 80 000 employés au niveau transfrontalier. Cette coopération suppose de comprendre et de connaître son partenaire. La coopération transfrontalière entre nos deux pays est unique en Europe et elle va permettre de construire l'avenir.

Mon quotidien est marqué par les acquis de notre coopération. Ainsi en est-il de l'université franco-allemande de Sarrebruck qui permet à plus de 5 000 étudiants par an de passer la moitié de leurs études en Allemagne et l'autre moitié en France, du secrétariat franco-allemand des échanges en formation professionnelle avec plus de 4 000 apprentis par an dans 50 domaines d'apprentissage, du lycée franco-allemand avec plus de 1 000 élèves. La coopération franco-allemande universitaire concerne 450 étudiants et 2 500 jeunes ont déjà obtenu un double diplôme. Il existe aussi un réseau de 100 crèches bilingues en Allemagne et en France.

Chaque jour, 18 000 frontaliers se rendent en Sarre, 1 000 en Lorraine et 8 000 au Luxembourg. Environ 70 % des importations et des exportations sarroises sont réalisées dans l'Union ; 106 filiales et succursales d'entreprises françaises sont enregistrées en Sarre où elles y emploient 3 000 personnes et 67 entreprises sarroises avec 119 succursales sont implantées en France.

Des textes permettent de signer des accords et des traités au niveau régional : nous voulons garantir la sécurité juridique des structures de coopération afin de maintenir la continuité des réseaux et des structures transfrontalières. Le droit à l'expérimentation en France nous semble opportun car il donnera aux régions transfrontalières une certaine autonomie, notamment pour gérer les fonds européens.

Les régions transfrontalières sont confrontées à des défis particuliers : la grande région Saar-Lor-Lux est un réseau de coopération dont l'intensité est unique dans l'Union européenne : un État national souverain, le Luxembourg, collabore avec succès avec des Länder fédérés mais aussi avec la Lorraine et la Wallonie.

En France, nous sommes confrontés aux défis des différentes structures administratives. Il serait souhaitable que votre réforme territoriale renforce les relations franco-allemandes en prenant en compte l'importance des régions transfrontalières.

Vive la France, vive l'Allemagne et vive la coopération transfrontalière !

M. Philippe Bas , président . - Merci pour cette intervention qui a touché le coeur de mes collègues. Vous avez montré votre intérêt pour le droit à l'expérimentation et pour la coopération transfrontalière qui peut aller au-delà de nos régions respectives.

Merci aussi de vous être exprimée en français.

M. Peter Friedrich, ministre du Land de Bade-Wurtemberg, chargé du Bundesrat, des Affaires européennes et internationales . - Merci pour votre invitation.

Le Bade-Wurtemberg et la France ont une frontière très perméable de 184 kilomètres. Ma région n'aurait jamais existé sans Napoléon et divers Länder ont dû leur création à la France. A contrario , Montbéliard était la résidence du duc de Wurtemberg au XIV ^ème siècle. Nous avons donc des liens étroits depuis très longtemps. Les Allemands se rappelleront toujours du discours de Charles de Gaulle en 1963 sur le traité d'amitié franco-allemand... Le Bade-Wurtemberg est proche de l'Alsace et il s'agit du premier foyer de coopération européenne. Nous avons un euro-campus avec Fribourg, Strasbourg, Karlsruhe et Bâle. Notre région accueille plusieurs dizaine de milliers de frontaliers chaque jour. Il s'agit d'un exemple vraiment réussi d'intégration européenne. N'oublions pas les 400 jumelages entre nos villes

Nous voulons développer la formation en alternance avec l'accord-cadre sur la formation professionnelle ainsi que la transition énergétique bien que nous n'ayons pas les mêmes intérêts de part et d'autre. Pour les déchets, nos initiatives mutuelles pourraient déboucher sur des projets de coopération à l'exportation.

Votre réforme territoriale sera certainement décisive pour votre pays mais aussi pour la coopération transfrontalière. Le maire de Kehl, lors de son départ, a dit que pendant ses seize ans de mandat, il avait travaillé en bonne intelligence avec Strasbourg, mais qu'il n'avait toujours pas compris comment la mairie fonctionnait. Et M. Ries peut en dire de même pour la mairie de Kehl. Mais ces incompréhensions n'empêchent pas de travailler ensemble.

Votre réforme territoriale ne peut aboutir à une parfaite homogénéité entre nos institutions. En revanche, nos relations doivent être parfaites. Notre système fédéral tient au fait que l'État allemand est né très tard et que les Länder, les communes et les villes ont toujours joué un rôle de premier plan. Leur autonomie en matière de recettes n'est pas totale. En revanche, elle l'est pour les dépenses. Notre système fiscal nous permet de collecter directement certaines taxes. Le Bade-Wurtemberg compte 10,5 millions d'habitants et son budget annuel s'élève à 40 milliards d'euros.

L'échelon national est compétent en matière de défense et d'emploi, mais la plupart des organes d'exécution sont aux mains des Länder et des communes.

La loi accorde aux Länder des dotations financières et un pouvoir de décision. Ils jouent un rôle national très important : le Bundesrat est la seule chambre parlementaire au monde qui est constituée de gouvernements. En matière de droit européen, le Bundesrat a quasiment le même rôle que l'État fédéral. Bien qu'ils n'aient pas de pouvoir en matière de politique étrangère, ils mènent des politiques d'accompagnement, notamment en matière transfrontalière. Dans le domaine éducatif et culturel, le Bundesrat représente la République fédérale d'Allemagne et il dispose d'une représentation à Bruxelles. Enfin, il a conclu des partenariats régionaux, notamment avec l'Alsace et la région Rhône-Alpes.

Nous avons constamment des débats sur l'évolution du fédéralisme, en particulier sur la répartition des moyens financiers entre l'État fédéral et les Länder. Nos compétences sont réparties entre les différents échelons et, parfois, nos marges de manoeuvre sont un peu limitées, surtout en matière européenne.

Je ne vais pas vous donner de conseils sur le découpage de vos régions mais nous espérons que nous pourrons continuer à travailler ensemble. Je crains que nous nous retrouvions avec des régions immenses ce qui diluerait l'intérêt des projets transfrontaliers.

Nous avons mis en place un certain nombre de structures transfrontalières, comme les eurodistricts ou la conférence franco-germano-suisse du Rhin supérieur. Si nous arrivons à tirer profit de notre potentiel géographique, nous aurons sans doute plus d'écoles et d'universités que d'autres régions plus centrales, à condition de travailler de façon transfrontalière. Avec la France, nous avons affaire à des trinités de compétences : le département, la région et l'État. Nous espérons que la réforme dira qui est compétent et dans quel domaine. La répartition des compétences est plus importante que le découpage des régions.

Comme l'a dit Mme Kramp-Karrenbauer, vive l'amitié franco-allemande !

M. Philippe Bas , président . - Mes collègues ont beaucoup apprécié votre intervention qui nous a permis de comprendre comment vous perceviez notre pays, même si vous avez pris soin de ne pas interférer avec nos débats en cours.

Vous appelez de vos voeux une meilleure répartition des pouvoirs entre l'État et les régions alors que le projet de loi insiste plutôt sur la répartition de ceux-ci entre les départements et les régions : la définition des compétences est au coeur de nos réflexions.

M. Jean Bizet , président de la commission des affaires européennes . - Les répartitions de compétences vous semblent plus importantes que le tracé des régions, mais notre gouvernement a commencé autrement.

Depuis des décennies, la France a du mal à faire émerger un modèle de formation par alternance aussi performant que le vôtre. En Allemagne, les métiers manuels sont bien plus valorisés que chez nous. Comment faire pour améliorer les choses en dépassant le cadre transfrontalier ?

Notre région n'arrive pas à consommer les fonds structurels européens. Comment faites-vous ? Avec les nouvelles modalités de répartition, les régions qui ne consomment pas la totalité des fonds qui leur sont attribués se voient pénalisés l'année suivante par de moindres dotations.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nos collègues députés auraient dû écouter M. Friedrich : leur regard aurait peut-être été moins hexagonal lors du découpage des régions.

Vous évoquez des coopérations transfrontalières mais aussi des difficultés avec la France dues aux diverses strates de compétences. En Allemagne, qui est compétent en matière d'université, de recherche et d'emploi ? Nos régions ne seraient-elles pas mieux à même de traiter de ces questions ?

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Est-il préférable d'avoir des dotations garanties par la Constitution ou une autonomie fiscale contingente ?

Vous prônez l'expérimentation pour les territoires transfrontaliers. Enfin, vous souhaitez la simplification des compétences dans notre pays. Comment adapter la règlementation à la diversité des situations et des territoires, sachant que nous sommes soumis à un contrôle de légalité ?

M. Pierre-Yves Collombat . - Je remercie nos invités. En France, l'Allemagne est une référence, mais j'ai cru comprendre que la répartition des compétences n'y est pas toujours aussi claire, car les Länder sont le bras armé de l'État fédéral, d'où certains chevauchements.

M. Jacques Bigot . - Pour améliorer les relations transfrontalières avec la Sarre et le Bade-Wurtemberg, il faut l'Alsace-Lorraine !

La France cherche à doter les grandes régions de compétences économiques. Qu'en est-il en Allemagne ? Nous sommes focalisés sur nos très grandes entreprises alors que l'économie allemande semble plus portée par les entreprises elles-mêmes que par le politique.

M. Michel Amiel . - La réforme des métropoles va se faire dans les Bouches-du-Rhône contre l'avis de 109 maires sur 119. En Allemagne, qui est compétent en matière sociale et de droit du sol ?

M. Mathieu Darnaud . - Le budget de la région Rhône-Alpes s'élève à 2,5 milliards d'euros, alors que le Bade-Wurtemberg dispose de 40 milliards d'euros.

Dans le débat sur la réforme territoriale, il y a les tenants du département et ceux de la région. Dans le Bade-Wurtemberg, comment s'exerce la répartition des pouvoirs entre le Länder et le Länderkreis ?

M. Yves Pozzo di Borgo . - Même au Sénat, certaines régions sont plus fortes que d'autres : les Normands dirigent cinq commissions sur sept, plus la questure !

J'ai longtemps fait partie de l'inspection générale de l'éducation nationale. Quoique l'un de ses ministres l'ait comparée à un mammouth, sa structure centrale est assez faible ; beaucoup de compétences sont exercées au niveau local, mais toujours a minima : les budgets sont gérés depuis Paris, les inspecteurs d'académie n'ont pas tout pouvoir, le nombre d'enseignants par discipline étant déterminé au niveau central... Les seules compétences véritablement décentralisées sont la construction des établissements et la gestion des agents techniques et de service. Ce ministère serait depuis longtemps plus efficace s'il était davantage décentralisé. Comment nos amis allemands gèrent-ils leur système éducatif ?

M. Philippe Bas , président . - Les Länder subventionnent-ils les projets d'investissement des districts et des villes qui les composent ? Qui s'occupe de la construction et de l'entretien des routes ? Qui décide de l'implantation des collèges ? Les districts, enfin, ont-ils des compétences en matière de développement économique ?

Mme Annegret Kramp-Karrenbauer . - Nous n'avons pas la même conception de l'État. L'Allemagne fédérale a toujours eu une structure décentralisée : les Länder sont l'ossature de la République. Il n'est pas faux de parler de « mythes » : 90 % des parents allemands vous diraient qu'ils préfèrent le système d'éducation centralisé à la française. Or les Länder ont les compétences de la politique scolaire, de la gestion de la police et d'une partie de celle de la justice. Il en résulte une concurrence entre Länder, du fait notamment que les structures scolaires ne sont pas partout les mêmes. Près de 60 % des écoliers de Sarre apprennent le français, mais ne retrouvent pas cette possibilité s'ils déménagent, par exemple, en Rhénanie-Palatinat. L'équivalent allemand du baccalauréat varie d'une région à l'autre. L'étude Pisa a révélé les difficultés qui découlent de ces disparités. La perception des problématiques varie d'un Land à l'autre - à l'exception de la formation en alternance : l'administration fédérale contribue à son organisation, en coordination avec les employeurs et les syndicats, afin de définir les différents métiers et les contenus enseignés. C'est un aspect de notre système qui fonctionne très bien. L'enseignement supérieur est, lui, du ressort des Länder, même si l'État fédéral s'est beaucoup engagé, ces dernières années, dans le domaine de la recherche et si la Loi Fondamentale a été modifiée en ce sens. Les Länder débattent actuellement d'une extension de cette coopération à l'enseignement secondaire.

En matière de sécurité intérieure, seule la police aux frontières relève de l'État fédéral. L'administration de la justice dépend elle aussi largement des Länder. La coopération avec l'État s'est cependant améliorée dans ce domaine comme dans celui de l'éducation. Les cadres des forces de police suivent des formations communes et nombre de tactiques sont développées en commun. Des effectifs peuvent, en cas de besoin, être détachés d'un Land à l'autre.

Les finances des Länder présentent d'importantes différences. La Sarre, région industrielle, a été rattachée tardivement à l'Allemagne, si bien que les sièges de ses grands groupes se trouvent plutôt au Bade-Wurtemberg, qui perçoit l'essentiel des recettes fiscales. Un système de péréquation est donc nécessaire, tant entre Länder qu'entre échelon fédéral et régional. C'est une pierre d'achoppement de nos négociations.

Le développement de notre économie bénéficie de certains programmes européens ; les Länder en pilotent d'autres. La Sarre s'attache à les concerter pour en obtenir le meilleur impact. Nous souhaitons pouvoir proposer des zones industrielles à des prix intéressants afin de soutenir les entreprises qui créent des emplois.

La question des infrastructures est d'actualité : outre les autoroutes, construites et entretenues par l'État, les projets des Länder concernant leur propre réseau routier sont annoncés dans le cadre de plans de transport. Nous avons également besoin d'infrastructures numériques établissant des connexions rapides, notamment grâce à la fibre optique : c'est un argument important pour attirer les entreprises.

La coopération transfrontalière a fait en quelques années des progrès considérables, même si des difficultés surgissent parfois lorsque nous traitons avec des régions autonomes. Le sommet des grandes régions européennes peut être une occasion d'étonnement : nous ne savons pas toujours qui, parmi les représentants de différentes institutions françaises, est notre véritable interlocuteur. Ils ne sont d'ailleurs pas toujours d'accord entre eux, ni bien au fait des intérêts qu'ils défendent.

Le droit à l'expérimentation doit être défini en adoptant le point de vue des citoyens. Certains habitants de la Sarre se rendent quotidiennement en Moselle ; pour eux, le passage transfrontalier est une réalité bien plus concrète que l'État fédéral : Paris est plus proche que Berlin. Mes concitoyens aspirent à une bonne qualité de vie, à un accès facile aux emplois et à la sécurité, sans obstacle aux frontières. Les policiers français doivent pouvoir poursuivre un malfaiteur en Allemagne, avec leurs armes, sans autorisation spéciale ; un malade doit pouvoir accéder aux urgences de l'hôpital le plus proche, même s'il se trouve de l'autre côté de la frontière.

La formation en alternance est l'un des aspects concrets du phénomène transfrontalier. Près de 8 % des jeunes de Sarre sont au chômage et, du fait de l'évolution démographique, six cents places d'apprentis n'ont pas été pourvues. La Lorraine elle, compte plus de 20 % de jeunes chômeurs. Une convention cadre permet désormais aux jeunes Français de suivre une formation en alternance dont la partie pratique se déroule en Allemagne, tandis que les cours ont lieu en France. L'inverse est proposé aux Allemands. Si les divers aspects administratifs ont été réglés, des obstacles culturels subsistent dans les esprits. Les parents français restent réticents à l'égard de la formation en alternance, en dépit d'exemples de réussite : je me suis rendue en janvier dernier dans la première section franco-allemande d'un lycée professionnel qui forme des mécaniciens de l'avionique. Elle a attiré de nombreux élèves parce que la partie française a organisé un concours de recrutement, chose impensable en Allemagne car synonyme d'élitisme. Notre ambition est de créer un réseau de lycées professionnels franco-allemands, notamment dans le domaine social et paramédical. Une action concertée en ce sens, notamment avec la Lorraine dont nous partageons beaucoup d'intérêts, a davantage de chances de réussir. Les éducateurs, comme les personnels soignants de part et d'autre de la frontière, devraient être formés ensemble. La difficulté sera évidemment d'adapter l'apport allemand aux spécificités françaises.

Certaines de nos entreprises qui apparaissent comme de grands groupes à l'étranger sont pour nous des petites et moyennes entreprises (PME), même si elles emploient plusieurs milliers de salariés. Elles sont les véritables moteurs de l'innovation qui permet à l'économie allemande de progresser. La Sarre compte ainsi plusieurs producteurs d'équipement minier qui, dans le passé, réalisaient 90 % de leur chiffre d'affaires en Rhénanie-Westphalie ou en Sarre, et 10 % à l'étranger. Cette proportion s'est inversée : la technologie de cette industrie est désormais exportée vers les mines colombiennes ou chinoises, pour un chiffre d'affaires annuel de 260 millions d'euros concentré dans une PME familiale qui n'est pas cotée en bourse. Voilà l'intérêt d'être plus novateur et plus flexible : les PME forment un tissu économique plus résistant aux crises que quelques grands groupes.

M. Philippe Bas , président . - Merci, madame la ministre-présidente. Votre réponse très complète nous a fait toucher du doigt la puissance des Länder allemands lorsqu'ils interviennent dans des domaines d'action dont certains échappent évidemment à nos présidents de région.

M. Peter Friedrich . - La réalité est une composition complexe de divers éléments : les citoyens allemands ont sur notre efficacité un point de vue analogue à celui des citoyens français sur celle de leur administration. Nous avons, nous aussi, beaucoup d'améliorations à faire. Le président Bizet m'interrogeait sur l'emploi des fonds européens : ils font l'objet en Allemagne d'une gestion décentralisée, particulièrement efficace pour la répartition du Fonds social européen (FSE).

Nos communes jouissent d'une grande liberté d'autogestion : elles disposent de leur budget et d'une compétence règlementaire en matière d'aménagement, d'urbanisme ou encore de gestion des déchets. Les districts sont organisés sur le même modèle : des compétences leurs sont attribuées et ils remplissent des missions, notamment pour le Bund . Les communes perçoivent elles-mêmes certains impôts, et peuvent en faire varier le taux. Les districts sont financés par une redevance des communes et par une subvention du Land. Nous nous efforçons de ne pas laisser la concurrence fiscale s'introduire entre nos territoires, l'évasion fiscale étant une préoccupation générale.

Les Länder sont compétents en matière d'éducation : ils sont les employeurs des enseignants et des chercheurs. Les communes mettent les locaux à disposition et déterminent les sites des nouveaux établissements. Outre ses 100 000 enseignants, le Bade-Wurtemberg emploie encore 40 000 policiers : ce sont ses deux principaux ensembles de salariés. Le Land est également compétent en matière de justice et en matière fiscale - d'où des velléités de concurrence pour attirer les entreprises. Si le Bund fait les lois, elles sont mises en oeuvre par nos agences, comme les caisses d'assurances maladie, d'assurance chômage ou de retraite, qui se gèrent elles-mêmes. Les chambres de commerce et d'industrie, ou encore d'artisanat, assurent, elles aussi, des missions de service public, notamment en matière de formation professionnelle et de contrôle économique.

L'application uniforme des lois est assurée par les juridictions, dont la hiérarchie est dominée par la Cour constitutionnelle. Leur jurisprudence est particulièrement importante dans le domaine des médias.

Les plans locaux d'urbanisme, les cadastres et, en général, le droit foncier sont du ressort des communes. Elles peuvent, lorsqu'elles se voient chargées de missions incombant normalement au Land, demander à en être relevées par l'intermédiaire du district.

Si le Bade-Wurtemberg abrite les groupes Daimler, Mercedes-Benz, Porsche, Bosch ou Hugo Boss, ils ne représentent que 2 % de notre économie. Le reste repose sur les PME qui se gèrent elles-mêmes.

La coopération transfrontalière devrait autoriser des collectivités territoriales des deux pays à se réunir en districts administratifs auxquels elles délégueraient des missions. La langue n'est pas nécessairement un obstacle : notre coopération avec la Suisse allemande n'est pas plus facile qu'avec la France.

M. Philippe Bas , président . - Merci pour vos réponses, monsieur le ministre. Les Français ont parfois une réputation d'arrogance, mais nous sommes aussi capables d'admettre humblement que nous sommes moins bien organisés que nos voisins. Nos échanges auront fait apparaître nos préoccupations communes, tout en facilitant l'acceptation de nos différences. Je laisse à Jean Bizet, orfèvre en matière de relations franco-allemandes, le soin de conclure notre séance.

M. Jean Bizet , président de la commission des affaires européennes . - Vous nous avez apporté, monsieur le ministre, des pistes de réflexion nouvelles pour le moment où nous nous pencherons sur les compétences de nos collectivités. Dans les régions transfrontalières comme la Sarre, l'esprit européen a bien plus d'influence qu'ailleurs. Le droit à l'expérimentation avait jadis été évoqué dans certaines régions, l'exemple allemand nous incite à l'essayer à nouveau.

La formation en alternance est un enjeu fondamental qui mérite que l'on aille au-delà de la coopération transfrontalière. La sélection des élèves français par concours lui apporterait un prestige supplémentaire.

La péréquation financière est également au coeur de nos réflexions, de même que la mise à plat de la fiscalité locale. Voilà plus de vingt ans que je la défends : la mutualisation entre nos structures va dans le sens de l'histoire.

Vous avez parlé du numérique : c'est un point sur lequel nous pourrions avancer de concert. Le rapport de nos collègues Gaëtan Gorce et de Catherine Morin-Desailly sur la gouvernance européenne de l'internet a fait apparaître notre communauté de vision sur l'enjeu de l' open data . Nous ne pourrons la mettre en oeuvre qu'ensemble.

J'ai noté avec intérêt que vous aviez décentralisé la consommation des fonds structurels. Nous devrions peut-être nous en inspirer : la Basse-Normandie a manqué récemment d'obtenir 4 millions d'euros du cadre financier pluriannuel.

Vous nous donnez, dans l'ensemble, l'impression d'un grand pragmatisme : lorsqu'un Land ne peut assurer la mise en oeuvre de telle ou telle opération, vous n'hésitez pas à la déléguer. Nous aurons donc toujours intérêt à observer ce qui se passe de l'autre côté de ce qui ne doit plus être une frontière, dans le cadre de l'Europe élargie. Essayons de nous enrichir de nos différences.

Audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes (Jeudi 27 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Nous avons le plaisir et l'honneur d'accueillir M. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, qui pourra nous éclairer sur les enjeux financiers de la réforme territoriale. Nous devrons nous prononcer sur ce texte en décembre, et nous avons déjà procédé à de nombreuses auditions - présidents de Länder, universitaires, Conseil d'État, associations... Nous nous sommes même rendus sur le terrain, dans l'Eure-et-Loir, pour échanger avec les différents acteurs locaux de ce département.

M. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes . - Je suis heureux de répondre à votre invitation.

Un certain nombre des mesures qui figurent dans le projet de loi soumis à votre examen concernent la Cour des comptes.

Ainsi, l'article 30, qui reprend l'une de nos préconisations, prévoit que l'exécutif local présentera à l'assemblée délibérante un rapport sur les suites données aux observations des chambres régionales des comptes. C'est une mesure utile qui renforcera la transparence de ces contrôles. Dans le même article, des précisions sont données sur les documents à remettre dans le cadre du débat d'orientation budgétaire qui sera organisé. Cela répond à nos recommandations pour enrichir ce débat et mieux informer les élus. Tout ce qui concerne la gestion de l'endettement et la structure de la dette sera particulièrement utile.

L'article 31 prévoit que la Cour remettra chaque année un rapport sur la gestion financière des collectivités territoriales. Nous avions anticipé, puisque nous avons présenté le deuxième rapport de ce type, il y a quelques semaines déjà. Inscrire ce rapport dans la loi va dans le bon sens. Les juridictions financières y trouveront un réel intérêt, et la Cour et les chambres régionales pourront travailler en complémentarité.

L'article 32 dispose qu'une expérimentation sera mise en place pour la certification des comptes de grandes collectivités territoriales, sur la base du volontariat. Elle ne peut être pertinente que dans le cas de collectivités d'une certaine importance ; ce ne serait qu'un excès de lourdeur pour les autres. Le dispositif proposé envisage à juste titre des travaux préalables à mener : sur quoi portera la certification ? Selon quelles modalités ? La question du compte financier unique devra également être résolue. La Cour est prête à apporter son concours à une telle expérimentation, mais la signification de « la Cour coordonne » mérite d'être précisée. Doit-il y avoir plusieurs acteurs ? Mieux vaudrait écrire « la Cour conduit » l'expérimentation, selon des modalités restant à préciser, sachant que pour l'Europe, la certification entre dans le champ concurrentiel. La Cour bénéficiera-t-elle d'un droit exclusif pour certains établissements à statut particulier ? Au-delà de l'expérimentation, je ne suis pas certain que ce soit son rôle de procéder elle-même à l'exercice de certification des comptes. Enfin, rappelons que certifier les comptes n'est pas un exercice de contrôle : vous le savez bien, puisque la Cour certifie les comptes du Sénat.

Je n'ai pas d'observations particulières sur les autres articles, sinon que la création d'un observatoire de la gestion publique locale me parait aller dans le bon sens. En revanche, certaines dispositions ne figurent pas dans le texte ; ainsi, rien n'est prévu au titre IV pour éviter que certaines collectivités, mises en garde par un contrôle budgétaire, ne récidivent dans leur mauvaise gestion des comptes.

J'en arrive à quelques remarques d'ordre général.

La Cour des comptes a eu de nombreuses occasions pour livrer ses constats ou ses observations sur la situation des finances publiques et des finances locales. Dans le cadre européen, l'État s'est engagé vis-à-vis de ses autres partenaires, non seulement sur les finances publiques, mais aussi sur les finances de la Sécurité sociale et sur celles des collectivités territoriales. Or il ne dispose pas d'outils pour faire respecter ses engagements au niveau des collectivités territoriales. Des propositions restent à faire pour améliorer la gouvernance entre l'État et les collectivités territoriales. Elles pourraient s'inscrire dans un cadre constitutionnel, puisque les articles 72 et 34 de la Constitution prévoient la « libre administration des collectivités territoriales dans le cadre des lois qui la règlementent ». Le législateur est donc en droit de fixer des règles pour encadrer les relations entre l'État et les collectivités.

Chacun doit contribuer à l'effort de redressement des comptes publics. Nous invitons l'État à clarifier ses compétences par rapport aux collectivités territoriales. À vouloir tout faire, il ne pourra plus exercer pleinement ses compétences régaliennes. Chaque nouvelle étape de décentralisation devrait s'accompagner d'une redéfinition des missions de l'État. Les juridictions financières n'ont jamais été très favorables à la clause de compétence générale. Nous verrions d'un bon oeil sa remise en cause. Il faudrait clarifier les compétences à tous les niveaux. Par exemple, dans le bloc communes et intercommunalités, on reste souvent à mi-chemin dans le partage des compétences. La mutualisation des moyens n'est pas menée à son terme, de sorte qu'elle crée des facteurs de dépenses supplémentaires plutôt que de maximiser les économies possibles. Nous avons également suggéré de conclure, au sein des intercommunalités, un pacte de gouvernance financière et fiscale. Ce pacte existe déjà ; il faudrait le rendre obligatoire. Quant aux régions, leur part de fiscalité pourrait être revue à la hausse, en fonction des nouvelles compétences qui leur seront attribuées. Enfin, des propositions restent à faire pour le calcul des péréquations.

M. Philippe Bas , président . - Le Sénat est toujours très attentif aux recommandations de la Cour des comptes. Dans les dispositions relatives à la transparence financière, vous n'avez pas mentionné l'article 33 qui inquiète les responsables des collectivités territoriales, car il est lourd de conséquences : quand l'État est condamné pour manquement à ses obligations par la Cour de justice de l'Union européenne, il peut engager une action récursoire à l'encontre des collectivités territoriales responsables du manquement. Mais s'il y a eu manquement, c'est que le contrôle de légalité a nécessairement été défaillant... La Cour des comptes s'est-elle penchée sur ce problème ? Enfin, vous nous avez dit que le Gouvernement disposait de moyens limités pour contrôler les dépenses des collectivités territoriales. La baisse des dotations est pourtant une contrainte réelle et substantielle.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - J'ai défendu l'idée de la certification des comptes, il y a vingt ans déjà. Cela fonctionnerait mieux que certains classements AAA. Je partage votre insatisfaction sur la rédaction de l'article 32. Les rapports de la Cour des comptes sur la situation des collectivités territoriales ont parfois été sévères. Néanmoins, il existe bien des communes qui récidivent dans la mauvaise gestion de leurs comptes. J'en connais ! C'est un phénomène récurrent. Quant à la clarification des compétences, elle est nécessaire. Au fil de la décentralisation, l'État a conservé ses compétences régaliennes tout en demandant de l'aide aux communes pour pallier ses manques pécuniaires. On a maintenant une police municipale à côté de la police nationale ; c'était hors de question, il y a trente ou quarante ans. Dans certains domaines, l'État accorde peu de crédits publics, tout en prétendant garder le contrôle.

Où sont les avancées de la décentralisation dans ce projet de loi ? Il ne propose en fait qu'une nouvelle répartition des compétences entre les collectivités. Les péréquations ont transformé la fiscalité locale en maquis impénétrable. Jusqu'à présent, l'État transférait des recettes sous forme de dotations, en même temps que les compétences. Une loi sur les finances des collectivités locales contribuerait à plus de clarté.

Enfin, le projet de loi ne modifie en rien le bloc communal. Ne faudrait-il pas aller plus loin ? Et pourquoi demander aux collectivités d'assumer une part si importante de l'effort de redressement des comptes publics, puisqu'elles doivent présenter des budgets en équilibre ?

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Depuis hier, Bruxelles a ouvert une procédure d'infraction sur le barrage de Sivens. L'article 33 prévoit la subrogation automatique de la responsabilité de l'État aux collectivités locales. Comme mon collègue jean-Jacques Hyest, je suis extrêmement réservé sur cette mesure. Concernant les crédits européens et leur mobilisation, l'État a mis en place une usine à gaz, dont l'exemple paroxystique est le Fonds social européen. D'autres États européens - la Belgique, par exemple - ont une procédure beaucoup plus fluide. Il y a quelques jours, une ministre- présidente allemande nous expliquait qu'elle n'échangerait pas pour tout l'or du monde la garantie constitutionnelle de ses dotations contre la prétendue autonomie fiscale dont nous nous gargarisons, ici... Selon les rapports de la Cour des comptes - que nous lisons attentivement, au Sénat ! -, l'optimisation de l'action publique doit être recherchée plutôt au niveau du bloc communal, en éliminant les doublons qui subsistent après le transfert des compétences. Pourquoi vos recommandations n'ont-elles pas d'effets ? Il y a plus de dix ans, vous avez dit que la communauté urbaine de Lyon devait prendre en charge l'entretien de la voirie dont elle avait la compétence. Pourquoi ce principe n'a-t-il pas été appliqué sur tout le territoire ? C'est parce que j'ai une haute idée de la juridiction financière que je vous fais remarquer cette disparité d'application.

Dans votre dernier rapport - et je vous en remercie - vous préconisez, pour aider des régions exsangues, de leur donner des recettes fiscales supplémentaires indexées sur leurs nouvelles compétences. Avant de créer un Ondam pour les collectivités territoriales, ne faudrait-il pas rendre leurs recettes fiscales plus cohérentes ?

M. Rémy Pointereau , rapporteur pour avis de la commission du développement durable . - J'ai été très contrarié, cet été, par les conclusions de votre rapport, reprises en boucle par les radios, selon lequel les collectivités territoriales dépensaient trop et avaient une dette abyssale. Nombre de citoyens nous ont interrogés. Vous savez pourtant d'expérience que la majorité des communes, surtout rurales, sont gérées en bon père de famille, et souvent presque bénévolement. Il aurait fallu parler davantage des transferts de compétences effectués par l'État, qui a chargé les communes ou les communautés de communes de fonctions supplémentaires : crèches, sports, PLUi, police municipale... En évoquant l'explosion de la dette, il aurait fallu mieux distinguer entre dépenses d'investissement et dépenses de fonctionnement. Contrairement à l'État, notre budget doit être équilibré et nous ne pouvons emprunter que pour investir. Rappelons-le, pour éviter d'inquiéter la population.

En quoi l'agrandissement des régions ou le transfert à celles-ci des routes départementales sera-t-il un facteur d'économies ? Les transports scolaires requièrent une gestion de proximité. Confier cette gestion à d'immenses régions, notamment dans le Sud ou l'Est de la France, générera-t-il des économies ? Il y a un ministre de l'égalité des territoires. Comment peut-on employer cette expression alors que les dotations par habitant sont, en moyenne, de 20 euros pour les communautés de communes, essentiellement rurales, de 40 euros pour les habitants des communautés d'agglomération et de 60 euros pour les communautés urbaines et les métropoles ? Pouvez-vous nous expliquer ces écarts ?

M. René-Paul Savary , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Allez-vous faire évoluer le mode de calcul de la DGF ? Son logiciel de fonctionnement correspond à un modèle dépassé, dont la logique semble être : « Aide-toi, le ciel t'aidera » : plus on augmente la fiscalité, plus on est aidé. C'est une incitation à l'inflation fiscale. Mieux vaudrait reconnaître les efforts de celui qui gère avec rigueur et ne prélève pas d'impôts excessifs. Or, de tels gestionnaires sont actuellement pénalisés de manière systématique dans les dispositifs de péréquation.

Comment maintenir un équilibre budgétaire alors même que sont prises en permanence des mesures qui ne peuvent que déséquilibrer les budgets des collectivités territoriales, notamment des départements ? Dès 2016, les trois quarts d'entre eux ne pourront plus respecter les règles comptables d'équilibre, puisqu'ils ne pourront plus affecter leur épargne brute à l'amortissement, alors même qu'ils devront amortir les subventions d'investissement octroyées aux communes. Nous en avons longuement parlé à l'Assemblée des départements de France (ADF) : les règles comptables doivent être adaptées.

Une grande région, qui se verra confier 35 000 kms de routes, 600 collèges, 400 lycées, aura 25 000 personnels pour gérer l'ensemble ! Est-ce de la rationalisation ? Les départements qui ont fait de gros travaux sur leurs routes ou dans leurs collèges transféreront à la région un patrimoine bien entretenu et celle-ci touchera une dotation importante, puisqu'elle aura été calculée sur le fonctionnement ou l'investissement des dernières années. La situation inverse prévaudra si le département n'a pas fait son travail. Il y aura donc des déséquilibres. Cette déstructuration budgétaire ne fera qu'accentuer la pente sur laquelle glissent les budgets des départements.

Allons-nous parvenir à clarifier les compétences sociales ? Nous ne pouvons que faire des propositions par voie d'amendement, mais l'article 40 de la Constitution restreint notre marge de manoeuvre. Pour régler le problème des mineurs étrangers isolés ou celui des personnes âgées, il faut absolument clarifier les compétences des uns et des autres. Merci, en tout cas, pour le référé adressé à la ministre de la santé sur la tarification des EHPAD : les décrets ne sont pas pris, les financements mal répartis... Le dossier va peut-être enfin avancer !

M. Jean-Pierre Sueur . - Certaines des questions posées s'adressent à nous-mêmes : le Premier président n'est pas chargé de voter la loi... Son discours, très intéressant, aurait sans nul doute encore plus d'effet au Congrès des maires de France !

Vous avez raison de dire que, dès lors qu'il faut réduire la dépense publique après vingt-cinq années trop peu précautionneuses, les collectivités territoriales doivent prendre part à l'effort. Vos remarques sur l'intercommunalité sont très justes. N'y manque que l'évocation du moyen de s'assurer que, si une dépense ou une compétence est transférée, les personnels et les moyens afférents le soient aussi. Certaines collectivités territoriales sont vertueuses, d'autres, peut-être plus nombreuses, le sont moins.

C'est un partisan du non cumul qui l'affirme : dès lors que les parlementaires appelés à statuer sur l'organisation territoriale sont les représentants d'un niveau de collectivités, cela pose problème. Lorsque M. Raffarin nous a présenté sa loi de décentralisation en 2003-2004, il voulait en faire une loi pour la région. Résultat : seuls les départements ont gagné dans le processus...

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Pas vraiment...

M. Jean-Pierre Sueur . - La loi a été plus départementaliste que régionaliste. J'espère qu'il n'en ira pas de même pour ce texte, mais j'ai quelques craintes... Pourtant, les parlementaires n'ont pas vocation à se faire les relais d'un niveau territorial ou d'une strate de collectivités.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Dites-le en séance !

M. Jean-Pierre Sueur . - Nous sommes le pays au monde, à l'exception de l'Allemagne, dans lequel il y a le plus de dotation. Ce qui le justifie, c'est la mission de solidarité de l'État. Il devrait donc y avoir davantage de péréquation. Or la complexité du calcul de la DGF l'empêche. Il n'est pas possible que les ressources de grandes régions, surtout si elles ont davantage de compétences, proviennent exclusivement des dotations de l'État. La solution ? Baisser la dotation de l'État et augmenter d'autant la fiscalité locale. Bon courage !

M. Jean-René Lecerf . - Vous avez évoqué une nouvelle répartition des ressources fiscales des collectivités territoriales au profit des régions. S'agit-il de poursuivre la dévitalisation des départements ? Dans de nombreuses communes, l'État devient le principal payeur des impôts locaux, ce qui n'incite en rien à maîtriser la fiscalité locale et a même des effets pervers : membre de la commission communale des impôts directs d'une grande ville, j'ai constaté que les services fiscaux s'évertuaient à classer aussi bas que possible les bâtiments nouveaux, au risque de porter atteinte à la mixité sociale.

M. Michel Bouvard . - Merci pour cet éclairage. Je suppose que la Cour des Comptes attend de ce texte un accroissement de l'efficacité du fonctionnement des collectivités territoriales et de l'État et, donc, des économies.

Malgré la décentralisation, l'État a conservé certaines compétences, ce qui nuit au financement de ses missions régaliennes. Doit-il, dans son organisation, tirer les conséquences de la réforme de la carte des collectivités territoriales ? Par exemple, qu'adviendra-t-il des résidus du réseau routier de l'État gérés par la direction interrégionales des routes Rhône-Alpes-Bourgogne si la région devient Rhône-Alpes-Auvergne ? Il convient de compléter la RéATE à la lumière de la nouvelle organisation territoriale.

Les compétences doivent-elles être réparties uniformément par niveau de collectivité ou devons-nous, dans certains secteurs, envisager des adaptations territoriales, quitte à admettre des délégations de compétences d'une collectivité vers une autre ?

La question de la certification avait été abordée lors de la précédente réforme des juridictions financières. La Cour des Comptes ne saurait, bien sûr, mener une certification généralisée, mais elle pourrait fixer un cadre au travail d'acteurs privés, voire des orientations : information des assemblées délibérantes, structure de la dette...

Pour être efficace, la péréquation ne devrait-elle pas être plus vertueuse ? Au lieu d'avoir un effet pousse-au-crime sur la fiscalité, elle devrait prendre en compte l'efficacité de la gestion et ne pas récompenser celui qui a laissé filer la dépense.

M. Philippe Kaltenbach . - Merci pour cet exposé brillant sur les finances des collectivités territoriales. Pourriez-vous nous donner une liste exhaustive des doublons assurés par l'État malgré les transferts de compétences ? Il s'agit d'un véritable gisement d'économies. N'est-il pas temps de réformer la DGF, dont le fonctionnement est complexe, difficile à comprendre, et pas toujours très juste ? Les péréquations horizontales suscitent également des difficultés. Mieux vaudrait un système unique, juste et lisible. Tous les élus veulent davantage de moyens mais aucun ne souhaite augmenter les impôts. Nous devrions peut-être engager une réforme des bases fiscales qui fasse porter davantage la fiscalité locale sur les ménages, en l'indexant mieux sur le niveau des revenus, ce qui serait plus juste qu'un système fondé sur la valeur des biens. Les compétences, sur lesquels nous débattons, requièrent des moyens. Puisque les départements vont rester, finissons-en avec la clause de compétence générale, afin que chaque collectivité territoriale se concentre sur ses objectifs propres.

M. Didier Migaud . - Beaucoup de vos questions se rejoignent... et certaines réponses sont au-dessus de ma condition : respectueuse de l'organisation des pouvoirs publics, la Cour des Comptes n'a nullement l'intention de se substituer au législateur. Nous nous bornons à faire des constats et à formuler des recommandations. Le dernier mot appartient aux parlementaires, qui votent la loi.

Je vois que plusieurs d'entre vous ont été contrariés par notre dernier rapport sur les finances locales ; j'ai d'ailleurs eu un échange intéressant avec le comité des finances locales. Le rapport n'avait aucunement pour but de stigmatiser les élus locaux ou leur gestion des collectivités territoriales : je vous invite à le lire de bout en bout. Hélas, il peut arriver que notre message soit déformé ou réduit par les médias à quelques titres. Il y a eu, aussi, des sur-réactions à ce rapport, qui ont peut-être contribué à l'instauration d'un climat qui a pu paraître hostile. Des communiqués ont paru avant même que je ne le présente...

Nous raisonnons sur l'année 2013, à partir de chiffres officiels et des contrôles effectués par nos chambres régionales. Nous avons bien établi la différence entre la dette des collectivités territoriales et la dette de l'État ou de la sécurité sociale, en précisant dans le rapport que la première n'est pas de même nature que les deux autres, puisque les collectivités territoriales ne peuvent emprunter que pour financer des investissements. Cela dit, leurs emprunts sont comptabilisés dans la dette globale, telles que la définissent les traités européens et nos propres lois. Elles contribuent donc à la dette au sens de Maastricht, tout comme elles contribuent à la dépense. Elles sont donc responsables, pour un tiers, du non-respect par la France de ses engagements en matière de finances publiques : c'est incontestable. Bien sûr, nous avons fait remarquer que l'État contribuait aussi à la dépense locale puisqu'il prend des décisions qui ont des conséquences sur celle-ci, qu'il s'agisse de l'évolution des normes ou de la revalorisation de certaines catégories de personnel. Pour autant, les acteurs locaux ont une part de responsabilité. De même, constater que les dépenses augmentent plus vite que les recettes, ce n'est pas dénigrer la gestion des collectivités territoriales. Et les engagements de l'État valent pour tous ! Peut-être le législateur pourrait-il organiser différemment le dialogue entre l'État et les collectivités locales... mais cela dépend de vous.

Vous avez auditionné des élus allemands, qui n'ont pas de pouvoir fiscal. Pour autant, leurs recettes sont garanties et leur pouvoir, réel. En France, le Conseil constitutionnel ne reconnaît pas d'autonomie fiscale aux collectivités territoriales mais uniquement une autonomie financière. Nous appelons à donner à la région une part plus importante de la fiscalité locale pour qu'elle puisse faire face aux transferts proposés par le texte.

Pour optimiser l'action publique, la clarification des compétences est essentielle. Nous avons remis il y a deux ans un rapport sur l'organisation territoriale de l'État, dans lequel nous avons formulé deux recommandations. D'abord, l'État doit mettre fin à un certain nombre de doublons et tenir compte de l'organisation territoriale dans sa propre organisation. Il doit s'interroger sur son propre fonctionnement : au 21 ^ème siècle, doit-il fonctionner comme au 20 ^ème , voire au 19 ^ème ? La question ne concerne pas seulement les sous-préfectures...

Le contrôle de légalité est exercé de manière très inégale selon les territoires ; savoir si l'article 33 est justifié relève de votre travail de législateur. Il est prévu qu'une commission soit mise en place, qui comprendrait pour moitié des membres du Conseil d'État et pour moitié des magistrats de la Cour des comptes, afin de proposer des solutions en cas de désaccord entre l'État et les collectivités territoriales.

Il importe également de clarifier les compétences entre les collectivités territoriales. Cela dégagera des économies, même si celles-ci ne seront pas perceptibles immédiatement. De même, des économies sont possibles dans les politiques publiques sans remettre en cause leur qualité : alors que nous sommes un des pays où la dépense publique est la plus élevée, notre score dans les évaluations est généralement médiocre. Hélas, cette réalité laisse relativement indifférents nos hommes politiques. Évaluer mieux l'efficacité de la dépense serait un facteur d'économies. Dans la santé, en particulier, il y a des marges de progrès, sans remettre en cause la qualité et l'accès aux soins. Mais pour chaque euro mal dépensé, il y a quelqu'un derrière, ce qui explique les récriminations...

Il y a aussi des marges de progression importantes dans le bloc communal. En nous appuyant sur des exemples, nous essayons de mettre en avant les bonnes pratiques. Certaines collectivités territoriales ont fait des efforts de mutualisation : nous les citons. Naturellement, certains élus peuvent ne pas se reconnaître dans nos observations : notre territoire n'est pas uniforme... ce qui justifie qu'une règle nationale s'applique différemment selon les territoires.

Dans le domaine de la santé et de l'action sociale, l'efficacité de l'action publique est obérée par la multiplicité des acteurs et, parfois, par la confusion des politiques. Il y a un gros travail d'évaluation des politiques publiques à mener ; le Sénat y a déjà consacré beaucoup de ses efforts.

Je partage vos propos sur la péréquation. Une mission a été constituée à l'Assemblée nationale sur le sujet. Le dispositif actuel n'est pas totalement satisfaisant : nous sommes prêts à vous aider.

Enfin, nous ne sommes pas opposés à la certification des comptes, pourvu qu'en soient bien précisés les objectifs et les modalités. Nous sommes prêts, là encore, à accompagner l'expérimentation.

Audition d'universitaires spécialisés dans l'approche comparative des organisations territoriales au sein de l'Union européenne (Jeudi 27 novembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Nos invités à cette table ronde ont en commun de s'être penchés, à un titre ou à un autre, sur l'approche comparée des organisations territoriales. M. Jean-Bernard Auby dirige, depuis 2006, la chaire « Mutation de l'action publique et du droit public » de l'Institut d'Études Politiques de Paris ; il a été professeur de droit public à l'Université Paris 2 Panthéon-Assas entre 1994 et 2006 et directeur adjoint de l'Institut de droit européen comparé de l'Université d'Oxford. Il est, en outre, président d'honneur de l'Association française de droit des collectivités locales. M. Luciano Vandelli enseigne à l'Université de Bologne et à l'école supérieure d'administration publique qu'il a présidée plusieurs années. Il nous apportera le regard d'un grand voisin européen sur nos institutions locales. M. Robert Hertzog, professeur agrégé de droit public, enseigne à Sciences Po Strasbourg et à l'Institut Robert Schuman de Strasbourg. Il participe également aux travaux de l'Observatoire des finances locales. Il a également été élu à la communauté urbaine de Strasbourg et pourra ainsi nous faire bénéficier de sa double approche d'universitaire et de praticien. Fin connaisseur des institutions des pays européens, il a beaucoup oeuvré au sein du Conseil de l'Europe. Mme Marie-Christine Steckel-Assouère est maître de conférence à l'Université de Limoges, chercheuse au GRALE-CNRS de l'Université de Paris I et membre titulaire du Conseil national des universités dans la section droit public. Elle a dirigé un ouvrage collectif récemment publié, Regards croisés sur les mutations de l'intercommunalité . M. Hervé Le Bras, enfin, aujourd'hui chercheur émérite, est bien connu pour son oeuvre de démographe et de géographe. Il est souvent consulté sur l'architecture institutionnelle et ses relations avec la géographie réelle, et s'est récemment exprimé, notamment, sur le découpage régional devant la commission spéciale du Sénat.

M. Jean-Bernard Auby, professeur des universités à l'Institut d'études politiques de Paris . - Je vous remercie de votre invitation, qui m'honore.

Je constate que les réformes en cours, en dépit de quelques cahots ou palinodies, suivent certaines lignes de force. Comme si la crise économique poussait à aller vers l'essentiel, et à s'engager dans des voies dont on sentait depuis un moment déjà qu'elles devaient être suivies : une intercommunalité élargie et aux compétences étoffées afin de traiter le problème de l'émiettement communal ; une région érigée en niveau de pilotage stratégique. C'est une évolution que j'estime positive, et qui correspond à ce que les esprits éclairés prônaient depuis bien longtemps.

Une autre évolution se dessine, également salutaire à mon sens, qui tend vers une différenciation de l'administration des territoires urbains et celle des territoires ruraux, et voit corrélativement émerger la métropole, dont on sait toute l'importance dans la structuration de l'action publique.

Certes, des sujets d'hésitation demeurent. Ainsi du sort à réserver au département. Faut-il le conserver partout ? Avec quelles compétences ? La métropole ne peut-elle dans certains cas exercer ses compétences ? J'avoue que s'il y a quelque temps, j'aurais approuvé des deux mains sa suppression pure et simple, je suis moins tranché aujourd'hui. Il est des territoires ruraux sans métropole à proximité. Par ailleurs, entre les intercommunalités, appelées à couvrir des bassins de vie d'au moins 20 000 habitants et les treize régions de la nouvelle carte, qui réuniront chacune quelque cinq millions d'habitants, il manque certainement un échelon intermédiaire. Autre zone d'ombre, le système financier local, sur la soutenabilité duquel il convient de s'interroger - M. Hertzog vous en parlera mieux que moi.

Faire des intercommunalités et de la région les deux pôles forts sur lesquels s'appuyer n'est pas sans inconvénient. Ces deux échelons sont, politiquement parlant, les plus faibles ; c'est là un paradoxe qu'il faudra lever. Autre difficulté : contrairement à ce qui prévaut chez beaucoup de nos voisins, notre système territorial n'est pas articulé verticalement. Quand il existe, dans des pays comme l'Italie ou l'Espagne, un lien quasi hiérarchique entre niveaux de collectivités, les différents échelons territoriaux sont, chez nous, simplement superposés. C'est là un problème qu'il faudra traiter et dont le texte à venir, semble-t-il, se préoccupe. Enfin, reste devant nous la question du rôle que l'État doit assumer dans les territoires. J'estime que si celui-ci reste indispensable dans des domaines comme la sécurité ou la gestion de crise, il est beaucoup trop présent dans l'exercice des politiques publiques locales, alors même qu'il manque de moyens financiers.

Pour conclure, notre système territorial, partant de bases différentes de celles de ses voisins, tend, peut-être, à s'en rapprocher lentement. Restent, cependant, le défaut d'articulation verticale que j'évoquais, l'absence de structure de concertation ou de gouvernance commune entre État et collectivités et le fait que l'État veut conserver, par-delà toute raison, la maîtrise de toutes les compétences normatives, alors qu'il serait bon, sans aller nécessairement jusqu'à confier, comme l'ont fait l'Italie ou l'Espagne, des compétences législatives aux régions, de leur laisser une part du pouvoir réglementaire d'application de la loi, ce qui suppose d'accepter, corrélativement, que ces normes s'imposent aux autres collectivités.

M. Luciano Vandelli, professeur de droit public à l'Université de Bologne . - Votre invitation m'honore et est l'occasion de réfléchir aux évolutions de votre système territorial. Si les exigences de modernisation et de clarification des compétences, de rationalisation, de simplification et de transparence nous sont communes, partout en Europe, nous y apportons néanmoins des réponses assez différenciées. Je partage toutefois l'idée avancée par le professeur Auby que les spécificités nationales sont moindres qu'autrefois, ce qui nous amène à mettre en cause des éléments très enracinés dans notre tradition commune.

Alors qu'a toujours prévalu, historiquement, un principe d'uniformité dans l'organisation du système territorial, on en vient à différencier les territoires métropolitains et les autres. Dans le même temps, la gouvernance de chaque métropole est modulée, chacune étant dotée de moyens spécifiques. En France, c'est le législateur qui s'en charge, tandis qu'en Italie, chaque territoire est appelé à écrire son propre statut. La loi votée cette année crée des villes métropolitaines, collectivités qui, pour les villes les plus importantes, vont se substituer aux provinces, à compter du 1 ^er janvier 2015. Dans l'intervalle, chaque ville est appelée à définir son propre statut, sa gouvernance, les relations des communes et associations de communes avec la métropole.

S'agissant de la répartition des compétences, j'observe qu'en Italie, à la différence de la France, la clause de compétence générale n'a pas été mise en cause : c'est plutôt la contrainte financière qui amène les collectivités à réduire le champ de leur intervention.

En Espagne, en Allemagne et en Italie, les régions sont dotées d'un pouvoir législatif. En Italie, la réforme constitutionnelle, approuvée en première lecture au Sénat, prévoit de réduire ce pouvoir législatif, pour renforcer, en corollaire, la participation des régions à l'établissement des règles nationales, via un Sénat des représentations territoriales. Quant aux provinces, leurs compétences administratives, en vertu d'une récente réforme, s'amenuisent, pour être transférées aux villes métropolitaines, qui se renforcent. En l'absence de métropole, ces compétences vont, pour une part, aux régions, pour une autre part aux communes et associations de communes. J'ajoute que la métropole est appelée à jouer un rôle important dans l'élaboration et l'approbation d'un plan stratégique de développement économique du territoire.

Pour simplifier ce que vous appelez le mille-feuille - qu'en bon Bolognais je qualifierai plutôt de lasagnes -, nous n'avons pas supprimé les provinces, ce qui aurait supposé une réforme constitutionnelle. La loi relative aux métropoles, cependant, a prévu que celles-ci, de même que la ville métropolitaine, seront gouvernées par les maires et conseillers communaux. Il faut savoir que chez nous, en l'absence de cumul des mandats, chaque niveau de collectivité avait sa classe politique. Il n'y en aura désormais plus qu'une seule, prémices d'une simplification des compétences : les mêmes personnes auront à se prononcer sur la proximité et sur ce qui relève d'un territoire plus vaste.

Géographiquement parlant, nos régions sont de petite taille. Surtout, les plus petites sont aussi celles qui ont une langue différente et bénéficient parfois d'une protection internationale, comme le Val d'Aoste ou le Haut-Adige. Pour les autres, cependant, des fusions sont envisagées. Mais c'est avant tout sur les provinces que le débat est le plus vif. Alors qu'elles étaient 70 à l'époque de l'unité nationale, elles sont aujourd'hui 110, certaines de très petite taille. Simplifier appelle aussi, à mon sens, une réforme de l'administration de l'État, afin de faire des préfectures des bureaux généraux de la représentation de l'État, absorbant toutes les administrations périphériques.

Pour les communes, l'Italie n'a pas, comme la France, suivi la voie des fusions qu'ont empruntée l'Angleterre, l'Allemagne, la Belgique ou les pays du nord. En dépit d'incitations financières à la fusion, nous comptons toujours 8 100 communes. Depuis deux ans pourtant, la tendance semble s'inverser. Ainsi, dans la province de Bologne, six communes viennent de fusionner pour n'en former qu'une seule, de 30 000 habitants. Les avantages en sont multiples, tant pour le respect du pacte de stabilité que par le poids que peuvent prendre les subventions économiques.

Les associations intercommunales, enfin, au nombre de quelque 400, regroupent un peu plus de 2 000 petites communes, et la loi récente se donne pour objectif de parvenir à couvrir l'ensemble du territoire.

M. Robert Hertzog, professeur de droit public à l'Université de Strasbourg . - Je suis honoré de votre invitation, qui nous appelle à porter un regard comparatif sur les organisations territoriales en Europe. Je crois cependant qu'en ce domaine, comme en matière de finances publiques, nous avons plus à apprendre de nos erreurs que des exemples étrangers, et qu'une analyse sans concession des défauts ou des dysfonctionnements de notre système est susceptible de nous éclairer davantage que la recherche de modèles extérieurs. Pour avoir travaillé au Conseil de l'Europe, j'ai constaté que nos collectivités respectives diffèrent du tout au tout. Une commune danoise, par laquelle passe tout le welfare state , n'a rien à voir avec une commune française. Surtout, et c'est là le vrai problème, on peine à définir ce que serait le modèle français. La Constitution dispose que l'organisation de la République est décentralisée. Soit, mais si les Allemands savent fort bien ce qu'est un État fédéral, si les Italiens, les Espagnols, savent ce qu'est un État autonomique, nous serions bien en peine de dire ce qu'est un État décentralisé. Alors que la réforme des régions est en cours, nous n'avons pas de vraie vision de notre système. Au reste, si modèle il y a, on ne peut dire d'aucun qu'il soit la panacée, puisque partout, on cherche à réformer, que ce soit pour des raisons institutionnelles ou en vertu de contraintes économiques et financières. Le fait est que nous sommes engagés dans une mutation économique, géopolitique, financière irréversible. C'est une donnée qu'il convient, dans la réflexion, de garder présente à l'esprit.

Il peut être intéressant, en revanche, de se demander pourquoi certaines réformes sont entreprises, pourquoi certaines réussissent, pourquoi d'autres ne parviennent pas à prendre racine. Alors que bien des rapports ont été produits, qui décrivent parfaitement la situation, on peine, tant en matière d'organisation institutionnelle que de finances locales, à réformer. Or il est, à mon sens, un invariant. Pour qu'une réforme réussisse, il faut qu'elle s'appuie sur des études approfondies, de géographes, de démographes, d'historiens, sur le fondement desquelles se construit une négociation politique. Si l'on se contente, pour bâtir une réforme, du versant technocratique des experts, cela ne débouche pas, de même que si tout le champ est laissé à la seule négociation politique, le résultat n'est pas durable. Voyez l'exemple allemand : nous avons davantage à apprendre du fonctionnement politique du système que de son architecture.

Un système local doit trouver son équilibre en s'appuyant sur un territoire, des compétences, des ressources financières et humaines. À défaut d'être assis sur ce triangle, le système ne fonctionne pas. En France, cependant, nous devons travailler non seulement sur un triangle, mais sur des triangles superposés. Nous sommes pris entre la clause de compétence générale et l'interdiction de la tutelle. Pour en sortir, de deux choses l'une, soit on fait jouer le principe de subsidiarité, qui suppose un minimum de hiérarchie, soit on procède à une répartition rigoureuse des compétences.

Au demeurant, c'est souvent le législateur qui, en répartissant les compétences, a créé de la complexité. Le principe de spécialité exige, de fait, un difficile travail de rédaction. Quant à l'articulation verticale, elle ne saurait fonctionner qu'associée à de bons mécanismes de coopération. Le fédéralisme allemand n'est pas un fédéralisme de partage à l'américaine, mais un fédéralisme de coopération. Une telle coopération, engagée sur des bases volontaires, peut fonctionner. Mais il faut des moyens. Les régions ont pu jouer un rôle d'intermédiaire tant qu'elles avaient de l'argent ; ce n'est plus le cas à présent. On réforme, aujourd'hui, sans argent ; je dirais même plus, pour l'argent, pour trouver des économies. Or toute réforme a, dans un premier temps, un coût. Ce qu'il faut savoir, c'est si le coût que l'on expose aujourd'hui produira, à terme, une amélioration. Prenons l'exemple du projet de fusion départements-région en Alsace. Il est clair que le projet aurait eu, dans un premier temps, des surcoûts - ce qui n'est pas facile à expliquer au citoyen - mais pouvait générer, à terme, des bénéfices, certes difficiles à évaluer précisément, mais sur la survenue desquels tout le monde s'accordait. Cela suppose des études précises, qu'il serait important de mener.

Un mot sur les métropoles. La loi récente, en dépit des complications qu'elle introduit, représente une incontestable avancée. Si l'on se tourne vers les exemples étrangers, on constate les bénéfices d'un couplage entre région et métropole. Si l'on peine à se représenter le périmètre d'une région, chacun comprend bien de quoi on parle quand on évoque sa capitale. Il faut donc parvenir à une puissante synergie entre l'une et l'autre. Voyez la réussite d'une région comme le Bade-Wurtemberg, appuyée sur Stuttgart, métropole régionale. C'est pourquoi il faut, dans toute réforme, faire sans cesse l'aller-retour entre architecture institutionnelle et substrat économique et humain.

Mme Marie-Christine Steckel-Assouère, maître de conférences en droit public à l'Université de Limoges . - À mon tour de me déclarer honorée de votre invitation. Avant de brosser devant vous un tableau comparatif, permettez-moi de poser trois préalables. La rigueur scientifique impose de garder à l'esprit qu'une organisation territoriale est le fruit de l'Histoire et de la géographie, et qu'elle doit toujours tenir compte à la fois de la superficie mais aussi de la densité de population des territoires, pour éviter tout rejet de greffe, ce qui ne manquerait pas d'advenir si l'on se contentait de plaquer un modèle étranger.

En matière d'organisation territoriale, les mots ne recouvrent pas, en Europe, les mêmes réalités. Quand, en France, les régions ne disposent que d'un pouvoir administratif, elles jouissent, en Italie, d'un pouvoir législatif et sont même dotées, en Allemagne, d'un pouvoir constituant. Je mets de côté nos régions ultramarines, qui ne sauraient entrer dans le tableau, compte tenu de leurs spécificités.

Comparaison n'est pas raison. On peut se demander, au vu de telles différences, s'il est fructueux de s'interroger sur les pratiques d'autres pays. Ce que l'on constate, cependant, à y regarder de près, c'est, au-delà de la diversité des organisations territoriales en Europe, une tendance nette vers l'harmonisation.

Des organisations territoriales diversifiées, donc, où les États unitaires sont surreprésentés : neuf avec un niveau de collectivité, onze avec deux ou trois niveaux de collectivités, à quoi l'on peut ajouter les trois États fédéraux, à un ou deux niveaux de collectivités. La France compte parmi les États unitaires à trois niveaux de collectivités, comme la Pologne et, dans une moindre mesure, le Royaume-Uni, plus inclassable eu égard aux différences des pays qui le composent. Viennent ensuite deux États régionalisés, l'Italie et l'Espagne, à trois niveaux de collectivités.

Dans tous les États, cependant, on relève une volonté commune de valoriser les grandes agglomérations, ainsi que les régions. Avec cette particularité qu'en France, la métropole n'est pas une collectivité mais un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Le niveau régional est considéré comme le plus pertinent pour mettre en oeuvre les politiques économiques et réaliser des économies d'échelle pour l'accès au service public. Le projet en cours de discussion retient le seuil de 20 000 habitants pour la constitution d'un EPCI, seuil que l'on retrouve dans d'autres pays, pour des entités chargées de la gestion de l'eau, de la santé, de l'éducation...

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - C'est le seuil généralement retenu ?

Mme Marie-Christine Steckel-Assouère . - Ce peut être parfois 25 000, mais c'est plus généralement 20 000. On constate une sous-représentation des États cumulant organisation décentralisée et intercommunalité. Sur huit États concernés, six sont marqués par un émiettement communal. Et parmi eux, la France se distingue en cela qu'elle cumule trois niveaux de collectivité et un nombre pléthorique de communes, plus de 36 000 quand, ailleurs, le maximum est de 9 000. Il est vrai qu'elle a du même coup poussé, par des incitations financières, au développement de l'intercommunalité.

Pour autant, on observe une tendance à l'harmonisation de l'organisation territoriale des États européens, sous l'impulsion de fondements communs. Les impératifs économiques, tout d'abord, érigés par la plupart des pays en obligation juridique via la charte européenne de l'autonomie locale et le traité sur la stabilité. L'exigence de transparence, ensuite, qui s'impose aux collectivités, requises de rendre compte de leur administration aux contribuables, et que l'on retrouve dans le projet de loi en cours d'examen. Alors que compétences et financements croisés provoquent une dilution, c'est là une revendication démocratique forte. Alors que toutes les réformes engagées en France se donnent sous ce registre de la démocratie, il est au reste paradoxal de constater que, dans le projet de loi en cours de navette, les règles de consultation des populations locales sur les regroupements ont été supprimées par voie d'amendements...

Autre question, les dispositifs utilisés dans la plupart des pays sont quasiment les mêmes. Les pays d'Europe du Nord ont opté, dans les années 1990, pour un renforcement de la décentralisation quand les autres pays tendaient plutôt à recentraliser, sous la pression d'une raréfaction des ressources. Depuis le milieu des années 2000, on assiste à un renversement de tendance : on va d'une logique incitative vers une logique plus coercitive. La France s'inscrit dans ce mouvement. Alors que l'intercommunalité reposait sur le consentement des communes, elle devient, avec la loi du 27 janvier 2014, réformant le statut des métropoles de droit commun ou à statut particulier, contraignante. La voie consensuelle, incitative, n'ayant pas fonctionné, la France joue la carte autoritaire, comme l'ont fait le Danemark en supprimant les comtés ou la Grèce les départements, au profit des régions. De même, certains pays ont rendu les fusions de communes obligatoires, la loi ne leur permettant d'exercer certaines compétences qu'à partir d'un seuil de 20 000 habitants. Seuil que l'on retrouve dans la réforme en cours d'examen.

J'en viens à la clarification des compétences. Les pays européens sont tentés, même si persistent entre eux de grandes différences, d'aller vers une réduction des compétences des collectivités. La France s'inscrit dans cette tendance à alléger les structures territoriales, empilées au fil des textes de loi qui ont superposé aux différents niveaux de collectivités une multiplicité de structures intercommunales. Alors que l'on entendait simplifier, on a, à chaque fois, créé de nouvelles structures. Ce projet de loi marque la volonté, tout en respectant les diversités, d'aller vers l'unité. Parce que, même si son organisation est décentralisée, la France est une République une et indivisible.

Si la tendance est à recentraliser, c'est aussi parce que les États ont besoin de reprendre du pouvoir pour assurer le respect de leurs engagements en matière de redressement des finances publiques. Le projet de loi en cours d'examen prévoit ainsi que les collectivités pourront être amenées à prendre leur part des amendes réclamées par la Cour de justice de l'Union européenne en cas de manquement qui leur serait imputable. La France s'inscrit, par là, dans une tendance générale.

M. Hervé Le Bras, directeur d'étude à l'École des hautes études en sciences sociales, chercheur émérite à l'Institut national de la statistique et des études démographiques. - Je suis honoré de votre invitation, qui me fait partie à cette docte assemblée de juristes. Il est vrai que si ma spécialité me range plutôt du côté des sciences sociales et de l'Histoire, je n'en ai pas moins eu, au cours de ma carrière, l'occasion de me familiariser avec les questions qui nous occupent ici, pour avoir animé un groupe de prospective de la Datar dont j'ai présidé, in fine , le conseil scientifique.

Ce qui m'a frappé, lorsque le projet de nouvelle carte territoriale, fusionnant des régions, a été annoncé, c'est le défaut d'objectifs assignés à cette réforme. Certes, trois arguments étaient mis en avant dans la lettre du Président de la République - donner à nos régions une taille européenne, assurer leur dynamisme économique, réaliser des économies de fonctionnement. Mais ils se laissent aisément démonter. La taille critique ? Mais celle des Länders allemands est très variable, et leur coefficient de Gini, qui mesure la dispersion de la population, est double de celui des nouvelles régions françaises, dessinées comme sous l'influence de notre vieux tropisme, l'illusion de l'égalité. Le dynamisme économique ? Mais il n'y a aucune corrélation entre la taille des Länders allemands et leur PIB par tête. Même chose pour la croissance de leur PIB au cours des dix dernières années. Quant à la question des économies d'échelle, je souscris pleinement à ce qu'a dit Robert Hertzog. Il faut y regarder de près. Une étude de l'Institut Esprit public sur une éventuelle fusion entre Haute et Basse-Normandie fait apparaître que l'on y perdrait de l'argent les sept premières années, pour n'en gagner un peu - 5% - qu'à partir de la huitième.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Et combien de temps faudrait-il pour rattraper ce qui a été perdu ?

M. Hervé Le Bras. - Une vingtaine d'années, je crois...

Les départements ? J'ai été le seul, au sein de la commission Attali, à prendre leur défense, ce qui m'a donné droit à une petite annexe au rapport. Le département français, et c'est là sa qualité, est la division du territoire qui réalise le mieux la mixité sociale. Si l'on dresse une carte des revenus ou des niveaux d'éducation, par exemple, on voit, comme en négatif, se dessiner les départements. La teinture est la plus forte autour de la préfecture, et pâlit decrescendo jusqu'aux frontières du département, où l'on trouve les populations les moins bien loties. Le département, qui saisit la diversité sociale, est la division la plus apte à traiter les problèmes sociaux. Au cours de l'Histoire, ils ont meublé l'espace qui les entoure. Il serait regrettable de les mettre en cause. Sauf à privilégier, pour mettre en oeuvre des politiques sociales, la logique de l'homogénéité - comme dans le redécoupage, au reste remarquable, qu'a opéré François Lamy pour les quartiers prioritaires -, auquel cas les intercommunalités, plus homogènes, sont sans doute un instrument mieux adapté.

Les communes enfin, pour lesquelles j'ai un faible, ont évolué au cours de l'Histoire. En 1791, elles étaient 43 000. On a gagné un peu de terrain dans la première moitié du XIX ^ème siècle, mais on patine depuis. La dernière loi en date, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, n'a donné lieu qu'à onze fusions. Sur 36 700 communes, ce n'est pas lourd...

Si les communes sont des réalités humaines incontournables, la question se pose, néanmoins, de leurs compétences, notamment en matière d'urbanisme. J'observe qu'au Danemark, où il ne reste certes qu'une soixantaine de communes, on n'en continue pas moins à prendre en compte, y compris dans les recensements, les paroisses, qui ont conservé certaines prérogatives.

J'en viens à la question des métropoles. La loi votée est intéressante, elle va dans le sens des évolutions de la société et de l'économie, mais je suis surpris de constater que lorsqu'on en vient à modifier, par fusions, la carte des régions, il n'en est plus question. Si bien que dans la nouvelle carte, certaines régions ont deux métropoles, certaines une seule, certaines aucune. Il y a là un manque d'articulation criant. J'abonde totalement dans le sens de Robert Hertzog : ce sont les métropoles qui sont visibles sur les territoires. L'idée de frontière en devient obsolète. D'ailleurs, ce n'est pas en ces termes que l'on raisonnait dans les temps anciens : voyez la carte de Cassini.

Ces évolutions appellent de nouvelles formes de gestion, articulant fermement les régions aux métropoles. J'ai dressé un atlas des pays de la Loire, que j'ai intitulé La forme d'une région , par un clin d'oeil à Julien Gracq qui évoque Nantes dans La forme d'une ville . La région Pays de la Loire, faite de lambeaux de régions historiques - Vendée, Anjou, Maine, Bretagne du sud - n'en est pas moins très cohérente. Disant cela, je me suis mis à dos les bonnets rouges, qui revendiquent Nantes pour la Bretagne... C'est d'ailleurs une caractéristique de ce redécoupage des régions que de réveiller des tendances très passéistes... La région Pays de la Loire, pourtant, forme une entité économique solide autour de Nantes et les responsables régionaux sont très satisfaits, quelle que soit leur couleur politique, de la puissance de la métropole nantaise, flanquée de relais régionaux - Angers, Le Mans, Saint-Nazaire, La Roche-sur-Yon - bien articulés entre eux.

Telles sont les quelques réflexions que m'inspire votre invitation. Il faut certes mener la réforme, mais s'est-on attaqué aux vrais problèmes ? Fusionner me semble moins urgent que régler le problème des doublons, de l'émergence des métropoles. Je suis sensible à l'idée émise par Jean-Bernard Auby de donner davantage de pouvoir réglementaire aux régions. Quand on dresse des cartes du chômage, de la sous-éducation, on voit se teinter de grands noyaux de territoire. Il serait bon que les régions puissent prendre en charge, à cette échelle, les problèmes spécifiques qui sont les leurs.

M. Philippe Bas , président . - Cette audition est source de multiples inspirations, au point que je regrette qu'elle n'ait pas eu lieu plus tôt. Je ne me hasarderais pas à tenter une synthèse, mais je n'en observe pas moins une certaine convergence entre vos interventions.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Nous avions déjà entendu, en d'autres occasions, quelques-uns d'entre vous, et notamment M. Le Bras, seul parmi les esprits éclairés à défendre le département, ce qui ne se laisse pas oublier. M. Auby a plaidé en faveur du pouvoir réglementaire des régions, tout en relevant que cet échelon territorial est politiquement faible. Il est vrai que ce ne sont pas elles qui attirent les personnalités politiques les plus en vue de notre pays. La notoriété des présidents de région est à peu près nulle.

M. Gérard Longuet . - Elle a beaucoup baissé avec le cumul.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Pourriez-vous préciser à quel type de pouvoir réglementaire vous pensez ? S'agit-il de l'application des lois ? Il est aussi une autre voie : M. Vandelli nous a rappelé ce qu'il en est en Italie, où l'on demande aux régions de définir leur statut. C'est ce que l'on songe, chez nous, à faire pour l'Ile-de-France, sans parvenir à aboutir.

Oui, monsieur Hertzog, il est bon de se pencher sur nos erreurs, sans se contenter de regarder ailleurs. La question des objectifs assignés à la réforme, enfin, m'inquiète tout autant que M. Le Bras. S'agit-il de faire des économies ? Mais on les fera de toute façon, puisqu'on nous enlève une partie de nos dotations... Atteindre la taille critique européenne ? M. Le Bras a suffisamment montré que ce concept n'a pas de sens. Surtout, nous avons voté une loi sur les métropoles, qui prend en compte le projet très abouti de la métropole lyonnaise laquelle, à l'instar des villes métropolitaines italiennes, reprend les compétences du département, voire davantage. Quelle relation, dès lors, entre métropole et région ? Quand la métropole représente 60 % du PIB d'une région, quel rôle reste à la région en matière de développement économique et d'emploi ? Comment les deux entités peuvent-elles s'articuler ? C'est une question que je me pose, tout en étant favorable aux métropoles - à condition qu'il n'y en ait pas trop. C'est pourquoi je comprends mal certaines fusions de régions, qui n'ont pas été pensées en relation avec la métropole. Pour moi, réunir Toulouse et Montpellier dans une même région est aberrant à tous points de vue.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Ce sont là des questions que l'on se pose collectivement. Quid de l'articulation entre région et métropole ? Si l'on donne, dans le projet de loi en cours d'examen, compétence exclusive à la région en matière économique, d'aide aux entreprises, il convient de se poser la question de ses relations avec la métropole, auxquelles la loi a reconnu un rôle dans les pôles de compétitivité ou la négociation des contrats de plan. Le Sénat avait considéré que région et métropole devaient aller de concert, sauf à risquer l'immobilisme. Quand un président de région et un président de métropole parviennent à s'accorder, ce peut être un puissant moteur. Quels éclairages pouvez-vous nous apporter sur ces questions ?

Défendre le département, ce n'est pas s'interdire de moderniser et de rationaliser ses compétences. Voyez la récente synthèse des ateliers sur la ruralité lancés par le Gouvernement. Les fameux pays, créés par la loi Voynet, puis stoppés par la loi de 2010 avant d'être ressuscités sous l'appellation de pôles d'équilibre territorial et rural, apparaissent spontanément dans le discours des communes, qui sont prêtes à s'entendre pour travailler, sur un bassin de vie, à une politique de la ruralité. Le président de l'association des pays vous le confirmera.

J'aimerais également recueillir votre avis sur la solidarité territoriale. Je pense à la possibilité pour les départements de concourir à des actions de maîtrise d'ouvrage intercommunale dès lors qu'elles répondent à un objectif de solidarité territoriale.

Le pouvoir normatif local ? Nous avons demandé au président de la section de l'intérieur du Conseil d'État s'il fallait conférer un pouvoir réglementaire aux régions. Il nous a répondu que les textes le leur reconnaissaient déjà, et qu'il leur suffisait de l'exercer.

M. Philippe Bas , président . - Il n'en a pas moins précisé que s'il s'agissait d'édicter des règles s'imposant aux départements et aux communes, ce serait inconstitutionnel. Car c'est ainsi que le Conseil d'État interprète l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Prenez le problème, crucial à mon sens, de l'artificialisation des sols. L'équivalent en terres arables d'un département de la taille des Hautes-Pyrénées disparaît tous les sept ans, sous l'effet de l'étalement urbain. Or les Scot ne couvrent que 20 % du territoire national. Est-il donc déraisonnable d'imaginer que la région, stratège, puisse produire un document, comme le fait déjà l'Ile-de-France, qui assure la compatibilité globale des politiques des différentes collectivités, sans pour autant ressusciter le spectre de la tutelle ?

M. Jean-René Lecerf . - Je vous remercie de la richesse de vos exposés. Il arrive que les enseignants, dont je fus, rêvent d'une université sans étudiant. Les pouvoirs publics n'en viennent-ils pas à rêver, de même, de collectivités territoriales sans citoyen ? Le projet de loi en cours d'examen met l'accent, de fait, sur les collectivités dont la légitimité citoyenne et démocratique est la plus faible - l'intercommunalité plutôt que la commune, la région plutôt que le département. Cela n'impose-t-il pas d'aller jusqu'au bout du raisonnement, en s'attaquant aux modes de scrutin ? Je pense au scrutin proportionnel, qui prévaut pour la région et prévaudra demain pour les intercommunalités, dicté par les partis politiques, dont la légitimité a tendance à s'effriter, alors que la véritable démocratie est communale et départementale.

Je me demande dans quelle mesure l'idée, portée par la précédente majorité, du conseiller territorial, qui réunissait en sa personne l'élu départemental et l'élu régional, n'était pas plus féconde que la stérile opposition entre départementalistes et régionalistes.

Ma dernière remarque, enfin, concerne la métropole. La locomotive de la région ? Comme sénateur du Nord, je puis vous dire que la métropole lilloise se moque de Valenciennes, de Cambrai ou de Dunkerque. Sans parler de Boulogne, Arras ou Calais, ni, a fortiori, de ce qu'il en sera, demain, de Laon, Compiègne ou Amiens... La véritable péréquation, c'est le département qui la réalise.

M. Gérard Longuet . - Il ne faut pas perdre de vue le lien qui existe, à mon sens, entre organisation territoriale et mode de production. Avant la Révolution Française, l'agriculture était le mode prédominant de production. Puis est venue la révolution industrielle, qui a su se marier avec le chemin de fer et le département. Aujourd'hui, on s'achemine vers une mondialisation de l'économie, avec des lieux de décision très circonscrits. La République ne peut y rester indifférente. Avez-vous le sentiment que les disparités en termes de densité de population se soient accentuées en France ? Pour moi, les Trente Glorieuses ont marqué une rupture, le passage d'un monde encore largement agricole vers une population active industrielle. Ce qui est en passe de donner, au-delà de ce que décrivait Jean-François Gravier dans Paris et le désert français , des villes environnées de déserts.

Ma deuxième question a trait aux centres de décision. Le budget de l'État représente 17 % du PIB, mais si l'on y ajoute les prélèvements sociaux, de l'ordre de 20 % à 22 %, ce sont près de 40 % de la dépense publique qui est décidée à Paris. On observe, dans le même temps, que la décision économique se délocalise hors de France et qu'à l'intérieur de nos frontières, le capitalisme régional tel qu'on l'a connu autrefois a vécu. Il ne reste guère de bourgeoisie industrielle que dans le Nord, dans la région lyonnaise, et peut-être une partie de la Bretagne, mais je puis vous dire que dans une région comme la Lorraine, elle a totalement disparu. La décision économique n'appartient plus aux territoires, elle est centralisée ou externalisée. Il en va de même de la décision en matière culturelle, parisienne et non plus provinciale, à l'exception de quelques manifestations teintées d'un passéisme régionaliste, que je ne réprouve pas, bien au contraire, mais dont on ne peut pas dire qu'elles soient tournées vers la modernité. J'ajoute que la carte isochrone de la France a changé avec l'apparition du TGV et des autoroutes. Lorsque l'on est à 250 kilomètres de Paris par le TGV, on prend l'habitude d'aller chercher des réponses là-bas plutôt que vers la capitale régionale, souvent moins bien desservie...

L'État est le plus grand perturbateur de l'organisation territoriale. De plus en plus impécunieux, il cherche des partenaires pour cofinancer ses projets. L'organisation territoriale se construit dans de tels partenariats avec des collectivités prêtes à jouer le jeu de l'État pour des raisons qui leur sont propres. Là-dessus, s'ajoute un autre facteur de désordre, l'Europe. M. Vandierendonck a évoqué les pays : je ne suis pas hostile à la vie associative qu'ils apportent, mais souvenons-nous qu'à l'origine, ils ont été portés par l'Europe, qui n'hésitait pas à mettre malicieusement la main à la poche, en déstabilisant l'organisation territoriale existante et surtout, en contournant l'État... Souvent de même, l'État n'hésite pas à court-circuiter les collectivités territoriales, pour peu qu'il trouve une ville prête à financer tel équipement qui le flatte. Le bon sens voudrait pourtant qu'une politique culturelle soit gérée contractuellement entre l'État et la région, charge à cette dernière d'assurer le lien avec les autres collectivités.

D'où deux questions. Quel poids reconnaître aux réalités techniques qui modèlent l'organisation territoriale ? Comment encadrer l'effort perturbateur de l'État qui, en tendant la sébile, désorganise le système ?

M. Philippe Bas , président . - Je comprends ce qui a été dit des métropoles, lieu de la puissance, de la notoriété, du dynamisme, mais n'oublions pas qu'il n'en existe que neuf ou dix sur le territoire. Il est des régions entières dépourvues de toute métropole, et que le relief rend, de surcroît, difficiles d'accès.

M. Gérard Longuet . - C'est sans doute pourquoi elles sont sans métropole.

M. Philippe Bas , président . - La métropole, de surcroît, n'est pas spontanément portée vers la redistribution en faveur d'autres territoires.

M. Gérard Longuet . - C'est le moins qu'on puisse dire.

M. Philippe Bas , président . - Lorsque l'on a voté la création de la métropole lyonnaise, beaucoup se sont demandés comment le département pourrait continuer de fonctionner. C'est qu'il y a un petit codicille : plus de 70 millions d'euros par an seront reversés au bénéfice du nouveau département du Rhône, soit le territoire extra-métropolitain. Si l'on élargit la réflexion à la région Rhône-Alpes, et que l'on se penche sur la malheureuse Auvergne, on se rend compte que construire l'organisation régionale autour de la métropole, c'est coller à une réalité géographique profondément injuste. Nous avons besoin de redistribution, et de lieux de pouvoir à même de compenser la concentration de la richesse autour de la métropole. C'est là une équation très compliquée.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Sans parler de Paris. Quand la métropole comptera, avec les intercommunalités associées, 7 à 8 millions d'habitants sur les 12 millions que compte l'Ile-de-France, que restera-t-il à la région, qui portait pourtant des politiques de cohésion ?

M. Jean-Bernard Auby, professeur des Universités à Science Po . - Vos réserves sont fondées, mais nous sommes, avec la métropole, face à un phénomène inéluctable. Elle est le fruit d'une économie de plus en plus mondialisée, tertiarisée, numérisée, orientée vers le développement durable et les villes intelligentes.

Un mot sur la question, qui commence à percer dans le débat, du pouvoir normatif local. Je comprends mal que l'éminent membre du Conseil d'État que vous avez cité estime que la région est déjà détentrice d'un pouvoir réglementaire. Le président de l'exécutif régional peut certes réglementer la circulation dans les ports régionaux, par exemple, mais cela ne va pas au-delà de telles broutilles.

M. Philippe Bas , président . - Toutes les collectivités territoriales détiennent, pour l'exercice de leurs compétences, un pouvoir réglementaire.

M. Jean-Bernard Auby . - La commune est dépositaire depuis longtemps d'un pouvoir réglementaire. Je pense, par exemple, aux pouvoirs de police du maire. À quoi s'ajoute le pouvoir des conseils municipaux en matière d'urbanisme, qui n'est pas négligeable.

M. Gérard Longuet . - C'est la liberté de choisir son voisin.

M. Jean-Bernard Auby . - Sans doute, mais c'est là un pouvoir réglementaire de bout de chaine. Quand à celui des départements et des régions, il est à peu près nul.

L'objection tirée de la disposition constitutionnelle relative à l'interdiction de la tutelle entre collectivités ne tient pas, à mon sens. Quand vous légiférez, vous prenez, en tant que législateur, des actes qui s'imposent à nous, sans être pour autant nos tuteurs. J'ajoute qu'en droit public, la tutelle est la faculté, reconnue à l'État, de s'opposer aux actes que prend une autorité publique, de les modifier, de les annuler. Autre chose est le fait d'édicter des normes dans un champ de compétence donné, comme le font le législateur et le Gouvernement en vertu de son pouvoir réglementaire.

Autre objection : ce serait un problème que de confier un pouvoir réglementaire à une instance politiquement faible. Mais tous les sondages confirment que les citoyens ont une image plutôt positive de la région. Quant aux faiblesses que vous avez relevées, tenant aux règles électorales et au cumul des mandats, rien n'empêche d'y remédier, pour lui rendre plus de légitimité.

En quoi pourrait consister le pouvoir réglementaire des régions ? Prenons l'exemple de la Bretagne qui, connaissant son littoral dans ses moindres détails, s'estime la mieux à même, pour le protéger, de déterminer les règles d'application de la loi littoral sur son territoire. Il ne s'agit pas de priver le Gouvernement de son pouvoir réglementaire, mais de donner la possibilité aux régions, dans certains secteurs, de fixer les règles d'application de la loi. Ces règles s'imposeront de fait aux autres collectivités sur le territoire régional, mais de la même manière que les règles fixées par le législateur ou le Gouvernement s'imposent à tous, sans qu'il soit question de tutelle.

M. Philippe Bas , président . - Vous nous incitez à la prise de risques, mais je trouve votre raisonnement très convaincant. La tutelle est la possibilité, pour l'État, d'empêcher l'entrée en vigueur d'une décision prise par une autre personne morale, collectivité ou établissement public. Autre chose est d'édicter une norme qui s'imposerait à une autre collectivité.

M. Robert Hertzog . - Confondre tutelle et pouvoir réglementaire est évidemment une erreur. D'autant que personne ne sait dire clairement ce qu'il faut entendre par tutelle, sinon par référence à des pratiques anciennes. Lorsque les autorités départementales ou communales définissent un plan local d'urbanisme (PLU), elles prennent des décisions qui s'imposent à tous. Dès lors que la loi dit que telle collectivité est compétente dans tel domaine, elle lui confère un pouvoir exclusif de réglementer. Les autres collectivités ne sont, de ce point de vue, que des opérateurs. Ce qu'il faut, c'est que la loi renvoie clairement le pouvoir réglementaire, dans tel ou tel domaine, à une collectivité - le tout est de savoir laquelle.

La redistribution se fait par le pouvoir fiscal. Or région et département n'en ont quasiment plus ; seules les communes et les intercommunalités conservent un pouvoir fiscal assez général. C'est pourquoi j'évoquais un manque de cohérence dans la réforme.

Un mot sur la méthode, enfin. Quand on dit que l'on veut supprimer un échelon, on suscite immanquablement des réactions de défense. On ne pourra pas passer en force. On se rend enfin compte, après trente ans, qu'il faut procéder en renforçant les entités que l'on entendait privilégier. C'est ce que l'on a fait pour les métropoles. C'est ce qui aurait dû être fait, il y a beau temps, pour les régions - et l'on sait bien pour quelles raisons on a transféré aux départements des pouvoirs qu'il n'était pas pertinent de leur confier, et qui les font beaucoup souffrir aujourd'hui.

Il faut créer un mouvement, en renversant la logique des compétences. La clause de compétence générale devrait revenir aux intercommunalités - dont il faudrait peut-être faire de véritables collectivités, tout en revoyant leur mode de scrutin. Pour avoir été adjoint dans une commune, j'ai constaté combien limitée était la liste des compétences qu'elle exerçait effectivement. Le tout est de ne pas parler de suppression. Au reste, si la fusion avait eu lieu en Alsace, peut-être est-ce la région que l'on aurait départementalisée, plutôt que l'inverse. Rappelons-nous aussi que les régions, quand elles ont été créées, dans les années 1950, l'ont été sur le modèle départemental, dont elles ont aujourd'hui quelque difficulté à sortir...

M. Hervé Le Bras . - S'agissant des densités, le mouvement que l'on a connu au cours des deux siècles passés est en train de s'inverser. Les communes comptant entre 500 et 2 300 habitants sont celles qui connaissent la plus forte croissance démographique. Leurs habitants ne sont pas des ruraux, ils ont un mode de vie urbain et travaillent souvent à distance. C'est là un mouvement général en Europe. Plus une région est éloignée d'un centre, plus sa croissance démographique est rapide. La transformation des modes de transport a, naturellement, beaucoup joué.

Le reproche d'égoïsme fait à la métropole ? Mais la région, précisément, ne peut-elle être un contrepoids ? C'est la région Midi-Pyrénées qui a ainsi encouragé le développement de la « Mecanic Valley », qui va du sud de l'Aveyron au Lot, et qui vise à encourager les PME sous-traitantes de l'aéronautique. Même chose avec le Choletais, dont le tissu de petites entreprises s'articule autour de Nantes.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Et d'une partie de la Vendée.

M. Hervé Le Bras . - Les économistes de l'industrie, comme Pierre Veltz, ont bien montré ce rôle de la région. La région de Bade-Wurtemberg, en Allemagne, qui a soutenu la création, autour de Stuttgart, d'un réseau de moyennes entreprises, en donne une illustration.

Nos métropoles ne seraient pas assez nombreuses pour former un tissu ? À mon sens, ce qui existe n'est déjà pas si mal. Edward Fox, dans son livre L'autre France , tente de montrer que l'Histoire de France peut se lire comme l'histoire de la victoire du pouvoir central étatique contre les villes périphériques, d'esprit plus girondin. Il l'illustre par l'image de la place de la Concorde, où l'obélisque représente le pouvoir central, entouré par les huit statues, représentant les principales villes métropolitaines, qui le regardent, domestiquées. Il n'y a guère que le centre de la France qui manque d'une métropole. Ce pourrait être Clermont-Ferrand, dont je regrette qu'elle ait été écartée.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - On a voulu, lorsque l'on a légiféré, retenir un critère démographique, de même que pour les communautés de communes.

M. Hervé Le Bras . - Toujours ce tropisme bien français du chiffre. La cohérence du peuplement compte plus que le nombre. La Datar pourrait être un outil pour mener une telle réflexion - une sorte de commissariat général à l'égalité des territoires...

Mme Marie-Christine Steckel-Assouère . - Le projet de loi prévoit une bonification de la dotation globale de fonctionnement (DGF), afin de récompenser les efforts entrepris pour prévenir l'étalement urbain. Mais la question des moyens financiers nécessaires à l'exercice des compétences n'en reste pas moins posée. Nous sommes impatients de savoir comment la loi de finances la règlera.

M. Luciano Vandelli . - Alors que je pensais être minoritaire, je m'aperçois que tel n'est pas le cas. J'appartiens à un pays qui a supprimé depuis longtemps la tutelle sur les communes, à une culture qui n'est guère portée à établir une hiérarchie entre les niveaux de collectivités, et pourtant, on ne s'offusque pas de voir les régions édicter des lois liant les communes et les provinces, qui exercent des compétences différentes. On fait ainsi jouer le pouvoir discrétionnaire entre les niveaux de collectivités. Il ne peut y avoir tutelle qu'entre des collectivités qui exerceraient les mêmes compétences. Les régions ont un pouvoir législatif, et les communes sont en charge de l'administration - ce qui n'empêche pas la carrière de maire d'être politiquement plus attrayante...

Le monde économique et social nous demande de la simplification. Dans une province composée de soixante communes, les petits entrepreneurs doivent connaître, pour chaque opération, soixante séries de règles, car chaque commune a les siennes. Nous sommes requis d'homogénéiser, soit en empruntant la voie de l'association de communes, soit via un pouvoir réglementaire intermédiaire, de niveau régional, entre l'État et la réglementation fractionnée des communes.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Chez nous, il existe des Scot.

M. Robert Hertzog . - L'Allemagne a dix-sept lois sur les marchés publics - seize Länders, plus le Bund. On imagine les problèmes que cela pose.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Chez nous, les permis de construire sont délivrés dans le cadre d'un PLU ou, pour le moins, d'une carte communale ; ils doivent tenir compte des règlements d'urbanisme, et sont soumis au contrôle de légalité, l'État étant le gardien de l'homogénéité. Ce que décrit le professeur Vandelli ne peut se produire en France. Pour approuver le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF), il faut un décret en Conseil d'État.

M. Philippe Bas , président . - Il me reste à vous remercier de ces éclairages.

Audition de Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, et de M. André Vallini, secrétaire d'État à la réforme territoriale (Jeudi 4 décembre 2014)

M. Philippe Bas , président . - Nous avons procédé à de très nombreuses auditions ouvertes à l'ensemble des sénateurs, en étendant le spectre des personnalités auditionnées à des représentants de la fonction publique territoriale et des grandes associations nationales d'élus, des personnalités étrangères et des universitaires. Nous nous sommes déplacés, comme vous, en région ; nous avons échangé avec des élus et interrogé les forces vives de nos territoires afin de bien mesurer ce qu'elles attendent de la réforme territoriale.

La commission des lois a désigné comme rapporteurs, au début de l'été, René Vandierendonck, membre du groupe socialiste et, au début du mois d'octobre, Jean-Jacques Hyest, du groupe UMP. La lisibilité politique de ce double choix est évidente : notre travail vise à atteindre un consensus.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique . - André Vallini et moi-même avons participé, dans toute la France, à des débats républicains tenus à huis-clos afin de favoriser la libre expression des participants ; nous étions vendredi dernier à Caen. Le projet, enrichi, a évolué sur de nombreux points.

Le Président de la République et le Premier ministre souhaitent que ce texte atteigne sa forme définitive à partir d'accords trouvés en amont avec le Parlement, en particulier avec le Sénat. Le président du groupe UMP, retenu ce matin par une session budgétaire dans son département, m'a fait part de son souhait que nous fassions mieux, cette fois, que lors de l'établissement de la carte régionale. Nos échanges ont fait apparaître des divergences transpartisanes. On nous reproche d'avoir changé d'avis au sujet des départements : c'est vrai. Envisageant tout à la fois la question constitutionnelle, la nécessité d'avoir des majorités et la question des solidarités territoriales, le Président de la République et le Premier ministre ont tranché : nous avons un mandat devant nous pour nous poser ensemble la question du devenir des départements. Nous devons en revanche être attentifs dès maintenant aux compétences essentielles maintenues à cet échelon.

Le rapport Raffarin-Krattinger posait l'alternative de très grandes régions dans lesquelles les départements seraient conservés, ou de petites régions sans département. Nous avons réalisé un choix intermédiaire : les régions sont assez grandes pour que se pose la question de l'échelon de proximité et du lien entre la région et le bloc communal. Certains préconisent que cette fonction continue d'être celle des départements.

Ce texte fait suite à la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, qui a créé la conférence territoriale de l'action publique (CTAP), outil essentiel pour adapter la gestion des compétences à la réalité géographique et historique diverse des régions de France. Conscient de cette diversité, l'État est prêt à faire confiance aux élus pour trouver des accords dans chaque région.

Leurs compétences économiques doivent être renforcées, afin que chacune définisse une stratégie originale associant l'enseignement supérieur, la recherche et le développement, et les transferts de technologie : quel secteur privilégier ? Pour quelles créations d'emplois ? Notre pays est victime de l'antienne de la fin du XX ^ème siècle selon laquelle l'économie des services allait substituer ses emplois à ceux perdus dans l'industrie. Il faut au contraire continuer à travailler sur ces deux piliers de l'économie, dans le cadre de stratégies élaborées par chaque région. Elles sont seules à pouvoir aider directement les entreprises, notamment par une entrée temporaire dans leur capital dans certains cas précisément définis - création, difficultés créées par de très gros marchés - qui requiert aujourd'hui de passer devant le Conseil d'État.

Nos échanges avec les deux commissaires européens compétents ont fait apparaître que les régions pourraient apporter leur garantie à des prêts bancaires de longue durée de la Banque européenne d'investissement (BEI), en particulier dans les secteurs présentant des risques en matière de technologie.

Les régions sont également confortées dans leurs fonctions relatives à la formation professionnelle. Espérons que cela contribue à mettre fin à la concurrence entre enseignement initial dans les lycées professionnels ou techniques et formations en apprentissage portées par les chambres des métiers, les chambres de commerce ou d'autres organisations. Nous ne sommes pas allés jusqu'à donner aux régions une compétence sur l'enseignement professionnel.

Les régions conduisent énormément de schémas, nécessitant beaucoup d'études, de recherches et, finalement, de dépenses publiques qui ne sont pas toujours utiles. Limitons-les au schéma régional de développement économique, d'innovation, d'internationalisation et au schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire, portant sur l'intermodalité et l'environnement. La nécessité d'un engagement des régions pour les infrastructures est manifeste : certains schémas de cohérence territoriale (SCoT) et plans locaux d'urbanisme (PLU), conçus en fonction de l'histoire locale, ont dû être entièrement repris après la création d'un pôle gare ou d'un dispositif d'intermodalité. La discussion est ouverte sur le contenu, l'opposabilité et la cohérence du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire.

La question des instances exécutives et délibératives ne nous semble pas relever immédiatement de la définition des compétences.

Si la clause de compétence générale des départements est supprimée, vos débats et nos échanges nous ont conduits à créer à leur intention une compétence de solidarité territoriale : un projet structurant important pour une commune, une intercommunalité, ou toute autre organisation, qui ne se réaliserait pas faute d'aide du département, manquerait au pays. Beaucoup de zones rurales ou montagnardes en particulier connaissent de grandes difficultés d'ingénierie ; la compétence de solidarité territoriale pourra y remédier. Reconnaissons cependant que la réflexion à ce sujet est en cours : il faut le dire, nous ne sommes pas prêts.

La suppression des départements suppose la majorité nécessaire à une révision constitutionnelle. Nous avons cinq ans pour élaborer une solution, pendant lesquels les compétences sociales et de solidarité seront les plus observées par nos concitoyens.

Le débat se concentre sur les routes et les collèges. Est-il opportun de transférer l'ensemble des infrastructures de mobilité, pour plus de cohérence ? La question me semble relever de la CTAP. Dans certaines cités scolaires, les personnels non enseignants relèvent de trois employeurs différents : collège, région et État.

Nous discuterons le 15 décembre prochain de la proposition de loi de M. Pélissard et Mme Pires-Beaune sur les communes nouvelles. Ce sujet, qui n'existait pas il y a deux ans, suscite un intérêt croissant de la part de nos élus locaux : ils jugent avec raison que certaines communes ne pourront assumer les politiques publiques nouvelles demandées par nos concitoyens
- pour la petite enfance, notamment - faute d'une assiette fiscale suffisante.

Si la clause de compétence générale nous semble indispensable pour les communes, nous souhaitons supprimer le maximum de syndicats intercommunaux, dont le périmètre est inférieur ou égal celui d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Cela représente 17 milliards d'euros de dépenses, 9 milliards d'euros en fonctionnement. Les syndicats départementaux qui fonctionnent bien, pour des frais modestes, seront évidemment conservés.

L'horizon de 20 000 habitants fera l'objet, comme le Premier ministre l'a promis avant l'été, d'adaptations. Les critères en seront la densité démographique et le temps nécessaire pour se rendre du centre de l'intercommunalité à sa frontière. La visioconférence ne saurait remplacer entièrement les rencontres entre élus, et j'ai pu me rendre compte moi-même que 20 000 habitants ne se trouvent pas aisément réunis dans nos régions de montagne. Une intercommunalité de 18 990 habitants en zone de vitalité démographique doit évidemment être conservée. Le seuil de 20 000 est un objectif fixé par souci des ressources fiscales. Si nous voulons préserver nos terres agricoles et nos espaces naturels, nous aurons à réformer la dotation globale de fonctionnement (DGF) en trouvant un autre critère que le seul bâti pour déterminer les dotations de l'État. Nous nous sommes donné jusqu'au mois de juin 2015 pour bâtir une proposition ; les préfets recevront d'ici-là des instructions simples.

Nombreux sont ceux qui souhaitent rouvrir le dossier des deux grandes métropoles de Paris et de Marseille. L'étude de l'OCDE sur l'évolution de leur PIB montre la nécessité de rationaliser la dépense publique dans ces grands ensembles, tout en y améliorant les conditions de logement et de transport. Marseille pose en outre des questions spécifiques en tant que grand port méditerranéen, qui perd de ses parts de marché par rapport à Gênes, Valence et Barcelone ; les équipements appellent une rationalisation. Nous sommes ouverts aux propositions de tous les groupes politiques et de tous les élus pour trouver un statut sui generis pour ces territoires, afin que leurs maires soient mieux entendus sur les plans d'urbanisme et sur leurs priorités d'investissement. Nous ne sommes pas favorables, en revanche, à leur donner la possibilité de lever l'impôt. La cotisation foncière des entreprises (CFE) varie de 5 à 30 sur l'aire de Paris, ce qui provoque beaucoup de dumping entre les territoires : seuls ceux qui peuvent la maintenir très bas continuent d'attirer des sièges sociaux. La concurrence n'est pas une valeur, mais un fait. Substituons-y la coopération en lissant la CFE, quel que soit le temps que cela doit prendre.

M. André Vallini, secrétaire d'État à la réforme territoriale . - Le gouvernement attend beaucoup du débat parlementaire sur ce texte, qui concerne au premier chef la Haute assemblée, chambre des collectivités locales. Le Premier ministre vous l'a dit le 28 octobre dernier : nous souhaitons que ce débat soit le plus constructif possible.

Aux régions le développement économique, aux départements la solidarité, aux intercommunalités la proximité. Le débat s'engage sur le développement économique, et il est passionnant : il s'agit, à titre expérimental et dans les régions qui le souhaiteront, d'adjoindre à l'aide aux entreprises, à leur internationalisation et à l'innovation, le service public d'accompagnement vers l'emploi. Ce serait une oeuvre décentralisatrice que l'on inscrirait dans la loi.

Cette réforme vient accompagner toutes les réformes territoriales en cours. La crise des finances publiques provoquée par la crise économique et sociale entraîne une baisse des dotations, difficile à supporter pour les collectivités. Les élus sont contraints à des efforts considérables de rationalisation de leur gestion, partant à des réformes : mutualisations, agrandissement des intercommunalités, avant même le vote de la loi. Les départements eux-mêmes se rapprochent - le Loiret, le Loir-et-Cher, l'Eure-et-Loir ; la Drôme et l'Ardèche. D'autres veulent aller plus loin, comme la Savoie et la Haute-Savoie, dont les deux présidents, que j'ai reçus il y a quelques jours, se proposent de créer une collectivité unique à statut particulier. Les élus locaux, en général, font preuve de beaucoup de créativité pour faire face à leurs difficultés.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Nos relations de travail avec vous et vos services, comme la direction générale des collectivités locales (DGCL), sont excellentes.

La réforme globale de la DGF, qui devait initialement intervenir dans le projet de loi de finances pour 2015, est repoussée à celui de 2016. Nous ne débattons pas d'un texte de décentralisation, mais d'organisation ; la décentralisation suivra cependant incessamment sous peu. Des annonces en ce sens, concernant des services de l'État, interviendront-elles avant la seconde lecture au Sénat ? Il est de la plus haute importance, pour contrôler la dépense publique, d'unifier le régime des aides économiques en évitant les doubles emplois.

Il n'y aura pas de vraie décentralisation sans déconcentration. Les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ont pris un poids excessif, nombreux sont les préfets qui reconnaissent qu'elles ne rendent plus de compte qu'à leur ministère. Y aura-t-il un amendement gouvernemental sur Paris et Marseille ? Quand ?

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Je vous remercie de nous avoir apporté quelques éclaircissements supplémentaires. Nous avons un texte datant de juin 2014, dont l'objectif clairement annoncé était la dévitalisation des départements.

M. Jacques Mézard . - Leur suppression !

M. Philippe Bas , président . - L'expression est de M. Balladur.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Le gouvernement semble avoir reculé face aux difficultés constitutionnelles. Les solidarités territoriales continueraient à incomber aux départements.

Nous nous proposons de reprendre la philosophie de l'article 1 ^er A que nous avions inscrit dans le projet de loi sur la délimitation des régions, les élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. L'écoute que l'on nous avait promise s'est réduite à rien - le déroulement de la CMP a été caricatural. Nous préférerions être entendus !

Nous raisonnerons en fonction de la clarification des compétences
- cessons de laisser tout le monde s'occuper de tout ! La région doit fixer certaines règles en matière de développement économique, tout le monde se tenant au schéma régional. Les régions, compétentes en matière de développement économique, le seront également en matière de formation professionnelle, ce qui ne manquera pas de poser problème : l'acquisition de l'emploi ne saurait se limiter à leur périmètre. Les lycées, qui échoient aux régions, assurent aussi les formations post-bac ; les régions doivent avoir un rôle plus important dans les domaines de l'enseignement supérieur et de la recherche. Compétentes en matière de développement économique et de formation professionnelle, les régions seront nécessairement associées au service public de l'emploi. Nous ferons des propositions en ce sens sans attendre la deuxième lecture.

Un effort considérable a été accompli dans notre pays : l'ensemble des communes participent désormais à un EPCI à fiscalité propre. Cessons de fixer des seuils qui n'ont pas de sens - en Seine-et-Marne, toutes les intercommunalités sauf une ont plus de 20 000 habitants, et tout n'y est pas cohérent pour autant.

M. René-Paul Savary , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - Voulez-vous vraiment clarifier les choses ? Les centres d'action médico-sociale précoce (Camsp), financés à 80 % par l'État et 20 % par le département, devraient l'être entièrement par l'État. Article 40 ! Rapprocher les foyers d'accueil médicalisés, double tarification département-ARS et les maisons d'accueil spécialisées (MAS), simple tarification, et appliquer le principe « un seul décideur, un seul payeur » ? Article 40 ! Et article 40 encore si nous proposons, comme vous le faites, une avancée pour le service d'accompagnement à l'emploi, qui pourrait être décentralisé. Après l'accompagnement au travail viendra la globalisation de l'accompagnement social, remettant l'usager au centre du dispositif. L'insertion sociale aura dès lors pour complément l'insertion professionnelle incombant à la région. Voulons-nous simplifier ? Article 40... Tout mon travail de clarification du texte dans le domaine social se heurte à l'interdiction du transfert de charges.

L'article 23 confie aux métropoles certaines actions sociales. Quelle vision globale pour le reste du territoire ?

Votre article 24, supprimant la clause de compétence générale des départements, leur accorde cependant le droit de continuer à accompagner financièrement les communes. Où trouveront-ils les moyens pour cela ? Et comment contribueraient-ils « au financement d'opérations d'investissement en faveur d'entreprises de services marchands » ? Qu'entendez-vous par là ?

Mme Valérie Létard , rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques . - La région étant désormais porteuse de la compétence économique, les auditions conduites par la commission des affaires économiques ont fait apparaître que les interrogations actuelles portent plutôt sur la construction du schéma régional. Devra-t-il entrer dans les moindres détails ou définir seulement les grands enjeux stratégiques ? Il est censé veiller à ce que les aides ne contribuent pas à la délocalisation de l'activité économique au sein d'une région ou vers une région limitrophe. Or des schémas seront adoptés conjointement pour les métropoles, et, à défaut d'accord, les orientations adoptées par la métropole devront prendre en compte le schéma régional. Pouvez-vous nous donner des précisions sur ce point ? Comment imaginez-vous le pilotage et la coordination de l'ingénierie économique sur un territoire régional ?

M. Philippe Kaltenbach . - http://www.senat.fr/senateur/kaltenbach_philippe11084s.html Les propositions des élus de la métropole de Paris remettent en cause le schéma voulu par la loi du 27 janvier 2014 : qu'une capacité juridique soit reconnue aux conseils de territoire et qu'ils lèvent un impôt dynamique, la CFE. Si j'adhère entièrement à votre réponse, je souhaite que nous disposions très rapidement de l'amendement gouvernemental, le texte devant être débattu en séance à partir du 16 décembre prochain.

La démocratie dans ces conseils de territoires reste un sujet à traiter : les oppositions doivent y être représentées, ce que ne garantit pas le mode de scrutin actuel. Un cinquième échelon serait cause de paralysie. Comment les compétences du conseil de métropole s'articuleront-elles avec celles de la métropole ? Que deviendront, enfin, les départements de Paris et de la petite couronne, réunis dans le territoire de la métropole ? Vous vous étiez engagée à ce qu'une étude soit présentée au Parlement sur les conditions de leur suppression ou de leur fusion. Où en est votre réflexion ?

M. Jean-Pierre Sueur . - Quel est le dessein du Gouvernement ? Le fait est que ce débat a été marqué par des positions successives et changeantes. Nous pourrions faire valoir qu'elles témoignent d'une réflexion en cours. Et, après tout, la réalité est souvent ainsi : il n'existe pas de schéma a priori qu'on appliquerait ensuite.

Pour ma part, je rêve toujours d'une loi qui réorganiserait la France autour de régions et d'intercommunalités fortes. Cela suppose des évolutions autour des structures départementales sans aller jusqu'à décréter imprudemment leur disparition le jour J car je les crois nécessaires dans certaines circonstances - nous en avons beaucoup parlé à propos des zones rurales. Nous aimerions que le Gouvernement affiche une perspective claire sur ce sujet.

Mme Catherine Tasca . - L'écoute des ministres se traduira dans le débat parlementaire qui s'engage. Au Sénat, si attaché aux collectivités territoriales et à l'extrême diversité des territoires, chacun est conscient que tout schéma général peut être contredit par la réalité locale. Le Gouvernement n'a pas, pour autant, renoncé à la réforme, ce dont je le remercie également car la tentation était grande de baisser les bras.

La réforme a pour thème la clarification des compétences des collectivités. Comment la mener sans éclaircir le sort de la clause de compétence générale ? Comment articuler la compétence économique des régions avec celle des métropoles ? L'article 3 du projet de loi ne répond pas entièrement à cette interrogation.

Les intercommunalités sont évidemment au centre de cette réforme comme elles sont au coeur du paysage administratif de notre pays depuis la loi « Chevènement » du 12 juillet 1999. Le passage du seuil de 5 000 à 20 000 habitants, qui a déjà fait couler beaucoup d'encre, inquiète. Vous avez annoncé un article d'adaptation reposant sur deux critères qui sont d'ailleurs parfois difficiles à combiner : la densité démographique et la distance en temps. En quoi le seuil de 20 000 est-il facteur d'efficacité ?

M. Gérard César . - http://www.senat.fr/senateur/cesar_gerard90003b.html En rien !

Mme Catherine Tasca . - http://www.senat.fr/senateur/tasca_catherine04056j.html Qu'est devenue l'idée de réserver un sort particulier aux départements ruraux ? Enfin, l'article 33 du projet de loi prévoit une action récursoire de l'État à l'encontre de collectivités territoriales en cas de manquement aux obligations européennes. Cette disposition ne reflète-t-elle pas la faiblesse du contrôle de légalité ?

M. Jean-Pierre Vial . - Je m'associe aux propos de M. Savary : une partie de cette réforme est conditionnée par les engagements de l'État en raison de l'article 40. Les réserves de Mme Lebranchu m'inquiètent : le succès de la réforme ne dépend pas des seules collectivités. Elle l'a d'ailleurs constaté aux quasi-applaudissements qui ont suivi les observations sur les Dreal.

Au sujet des regroupements de départements, j'ai cru comprendre que M. Vallini en soutenait certains dans ma région Rhône-Alpes. Il a même évoqué la Savoie et la Haute-Savoie.

M. André Vallini, secrétaire d'État . - Ne me faites pas dire ce que je n'ai pas dit !

M. Jean-Pierre Vial . - Je n'ai pas parlé de la nouvelle collectivité... Que l'économie revienne aux régions, fort bien. À condition, toutefois, de ne pas oublier que son moteur est l'enseignement supérieur et la recherche, ce qui laisse entrevoir la complexité des articulations entre région et métropoles. Dans la région Rhône-Alpes, quid de Grenoble et de Lyon ?

Qu'adviendra-t-il des syndicats intercommunaux ? Ils constituent parfois un préalable aux regroupements. Pour preuve, un préfet très volontariste dans mon département, qui souhaitait atteindre le seuil de 20 000 habitants, a dû se résoudre à y avoir recours pour éviter une perte de compétences. L'on ne met pas en place une intercommunalité à marche forcée : on a souvent besoin de la souplesse des syndicats intercommunaux.

M. Mathieu Darnaud . - http://www.senat.fr/senateur/darnaud_mathieu14259y.html Qui fait quoi ? M. Hyest l'a bien dit, c'est la seule question qui vaille. Si nous voulons gagner en clarté, si nous voulons avancer, il faut y apporter une réponse nette.

Je suis un départementaliste convaincu. Le département est le bon échelon pour péréquer. Cela sera-t-il possible au sein des régions ? Le Gouvernement répond par la compétence relative à la solidarité territoriale. Encore faudrait-il la définir et, surtout, savoir sur quelles ressources il compte l'asseoir. La Drôme et l'Ardèche, dont M. Vallini a donné l'exemple, connaissent des situations très différentes : la Drôme a encore la capacité d'accompagner les territoires, l'Ardèche ne l'a plus.

La notion de proximité joue, même dans un État fédéral comme l'Allemagne ; c'est ce qui est ressorti de l'audition de la ministre-présidente de la Sarre la semaine dernière. C'est la raison pour laquelle le département en France a un sens profond. Des compétences structurantes telle que celle de la voirie doivent rester du ressort des conseils généraux.

Pardonnez mon insolence, si je dis avec le président Retailleau que la loi du nombre est celle de l'idiotie. Le seuil de 20 000 habitants n'a aucun sens sans un minimum d'ingénierie et de ressources. On ne pourra pas faire vivre l'intercommunalité en additionnant des communes pauvres dans certains territoires ruraux, il faut absolument repenser cette question.

M. Jacques Mézard . - Je caressais l'espoir que Mme la ministre ait eu une apparition, celle de la réalité de nos collectivités territoriales, s'étant rendue à Lourdes...

Mme Marylise Lebranchu, ministre . - Pas à Lourdes ; mais dans les Hautes-Pyrénées, oui !

M. Jacques Mézard . - Ceci explique sans doute cela... Hélas ! Ce texte, je l'ai dit et le maintiens, est dévastateur pour nos territoires interstitiels. Contrairement à Mme Tasca, dont je partage les questionnements, je n'ai pas le sentiment que le Gouvernement soit à l'écoute du Sénat. Nous en avons eu la preuve absolue lors de l'examen du premier texte consacré à la carte des régions : nos propositions ont été systématiquement balayées. Vivrons-nous la même expérience ?

J'ai toujours été favorable à la clarification des compétences. Où en est-on sur la clause de compétence générale ?

Je lis dans l'exposé des motifs : « le débat pourra s'engager sereinement sur les modalités de suppression des conseils départementaux à l'horizon 2020 »... Est-ce encore à l'ordre du jour : oui ou non ? Si oui, dites-le clairement. Nous le sentons bien, il y a eu un « juste avant » le congrès des maires ; nous sommes désormais dans le « juste après »... Votre objectif demeure-t-il, comme cela est inscrit dans le texte, de transférer la compétence de la voirie, des collèges et du transport scolaire des départements aux régions ?

Autre question qui appelle une réponse par oui ou par non, maintiendrez-vous le seuil de 20 000 habitants pour une intercommunalité ? Au demeurant, le texte ayant pris beaucoup de retard, il faudra laisser du temps aux intercommunalités qui ne sont pas encore prêtes.

Mme Tasca l'a souligné, le texte prévoit des pénalités à l'encontre des collectivités en cas de manquement aux règles européennes. Si vous imaginez pouvoir en appliquer sur la question des nitrates, vous lèverez une révolution sur nos territoires. Au rang des curiosités de ce texte, citons également la mise sous tutelle des collectivités par les chambres régionales des comptes ou encore les conventions entre chambres régionales des comptes et collectivités.

Quelle est la volonté du Gouvernement ? Il aurait beau jeu de nous dire « Travaillez, construisez, ne rendez pas copie blanche » si notre texte fait l'objet d'une destruction systématique à l'Assemblée nationale. Que les choses soient dites clairement, et nous gagnerons beaucoup de temps.

M. Yves Détraigne . - Depuis quelques années, texte après texte, nous augmentons les seuils des intercommunalités. Celui de 5 000 habitants favorisait une intégration avancée des communes au sein des EPCI à fiscalité propre. En passant à 20 000 habitants, on court le risque d'une dilution. Je connais une intercommunalité de 13 400 habitants dans la Marne, elle regroupe 60 communes. Comment, dans ce genre de secteurs, aller plus loin ? Nous aurions un groupement s'étendant sur 80 kilomètres de longueur, dont les membres, hormis la commune-centre, ne se sentiraient plus partie prenante. L'intérêt de l'intercommunalité en perdrait tout son sens. On ne peut pas décréter à Paris le seuil d'une intercommunalité dans une France, et c'est l'un de ses charmes, aux territoires aussi variés.

Une question transpartisane : au fil des années, nous renforçons les intercommunalités mais quel est l'objectif au final ? S'agit-il, en s'inspirant de la loi Paris-Lyon-Marseille de 1982, d'inverser la logique actuelle ? Les communes ne seraient plus la base de l'intercommunalité, mais en procéderaient pour se transformer en sections. Les élus qui commencent sérieusement à se poser la question seraient heureux de savoir, quelle que soit la réponse, ce qui se cache derrière cette manie législative.

Où en est la réflexion sur les moyens financiers dont disposeront les collectivités pour mettre en oeuvre les compétences nouvelles qui leur seront attribuées ? L'état de nos finances publiques ne nous offre plus le luxe de légiférer en repoussant à demain la question des ressources, sauf à décevoir les élus et les territoires chargés de mettre en oeuvre cette loi.

M. Daniel Gremillet . - La compétence économique aux régions, d'accord, mais on ne peut pas s'en tenir là. Si l'on veut un guichet unique, il faudra revoir l'architecture des services de l'État. La compétence formation professionnelle, qui est conforme à la vocation des régions, nécessitera un mariage à quatre : État, région, entreprises mais aussi régions voisines. Des passerelles interrégionales seront à aménager car chaque région n'offrira pas toutes les formations recherchées. Je le sais pour venir d'une région où le poids de l'industrie agro-alimentaire est très lourd.

Le Premier ministre, après le débat douloureux sur la carte des régions, a corrigé le tir par rapport au seuil de 20 000 habitants. Un point important à ne pas négliger dans cette discussion : la population et son adhésion à un projet intercommunal. Je ne suis pas certain que les critères de densité démographique et de distance en temps suffisent ; mieux vaudrait une approche plus fine, par bassin de vie.

M. Francis Delattre . - Merci de donner la parole à un sénateur qui n'est pas membre de l'éminente commission des lois...

M. Philippe Bas , président . - L'organisation territoriale de la France intéresse tous les sénateurs.

M. Francis Delattre . - Les départements de la grande couronne sont pris entre le marteau et l'enclume, entre une belle métropole dont les contours approchent ceux de l'ancien département de Paris supprimé il y a cinquante ans et des régions environnantes qui se renforcent. Devons-nous ressusciter le département de la Seine-et-Oise avec Versailles pour capitale ?

Les enjeux sont de taille pour la grande couronne. Dans mon agglomération, trois communes ont déposé plus de permis de construire que Paris intra-muros . Or le logement ne peut pas se concevoir sans les transports, que la future métropole revendique. Comment fera-t-on ? Interrompra-t-on les trajets à hauteur d'Épinay ? Que deviendrons-nous, nous les petits astéroïdes gravitant autour du soleil métropolitain ? Le Premier ministre, avec sa bonne ville d'Évry, connait la situation ; il doit certainement avoir quelques idées que nous aimerions connaître car nous sommes totalement dans le brouillard. Je joins nos doléances à celles des territoires ruraux, que nous sommes à moitié dans la grande couronne. Je ne sais pas comment nous pourrons fonctionner sans conseils généraux, coincés entre une région de 12 millions d'habitants et le Grand Paris. Je plaide pour leur maintien dans les départements de plus d'un million d'habitants.

M. Yannick Botrel . - Le Premier ministre a indiqué que le destin des départements différerait selon qu'ils sont urbains, ruraux, voire très ruraux ou en déshérence. Quels critères retiendrez-vous pour les classer dans ces trois catégories ?

Les syndicats intercommunaux ont tendance à disparaître à mesure que progresse l'intercommunalité, c'est exact. En revanche, il y va différemment des syndicats départementaux. Ces émanations du bloc communal sont peu nombreuses, je n'en connais que deux dans les Côtes-d'Armor. L'article 14 du projet de loi les maintient, je m'en réjouis dès à présent, je serai vigilant pour la suite.

M. Franck Montaugé . - La compétence économique surdétermine l'avenir des territoires. Quelle sera la contribution effective des territoires ruraux à la création de valeur et d'emploi en lien avec la métropole ? Évitons la caricature de territoires ruraux sous perfusion de dotations, quand bien même leurs dotations seraient adaptées. Cela m'amène à la question du seuil des EPCI à fiscalité propre. Dans le Gers, le passage à 20 000 habitants aboutirait à des territoires longs de 80 kilomètres et larges de 30 kilomètres. Cependant, la question ne porte pas tant sur le seuil que sur les ressources dont disposeront ces groupements de collectivités pour faire face aux besoins des populations. Dans les territoires ruraux, c'est l'interrogation principale.

M. François Bonhomme . - Si le texte a évolué entre juin et septembre, de nombreuses ambiguïtés demeurent, notamment sur la compétence de solidarité territoriale. Néanmoins, la faute originelle de ce projet de loi réside dans la fixation du seuil de 20 000 habitants. Mortifère pour les territoires ruraux, il diluera le sentiment d'appartenance. Quand la période est à la raréfaction des dotations publiques et à la dégradation des capacités d'autofinancement, on peine à imaginer comment cela fonctionnera avec des départements, affaiblis, dépouillés de leurs principales compétences et réduits au rôle de prestataire social. Abandonnons ce seuil pour retenir la notion de bassin de vie de l'Insee. C'est également la condition pour faire vivre la démocratie locale et la proximité amoindries par le nouveau mode d'élection des conseillers généraux.

Espérons que le Gouvernement revienne au moins sur ce point. Sinon, il ne nous restera qu'à allumer un cierge à Lourdes... Que le groupe RDSE, si attaché à la laïcité, s'autorise des invocations qu'il évite habituellement manifeste tout le désarroi des élus.

M. Jérôme Bignon . - Le seuil de 20 000 habitants pose un problème de déficit démocratique. Imaginez-vous 90 maires regroupés dans une salle qui n'a ni les dimensions ni l'équipement de celle-ci. Aux places du fond, ils n'entendent pas l'orateur qui s'exprime sans micro. Ils en repartent sans avoir compris de quoi il retournait. Vous me direz que les documents peuvent leur être envoyés par internet, sauf que le très haut débit n'a pas atteint toutes les campagnes. Un changement de programme ? Impossible de joindre les élus sur leur portable car le réseau de téléphonie mobile est trop faible. Résultat, les communautés renvoient à leur bureau...

La réalité des élus ruraux n'a rien à voir avec celle des élus urbains. Durant la campagne sénatoriale, j'avais suggéré que les stagiaires de l'ENA effectuent tous le tour des communes de France pour modifier leur regard sur ce qui représente tout de même 85 % de notre territoire. Qu'on ne s'étonne pas du sentiment d'isolement des élus ruraux.

Sans être insolent, madame la Ministre, les intercommunalités de 80 communes traversées par une quatre voies sont rares. S'il y en a, aucune sortie n'a été aménagée pour elles ; elles doivent se contenter de regarder passer les voitures. Dans ces zones, ce sont des petites routes, de moins en moins entretenues parce que les dotations qui leur sont consacrées ont diminué de 50 % en l'espace de trois ans.

Enfin, concernant les Dreal et au risque de vous choquer, le dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution dispose que les préfets sont les représentants de l'État dans leur département. Qu'ils fassent leur travail...

M. Gérard César . - Ils ne le font pas !

M. Jérôme Bignon . - C'est à eux qu'il revient de faire les arbitrages.

M. Philippe Bas , président . - Certaines questions sont derrière nous. Le texte a évolué depuis son dépôt le 18 juin dernier. Le Gouvernement a mis à profit ces six mois pour écouter, discuter et prendre des positions sur les départements qui ne sont pas celles que l'on lit dans l'exposé des motifs. Le débat sur leur suppression était d'anticipation en juin, il est dorénavant rétrospectif. Que feront les départements demain ? Voilà la seule interrogation d'actualité.

Plusieurs collègues ont évoqué la transformation de ce projet en un texte de décentralisation sur les régions. On ne comprendrait pas que des grandes régions stratèges en matière d'économie n'aient pas la compétence de lutte contre le chômage et de reconversion des bassins d'emploi. À cette question majeure, le Gouvernement devra répondre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre . - Effectivement, le débat sur les départements est derrière nous. La rénovation de la politique économique se pose partout en Europe, nous en parlions avec d'autres États membres hier, puisque l'organisation actuelle n'a pas empêché la crise. L'Italie, elle, a choisi de supprimer les provinces pour créer des aires d'initiative territoriale. Le Premier ministre a dit le changement de cap du gouvernement sur les départements. Reconnaissez qu'il y a une certaine noblesse à modifier sa position pour tenir compte de l'avis du Parlement.

Nous connaîtrons évidemment des moments difficiles au cours de nos débats ; comptez cependant sur ma volonté de faire converger au maximum votre vision avec celle des députés. Eux aussi connaissent les départements ruraux à faible démographie, certains y ont été élus. Je connais également les territoires de France : l'agglomération où je vis mais dont je ne suis plus présidente n'est pas traversée par une voie rapide ; sa voisine, en revanche, l'est. Mais je suis tout autant attentive aux territoires urbains où se côtoient l'hyper-richesse et l'hyper-pauvreté. Nous avons beaucoup à apprendre les uns des autres. À l'un de vos collègues députés qui avait écrit un texte pour démontrer l'importance des départements en zone rurale, j'expliquais que l'existence de conseils généraux n'avait pas mis fin à la situation dramatique dans ces territoires.

L'effort doit porter sur les départements très ruraux et les départements urbains en grande difficulté. Qui finance la solidarité ? La péréquation n'y suffira pas. Faut-il une assiette fiscale territoriale très large, un système de ticket modérateur ou la faire porter sur les familles au moment de la succession, sur la solidarité nationale ? J'entends vos remarques sur l'article 40 de la Constitution. Nous devons y réfléchir en amont de la discussion. En tout cas, l'existence de départements ne règle pas le problème.

Comme vous le savez, j'ai nommé un sénateur et un député pour réfléchir à une réforme de la DGF. Je l'ai fait car le milieu rural ne peut plus vivre avec une DGF assise sur le bâti et la population. C'est primordial si nous ne voulons plus que l'équivalent d'un département de terres agricoles disparaisse tous les dix ans, si nous voulons conserver nos zones Natura 2 000 et nos périmètres de captage, si nous voulons continuer d'assurer notre indépendance alimentaire en 2035. Il faudra prendre en compte les mètres carrés agricoles et les mètres carrés nécessaires à la protection de nos espaces dans l'assiette de la DGF.

Les métropoles, abcès de fixation de la demande de solidarité, ont une responsabilité. Pour son territoire malade où le pourcentage de vote aux extrêmes est si élevé qu'il atteint presque la majorité, Jean-Pierre Balligand, président de l'Institut de la gouvernance territoriale et de la décentralisation, demande à la métropole des logements pour ses étudiants et ses jeunes en alternance, un accompagnement de leur mobilité. C'est aussi cela l'obligation de solidarité. M. Mézard marque qu'il trouve cette remarque idiote, il n'empêche, certains sujets sont communs aux départements urbains et ruraux. Je m'engage à examiner de près où l'article 40 pourrait provoquer des blocages.

Autres abcès de fixation, les Dreal. C'est affaire de contrôle. La difficulté ne tient pas à elles - qu'on ne reproche pas aux fonctionnaires d'appliquer la loi - mais aux populations et à notre procédure, qu'ils proposent d'ailleurs de simplifier. Actuellement, 90 % des projets ne voient jamais le jour à cause des recours et des contentieux ; il faut dix ans, en moyenne, pour mener à terme un gros chantier. Avec MM. Vallini et Mandon et Mme Royal, nous nous attelons à simplifier notre droit. Il faudrait également inclure dans ce débat les Direccte. Quels personnels mettre à disposition des régions ?

Vous n'êtes pas sans le savoir, nous procédons actuellement à une revue des missions de l'État. Ses résultats seront publiés en février prochain. À partir de là et de l'évaluation de politiques publiques telle que les 85 milliards d'euros d'aides aux entreprises, nous ferons des propositions et débattrons avec les commissions. Dans le même temps, M. Cazeneuve travaille sur l'administration territoriale de l'État. L'échelon départemental s'est détérioré du fait que la RéATE, pourtant une bonne idée, s'est heurtée à la RGPP. Il faut redonner de l'ingénierie aux départements, rehausser le rôle du préfet et l'interministérialité des services, nous en sommes tous d'accord.

Le contrôle ou plutôt la culture du contrôle, nous en avons besoin pour nos exportations et importations agricoles. Sans cachet, comment certifier la qualité d'une viande animale venant de l'étranger ? Une réécriture du contrôle est à mettre en oeuvre, le Parlement sera appelé à en débattre.

Le Gouvernement présentera avant nos débats un amendement perfectible sur Paris et Marseille, je m'y engage. Il s'agit de donner un statut à ces territoires, sans revenir à un syndicat d'EPCI qu'a rejeté le Sénat, lui qui est à l'origine de la métropole du Grand Paris. Développement économique, logement et transport étant largement liés, nous trouverons des solutions. À propos de la Grande couronne justement, nous avons tenu Roissy, Saclay ou encore le grand ensemble Val-d'Oise hors du Grand Paris. En effet, la mobilité des salariés est une vraie question : être obligé de passer par Paris pour rejoindre l'aéroport quand l'on vient de chez M. Delattre paraît incohérent. Le dire n'est pas mettre en cause le projet de Grand Paris Express décidé par l'ancienne majorité, nous y avons même mis quelques milliards d'euros. Nous devrons porter ce sujet avec les élus de la Grande couronne et la région Ile-de-France qui est la seule à détenir un outil opposable.

Monsieur Hyest, vous avez posé une fort bonne question sur le lien entre économie et formation professionnelle.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - Merci !

Mme Marylise Lebranchu, ministre . - Le Gouvernement a ouvert la porte sur l'accompagnement vers l'emploi ; je l'ai dit à votre président, M. Larcher, qui est d'ailleurs l'initiateur du regroupement de l'ANPE et des Assedic au sein de Pôle emploi - l'idéal eût été de décentraliser les ANPE. Les parlementaires présenteront leurs amendements, je proposerai des expérimentations sous la forme de conventions d'objectifs et de moyens et d'un chef de filat. La plus forte opposition vient des missions locales.

M. René Vandierendonck , co-rapporteur . - Nous l'avons vu.

Mme Marylise Lebranchu, ministre . - D'autres pistes peuvent être explorées : la présence des régions au sein des conseils d'administration de Pôle emploi, le transfert aux régions de la tutelle des missions locales et des maisons de l'emploi, la fusion des structures d'accompagnement au niveau régional...

Monsieur Hyest, tout à fait d'accord sur le post-bac. Les BTS représentent parfois une voie de refuge pour des familles qui ne peuvent pas payer d'études longues à leurs enfants. Attention à l'égalité des possibles ! La discussion est ouverte sur les contenants, mais pas sur les contenus. Les centres de ressources technologiques sont de merveilleux outils au sein des lycées techniques.

Le seuil de 20 000 habitants pour les EPCI à fiscalité propre, mais M. Vallini y reviendra plus longuement, est documenté ; pour nous, il est le gage d'une intercommunalité qui fonctionne, d'une intercommunalité efficace. C'est la seule façon de sauver les communes, même si je ne suis pas certaine qu'il faille toujours laisser le choix : l'objectif n'est pas de les faire disparaître.

Madame Létard, si vous pouvez me résumer votre grand projet en trente lignes, je suis preneuse. Je n'ai qu'un dessein : redresser le pays, l'emploi. Nos concitoyens veulent aussi vivre correctement, ils attendent de plus en plus de services. Les territoires ne sont pas seulement des territoires de vie, ce sont aussi des facteurs de production. Certains créent moins de valeur qu'ils ne le pourraient parce qu'ils n'ont pas les outils, l'ingénierie. Disons les choses, un projet de communautés de communes ne peut pas aboutir si un assistant ne se charge pas de sa rédaction.

Nous devons absolument mentionner les services marchands, parce que la compétence économique est donnée aux régions ; ces services, ce sont le bureau de poste, la boulangerie ou encore le groupement de médecins qui doivent être accompagnés pour se maintenir.

Mon dessein est aussi de sortir de la logique de concurrence entre régions pour en venir à la coopération. C'est pourquoi j'ai défendu le transfert de la compétence voirie aux régions, le bon niveau pour la péréquation. Le Sénat pense différemment, soit. Nous en reparlerons mais n'oublions pas que des transferts en sens inverse peuvent être décidés au sein des conférences territoriales de l'action publique, ainsi pour les cités scolaires.

La clause de compétence générale, nécessaire durant la période transitoire, peut être supprimée de nouveau puisqu'il existe à présent des conférences territoriales et une clause de solidarité territoriale.

La gestion des fonds structurels européens étant désormais confiée aux régions, le texte prévoit logiquement qu'elles seront responsables en cas de manquement aux règles européennes. En revanche, l'État le restera pour sa part FSE. Nous éviterons ainsi des contentieux inutiles.

M. André Vallini, secrétaire d'État. - La certification des comptes des grandes collectivités territoriales garantit leur régularité et leur sincérité. Si certains élus sont réticents à s'engager dans ce processus, perçu comme suspicieux, lourd et coûteux, il est cependant facultatif et ne concerne que les collectivités dont les produits de fonctionnement sont supérieurs à 200 millions d'euros ; il est protecteur pour elles, puisque la convention précise le champ, le référentiel et les moyens du contrôle avec l'avis des ministres compétents ; il est progressif, enfin, avec un bilan intermédiaire après trois ans et définitif qu'après huit ans.

Les moyens nécessaires aux régions pour exercer leurs nouvelles compétences, provenant largement de la DGF et de la CVAE, seront en débat lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2016. Il faudra non seulement rendre la DGF plus lisible, plus simple et plus équitable, notamment à l'égard du milieu rural, mais opérer des transferts de fiscalité, sans doute des départements vers les régions en fonction de leurs compétences respectives. Si les présidents de région ne souhaitent pas de transferts de compétences considérables, en dehors du domaine économique, ils prétendent néanmoins à d'importants transferts de CVAE.

M. Jean-Jacques Hyest , co-rapporteur . - C'est cela !

M. André Vallini, secrétaire d'État . - Le débat aura lieu avec les associations d'élus, au sein du Comité des finances locales et au Sénat.

La seule solution pour sauver les communes françaises, c'est l'intercommunalité. Elles l'ont bien compris, et l'on assiste depuis vingt ans à une révolution silencieuse sur nos territoires : au 1 ^er janvier 2013, 200 mouvements de fusion ou de rattachement de communes isolées avaient eu lieu depuis la loi de 2010 ; au 1 ^er janvier 2014, 300. Une diminution de 2 600 à 2 150 intercommunalités en deux ans, c'est énorme ! Nous voulons aller encore plus loin, quitte à prévoir de multiples dérogations au seuil de 20 000 habitants, suivant des critères démographiques, géographiques, kilométriques... Prenons garde toutefois : une suppression complète de ce seuil ralentirait l'évolution.

La vraie question que les élus se posent, et que j'entends sur mon territoire, est celle de la stabilité : après la loi de 2010 et le redécoupage des cantons, nous proposons encore une nouvelle carte des intercommunalités. Nous en débattrons, et écouterons tout particulièrement le Sénat, monsieur Mézard.

Le conseil général de l'Isère discutait il y a quinze jours de la répartition de subventions. Une commune de 89 habitants s'est lancée dans un projet, très modeste à l'échelle du département, très important pour elle, de rénovation de sa salle des fêtes ; il est subventionné à 90 % par l'Europe, la région, le département et la communauté de communes ; manquent 10 %, que le maire nous demande.

M. René-Paul Savary , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - La loi limite la subvention à 80 % !

M. André Vallini, secrétaire d'État . - C'est vous dire s'il y a lieu de se poser la question de la justification de communes de cette importance, et si la proposition de loi relative aux communes nouvelles est bienvenue. Elle suscite beaucoup d'intérêt : une dizaine de fusions sont envisagées rien que dans mon département.

Le Premier ministre a annoncé en avril dernier l'ouverture du débat, d'ici 2021, sur l'avenir des départements. S'il s'est déclaré favorable à leur suppression, il n'a jamais été question d'une date couperet. Les cartésiens que nous sommes voient l'organisation territoriale de la République comme un jardin à la française. Ce modèle est dépassé. Notre grand dessein, Jean-Pierre Sueur, est d'être utile aux territoires, de les aider à rendre le meilleur service aux citoyens. Oui, la loi a évolué, parce que le gouvernement a écouté le Parlement et les associations d'élus. Nous sommes pragmatiques : la France n'a plus besoin d'être administrée de la même façon de Lille à Perpignan ou de la Bretagne à l'Alsace. Il serait évidemment regrettable que les deux départements savoyards fassent sécession, mais l'administration territoriale de la République est capable de s'adapter à la réalité de ses différents territoires. Le rapport passionnant sur l'hyper-ruralité de votre collègue Alain Bertrand, que j'ai eu le plaisir de recevoir, dit à quel point il est important, notamment en milieu rural, que les intercommunalités aient une taille suffisante pour disposer d'ingénierie, rendre des services à la population.

M. René-Paul Savary , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - Il faudrait qu'elles aient 40 000 habitants pour être rentables.

M. André Vallini, secrétaire d'État . - Vous n'y pensez pas ! On me dit que 20 000, c'est parfois déjà trop.

M. Philippe Bas , président . - Merci, monsieur le Ministre, nous sommes très sensibles au fait que Mme Lebranchu et vous ayez pris le temps de nous écouter et de nous répondre.

COMPTE-RENDU DU DÉPLACEMENT À CHARTRES

(Lundi 17 novembre 2014)

PREMIÈRE TABLE RONDE : LA COMMUNE, ÉCHELON DE BASE DE LA DÉMOCRATIE DE PROXIMITÉ

Participants :

M . Gérard Hamel , Maire de Dreux, Président de l'association départementale des maires

M. Jean-Pierre Gorges , Député d'Eure-et-Loir, Maire de Chartres, Président de Chartres Métropole

M. Marc Guerrini , Vice-Président du Conseil Général d'Eure-et-Loir, Maire de Voves, Président de la communauté de communes de la Beauce Vovéenne

M . Xavier Nicolas , Vice-Président du Conseil Général d'Eure-et-Loir, Maire de Senonches, Président de la communauté de communes du Perche Senonchois

M. Alain Venot , Maire de Châteaudun

M . Daniel Frard , Maire de Vernouillet

M . John Billard , Maire du Favril, Président de l'Association des Maires ruraux d'Eure-et-Loir

M . Bernard Puyenchet , Maire d'Illiers-Combray, Président de la communauté de communes du Pays de Combray

La table ronde a fait ressortir les problématiques différenciées entre zones urbaines et zones rurales en matière d'intercommunalité.

En milieu rural et autour des petites villes, les intercommunalités devraient être constituées sur la notion de bassin de vie et non sur des critères démographiques rigides, comme le prévoit le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République avec le seuil de 20 000 habitants. Il existe une inquiétude quant au risque de perte de proximité dans la gestion locale, d'éloignement du citoyen des élus dans le cadre de grandes intercommunalités et de perte d'intérêt pour le mandat municipal dans les communes rurales, ce qui pose une question de démocratie locale.

Cette problématique n'existe pas dans les grandes agglomérations. Ainsi, la communauté d'agglomération de Chartres, créée dans sa configuration actuelle en 2011, regroupe 47 communes autour de la ville-centre de Chartres, 40 000 habitants, une aire urbaine de 90 000 habitants et une population totale de 130 000 habitants, regroupant zones urbaines et péri-urbaines. Les grandes intercommunalités urbaines peuvent conduire à de vraies économies, dans une logique de regroupement, de mutualisation et de fusion de services.

Dans de grandes intercommunalités non majoritairement urbaines, les petites communes sont parfois perdues et les élus ruraux ont parfois le sentiment de ne servir à rien.

Créée en juin 2013, l'intercommunalité du pays de Dreux a fusionné six intercommunalités préexistantes, soit 78 communes, dont 76 rurales, 1 160 élus, dont 119 membres du conseil communautaire, et 112 000 habitants. Les deux communes urbaines de Dreux et Vernouillet représentent les trois-quarts de la population. Dans un tel contexte, l'adhésion de l'ensemble des maires dépend de la réalité des services supplémentaires qui peuvent être apportés aux habitants par l'intercommunalité, sans préjudice de la nécessité de maîtriser les dépenses locales. Un conseil des maires, instance informelle, permet d'associer en amont chaque commune à égalité à l'élaboration des projets de l'intercommunalité, dans une démarche qui se veut consensuelle.

Dans l'arrondissement de Châteaudun, la carte intercommunale reste inachevée, en raison d'une réticence des communes rurales à l'égard des communes urbaines. Il existe six intercommunalités et quatre pôles urbains. Les communes rurales craignent d'être noyées au sein de vastes intercommunalités. Les intercommunalités en secteur rural doivent être adaptées aux bassins de vie et non uniformes.

La question de la facilitation des fusions de communes a été plusieurs fois évoquée. De même, la question du regroupement des intercommunalités a été abordée, sous l'angle notamment de la disparité des compétences exercées par les différentes intercommunalités fusionnées. Dans le cas de Dreux, seules neuf compétences étaient communes aux six intercommunalités antérieures sur un total de dix-neuf. La difficulté existe en particulier pour l'exercice de la compétence scolaire.

Pour éviter la constitution de lourdes administrations intercommunales, l'idée a été abordée de spécialiser les grandes intercommunalités sur les compétences d'investissement, laissant les services quotidiens au niveau des communes, le cas échéant, mutualisés entre plusieurs communes.

Le seuil de 20 000 habitants contraindra à remettre en cause des intercommunalités existantes, parfois très récentes. Le regroupement forcé d'intercommunalités sans histoire commune s'avère difficile. La diversité des situations locales devrait pouvoir être mieux prise en compte.

L'évolution de la carte intercommunale n'a pas suffisamment permis de développer des logiques de territoires de projet (schémas de cohérence territoriale, syndicats mixtes d'études...). La question se pose également de l'adéquation entre répartition du produit fiscal et répartition des compétences entre l'intercommunalité et ses communes membres, de façon à éviter le risque d'étranglement financier des communes dès lors que le développement économique et la fiscalité qui en découle relèvent du niveau intercommunal.

En dehors des spécificités des grandes agglomérations, la logique d'intercommunalité de projet, adaptée aux bassins de vie et respectueuse de l'échelon communal de proximité, a été largement défendue.

DEUXIÈME TABLE RONDE : ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE DES TERRITOIRES

Participants :

M. François Bonneau , Président du conseil régional

M. Fabien Riolet , Directeur général de Polepharma et Agrodynamic et DD

M. Jean-Luc Ansel , Directeur général de Cosmetic Valley

M. Joël Alexandre , Président de la Chambre de commerce et d'industrie d'Eure-et-Loir

M. Michel Cibois , Président de la Chambre des métiers et de l'artisanat d'Eure-et-Loir

M. Jean-Michel Gouache , Vice-Président de la Chambre d'Agriculture d'Eure-et-Loir

M. Patrick Marchand , Responsable territorial de l'Unité territoriale de la Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) - Eure-et-Loir

Mme Françoise Ramond , Maire d'Epernon, Présidente de la communauté de communes du Val Drouette

M. Christophe Carissimo , Directeur du comité du développement économique d'Eure-et-Loir (CODEL)

La région Centre est la cinquième région industrielle française, dont l'essentiel de l'activité se situe en périphérie des zones urbaines et dans plusieurs pôles ruraux. Le développement économique local résulte de l'interaction entre initiatives publiques et privées. La région Centre attribue 75 à 80 % des aides économiques sur son territoire.

Si la région a un rôle majeur en matière de développement économique, la responsabilité de la mise en oeuvre de cette compétence est partagée, en particulier avec les intercommunalités. L'expérience de la zone d'activité de la communauté de communes du Val Drouette, à vocation industrielle, en limite des Yvelines, illustre cette responsabilité partagée. Créée dans les années 1950, cette zone d'activité de 170 hectares regroupe 70 entreprises et 3 100 salariés. Le développement d'une telle zone suppose un effort particulier de la part de l'intercommunalité pour améliorer son accessibilité, notamment routière, et développer les logements et les services dont les salariés ont besoin. Des investissements sont donc nécessaires. Le nord-est du département fait partie du bassin économique de Rambouillet et les entreprises d'Eure-et-Loir participent aux flux économiques de la région parisienne.

La mission départementale d'expansion économique s'appuie sur les réseaux d'entreprises et sur le développement du numérique pour permettre le maintien d'activités économiques sur le territoire. Une bonne connaissance du foncier disponible, pour permettre l'installation et l'extension de ces activités, suppose un travail étroit avec les communes et les intercommunalités.

Pour les représentants des milieux économiques, la proximité avec les collectivités territoriales est une nécessité pour les entreprises, en particulier avec les intercommunalités, notamment sur la question importante du foncier, qu'il s'agisse d'activités agricoles, artisanales ou industrielles. Le souci s'est exprimé de conserver les communes et les intercommunalités comme partenaires des entreprises et des réseaux consulaires, y compris pour assurer la cohabitation des différents types d'activités économiques. Le développement des zones d'activité ne devrait pas se faire au détriment des zones agricoles.

L'expérience du pôle de compétitivité Cosmetic Valley a également été présentée. Travaillant en réseau sur trois régions (Haute-Normandie Île-de-France et Centre) et regroupant 300 entreprises et 80 000 emplois, soit la moitié des emplois du secteur en France, ce pôle a pour projet de devenir le premier centre mondial de recherche et de ressource en cosmétique et parfumerie. Une telle structure permet de mettre en place, en lien avec les collectivités territoriales, une stratégie territoriale de concentration des moyens. Toutefois, les aides publiques et l'accompagnement se concentrent beaucoup sur les grandes entreprises, alors que la création d'emplois durables est aujourd'hui le fait des petites et moyennes entreprises.

L'expérience du cluster Pôlepharma , qui n'a pas souhaité devenir un pôle de compétitivité, a également été présentée. Créé en 2002, il regroupe 150 entreprises et structures universitaires et de recherches et 30 000 emplois, soit la moitié des emplois pharmaceutiques en France, sur quatre régions (Haute-Normandie, Basse-Normandie, Île-de-France et Centre). Pour favoriser l'attractivité des territoires, outre la stabilité des politiques nationales et de la fiscalité, les entreprises ont besoin de liens étroits avec les différents niveaux de collectivités territoriales, pour favoriser l'accueil des salariés et l'accessibilité en matière de transports et renforcer les politiques d'emploi et de formation.

Le besoin s'est également exprimé de simplification du paysage des organismes qui accompagnent les entreprises Cet effort doit également concerner les interventions de l'État, par exemple en matière de territorialisation des politiques d'emploi, car il ne peut plus s'occuper de tout, comme le montrent les exemples de l'apprentissage et de la formation professionnelle. La clarification des compétences des collectivités territoriales serait également une simplification pour les entreprises.

Si le fait de donner un rôle majeur à la région en matière de développement économique paraît faire consensus, les entreprises sont attachées à conserver le soutien des différents niveaux de collectivités, communes, intercommunalités et départements.

TROISIÈME TABLE RONDE : QUELLE POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DURABLE CONCERTÉE À L'ÉCHELLE DU TERRITOIRE ?

Participants :

M. Albéric de Montgolfier , Président du conseil général

M. Dominique Roullet , Vice-Président du conseil régional du Centre, en charge de l'aménagement du territoire

M . Gérard Hamel , Maire de Dreux, Président de l'association départementale des maires

M. Jean-Pierre Gorges , Député d'Eure-et-Loir, Maire de Chartres, Président de Chartres Métropole

M. Nicolas Quillet , Préfet de département d'Eure-et-Loir

M. Jean-François Brocherieux , Directeur régional adjoint de la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL)

M. Jean-Marc Verzelen , Directeur de la direction départementale du territoire (DDT)

La table ronde s'est ouverte sur la présentation de la planification dans la région Centre.

Le schéma régional d'aménagement et de développement des territoires (SRADT) a vocation à constituer un document stratégique et partagé qui répond à la question : quelle région voulons-nous dessiner pour demain ? Il faut y déterminer la place de l'agriculture, de l'artisanat, des services, de l'eau... au sein du territoire régional. Le schéma doit pouvoir évoluer.

Vingt-quatre pôles ont été identifiés dans le SRADT de la région Centre, couvrant une quarantaine de villes moyennes. Ces pôles sont présentés en termes de réseaux qui travaillent en commun. L'architecture actuelle s'inscrit plus dans un maillage territorial que dans un système de réseau qu'il reste à construire.

La région comprend trois territoires distincts : le nord, marqué par sa proximité avec l'Île-de-France ; la Loire, riche de ses atouts ; le sud de la région, le Berry.

La région Centre recourt à différents dispositifs pour conduire sa politique d'aménagement du territoire : contrat de pays, enveloppe additionnelle pour les villes moyennes comme pôles de centralité.

Le présentation des services de l'État s'est ouverte par le recensement des domaines d'intervention des DREAL (directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement) : eau, prévention des risques, énergie, aménagement, urbanisme, logement, mobilité, transports et infrastructures, évaluations environnementales, plans de prévention des risques inondation (PPRI), installations et sites classés, contrôle des règles de construction.

La région répartit les aides financières de l'État dans un certain nombre de domaines dont le logement, le social, la biodiversité, la mobilité.

La DREAL travaille avec un réseau d'acteurs dont les directions départementales interministérielles, au premier chef les directions départementales des territoires (DDT).

La DDT essaye de concilier sécurité et économie, étant entendu que la réglementation est de plus en plus contraignante pour les collectivités locales (loi solidarité et renouvellement urbains - SRU -, Grenelle II, accès au logement et urbanisme rénové - ALUR -, loi agricole) d'où l'importance de dialoguer avec les collectivités. Le législateur doit accorder plus de confiance aux élus et la loi doit être un cadre.

Si la DDT n'exerce plus véritablement de missions d'ingénierie publique, elle essaye cependant d'accompagner les collectivités locales sur certains projets, tel celui de la station d'épuration de Chartres.

La régionalisation d'une compétence n'interdit pas l'État de rappeler certaines règles à ses partenaires.

La politique menée avec le conseil général est très structurante pour le territoire, tel le développement de zones d'activité. Elle est emblématique du rôle que doit avoir l'État.

La proximité est un atout.

Les élus constatent la qualité de leurs relations avec l'État local mais regrettent le changement trop fréquent de titulaire du poste de préfet.

Pour eux, l'État doit être un facilitateur et non intervenir dans des dossiers qui relèvent du maire, comme la problématique de la politique de la ville.

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* ¹ Dont le processus d'examen devant le Parlement devrait s'achever à la fin de l'année 2014.

* ² Cf. avis de Mme Valérie Létard (commission des affaires économiques), M. René-Paul Savary (commission des affaires sociales), Mme Catherine Morin-Dessailly (commission de la culture), M. Rémy Pointereau (commission du développement durable) et M. Charles Guené (commission des finances).

* ³ Cf. exposé des motifs du projet de loi n° 636 (2013-2014).

* ⁴ Rapport n° 49 (2013-2014), « Des territoires responsables pour une République efficace », de MM. Jean-Pierre Raffarin et Yves Krattinger, au nom de la mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République.

* ⁵ Cf. exposé des motifs du projet de loi n° 636 (2013-2014).

* ⁶ Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/fichiers-attaches/soutienentreprises_rapport.pdf

* ⁷ Cf. exposé des motifs du projet de loi n° 636 (2013-2014).

* ⁸ Dont l'expertise stratégique et prospective dans le domaine du développement durable, le contrôle et le conseil aux collectivités locales, le repositionnement de l'État en matière de développement économique...

* ⁹ Cf. interview à Localtis (10 décembre 2014).

* ¹⁰ Cf. avis n° 114 (2014-2015) Tome I au nom de la commission des lois.

* ¹¹ Cf. débats Sénat, séance du 5 décembre 2014.

* ¹² Cf. projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* ¹³ Voir compte rendu en annexe.

* ¹⁴ Cf. projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, soumis à l'examen du Sénat en nouvelle lecture.

* ¹⁵ Rapport n° 580 (2012-2013) de M. René Vandierendonck, au nom de la commission des lois.

* ¹⁶ Rapport n° 264 (2009-2010) fait au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault.

* ¹⁷ Conseil constitutionnel, DC n° 2010-618 du 9 décembre 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales.

* ¹⁸ CE, 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Baroeul.

* ¹⁹ Décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002 sur la loi relative à la Corse.

* ²⁰ Avis n° 387.095, Assemblée générale (section de l'intérieur), 15 novembre 2012, Demande d'avis du ministre de l'intérieur et ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique sur les conditions d'exercice, par les collectivités territoriales, du pouvoir réglementaire qu'elles tiennent de l'article 72 de la Constitution.

* ²¹ Décision n° 2012-238 QPC du 20 avril 2012.

* ²² Décision n° 84-185 DC du 18 janvier 1985, loi modifiant et complétant la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 et portant dispositions diverses relatives aux rapports entre l'État et les collectivités territoriales.

* ²³ Article L. 4422-16 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁴ Décision n° 2011-454 DC du 17 janvier 2002, Loi relative à la Corse, considérant 14.

* ²⁵ Le dossier législatif de cette loi est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl03-004.html

* ²⁶ L'étude d'impact rappelle que, lors de la discussion de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales

* ²⁷ Article L. 1511-3 du code pour les communes et intercommunalités, article L. 1511-8 pour toutes les collectivités (aide à l'installation des professionnels de santé), titre V du livre II de la deuxième partie pour les communes et titre III du livre II de la troisième partie pour les départements.

* ²⁸ Le rapport de la chambre est consultable à l'adresse suivante :

https://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Association-Agence-pour-le-Developpement-Economique-de-l-agglomeration-rouennaise-ADEAR-Rouen-Seine-Maritime.

* ²⁹ Le rapport de la chambre est consultable à l'adresse suivante :

https://www.ccomptes.fr/Presse/Communiques-de-presse/Enquete-sur-les-politiques-locales-d-aides-economiques-aux-entreprises-et-de-developpement-economique-sur-le-territoire-du-Pays-Yon-et-Vie-Vendee-a-partir-de-l-exercice-2007.

* ³⁰ Le rapport de la chambre est consultable à l'adresse suivante :

http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Agence-de-developpement-economique-du-pays-de-Lorient-AudeLor-Lorient.

* ³¹ Le rapport de la chambre est consultable à l'adresse suivante :

https://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Comite-d-action-economique-Rumilly-Alby-developpement-74-rapport-d-observations-definitives-2014.

* ³² La métropole de Marseille exerce les compétences économiques des métropoles de droit commun.

* ³³ Au 1 ^er janvier 2015, Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse seront des métropoles de droit et Brest et Montpellier seront des métropoles sur demande des communautés urbaines.

* ³⁴ Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Les-aides-des-collectivites-territoriales-au-developpement.

* ³⁵ Article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales.

* ³⁶ Sont visés les organismes visés au 4 de l'article 238 bis du code général des impôts ayant pour objet exclusif de participer à la création ou à la reprise d'entreprises et les organismes visés au 1 de l'article L. 511-6 du code monétaire et financier qui participent à la création d'entreprises.

* ³⁷ En l'état du droit comme du projet de loi, les trois niveaux de collectivités conserverait la faculté de subventionner les petites salles de cinéma.

* ³⁸ Les conditions de participation de la région au capital d'une société de financement sont explicitées à l'article L. 4253-3 du code général des collectivités territoriales.

* ³⁹ Articles L. 3231-6 et L. 3231-7, par exemple, pour les départements.

* ⁴⁰ Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :

http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000810764&dateTexte=&categorieLien=id.

* ⁴¹ Articles L. 3641-1 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales. L'article L. 5217-2 est applicable à la métropole à statut particulier de Marseille.

* ⁴² Tel qu'il est actuellement conçu, ce dispositif résulte de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il existait déjà auparavant et a donné lieu à une jurisprudence administrative précise sur les conventions signées entre la collectivité et l'État, en particulier sur la description exacte du régime d'aides dont la mise en place est envisagée.

* ⁴³ Une circulaire du ministre de l'intérieur du 3 juillet 2006 a précisé que le recours à ce dispositif ne devait pas être systématique, au risque de vider de sa portée le rôle de chef de file de la région en matière d'interventions économiques. Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :

http://www.interieur.gouv.fr/Publications/Textes-officiels/Circulaires/2006/MCTB0600060C.

* ⁴⁴ Décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008, Loi relative aux contrats de partenariat.

* ⁴⁵ Rapport d'information n° 471 (2008-2009) de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, « Faire confiance à l'intelligence territoriale », fait au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales.

* ⁴⁶ Les déchets assimilés aux déchets ménagers sont des déchets de même composition, non dangereux mais provenant des activités économiques de l'artisanat, des commerces ou des petites industries.

* ⁴⁷ Rapport public thématique de la Cour des comptes, « Les collectivités territoriales et la gestion des déchets ménagers et assimilés », septembre 2011, pages 22 à 24.

* ⁴⁸ Rapport de M. Eric Doligé remis au président de la République, mission parlementaire sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales, juin 2011.

* ⁴⁹ Rapport d'information n° 323 (2013-2014) de MM. Jean Germain et Pierre Jarlier, fait au nom de la commission des finances, « Enlèvement des ordures ménagères et tarification incitative : laisser le choix aux collectivités ». Le rapport est disponible à cette adresse :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-323-notice.html.

* ⁵⁰ Communication de MM. Jean Germain et Pierre Jarlier.  Le compte-rendu de la commission des finances du 29 janvier 2014 est disponible à cette adresse :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140127/fin.html#toc10.

* ⁵¹ Cour des comptes, rapport public thématique, « Les collectivités territoriales et la gestion des déchets ménagers et assimilés », septembre 2011.

* ⁵² Cour des comptes, rapport public annuel, tome II, chapitre 2, février 2014.

* ⁵³ Audition d'entreprises de travaux et de services, partenaires des collectivités territoriales, jeudi 20 novembre 2014.

Le compte-rendu est disponible à cette adresse :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20141117/lois.html#toc17

* ⁵⁴ Les déchets non inertes et non dangereux sont le bois, les métaux, le plastique et le plâtre. Ce sont des déchets minéraux pollués qui se décomposent, brûlent et produisent une réaction physique ou chimique.

* ⁵⁵ Art. l. 4424-9 à L. 4424-15-1 du code général des collectivités territoriales.

* ⁵⁶ Art. L. 122-4 du code de l'urbanisme.

* ⁵⁷ Rapport n° 1 (2013-2014) de MM. François Pillet, René Vandierendonck, Yvon Collin et Philippe Dallier, « Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ? », fait au nom du groupe de travail de la commission des finances et de la commission des lois.

* ⁵⁸ Schéma régional d'aménagement et de développement du territoire, économie, enseignement supérieur et recherche, tourisme, transports, etc.

* ⁵⁹ Schéma régional de cohérence écologique, schéma régional climat air énergie, stratégie de cohérence régionale pour l'aménagement numérique, schéma régional du haut débit, etc.

* ⁶⁰ Rapport d'information n° 319 (2011-2012) de M. Yves Krattinger, « Les transports publics locaux en France : mettre les collectivités territoriales sur la bonne voie », fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

* ⁶¹ Cour des comptes, rapport public annuel 2012, « Bilan de la décentralisation routière ».

* ⁶² Cour des comptes, rapport public thématique, « Les aéroports français face aux mutations du transport aérien », 2008.

* ⁶³ L'article 105 de la loi de démocratie de proximité du 27 février 2002 prévoyait une expérimentation d'un an pour « renforcer le rôle des collectivités territoriales dans le développement des aérodromes. (...) L'État transfère aux collectivités territoriales qui en font la demande ses compétences pour aménager, entretenir et exploiter (...) les aérodromes civils ».

* ⁶⁴ Par la suite, l'article 7 de la loi du 20 avril 2005 a permis aux chambres de commerce et de l'industrie de créer des sociétés aéroportuaires au capital réservé aux personnes publiques.

* ⁶⁵ L'article R. 211-1 du code de l'aviation civile définit la notion d'aérodrome comme « tout terrain ou plan d'eau spécialement aménagé pour l'atterrissage, le décollage et les manoeuvres d'aéronefs y compris les installations annexes qu'il peut comporter pour les besoins du trafic et le service des aéronefs ».

* ⁶⁶ Les aéroports exclus du processus de décentralisation ont été listés par le décret n°2005-1070 du 24 août 2005.

* ⁶⁷ La loi du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié a repoussé la date limite du 1 ^er janvier 2007 au 1 ^er mars 2007 en raison du retard constaté dans la signature des conventions.

* ⁶⁸ Sur ces 272 ports, la grande majorité (232) appartient à l'État tandis que les 40 ports restants appartiennent au département.

* ⁶⁹ Dès lors qu'elle est individualisable, d'un seul tenant et sans enclave et que cette partition n'est pas de nature à nuire à la sécurité de la navigation.

* ⁷⁰ Article L. 216-4 du code de l'éducation.

* ⁷¹ « Les relations entre l'État et les collectivités locales », Rapport du groupe de travail présidé par M. Alain Lambert, décembre 2007.

* ⁷² Cour des comptes, « La conduite par l'État de la décentralisation », rapport public thématique, octobre 2009.

* ⁷³ Rapport d'information n° 1153 ( treizième législature), présenté par MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, en conclusion des travaux d'une mission d'information présidée par M. Jean-Luc Warsmann, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la république sur la clarification des compétences des collectivités territoriales.

* ⁷⁴ Rapport n° 545 (2013-2014) de M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 mai 2014 (www.senat.fr/rap/l13-545/l13-545.html).

* ⁷⁵ Cf. article L. 4422-10, alinéa 2, du code général des collectivités territoriales

* ⁷⁶ Cf. étude d'impact du projet de loi n° 636 (2013-2014)

* ⁷⁷ Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* ⁷⁸ Le bassin de vie, selon l'INSEE, constitue le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants.

* ⁷⁹ Cf. étude d'impact du projet de loi.

* ⁸⁰ Cf. rapport n° 367 (2011-2012) au nom de la commission des lois.

* ⁸¹ Cf. articles 10 et 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 précitée.

* ⁸² Cf. avis n° 162-Tome XX (2013-2014) au nom de la commission des lois.

* ⁸³ Les deux tiers des conseils municipaux intéressés représentant la moitié de la population ou l'inverse.

* ⁸⁴ Cf. les deux derniers alinéas de l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales.

* ⁸⁵ Cf. article 38-I de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 créant l'article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales.

* ⁸⁶ Cf. article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales.

* ⁸⁷ Cf. article 56 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014.

* ⁸⁸ Cf. étude d'impact du projet de loi.

* ⁸⁹ À compter du 1 ^er janvier 2016.

* ⁹⁰ Cf. article L. 5211-17 et L. 5211-20 du code général des collectivités territoriales.

* ⁹¹ Cf. objet des amendements n ^os 293 et 357.

* ⁹² Cf. objet de l'amendement n° 177.

* ⁹³ Cf. exposé des motifs de l'amendement n° 44.

* ⁹⁴ Cf. débats Sénat, séance du 7 octobre 2013.

* ⁹⁵ CE, 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Baroeul.

* ⁹⁶ Rapport de Mme Isabelle Debré, parlementaire en mission auprès du Garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, sur les mineurs isolés étrangers en France, mai 2010, p. 88.

* ⁹⁷ Rapport (n° 340, 2013-2014) de M. René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi relative à l'accueil et à la prise en charge des mineurs isolés étrangers, p. 22, disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l13-340/l13-340.html.

* ⁹⁸ Circulaire du Premier ministre du 10 mai 1993.

* ⁹⁹ Mission pour l'amélioration de la qualité et de l'accessibilité des services au public dans les territoires fragiles, rapport des députés Mme Carole Delga et M. Pierre Morel-A-L'Huissier (octobre 2013), page 15.

* ¹⁰⁰ V oir infra - commentaire de l'article 26.

* ¹⁰¹ Voir infra - commentaire de l'article 26.

* ¹⁰² Décret du 6 juin 2001 pris pour l'application des articles 27 et 29 de la loi du 12 avril 2000 et relatif aux maisons de service publics.

* ¹⁰³ Circulaire du 2 août 2006 sur la labellisation de Relais Services Publics. NOR : INTK0600073C.

* ¹⁰⁴ Cette association loi 1901, créée en 1998, est propriétaire du concept « Point Information Médiation Multi Services (PIMMS) », lieu d'accueil mutualisant plusieurs services publics ou privés.

* ¹⁰⁵ Mission pour l'amélioration de la qualité et de l'accessibilité des services au public dans les territoires fragiles, rapport des députés Madame Carole Delga et Monsieur Pierre Morel-A-L'Huissier (octobre 2013), page 27.

* ¹⁰⁶ Selon le rapport de la mission pour l'amélioration de la qualité et de l'accessibilité des services au public dans les territoires fragiles des députés Madame Carole Delga et Monsieur Pierre Morel-A-L'Huissier, on dénombre près de 450 espaces mutualisés en 2008, dont les maisons de l'emploi, les maisons de la justice et du droit ou encore les points d'information médiation multi services (PIMMS).

* ¹⁰⁷ Décision n°38 du relevé de décisions du comité interministériel pour la modernisation de l'action publique du 17 juillet 2013.

* ¹⁰⁸ Circulaire relative à la création de Maisons de l'État du Premier ministre du 15 octobre 2014.

* ¹⁰⁹ Ainsi, « Picardie en Ligne » est une initiative de la Région Picardie qui permet la mise en place d'espaces publics numériques. Ces espaces sont implantés physiquement mais aussi à travers un réseau itinérant.

* ¹¹⁰ 3 ^ème comité interministériel pour la modernisation de l'action publique. Le relevé de décisions du 17 juillet 2013 est disponible ici : http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/fichiers-attaches/releve_de_decisions_cimap3_17_juillet_2013.pdf

* ¹¹¹ Arrêté du 5 mars 2014 confiant la gestion d'une mission à la Caisse des dépôts et consignation, publié au JORF n° 0068 du 21 mars 2014.

* ¹¹² Audition du 5 novembre 2013 de Mme Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement sur les crédits de la mission « Politique des territoires », par la commission du développement durable.

Le compte-rendu de l'audition est disponible ici :

http://www.senat.fr/rap/a13-161-7/a13-161-722.html

* ¹¹³ Le Paquet dit Alumnia comprend quatre textes : la décision de la Commission du 20 décembre 2011 relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ; le règlement (UE) n° 360/2012 de la Commission du 25 avril 2012 relatif à l'application des articles 107 et 108 du TFUE aux aides de minimis accordées à des entreprises fournissant des services d'intérêt économique général ; la communication relative à l'encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de service public et la communication de la Commission relative à l'application des règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général.

* ¹¹⁴ Rapport d'information n° 49 (2013-2014) de MM. Jean-Pierre Raffarin, président, et Yves Krattinger, rapporteur, « Des territoires responsables pour une République efficace », fait au nom de la mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République.

* ¹¹⁵ À noter que la carte des CRC n'est pas identique à la carte régionale (et donc des CTAP), a fortiori avec la nouvelle carte territoriale issue du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* ¹¹⁶ L'arrêt du Conseil d'État du 12 juillet 1995, dit « commune de Fontenay-le-Fleury », requête n°157092, prévoit que l'absence de note explicative de synthèse justifie l'annulation de la délibération approuvant le budget primitif.

* ¹¹⁷ Inspection générale des finances et inspection générale de l'administration, rapport « La transparence financière des collectivités territoriales », décembre 2012.

* ¹¹⁸ Proposition n°44 du rapport « Solidarité et performance : les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales », décembre 2006.

* ¹¹⁹ Le compte-rendu de l'audition est disponible à cette adresse :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20141124/lois.html#toc19

* ¹²⁰ Directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres.

* ¹²¹ Le compte-rendu de l'audition est disponible à cette adresse :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20141124/lois.html#toc19

* ¹²² Cette instance a été créée par l'article 136 de la loi n°2001-1275 de finances pour 2002.

* ¹²³ Étude de législation comparée n°222 - janvier 2012 - Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales.

* ¹²⁴ Audition du 22 mai 2012, MCI Agences de notation.

Le compte-rendu est disponible à cette adresse :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20120521/mci_agences.html

* ¹²⁵ Le compte-rendu de l'audition est disponible à cette adresse :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20141124/lois.html#toc19

* ¹²⁶ Article L132-6 du code des juridictions financières : « Les rapports de certification des comptes des administrations publiques soumises par la loi à l'obligation de certification de leurs comptes sont obligatoirement transmis sans délai à la Cour des comptes qui en établit une synthèse et, sur cette base, émet un avis sur la qualité des comptes de ces administrations publiques . Cet avis est transmis au Premier ministre, au ministre chargé du budget et aux présidents des assemblées parlementaires. »

* ¹²⁷ Le compte-rendu de l'audition est disponible à cette adresse :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20141124/lois.html#toc19

* ¹²⁸ Conseil d'État, rapport public « L'eau et son droit », juin 2010.

* ¹²⁹ Rapport n° 332 (2006-2007) de Mme Fabienne Keller, « Changer de méthode ou payer : un an après, la France face au droit communautaire de l'environnement », fait au nom de la commission des finances du Sénat.

* ¹³⁰ Conseil d'État, rapport public « L'administration française et l'Union européenne : quelles influences ? quelles stratégies , », 2007.

* ¹³¹ Rapport à M. le Premier ministre sur les finances départementales : Jamet Pierre, Moleux Marguerite, Philippot Florian, Ponroy Pierre, avril 2010 ; Rapport du groupe de travail sur la maitrise des dépenses locales, présidé par MM. Gilles Carrez et Michel Thénault, présenté lors de la conférence des déficits publics du 20 mai 2010 ; Rapport d'information de MM. Yves Krattinger et Roland du Luart, « Les compensations des transferts de compétences : pistes pour des relations apaisées entre l'État et les collectivités territoriales », fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, rapport n° 572 (2009-2010) ; Rapport d'information de Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume , « Rénover le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée », fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, rapport n° 272 (2010-2011).

* ¹³² Cf. étude d'impact du projet de loi n° 636 (20103-2014).

* ¹³³ Cf. exposé des motifs du projet de loi n° 636 (2013-2014).

* ¹³⁴ Cf. étude d'impact du projet de loi n° 636 (2013-2014).

* ¹³⁵ Article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹³⁶ Article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹³⁷ Articles L. 3334-16 et L. 4332-3 du code général des collectivités territoriales.

* ¹³⁸ Article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales.

* ¹³⁹ Article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁴⁰ Article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales.