Proposition de loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes

Rapport n° 248 (2014-2015) de M. Michel MERCIER , sénateur et Mme Christine PIRES BEAUNE, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 27 janvier 2015

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RAPPORT

FAIT

^{AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DE LA PROPOSITION DE LOI relative à l' amélioration du régime de la commune nouvelle , pour des communes fortes et vivantes ,}

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , sénateur, président ; M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président ; M. Michel Mercier, sénateur, Mme Christine Pires Beaune, députée, rapporteurs.

Membres titulaires : MM. Jean-Jacques Hyest, Mathieu Darnaud, Jean-Pierre Sueur, Alain Richard, Christian Favier, sénateurs ; MM. Jacques Valax, Yves Goasdoué, Jacques Pélissard, Philippe Gosselin, Mme Véronique Louwagie, députés.

Membres suppléants : MM. Jacques Bigot, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Jacqueline Gourault, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, François Pillet, sénateurs ; MM. Alain Fauré, Jean Launay, Dominique Raimbourg, Michel Zumkeller, Paul Molac, députés.

Voir les numéros :

Première lecture : 77 , 144 , 145 et T.A. 34 (2014-2015)

Mesdames, Messieurs,

La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, s'est réunie au Sénat le mardi 27 janvier 2015.

Le bureau a été ainsi constitué :

- M. Philippe Bas, sénateur, président ;

- M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président ;

La commission a ensuite désigné :

- M. Michel Mercier, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

- Mme Christine Pires Beaune, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire a procédé ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

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* *

M. Philippe Bas, sénateur, président . - Je souhaite la bienvenue à nos collègues députés. Cette commission mixte paritaire va examiner les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

Mme Christine Pires Beaune, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale . - Nos échanges avec le rapporteur pour le Sénat, M. Michel Mercier, ont commencé dès le stade des auditions et ont donc été fructueux. Nos discussions vont permettre de conforter les points clés des propositions de loi que M. Jacques Pélissard et le groupe SRC avaient déposées et sur lesquels les deux assemblées sont d'ores et déjà tombées d'accord : l'augmentation du nombre d'élus municipaux pendant la période transitoire - c'est un point important -, sans augmentation de l'enveloppe de leurs indemnités, et le pacte financier, qui garantit le maintien pendant trois ans des dotations budgétaires précédemment perçues par les communes nouvelles regroupant moins de 10 000 habitants ou créées à partir d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Dans les faits, ces communes nouvelles, comme celles créées précédemment, seront exonérées de toute minoration de leur dotation globale de fonctionnement (DGF). L'effort sera réparti sur l'ensemble des autres communes, au sein d'une enveloppe constante. De plus, pendant trois ans, les communes nouvelles créées avant le 1 ^er janvier 2016 et regroupant entre 1 000 et 10 000 habitants pourront bénéficier d'un supplément de dotation forfaitaire de 5 %.

Les discussions ont permis de conforter deux points auxquels tenait l'Assemblée nationale : d'une part, le fait que le conseil transitoire puisse être renouvelé, s'il était nécessaire de le dissoudre - c'est l'objet des modifications proposées à l'article 1 ^er - et, d'autre part, l'organisation d'un régime d'extension de la commune nouvelle, qui n'avait pas été prévu par le législateur en 2010.

Bien entendu, cela a nécessité de prendre en compte les souhaits exprimés par nos collègues sénateurs, notamment la limitation de l'extension de l'application des dispositions de la loi Littoral sur l'ensemble du territoire des communes fusionnées et l'abandon de la possibilité pour les communes déléguées de demander la création d'un plan de secteur au sein du plan local d'urbanisme.

Cependant, aucune disposition n'obère l'adoption de ce texte par la commission mixte paritaire. Ce serait une grande avancée pour inciter à la création de ces communes nouvelles.

M. Michel Mercier, sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Je confirme la présentation de Mme Christine Pires Beaune : il n'existe pas de difficultés particulières entre les deux chambres sur ce texte. L'objectif de la proposition de loi est de favoriser la création de communes nouvelles, car on en parle beaucoup, mais il en existe moins d'une vingtaine aujourd'hui. Certes, il est probable que l'exonération de la minoration de la DGF suscite un intérêt nouveau pour les communes nouvelles.

De nombreux élus sont intéressés par la formule mais il existe encore beaucoup d'hésitations. J'espère donc que ce texte permettra de les lever en apportant, dans la durée, de manière pratique et pragmatique, une réponse à la question communale.

Section 1 - Le conseil municipal de la commune nouvelle

Article 1 ^{er -} Composition transitoire du conseil municipal de la commune nouvelle

M. Philippe Bas, sénateur, président . - Les rapporteurs proposent d'adopter cet article dans la rédaction du Sénat, sous réserve de certaines modifications rédactionnelles.

Mme Christine Pires Beaune, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale . - Il ne s'agit pas que de simples précisions rédactionnelles : une des modifications proposées permet de prévoir qu'en cas de dissolution du conseil municipal, la modification de la composition du conseil municipal intervient lors de son renouvellement et non lors du renouvellement général des conseils municipaux suivant.

La commission mixte paritaire adopte l'article 1 ^er dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 1 ^er bis - Détermination du nom de la commune nouvelle

M. Michel Mercier, sénateur, rapporteur pour le Sénat . - La proposition de rédaction n° 1 est purement rédactionnelle.

La proposition de rédaction n° 1 est adoptée.

La commission mixte paritaire adopte l'article 1 ^er bis dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 2 - Élection de la municipalité de la commune nouvelle

M. Philippe Bas, sénateur, président . - Les rapporteurs proposent d'adopter le texte dans la rédaction du Sénat, sous réserve de l'adoption de corrections de forme, ainsi qu'une modification consistant à prévoir, par coordination avec l'article 1 ^er , que le maire de l'ancienne commune devient de droit maire délégué jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal.

La commission mixte paritaire adopte l'article 2 dans la rédaction du Sénat, sous réserve de modifications rédactionnelles.

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Article 4 - Procédure de création des communes déléguées

M. Michel Mercier, sénateur, rapporteur pour le Sénat . - La proposition de rédaction commune n° 2 a pour objet de prévoir que l'adhésion d'une ou plusieurs nouvelles communes à une commune nouvelle préexistante est considérée comme une extension de cette commune nouvelle et non comme la création d'une commune nouvelle. La proposition de rédaction commune n° 3 est quant à elle purement rédactionnelle.

Les propositions de rédaction n ^os 2 et 3 sont adoptées.

La commission mixte paritaire adopte l'article 4 dans la rédaction issue de ses travaux.

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Section 2 - Mieux prendre en compte les spécificités de la commune nouvelle dans les documents d'urbanisme

Article 5 A - Champ d'application de la loi Littoral sur le territoire
de la commune nouvelle

M. Michel Mercier, sénateur, rapporteur pour le Sénat . - La proposition de rédaction commune n° 4 vise à faire respecter la volonté du législateur en prévoyant que la création d'une commune nouvelle n'a pas pour conséquence l'extension de l'application de la loi Littoral à l'ensemble du territoire de la commune nouvelle. Celle-là serait limitée au seul territoire de l'ancienne commune fusionnée précédemment soumise à ses dispositions.

M. Philippe Bas, sénateur, président . - C'est une disposition très attendue de nos communes littorales.

La proposition de rédaction n° 4 est adoptée.

La commission mixte paritaire adopte l'article 5 A dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 5 - Possibilité de recourir à des plans de secteur dans les plans locaux d'urbanisme pour la prise en compte des spécificités des communes déléguées

La commission mixte paritaire adopte l'article 5 dans la rédaction du Sénat.

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Section 3
Commune nouvelle et intercommunalité

Article 7 - Délai de rattachement à un EPCI à fiscalité propre d'une commune nouvelle issue du regroupement des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre

M. Michel Mercier, sénateur, rapporteur pour le Sénat . - La proposition de rédaction commune n° 5 est purement rédactionnelle.

La proposition de rédaction n° 5 est adoptée.

La commission mixte paritaire adopte l'article 7 dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 8 - Maintien transitoire du mandat des conseillers communautaires des anciennes communes et de l'application des taux de fiscalité votés par les organes délibérants de ces EPCI dont elles étaient membres

M. Michel Mercier, sénateur, rapporteur pour le Sénat . - La proposition de rédaction n° 6 vise à insérer les dispositions de l'article 9 A au sein de l'article 8 : ainsi, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'arrêté qui crée la commune nouvelle, les conseillers communautaires représentant les anciennes communes, en fonction à la date de la création de la commune nouvelle, resteraient membres de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale dans lequel siégeaient les communes.

Mme Christine Pires Beaune, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale . - Il s'agit de rétablir, pour l'essentiel, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.

La proposition de rédaction n° 6 est adoptée.

La commission mixte paritaire adopte l'article 8 dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 8 bis - Report d'un an du délai de révision des schémas départementaux de coopération intercommunale

La commission mixte paritaire supprime l'article 8 bis .

Article 8 ter - Évolution de syndicats d'agglomération nouvelle
en commune nouvelle ou en communauté d'agglomération

M. Michel Mercier, sénateur, rapporteur pour le Sénat . - La proposition de rédaction n° 7 propose une nouvelle rédaction de l'article 8 ter relatif à l'évolution de syndicats d'agglomération nouvelle situés dans un département de la grande couronne francilienne en commune nouvelle ou en communauté d'agglomération.

Le préfet de département consulterait les communes membres du syndicat d'agglomération nouvelle. Si elles délibéraient en faveur de la création d'une commune nouvelle, le syndicat d'agglomération nouvelle se transformerait en commune nouvelle. A défaut d'unanimité, serait organisée une consultation de la population dans les conditions prévues par l'article L. 2113-3. Le choix entre ces deux solutions s'effectuerait à la majorité des deux tiers des conseils municipaux intéressés représentant la moitié de la population du syndicat d'agglomération nouvelle ou de la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population.

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur . - Les syndicats d'agglomération nouvelle doivent disparaître à terme, conformément à la loi Rocard du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles dont notre collègue Alain Richard était rapporteur. Le texte prévoyait la possibilité de créer une commune fusionnée par les deux tiers des conseils municipaux. Un référendum était nécessaire si un conseil municipal s'opposait.

Mme Christine Pires Beaune, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale . - Il existe en réalité trois options : adopter la proposition de rédaction n° 7 de M. Michel Mercier ; adopter la proposition de rédaction que je vous propose ; enfin, renvoyer cette disposition à l'examen du projet de loi relatif à la nouvelle organisation territoriale de la République, cette dernière option étant, à mon avis, la plus sage.

Ma proposition de rédaction n° 8 vise, en cas d'échec de la concertation, à créer une communauté d'agglomération en dernier ressort. Or il peut exister une majorité de communes qui pourrait se prononcer pour une autre solution. Ces propositions de rédaction ne sont toutefois pas satisfaisantes. Il reste aujourd'hui quatre syndicats d'agglomération nouvelle en France dont deux en grande couronne francilienne. Prenons le temps d'améliorer cette rédaction.

M. Michel Mercier , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Je préférerais qu'on adopte ma proposition de rédaction. Je ne crois pas qu'il faille attendre la loi relative à la nouvelle organisation territoriale de la République. Il s'agit de la situation de seulement deux syndicats d'agglomération nouvelle. Je suis prêt à améliorer cet amendement pour trouver un accord.

M. Alain Richard , sénateur . - D'après ma lecture du dernier alinéa de la proposition de rédaction n° 7, je comprends qu'on instaure une condition d'unanimité qui n'a jamais figuré dans aucune procédure de constitution d'intercommunalité ni de réalisation de commune nouvelle. Les termes ne me semblent pas cohérents.

M. Michel Mercier , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Il y a deux droits différents : celui de l'évolution des syndicats d'agglomération nouvelle et celui des communes nouvelles. Il y a une majorité qualifiée pour transformer le syndicat d'agglomération nouvelle. En revanche, pour les communes nouvelles, il faut consulter la population sauf en cas d'unanimité des conseils municipaux.

M. Alain Richard , sénateur . - Il ne faut pas l'écrire comme ça.

Mme Christine Pires Beaune, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale . - Je vous propose la rédaction suivante :

« Dans le cas contraire, si les deux tiers des conseils municipaux qui représentent plus de la moitié de la population du syndicat d'agglomération nouvelle ou la moitié des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population du syndicat d'agglomération se sont prononcées en faveur de la création d'une communauté d'agglomération, le syndicat d'agglomération nouvelle est transformé en communauté d'agglomération. »

M. Michel Mercier , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Il faudrait supprimer la référence à l'article L. 5341-2 dans la dernière ligne de votre proposition.

M. Philippe Bas , sénateur, président . - Je propose une suspension de séance, afin de permettre à nos deux rapporteurs de s'entendre sur une rédaction commune.

La séance est suspendue à 17 h 40.

La séance est reprise à 17 h 50.

M. Michel Mercier, sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Animés avec mon homologue de l'Assemblée nationale par le même objectif, nous vous proposons ensemble une nouvelle proposition de rédaction n° 9 pour l'article 8 ter .

Je suggère de partir de la rédaction proposée par Mme Pires Beaune en conservant les trois premiers alinéas de sa proposition de rédaction. Au quatrième alinéa, il serait précisé, après les mots : « dans un délai de trois mois », que ce délai court « à compter de la saisine du représentant de l'État dans le département ». Et au début du cinquième alinéa, il serait indiqué : « Si les conseils municipaux intéressés se prononcent par délibérations concordantes », la suite de l'alinéa restant inchangée. Enfin, le dernier alinéa serait rédigé ainsi : « Si la majorité prévue à l'alinéa précédent n'est pas réunie, le syndicat d'agglomération nouvelle est transformé en communauté d'agglomération visée au 2° du présent article. ».

Pour résumer, cette proposition de rédaction commune prévoit de consulter les conseils municipaux d'un syndicat d'agglomération nouvelle pour savoir s'il souhaite une transformation du syndicat en communauté d'agglomération ou en commune nouvelle. Il disposerait d'un délai de trois mois pour rendre cet avis. À défaut d'unanimité des conseils municipaux pour retenir le statut de commune nouvelle, une consultation serait organisée auprès des électeurs, conformément au droit commun pour la création d'une commune nouvelle. Si, au terme de ce processus, la création d'une commune nouvelle n'était pas décidée, le syndicat d'agglomération nouvelle se transformerait alors automatiquement en communauté d'agglomération.

Mme Christine Pires Beaune, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale . - Ainsi, les syndicats d'agglomération nouvelle concernés disparaîtront.

La proposition de rédaction n° 9 est adoptée.

La commission mixte paritaire adopte l'article 8 ter dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 9 A - Maintien à titre transitoire des taux de fiscalité des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
dans les anciennes communes membres d'une commune nouvelle

La commission mixte paritaire supprime l'article 9 A.

Article 9 - Faculté de réduire le délai d'harmonisation progressive
des taux d'imposition d'une commune nouvelle

La commission mixte paritaire maintient la suppression de l'article 9.

M. Alain Richard, sénateur . - Avec la suppression des articles 9 A et 9, aucune disposition d'harmonisation fiscale n'existe dans le texte. Les dispositions de droit commun sont-elles suffisantes ?

Mme Christine Pires Beaune, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale . - Cette question a été réglée et l'assouplissement proposé intégré dans la dernière loi de finances rectificative.

Article 10 - Maintien pendant trois ans du niveau des dotations forfaitaires
de l'État pour les communes nouvelles

La commission mixte paritaire adopte l'article 10 dans la rédaction de l'Assemblée nationale sous réserve de modifications rédactionnelles.

Article 11 - Maintien pendant trois ans du niveau des dotations de péréquation verticale versées par l'État aux communes nouvelles

La commission mixte paritaire adopte l'article 11 dans la rédaction du Sénat sous réserve de modifications rédactionnelles.

Article 11 bis - Non prise en compte de la dotation de consolidation
des communes nouvelles dans le calcul du potentiel financier
des communes et du potentiel financer agrégé
des ensembles intercommunaux

La commission mixte paritaire adopte l'article 11 bis dans la rédaction du Sénat.

Article 12 A - Application en Polynésie française

La commission mixte paritaire adopte l'article 12 A dans la rédaction du Sénat.

La commission mixte paritaire a adopté, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

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En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter la proposition de loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.