N° 164
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2016 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
( Seconde partie de la loi de finances )
ANNEXE N° 16
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES
HUMAINES ET CRÉDITS NON RÉPARTIS
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE :
GESTION
DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT
Rapporteurs spéciaux : MM. Michel BOUVARD et Thierry CARCENAC
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602
Sénat : 163 et 165 à 170 (2015-2016)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
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La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » 1. La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » contribue fortement à l'effort de réduction des dépenses publiques : ses crédits s'élèvent à 10,9 milliards d'euros en 2016, en baisse de 317 millions d'euros (2,8 %). Cette baisse est supérieure à la programmation triennale. 2. Les crédits de personnel, qui représentent 79 % des crédits de la mission , baissent de 127 millions d'euros (-1,45 %), pour s'établir à 8,6 milliards d'euros. Ceci correspond à la suppression de 2 453 ETP . 3. Les dépenses hors titre 2 reculent quant à elles de 190 millions d'euros (- 7,6 %) , pour s'établir à 2,3 milliards d'euros. Toutefois, cette baisse ne correspond pas seulement à des économies de fonctionnement (- 93 millions d'euros), mais aussi à un recul des investissements (- 33 millions d'euros) et des dépenses d'intervention en faveur des buralistes (- 63 millions d'euros). 4. Le programme 156, qui porte les crédits de la direction générale des finances publiques (DGFiP), représente la majeure partie de l'effort , avec des crédits en baisse de 203 millions d'euros (- 2,5 %). 5. Les trois quarts des économies de la DGFiP reposent sur les crédits de personnel, avec la suppression de 2 130 ETP . Compte tenu des suppressions de postes très importantes depuis plusieurs années, cet effort n'a aujourd'hui de sens que s'il s'accompagne d'une rationalisation ambitieuse du réseau territorial , et de progrès en matière de simplification et de dématérialisation . Il importe de préserver les effectifs affectés au contrôle fiscal, qui donne cette année de bons résultats, notamment dans le cadre du service de traitement des déclarations fiscales rectificatives (STDR). 6. Un quart des économies de la DGFiP repose sur les dépenses de fonctionnement , qui reculent de 50 millions d'euros (- 4,5 %), et qu'illustre par exemple la maîtrise des frais d'affranchissement. Les investissements, notamment informatiques, sont en revanche préservés . 7. Le programme 302, qui porte les crédits de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) , voit ses crédits baisser de 70 millions d'euros (- 4,4 %). Toutefois, une partie de cette baisse (63 millions d'euros) tient à la diminution des aides versées aux buralistes, sans rapport avec les efforts budgétaires du programme, et les dépense de fonctionnement ne diminuent guère. La préservation des investissements en faveur de la modernisation des moyens informatiques de la DGDDI est en revanche bienvenue. 8. Pour 2016, 215 ETP devaient être supprimés à la DGDDI , en cohérence avec la modernisation de la douane et la rationalisation du réseau. Toutefois, une priorité doit être accordée à la lutte contre le terrorisme, qui justifie pleinement la création de 1 000 postes supplémentaires annoncée par le Président de la République le 16 novembre 2015 devant le Congrès. 9. Le centre de Metz, créé pour la gestion de l'écotaxe et auquel sont affecté 130 agents, a été reconverti en service national douanier de la fiscalité routière (SNDFR). La centralisation et la spécialisation des services de la DGDDI est une perspective qui doit être soutenue. 10. La révolution numérique représente une opportunité majeure pour la DGFiP et la DGDDI . Celle-ci ne doit pas être seulement comprise comme une possibilité d'améliorer l'existant, mais aussi comme une occasion de réformer en profondeur le mode de recouvrement de l'impôt . À cet égard, un groupe de travail de la commission des finances du Sénat, dont sont membres vos rapporteurs spéciaux, a proposé le prélèvement à la source de la TVA sur le commerce en ligne et la déclaration automatique des revenus de l'économie collaborative par les plateformes , sous réserve d'une franchise de 5 000 euros. 11. Doté de 499 millions d'euros, le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières » réalise un effort de 12 millions d'euros (-2,4 %) en 2016, qui se traduit notamment par la suppression de 108 ETP. Toutefois, une partie de ces économies tient à l'arrêt du projet de l'opérateur national de paye (ONP) , ce qui représente en réalité une perte nette sur plusieurs années. Le reste est imputable à la réduction du format de l'action sociale des ministères économiques et financiers. 12. Doté de 235 millions d'euros, le programme 148 « Fonction publique » se caractérise par une grande stabilité, hormis l'ouverture de 30 millions d'euros sur une nouvelle action pour aider les ministères à recruter 6 000 apprentis , conformément aux engagements pris par le Président de la République. 13. Doté de 145 millions d'euros, le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État » voit ses crédits baisser de 16 millions d'euros (- 10 %). Ce sont surtout les crédits affectés à la maintenance corrective qui baissent, au profit de la maintenance préventive , comme l'avaient demandé vos rapporteurs spéciaux. L'article 57 rattaché 14. Cet article prévoit d' étendre le bénéfice du dispositif de cessation anticipée d'activité et de l'allocation afférente à l'ensemble des agents publics victimes d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante, sur le modèle du dispositif existant pour les salariés du secteur privé. S'agissant d'une mesure d'équité, vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification. L'article 57 bis rattaché 15. Cet article vise à prolonger de trois années, jusqu'au 31 décembre 2018, l'expérimentation relative au contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires par les caisses primaires d'assurance maladie . Cette prolongation devant permettre d'achever l'évaluation de l'expérimentation et de tester de nouveaux outils juridiques et techniques avant la généralisation, vos rapporteurs spéciaux sont favorables à son adoption sans modification . L'article 57 ter rattaché 16. Cet article vise à tirer les conséquences de la mise en oeuvre du protocole d'accord relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations en prévoyant la mise en place d' un abattement sur certaines indemnités perçues par les fonctionnaires accompagnant la rénovation des grilles indiciaires. Il vise en outre à harmoniser les règles en matière d'avancements d'échelons au sein des trois versants de la fonction publique. L'article 57 quater rattaché 17. Cet article prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement sur les conséquences des suppressions de postes à la DGDDI . Toutefois, les annonces du Président de la République aboutiront en fait à des créations nettes de postes en 2016. Par ailleurs, ces éléments sont déjà bien documentés. Vos rapporteurs spéciaux vous proposent donc la suppression de cet article . La mission « Crédits non répartis » (anciennement « Provisions ») 18. Le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » fait l'objet d'une demande de crédits à hauteur de 11,4 millions d'euros en CP, une première depuis 2009. 19. Le programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » se voit attribuer 329 millions d'euros d'AE - dont, à nouveau, 300 millions d'euros de provision pour faire face à d'éventuelles prises à bail privées des administrations centrales et déconcentrées - et 29 millions d'euros de CP. Le recours aux crédits de ce programme est parfois contestable et nécessiterait une clarification de sa doctrine d'emploi . Le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » 20. Les produits de cessions devraient s'élever à 500 millions d'euros en 2016 . Toutefois, la raréfaction progressive des biens cessibles de qualité pourrait à terme remettre en cause l'équilibre économique du CAS. 21. Les décotes « Duflot » en faveur du logement social s'élèvent à 75 millions d'euros depuis 2013 , soit une décote moyenne de 61 % sur les 26 biens cédés, représentant au total 3 779 logements (donc 2 889 sociaux). Sans préjuger du bien fondé de celles-ci, votre rapporteur spécial Michel Bouvard observe qu'elles ne correspondent pas à la vocation du CAS, et vous propose donc un amendement tendant à reporter le montant des décotes accordées sur les crédits du budget général , qui porte la politique en faveur du logement. Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement visant à faire figurer les décotes « Duflot » en annexe au projet de loi de finances annuel : tout comme les dépenses fiscales, il s'agit de « moindres recettes ». 22. Le taux de contribution du désendettement de l'État, retracé par le programme 721, devrait être de 16 % en 2016 , soit 80 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 75 millions d'euros de « contribution exceptionnelle » du ministère des affaires étrangères . Si l'exonération de contribution au désendettement dont bénéficie le ministère de la défense est compréhensible, il importe, à terme, d'envisager la suppression de l'ensemble des régimes d'exonérations, pour assurer la soutenabilité du CAS et la lisibilité de son fonctionnement. 23. La modernisation du parc immobilier de l'État, qui repose en partie sur les crédits du programme 723 , est un chantier de longue haleine. Elles sont en légère hausse en 2016, de 3,6 % en AE et de 1,7 % en CP. La cible intermédiaire de 14,15 m² de surface utile nette par poste de travail devrait pouvoir être atteinte en 2016. 24. La faiblesse de France domaine complique le pilotage et la bonne gouvernance de la politique immobilière de l'État . En pratique, les ministères gardent la main sur l'essentiel des dépenses et des décisions, comme par exemple le choix du régime d'occupation des immeubles (achat, location etc.). En région, l'autorité hiérarchique appartient au préfet, et non aux responsables régionaux de la politique immobilière de l'État (RRPIE). En Île-de-France, la coordination entre administrations centrales et déconcentrées est insuffisante et entrave des projets de mutualisation pourtant prometteurs. 25. Les principes de la politique immobilière de l'État ne s'appliquent pas suffisamment aux opérateurs , dont le patrimoine et les dépenses ne sont pas connus. Un travail de fiabilisation considérable reste à faire, notamment dans les universités. France Domaine assurera un « suivi renforcé » de 31 opérateurs . * À la date du 10 octobre 2015 , date limite fixée par l'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), vos rapporteurs spéciaux avaient reçu : - 72 % des réponses au questionnaire budgétaire portant sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ; - 100 % des réponses au questionnaire budgétaire portant sur la mission « Crédits non répartis » ; - 83 % des réponses au questionnaire budgétaire portant sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». |