Projet de loi de finances pour 2016 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines et Crédits non répartis

PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »

I. LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » EN 2016

1. Les crédits du ministère des finances et des comptes publics

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est la principale mission du pôle économique et financier de l'État . En 2016, les crédits de la mission sont répartis entre cinq programmes aux finalités très différentes, qui peuvent être classés en deux catégories :

- d'une part, pour 87 % des crédits de la mission, les programmes opérationnels de politique fiscale, comptable et douanière , pilotée par les deux grandes directions à réseaux du pôle économique et financier de l'État, la direction générale des finances publiques (DGFiP, programme 156) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI, programme 302) ;

- d'autre part, pour 13 % des crédits de la mission, des programmes correspondant à des politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle : structures d'État-major et politiques économiques et financières transversales (programme 218), formation et action sociale interministérielle (programme 148) ; entretien des bâtiments de l'État (programme 309).

Répartition par programme des crédits pour 2016 de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en CP) (en millions d'euros)

Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local	8 008	73,49%
Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges	1 512	13,88%
Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	997	9,15%
Programme 148 - Fonction publique	235	2,16%
Programme 309 - Entretien des bâtiments de l'Etat	145	1,33%
Total pour la mission	10 897	100,00%

Source : projet de loi de finances pour 2016.

Évolution par programme des crédits de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en euros)

	Autorisations d'engagement
	Exécution 2014	LFI 2015	PLF 2016	Variation 2016/2015
Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local	8 287 713 965	8 312 800 120	8 093 585 379	-2,64%	-219 214 741
Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges	1 601 347 208	1 569 907 710	1 554 463 750	-0,98%	-15 443 960
Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	1 013 262 747	1 090 714 678	1 032 178 735	-5,37%	-58 535 943
Programme 148 - Fonction publique	169 881 340	201 319 332	231 998 380	15,24%	30 679 048
Programme 309 - Entretien des bâtiments de l'Etat	145 346 468	150 354 077	134 979 455	-10,23%	-15 374 622
Total 2015 pour la mission	11 217 551 728	11 325 095 917	11 047 205 699	-2,45%	-277 890 218
	Crédits de paiement
	Exécution 2014	LFI 2015	PLF 2016	Variation 2016/2015
Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local	8 276 386 250	8 211 983 811	8 008 216 153	-2,48%	-203 767 658
Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges	1 576 685 352	1 582 591 701	1 512 362 451	-4,44%	-70 229 250
Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	1 056 538 313	1 054 373 963	996 674 883	-5,47%	-57 699 080
Programme 148 - Fonction publique	196 528 100	204 260 139	234 939 187	15,02%	30 679 048
Programme 309 - Entretien des bâtiments de l'Etat	157 065 166	160 354 077	144 655 844	-9,79%	-15 698 233
Total 2015 pour la mission	11 263 203 181	11 213 563 691	10 896 848 518	-2,82%	-316 715 173

Source : projet de loi de finances pour 2016

2. Une contribution exemplaire à l'effort de réduction du déficit

Les crédits demandés au titre de l'année 2016 pour la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » s'élèvent à 10,9 milliards d'euros en CP, soit une baisse de 2,8 % (317 millions d'euros) par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 . Il faut à cet égard signaler que la seule mesure de périmètre significative de l'exercice 2016 consiste en l'ouverture de 30 millions d'euros sur le programme 148 « Fonction publique » pour développer l'apprentissage dans la fonction publique d'État (cf. infra). Pour mémoire, la réduction était de 1,4 % en CP (165 millions d'euros) en loi de finances initiale pour 2015, et de 1,5 % en CP (177 millions d'euros) en loi de finances initiale pour 2014.

Encore plus que les années précédentes, la mission contribue donc de manière exemplaire à l'effort de réduction des dépenses de l'État : de fait, la mission représente 3 % des 365,5 milliards d'euros de dépenses totales de l'État à périmètre constant, mais 15,2 % des 2,1 milliards d'euros de réduction prévus en 2016.

Les réductions prévues au titre de l'exercice 2016 sont par ailleurs supérieures à celles qui étaient prévu par la programmation triennale ^{1 ( * )} , pourtant ambitieuse. Ainsi, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits de la mission sont inférieurs de 71 millions d'euros à ce qui était prévu par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019.

Plafond des crédits dans le cadre du budget triennal de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en CP) (en millions d'euros)

LFI 2015	LPFP 2016	PLF 2016	LPFP 2017
8 476	8 292	8 221	8 107

Source : PLF 2016, PJLPFP 2014-2019. Crédits au format PLF 2016, hors CAS « Pensions »

Fort logiquement, la direction générale des finances publiques (DGFiP), qui représente à elle seule 73,5 % des crédits de la mission, supporte l'essentiel de l'effort budgétaire : 204 millions d'euros sur un total de 317 millions d'euros de baisse de 2016. Vient ensuite la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) avec 70 millions d'euros de réduction en un an.

Répartition par titre des crédits pour 2016 de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en CP) (en millions d'euros)

Titre 2 : personnel	8 594	79%
Autres dépenses :	2 303	21%
Titre 3 : fonctionnement	1 918	18%
Titre 5 : investissement	189	2%
Titre 6 : intervention	195	2%
Titre 7 : opérations financières	0,3	0%
Total pour la mission	10 897	100%

Source : projet de loi de finances pour 2016

3. Une réduction de 2 453 ETP, toujours très importante

Les crédits affectés à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » sont composés à 79 % de crédits de titre 2 , soit 8,6 milliards d'euros sur un total de 10,9 milliards d'euros. Par conséquent, les crédits de personnel représentent le principal levier de maîtrise des dépenses de la mission : une hausse d'un point de la masse salariale représente un coût supplémentaire d'environ 90 millions d'euros.

Évolution par titre des crédits de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en euros)

	Autorisations d'engagement
	Exécution 2014	LFI 2015	PLF 2016	Variation 2016/2015
Titre 2 : personnel	8 774 461 048	8 720 742 247	8 594 015 835	-1,45%	-126 726 412
Autres dépenses :	2 443 090 680	2 604 353 670	2 453 189 864	-5,80%	-151 163 806
Titre 3 : fonctionnement	1 999 093 230	2 135 208 119	2 081 993 624	-2,49%	-53 214 495
Titre 5 : investissement	201 218 084	210 082 557	175 446 998	-16,49%	-34 635 559
Titre 6 : intervention	242 525 348	258 452 994	195 439 242	-24,38%	-63 013 752
Titre 7 : opérations financières	254 017	610 000	310 000	-49,18%	-300 000
Total pour la mission	11 217 551 728	11 325 095 917	11 047 205 699	-2,45%	-277 890 218
	Crédits de paiement
	Exécution 2014	LFI 2015	PLF 2016	Variation 2016/2015
Titre 2 : personnel	8 774 461 048	8 720 742 247	8 594 015 835	-1,45%	-126 726 412
Autres dépenses :	2 488 742 133	2 492 821 444	2 302 832 683	-7,62%	-189 988 761
Titre 3 : fonctionnement	2 026 880 910	2 010 823 803	1 917 737 783	-4,63%	-93 086 020
Titre 5 : investissement	212 088 343	222 977 260	189 345 658	-15,08%	-33 631 602
Titre 6 : intervention	249 517 843	258 410 381	195 439 242	-24,37%	-62 971 139
Titre 7 : opérations financières	255 036	610 000	310 000	-49,18%	-300 000
Total pour la mission	11 263 203 181	11 213 563 691	10 896 848 518	-2,82%	-316 715 173

Source : projet de loi de finances pour 2016

Sur l'effort budgétaire de 317 millions d'euros prévu en 2016, les dépenses de personnel supportent à elles seules une baisse de 127 millions d'euros, soit 40 % de l'ensemble - et ceci malgré les rigidités inhérentes à la masse salariale, et l'ouverture de 30 millions d'euros de crédits de titre 2 sur le programme 148 « Fonction publique » pour aider les ministères à recruter des apprentis (cf. infra ).

Cet effort correspond à la suppression nette de 2 453 équivalents temps plein (ETP) en 2016 , après 2 424 ETP supprimés en loi de finances initiale 2015 et 2 532 ETP effectivement supprimés en 2014. Là encore, cette baisse est principalement supportée par la DGFiP , avec 2 130 ETP supprimés en 2016. Le plafond d'emplois de la mission passe donc de 132 202 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2015 à 129 029 ETPT en 2016.

Évolution des effectifs de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(Plafonds exprimés en ETPT, suppressions exprimées en ETP)

	LFI 2015	PLF 2016	% de la mission	ETP supprimés
Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local	110 066	107 294	83,2%	-2 130
Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges	16 396	16 206	12,6%	-215
Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	5 740	5 529	4,3%	-108
Total pour la mission	132 202	129 029	100,0%	-2 453

Source : projet de loi de finances pour 2016

Toutefois, à la suite des attentats du 13 novembre 2015 à Paris, le Président de la République a annoncé, devant le Parlement réuni en Congrès à Versailles le 16 novembre 2015, la création de 1 000 postes supplémentaires à la DGDDI, afin de renforcer les moyens de lutte contre le terrorisme , priorité qu'approuvent pleinement vos rapporteurs spéciaux.

D'après les premières estimations de vos rapporteurs spéciaux, ces créations pourraient impliquer un surcoût d'environ 70 millions d'euros au titre de l'exercice 2016 sur programme 302.

4. Une économie de 190 millions d'euros sur les dépenses hors personnel, qui n'est pas seulement liée à la modernisation

Les crédits hors titre 2 affichent quant à eux une baisse de 7,6 %, soit 190 millions d'euros , sur l'ensemble de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », pour s'établir à 2,3 milliards d'euros. Alors que les dépenses hors personnel représentent seulement 21 % du total des dépenses de la mission, elles portent 60 % de l'effort budgétaire.

Dans la présentation du présent projet de loi de finances, cet effort de 190 millions d'euros est essentiellement présenté comme le fruit d'une démarche de modernisation du ministère des finances et des comptes publics « qui, au-delà de la dématérialisation et de la simplification, facteurs d'efficience, repose sur l'adaptation pragmatique de l'organisation des services centraux et déconcentrés ».

Toutefois, en proportion, les dépenses de fonctionnement baissent seulement de 4,6 % (93 millions d'euros) , contre 15 % pour les dépenses d'investissement (34 millions d'euros) et 24 % pour les dépenses d'intervention (63 millions d'euros). Si la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » réalise bien un effort significatif sur ses dépenses hors personnel, le propos doit être nuancé en ce qui concerne les « économies de fonctionnement » stricto sensu . En réalité, les gains d'efficience attendus de la dématérialisation et de la simplification ne produiront leurs effets qu'à moyen terme, tandis que la réorganisation territoriale des grandes directions à réseaux n'avance qu'à petits pas (cf. infra ).

La baisse des dépenses d'investissement s'explique en grande partie par l'arrêt du projet de l'opérateur national de paye (ONP) , c'est-à-dire en réalité la constatation d'une perte nette, ainsi que par l'arrivée à terme du programme de renouvellement des moyens opérationnels de la DGDDI. Les investissements informatiques, d'une importance cruciale pour la modernisation de l'administration, sont toutefois relativement préservés .

La baisse des dépenses d'intervention correspond quant à elle à la diminution tendancielle des aides aux buralistes (cf. infra ), qui n'a pas de rapport avec les efforts budgétaires réalisés par la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

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* ¹ Projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2014 à 2019.