Projet de loi de finances pour 2016 : Justice

II. LE PROGRAMME « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »

A. UN TAUX DE DENSITÉ CARCÉRALE DE 114,6 % EN 2015

Au 1 ^er janvier 2015, 66 270 écroués étaient détenus, alors que la capacité opérationnelle des établissements pénitentiaires s'élevait à 57 841 places.

Bien que le nombre d'écroués ait augmenté de 18 000 personnes entre 2005 et 2015, le taux d'occupation est resté relativement stable (116,2 % en 2005 contre 114,6 % en 2015). Cela résulte d'abord de l'augmentation du nombre d'écroués non détenus, placés sous surveillance électronique , (+ 10 000 en dix ans) et du nombre de places créées (7 700 en dix ans).

Évolution du nombre d'écroués (détenus et non détenus)
et taux d'occupation (ou densité carcérale)

(en nombre) (en nombre d'écroués détenus pour 100 places)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice

Le programme de construction de nouveaux établissements pénitentiaires doit permettre de continuer à créer de nouvelles places tout en fermant les établissements les plus vétustes.

Évolution du nombre de places construites depuis 2012

(en nombre)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Construction de places brutes dans l'année	1366	1113	1170	2403	604	2610	942	808
Fermetures de places dans l'année	-1432	-655	-700	-595	-390	-1751	-403	0
Solde net (création nette de places)	-116	468	470	1 808	214	859	539	808

Source : réponse du ministère de la justice au questionnaire

Ce sont par conséquent 3 703 places supplémentaires qui devraient avoir été construites entre 2012 et 2017.

B. UNE DÉPENSE RIGIDE

Les dépenses portées par ce programme correspondent principalement à des dépenses de personnel (2,2 milliards d'euros prévus en 2016), des dépenses relatives aux partenariats-publics-privés (PPP) ou à la gestion déléguée et des dépenses de santé des détenus. Par conséquent, ce poste s'avère particulièrement rigide : les seules marges de manoeuvre concernent les dépenses en gestion publique.

Détail de l'évolution (2014-2016) des crédits par « brique » de budgétisation

(en millions d'euros)

	2014		LFI 2015		PLF 2016		Variation (CP) 2015-2016		Variation (AE) 2015-2016
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
DEPENSES DE PERSONNEL	2 034	2 034	2 117	2 117	2 185	2 185	67	3,2%	67	3,2%
AUTRES DEPENSES (HORS TITRE 2)	909	1 137	2 586	1 257	1 413	1 224	-33	-2,7%	-1 173	-45,4%
Gestion publique	201	199	265	214	237	231	17	7,9%	-28	-10,7%
Autres moyens de fonctionnement et aménagements de peine	97	88	89	86	93	90	5	5,3%	4	4,9%
Gestion déléguée	118	321	1 542	335	224	329	-6	-1,9%	-1 317	-85,4%
ENAP	24	24	25	25	26	26	2	6,1%	2	6,1%
PPP - fonctionnement	59	83	103	103	124	124	21	20,7%	21	20,7%
Santé des détenus SD	33	32	32	32	33	33	2	5,0%	2	5,0%
Santé des détenus ACOSS	95	95	95	95	93	93	-2	-1,9%	-2	-1,9%
Dépenses du propriétaire	281	294	435	367	581	296	-71	-19,3%	146	33,6%
Total	2 943	3 171	4 703	3 375	3 598	3 409	34	1,0%	-1 105	-23,5%

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice

1. Des difficultés concernant le recrutement des surveillants pénitentiaires

En ce qui concerne en particulier les surveillants (27 320 ETPT prévus en 2016), bien que le nombre de candidats inscrits au concours soit particulièrement important (16 000 en 2016 pour 630 postes offerts), des difficultés de recrutement demeurent :

« D'une part, le nombre de candidats utiles est faible, d'autre part, la déperdition entre le nombre de reçus et le nombre d'élèves qui entrent en formation à l'École nationale d'administration pénitentiaire est importante (autour de 10 %). Cette déperdition est probablement liée à l'image de l'administration pénitentiaire dans l'opinion publique et aux spécificités du métier.

« Dès lors que les candidats connaissent mieux l'institution pénitentiaire, la déperdition par démission est beaucoup plus réduite. C'est pourquoi l'administration pénitentiaire a décidé d'organiser, à destination des candidats admissibles, une session de présentation de l'administration pénitentiaire et a réalisé, en 2012, à l'attention de ce public, un film présentant une journée de travail d'un surveillant au sein d'un établissement pénitentiaire.

« Par ailleurs, les départs sont souvent liés à la réussite à d'autres concours, notamment internes à l'administration pénitentiaire ou vers d'autres administrations relevant du domaine de la sécurité (Police, Gendarmerie, Douanes...) ^{4 ( * )} ».

En effet, le coût d'entrée ^{5 ( * )} d'un surveillant de l'administration pénitentiaire s'élève à 27 328 euros, contre 31 940 euros pour un gardien de la paix .

Les besoins de formation sont particulièrement importants, puisqu'en 2016, 1 352 « primo-recrutements » sont prévus, afin de compenser les sorties et de réaliser le plan de lutte anti-terrorisme.

2. Les programmes immobiliers de rénovation et de construction : la nécessité d'entretenir le parc existant

Selon le ministère de la justice, « en raison des difficultés liées à la ressources en crédits de paiement, beaucoup d'opérations [du programme 13 200 ^{6 ( * )} ] ont été retardées ou suspendues ».

Outre la création de nouveaux établissements, un programme de rénovation est engagé depuis 1998, qui concerne le centre de détention de Nantes, les maisons d'arrêt de Fleury-Mérogis et de Paris-La Santé et le centre pénitentiaire de Marseille-Baumettes.

En ce qui concerne Fleury-Mérogis, que votre rapporteur spécial a visité en septembre, les études ont commencé dès 2004, et les travaux ont débuté en 2006. La réalisation des travaux est conduite en site occupé et leur coût est estimé à 432,85 millions d'euros pour le quartier des hommes. En 2018, Fleury-Mérogis devrait pouvoir offrir 3 600 places (y compris la maison d'arrêt des femmes et le centre de jeunes détenus).

Le coût élevé de ces rénovations met en évidence la nécessité d'entretenir autant que possible le parc existant, afin d'éviter de devoir mener de telles opérations particulièrement lourdes de rénovation .

La diminution des autorisations d'engagement (AE) en 2016 par rapport à 2015 s'explique par le cadencement du « programme 63 500 » : après une année 2015 marquée par la livraison de trois établissements (Valence, Beauvais et Riom) en partenariat public privé (PPP) et avant une année 2017 qui prévoit un important programme de livraison et de construction, notamment en Polynésie française, à Draguignan et aux Baumettes 2.

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* ⁴ Réponse du ministère de la justice au questionnaire budgétaire.

* ⁵ Y compris charges sociales et hors CAS « Pensions ».

* ⁶ Ce programme de construction de 13 200 places brutes et la fermeture de 2 885 places a été lancé en 2002 ; révisé, il prévoit désormais un solde net de 9 453 places.