CHAPITRE II Finances des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
Article 19 Régime budgétaire et comptable des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
L'article 19 fixe le régime budgétaire et comptable des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes en reprenant le droit en vigueur.
En l'état du droit, les autorités administratives et publiques indépendantes disposent d'une large autonomie comptable et de gestion budgétaire .
Elles ne sont tout d'abord pas assujetties à la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées, dérogation législative que le présent article reprend.
Concrètement, les autorités administratives et publiques indépendantes ne sont pas soumises au contrôle réalisé par le contrôleur financier du ministère des finances en amont de la dépense 39 ( * ) . Elles bénéficient donc d'une marge de manoeuvre supérieure à celle des services administratifs « classiques » dans l'engagement de la dépense.
Le président de l'autorité administrative indépendante ou de l'autorité publique indépendante est l'ordonnateur des recettes et des dépenses comme précisé, par exemple, par l'article L. 6361-10 du code des transports pour l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA). Cette disposition serait également reprise par le présent article afin de s'appliquer aux autorités qui n'en bénéficient pas actuellement et devant composer pour le mandatement de leurs dépenses avec une autorité extérieure.
Ce dernier rappellerait enfin que les comptes des autorités administratives et publiques indépendantes sont soumis au contrôle de la Cour des comptes .
À ce jour, seules quatre des vingt autorités retenues par la proposition de loi n'ont pas fait l'objet d'un tel contrôle 40 ( * ) , ce qui peut s'expliquer par le caractère récent de leur création ou par le montant limité de leur budget 41 ( * ) . Lors de son audition devant la commission d'enquête, Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, a jugé « essentiel » de contrôler toutes ces autorités « à un horizon de cinq ans » 42 ( * ) .
Les autorités administratives et publiques indépendantes font l'objet de deux autres types de contrôles financiers qui - bien qu'ils ne soient pas explicitement mentionnés par le présent article - ne seraient pas remis en cause par la proposition de loi :
- le contrôle du Parlement, d'une part, lors du projet de loi de finances de l'année et de l'examen des crédits budgétaires qui sont alloués à ces autorités ou à l'occasion de travaux spécifiques de contrôle ;
- les audits de gestion, d'autre part, que les autorités administratives et publiques indépendantes peuvent solliciter auprès d'organismes extérieurs.
Votre commission a adopté l'article 19 sans modification.
Article 20 Autonomie financière des autorités publiques indépendantes
L'article 20 vise à consacrer l' autonomie financière des autorités publiques indépendantes et à préciser que leur budget est arrêté par leur collège sur proposition de leur président. Il concerne donc six des vingt autorités retenues par la proposition de loi 43 ( * ) .
Ce principe ne s'applique pas aux autorités administratives indépendantes qui, étant dépourvues de personnalité juridique, fonctionnent à partir de crédits inscrits sur le budget de l'État et ne bénéficient pas de taxes affectées.
En l'état du droit, les autorités publiques indépendantes bénéficient déjà d'une telle autonomie 44 ( * ) que le présent article se borne à confirmer.
Concrètement, cela signifie que leur budget peut comprendre, outre les crédits budgétaires votés en loi de finances, des taxes spécialement affectées en vertu de l'article 36 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) 45 ( * ) .
Le collège des autorités publiques indépendantes arrête ainsi leur budget en fonction du montant des taxes affectées.
Le principe de l'autonomie budgétaire des autorités publiques indépendantes tel que rappelé par le présent article ne correspond pas à une liberté totale dans la fixation de leurs recettes dans la mesure où :
- certaines autorités publiques indépendantes sont essentiellement financées à partir de crédits budgétaires ;
- certes, des ressources fiscales leur sont affectées mais la fixation de leur taux est strictement encadrée par la loi.
|
Les limites à l'autonomie budgétaire L'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières est exclusivement financée à partir d'un droit versé par les entreprises ferroviaires. Ce droit est fixé à 3,7 millièmes des redevances d'utilisation du réseau ferré, soit un montant annuel d'environ 10,5 millions d'euros . Sur proposition du collège de l'ARAF, les ministres chargés des transports et du budget déterminent le montant de ce droit, en deçà d'un plafond fixé à 5 millièmes par l'article L. 2132-13 du code des transports. Les ressources budgétaires de l'autorité sont ainsi modulées en fonction de ses besoins. À titre d'exemple, le taux du droit précité a été fixé à 0 % en 2014, l'ARAF ayant proposé de financer pendant un an son fonctionnement à partir de ses réserves budgétaires sans solliciter les entreprises du secteur. À l'inverse de l'ARAF, le budget de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) est essentiellement constitué à partir de crédits budgétaires qui représentaient plus de 88 % de ses recettes en 2014, contre 0,73 % pour les ressources affectées. |
Votre commission a adopté l'article 20 sans modification.
* 39 Alors que, selon la procédure de droit commun applicable aux administrations de l'État, le contrôleur doit « viser » la dépense des services et seul un avis conforme du ministre de l'économie et des finances peut permettre de passer outre son refus de visa.
* 40 Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur, Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C) et Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).
* 41 Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, tome I, p. 82-83.
* 42 Rapport précité de la commission enquête, tome II, p. 494.
* 43 L'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAF), l'Autorité des marchés financiers (AMF), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la Haute autorité de santé (HAS) et le Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C).
* 44 Par exemple : article L. 621-5-2 du code monétaire et financier pour l'Autorité des marchés financiers (AMF).
* 45 Pour mémoire, cet article dispose que « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».