EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE N° 654
RÉNOVANT LES MODALITÉS D'INSCRIPTION SUR LES LISTES ÉLECTORALES DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE
Article 1er (art. 2 à 9, 9-1 à 9-2 (nouveaux), 16-1 (nouveau) de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976) - Modalités d'inscription sur les listes consulaires des Français de l'étranger
L'article 1 er de la présente proposition de loi organique vise à réformer les modalités d'inscription sur les listes électorales consulaires des Français établis hors de France. Il poursuit deux objectifs :
- supprimer la possibilité de « double inscription » permettant à unFrançais de l'étranger de figurer, à la fois, sur la liste électorale consulaire et sur celle d'une commune française ;
- adapter la procédure applicable aux Français établis hors de France aux modifications apportées à l'établissement des listes sur le territoire national 113 ( * ) .
Cet article modifie plus précisément la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République. Cette loi organique constitue, pour mémoire, la base du droit applicable aux scrutins auxquels participent les Français de l'étranger 114 ( * ) .
1. La suppression de la « double inscription »
1.1. Un dispositif complexe
En l'état du droit, un Français établi à l'étranger est inscrit sur la liste électorale consulaire :
- s'il en fait la demande ;
- ou s'il figure au registre des Français établis hors de France 115 ( * ) et ne s'oppose pas à cette inscription 116 ( * ) .
Le Français expatrié peut, en parallèle, solliciter son inscription sur la liste d'une commune française. On parle alors de « double inscription » 117 ( * ) .
Pour les scrutins nationaux 118 ( * ) , le citoyen concerné doit choisir entre voter à l'étranger ou dans sa commune française de rattachement .
Ce choix - qui vaut pour toute l'année et pour tous les scrutins nationaux - est modifiable jusqu'au 31 décembre de l'année précédant le scrutin . À défaut de choix, l'électeur est réputé exercer son droit de vote à l'étranger 119 ( * ) .
Application du principe de « double inscription »
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Élections |
Lieux de vote possibles |
Remarques |
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Consulat ou ambassade à l'étranger |
Commune du territoire national |
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Présidentielles |
X |
X |
Choix du citoyen valant pour l'ensemble des scrutins et modifiable jusqu'au 31 décembre de l'année précédente |
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Législatives |
X |
X |
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Européennes |
X |
X |
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Référendums |
X |
X |
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Consulaires |
X |
Possibilité offerte quel que soit le lieu de vote aux élections nationales |
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Municipales |
X |
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Départementales |
X |
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Régionales |
X |
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Source : commission des lois du Sénat
D'après les chiffres du ministère de l'intérieur, 716 366 personnes sont inscrites sur les listes consulaires uniquement 120 ( * ) , ce qui représente 60 % du total des 1 192 105 Français établis hors du territoire national.
La « double inscription » concerne donc 475 739 personnes (soit 40 % du total). Parmi ces personnes :
- 88 % sont inscrites dans leur consulat ou leur ambassade pour les scrutins nationaux et dans leur commune française de rattachement pour les scrutins locaux ;
- 12 % sont inscrites à l'étranger pour les élections consulaires uniquement et participent aux élections nationales et locales dans leur commune de rattachement.
En pratique, cette procédure dérogatoire du droit électoral soulève de nombreuses difficultés.
Afin d'éviter tout double vote, notamment par procuration, une mention précisant que l'électeur a opté pour exercer son droit de vote à l'étranger est portée sur la liste électorale de sa commune française de rattachement 121 ( * ) .
L'Inspection générale de l'administration a souligné que « ce droit complexe nécessite une coordination coûteuse entre les postes consulaires et les mairies » . La « double inscription » semble également « difficilement intelligible pour les citoyens » 122 ( * ) . À titre d'exemple, certains expatriés ne sont pas informés que leur inscription au registre des Français établis hors de France conduit à les inscrire sur la liste consulaire. De même, certains électeurs revenus récemment de l'étranger n'entament pas les démarches nécessaires pour obtenir leur radiation de la liste consulaire.
Des procédures d'urgence ont été mises en oeuvre lors des élections présidentielles de 2007 et 2012 pour répondre à ces difficultés d'ordre pratique. Les citoyens indûment inscrits comme votant à l'étranger ont été autorisés à voter en France sur la base de simples déclarations sur l'honneur. Constatant le caractère exceptionnel de ces procédures, le Conseil constitutionnel a invité à résoudre de manière plus pérenne les problèmes concrets soulevés par les doubles inscriptions 123 ( * ) .
1.2. La suppression de ce dispositif dérogatoire
Le texte transmis au Sénat propose de supprimer toute double inscription. L'article 3 de la loi organique n° 76-97 précitée disposerait ainsi que « nul ne peut être inscrit (...) sur une liste consulaire et la liste électorale d'une commune » . Parallèlement, l'inscription automatique sur la liste consulaire des expatriés présents sur le registre des Français établis hors de France 124 ( * ) serait supprimée.
Concrètement, le citoyen concerné devrait choisir entre :
- s'inscrire sur la liste consulaire. Il pourrait alors voter aux élections nationales et consulaires mais pas aux élections locales ;
- s'inscrire sur la liste de sa commune de rattachement située en France. Il pourrait alors participer aux scrutins nationaux et locaux mais pas aux élections consulaires. Le Gouvernement estime qu'environ 100 000 personnes pourraient faire ce choix, soit environ 8 % des Français de l'étranger.
Les modalités de mise en oeuvre de cette disposition sont fixées à l'article 4 de la présente proposition de loi organique. À la date d'entrée en vigueur de cette dernière, les électeurs « double inscrits » devraient choisir entre les listes consulaires et les listes communales dans un délai déterminé par Conseil d'État et qui ne pourrait être supérieur à un an 125 ( * ) .
En l'absence de choix, l'électeur serait maintenu sur les listes consulaires et radié des listes communales.
2. L'adaptation aux modifications apportées à l'établissement des listes sur le territoire national
2.1. Le régime juridique des listes consulaires
En l'état du droit, la procédure d'établissement des listes électorales consulaires reprend les principes applicables aux listes dressées par les communes françaises (inscriptions jusqu'au 31 décembre de l'année précédente, définition des listes par des commissions administratives, etc .).
Cette procédure présente toutefois quatre spécificités .
• Le rôle des ambassades et des consulats
Les listes consulaires sont tenues par les ambassades et les postes consulaires. Les attributions conférées au maire par la procédure de droit commun (affichage des listes, notification des décisions, etc. ) sont ainsi exercées par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire 126 ( * ) .
• Des commissions ad hoc
Il existe, comme sur le territoire national, deux commissions chargées d'établir les listes électorales des Français de l'étranger.
Une première commission, la commission administrative , prépare ces documents. Elle est composée de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire et de deux membres titulaires désignés par l'Assemblée des Français de l'étranger 127 ( * ) .
Les listes consulaires sont ensuite arrêtées par la commission électorale. Siégeant au ministère des affaires étrangères, elle comprend un membre du Conseil d'État, un magistrat de l'ordre judiciaire et un magistrat de la Cour des comptes 128 ( * ) . Cette commission est également chargée de centraliser les listes d'émargement et les procès-verbaux de chaque bureau de vote et d'envoyer les documents de propagande électorale 129 ( * ) .
• Le contenu des listes
Outre les informations disponibles dans les listes communales 130 ( * ) , les listes consulaires comportent, « le cas échéant » , l' adresse électronique des électeurs 131 ( * ) .
• La compétence juridictionnelle
Les recours contre les décisions d'inscription et de radiation sur les listes consulaires des commissions administratives sont portés devant le tribunal d'instance du premier arrondissement de Paris 132 ( * ) .
2.2. Les adaptations prévues par la présente proposition de loi organique
L'article 1 er vise à adapter la procédure d'établissement des listes consulaires en reprenant les modifications apportées sur les listes communales par la proposition de loi ordinaire 133 ( * ) .
Adaptation des listes consulaires aux modifications
proposées
pour les listes communales
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Alinéas du présent article (listes consulaires) |
Dispositions |
Articles correspondants dans la proposition de loi ordinaire (listes communales) |
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Al. 7 à 9 |
Élargissement
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Art. 1 er |
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Al. 10 à 12 |
Extraction des listes à partir d'un répertoire unique tenu par l'INSEE |
Art. 2 |
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Al. 13 |
Délai limite d'inscription de trente jours avant le scrutin |
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Al. 14 à 20 |
Inscription et radiation par l'ambassadeur ou le chef de poste - recours contre cette décision |
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Al. 21 |
Publicité des listes électorales |
Art. 3 |
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Al. 22 à 29 |
Missions et composition de la commission de contrôle |
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Al. 30 à 35 |
Cadre général du droit
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Art. 4 |
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Al. 36 à 42 |
Procédure d'inscription hors délai jusqu'à dix jours avant le scrutin |
Art. 6 |
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L. 44 à 46 |
Sanctions pénales en cas de fraude lors de l'inscription ou de la radiation |
Art. 3 |
Source : commission des lois du Sénat
Suivant les principes adoptés par l'Assemblée dans la proposition de loi ordinaire, les listes consulaires seraient dressées par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de MM. Thierry Mariani et Alain Marsaud (Les Républicains) prévoyant que les inscriptions d'office des Français de l'étranger sont consultables par voie dématérialisée. Les auteurs de l'amendement justifient cette facilité procédurale par « l'étendue (géographique des) circonscriptions » des Français de l'étranger, ces derniers devant parfois parcourir de nombreux kilomètres pour consulter les listes rendues publiques dans les ambassades et les consulats.
Une commission de contrôle , qui remplacerait la commission administrative précitée, pourrait contester les décisions d'inscription et de radiation de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire devant le tribunal d'instance.
Cet organe serait composé :
- du vice-président du conseil consulaire 134 ( * ) ;
- de deux membres désignés par l'Assemblée des Français de l'étranger 135 ( * ) parmi les électeurs de la circonscription consulaire et après avis des conseillers consulaires de cette même circonscription.
La commission électorale verrait son rôle limité à la centralisation des listes d'émargement et à l'envoi des documents de propagande électorale 136 ( * ) .
2.3. Les précisions apportées par votre commission
Votre commission a suivi la logique adoptée lors de l'examen de la proposition de loi ordinaire en veillant à harmoniser l'ensemble des dispositifs applicables.
En adoptant l' amendement COM-3 de son rapporteur, votre commission a tout d'abord explicité le délai de sept jours dans lequel les ambassades et les consulats informent l'INSEE des déménagements qu'ils constatent.
Le rôle de la commission de contrôle a également été renforcé : elle interviendrait dans le cadre d'un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) et donc en amont de la publication des listes électorales ( amendement COM-4 du rapporteur ).
La composition de la commission de contrôle a enfin été revue pour y intégrer, avec une voix consultative, l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire ( amendement COM-5 du rapporteur ).
Votre commission a adopté l' amendement rédactionnel COM-2 de son rapporteur et l'article 1 er ainsi modifié.
Article 2 (art. 14 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976) - Rôle de la commission électorale
L'article 2 vise à définir le rôle de la commission électorale siégeant au ministère des affaires étrangères et composée, pour mémoire, d'un membre du Conseil d'État, d'un magistrat de l'ordre judiciaire et d'un magistrat de la Cour des comptes désignés pour une durée de cinq ans par leurs chefs de corps respectifs 137 ( * ) .
Comme précisé dans le commentaire de l'article 1 er , cette commission remplit aujourd'hui trois missions :
- arrêter les listes électorales consulaires 138 ( * ) ;
- assurer l'envoi des documents de propagande électorale 139 ( * ) ;
- centraliser les listes d'émargement et les procès-verbaux de chaque bureau de vote 140 ( * ) .
Le présent article tend à circonscrire les missions de la commission à ces deux derniers points , les listes consulaires étant désormais arrêtées par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire.
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.
Article 3 (art. 3 et 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 - art. L.O. 1112-11 et L.O. 1112-12 du code général des collectivités territoriales - art. 159 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Diverses coordinations
Le présent article procède à plusieurs coordinations au sein de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, du code général des collectivités territoriales et de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.
Ces différents textes renvoyant au code électoral, il convient de tirer les conséquences des modifications apportées à ce dernier par la proposition de loi ordinaire.
Sont ainsi pris en compte :
- la renumérotation des articles du code électoral ;
- l'abrogation des articles L. 57 141 ( * ) du même code ;
- le choix de ne pas appliquer la présente réforme à la Nouvelle Calédonie 142 ( * ) .
Votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-7 et l'article 3 ainsi modifié.
Article 4 - Entrée en vigueur et mesures transitoires
L'article 4 propose que la réforme des listes consulaires entre en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d'État et comprise entre le 1 er janvier et le 31 décembre 2018 .
Deux mesures transitoires sont prévues.
La première est identique à celle insérée à l'article 15 de la proposition de loi ordinaire : l'inscription sur les listes consulaires lors de la première année d'application de la réforme serait possible jusqu'au dernier jour du deuxième mois précédant celui du scrutin et non trente jours avant ce dernier. Concrètement, pour une élection organisée le 20 avril, les inscriptions seraient ouvertes jusqu'au 29 février, soit cinquante jours avant le scrutin.
La seconde mesure transitoire est spécifique aux Français établis hors de France et vise à tirer les conséquences de la suppression du dispositif de « double inscription » 143 ( * ) . À la date d'entrée en vigueur de la réforme, les électeurs concernés devraient choisir entre les listes consulaires et les listes communales dans un délai déterminé par Conseil d'État et qui ne pourrait être supérieur à un an.
Conformément à sa position sur la proposition de loi ordinaire, votre commission a accordé davantage de souplesse aux acteurs en prévoyant une entrée en vigueur de la réforme le 31 décembre 2019 au plus tard (amendement COM-6 de son rapporteur) tout en conservant les deux mesures transitoires précitées.
Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.
* 113 Cf. l'examen des articles de la proposition de loi ordinaire rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales.
* 114 Cf. le commentaire de l'article 12 de la proposition de loi ordinaire.
* 115 Ce registre administratif permet aux Français de signaler leur présence à l'étranger, ce qui facilite leurs démarches administratives.
* 116 Article 4 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 précitée.
* 117 Article L. 12 du code électoral. La commune d'inscription peut être : la commune de naissance du Français de l'étranger, celle de son dernier domicile ou de sa dernière résidence de plus de six mois, celle où est né, est inscrit ou a été inscrit un de ses ascendants ou, enfin, la commune dans laquelle est inscrit ou a été inscrit un de ses parents jusqu'au quatrième degré.
* 118 Élection du Président de la République, du député, des représentants au Parlement européen, référendum national.
* 119 Article 1 er du décret n° 2005-1613 du 22 décembre 2005 portant application de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.
* 120 Ces citoyens ne peuvent donc pas voter lors des scrutins locaux organisés en France.
* 121 Article 20 du décret n° 2005-1613 précité.
* 122 « Moderniser l'organisation des élections » , rapport d'octobre 2014, p. 17 ( http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/154000244/ ).
* 123 Observations du Conseil constitutionnel sur l'élection présidentielle des 22 avril et 6 mai 2012 (décision n° 2012-155 PDR du 21 juin 2012).
* 124 Actuel article 4 précité de la loi organique ( Cf. supra).
* 125 L'électeur étant, logiquement, radié de la liste qu'il n'aurait pas choisie.
* 126 Articles 5 et 9 de la loi organique n° 76-97 précitée.
* 127 Auxquels s'ajoutent deux membres suppléants nommés dans les mêmes conditions.
Article 6 de la loi organique n° 76-97 précitée. Pour mémoire, en droit commun, ces commissions se réunissent à l'échelle des bureaux de vote et sont composées du maire, du délégué de l'administration et du délégué du tribunal de grande instance (Cf. l'article 2 de la proposition de loi ordinaire).
* 128 Article 6 de la loi organique n° 76-97 précitée. Pour mémoire, en droit commun, des commissions comparables sont prévues à l'échelle de la commune et sont composées du maire, du délégué de l'administration et du délégué du tribunal de grande instance.
* 129 Article 14 de la loi organique n° 76-97 précitée.
* 130 Cf. le commentaire de l'article 1 er de la proposition de loi ordinaire.
* 131 Article 6 de la loi organique n° 76-97 précitée.
* 132 Article 9 de la loi organique n° 76-97 précitée.
* 133 Certaines spécificités des listes consulaires sont toutefois maintenues (adresse électronique de l'électeur mentionnée sur les listes et compétence du tribunal d'instance du premier arrondissement de Paris).
* 134 Qui est, pour mémoire, un conseiller consulaire élu par ses pairs.
* 135 Auxquels s'ajouteraient deux membres suppléants nommés dans les mêmes conditions.
* 136 Cf. l'article 2 de la présente proposition de loi organique.
* 137 Vice-président du Conseil d'État, premier président de la Cour de cassation et premier président de la Cour des comptes.
* 138 Article 6 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.
* 139 Art. L. 330-6 du code électoral.
* 140 Article 14 de la loi organique n° 76-97 précitée.
* 141 L'article L. 57 du code électoral concerne les conditions de participation au deuxième tour d'une élection. L'article 1 er de la proposition de loi ordinaire tend à modifier ces dispositions et à les transférer à l'article L. 11 du code électoral.
* 142 Cf. le commentaire de l'article 13 de la proposition de loi ordinaire.
* 143 Cf. le commentaire de l'article 1 er de la présente proposition de loi organique.