Proposition de loi relative à l'élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française

Rapport n° 701 (2015-2016) de M. Mathieu DARNAUD , fait au nom de la commission des lois, déposé le 22 juin 2016

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N° 701

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de Mme Lana TETUANUI relative à l' élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française , à leurs groupements et à leurs établissements publics ,

Par M. Mathieu DARNAUD,

Sénateur

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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

« Pays d'outre-mer au sein de la République » situé dans le sud de l'océan Pacifique, la Polynésie française forme une collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie au sens de l'article 74 de la Constitution. À ce titre, elle bénéficie de nombreux transferts de compétences de la part de l'État ainsi que d'un pouvoir normatif sans équivalent avec les collectivités métropolitaines.

Fruit de l'histoire et de la géographie, l'organisation institutionnelle polynésienne présente ainsi plusieurs spécificités . La collectivité polynésienne est administrée par une assemblée, élue au suffrage universel direct, devant laquelle est responsable un gouvernement dirigé par le président de la Polynésie française.

La Polynésie française ne compte qu'une seule autre catégorie de collectivités territoriales : les communes. Ces dernières sont de création récente puisqu'elles procèdent de la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes sur le territoire de la Polynésie française. Auparavant, seules quatre communes « historiques » existaient : Papeete, créée en 1890, Uturoa en 1931, Faa'a et Pirae en 1965.

I. LA SITUATION PARTICULIÈRE DES COMMUNES POLYNÉSIENNES

A. DES COMPÉTENCES LIMITÉES

Si ces communes connaissent, pour l'essentiel, les mêmes règles d'élection, d'organisation et de fonctionnement que leurs homologues métropolitaines, elles présentent plusieurs particularités notables quant à leurs compétences et leurs finances.

Dans leur rapport, intitulé significativement « Droits et libertés des communes de la Polynésie française : de l'illusion à la réalité » ^{1 ( * )} , nos anciens collègues MM. Christian Cointat et Bernard Frimat rapportaient, à la suite de leur déplacement en 2008, les propos de M. Gaston Tong Sang, alors président de la Polynésie française, maire de Bora Bora et président du syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française, qui estimait que « les communes polynésiennes étaient à la fois soumises à la tutelle administrative de l'État et à la tutelle financière du pays ».

D'une part, les communes polynésiennes étaient, jusqu'en 2007, sous la tutelle administrative de l'État avec un contrôle a priori de leurs décisions. Il a été mis fin à ce système qui devenait incompatible avec la reconnaissance aux communes de la Polynésie française du statut de collectivité territoriale de la République par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française. Cependant, si l'exercice de leurs compétences relève désormais du droit commun, elles restent dotées de compétences au périmètre amoindri par rapport aux autres communes françaises. Leurs attributions sont limitées par le bloc de compétences de la Polynésie française :

- la compétence de principe de la Polynésie française, affirmée par l'article 13 de la loi organique précitée du 27 février 2004, fait échec à la clause générale de compétence des communes polynésiennes ;

- les communes peuvent se voir déléguer par la Polynésie française certaines compétences limitativement prévues par le statut mais avec l'accord préalable de l'assemblée de la Polynésie française.

Il en résulte que les communes de Polynésie française n'exercent pas des compétences qui sont pourtant emblématiques du bloc communal en métropole : urbanisme, action sociale, etc. Au demeurant, elles sont freinées dans leur action par des difficultés financières récurrentes. Privées de toute capacité fiscale, elles dépendent du financement de l'État et de la part prélevée sur le budget de la Polynésie française dont le montant annuel reste source de contentieux.

B. DES COMMUNES ISOLÉES ET DISPERSÉES

D'autre part, la Polynésie française comprend plusieurs archipels : les îles du Vent, les îles sous le Vent, l'archipel des Marquises, l'archipel des Australes, l'archipel des Tuamotu et l'archipel des Gambier. Représentant la moitié de la superficie de la Corse, les archipels polynésiens s'étirent sur une surface équivalente à l'Europe .

Source : Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française

Les 48 communes polynésiennes se répartissent ainsi sur 118 îles, représentant 4 200 kilomètres carrés de terres émergées dispersées sur 2,5 millions de kilomètres carrés d'océan. Certaines communes recouvrent plusieurs îles, dont certaines inhabitées, ce qui a justifié le maintien d'une organisation palliant les inconvénients de cette situation. L'insularité et l'éloignement des communes ou des parties d'une même commune a en effet de profondes conséquences sur l'organisation des services publics (adduction d'eau, distribution d'électricité, gestion des déchets, sécurité civile, implantation des internats), les rendant plus onéreux et plus complexes.

Quelques exemples suffisent à se convaincre de la spécificité irréductible du territoire polynésien ainsi que le montre la carte de la page suivante. Papeete, chef-lieu du territoire, est ainsi distant de l'archipel des Marquises d'environ 1 400 kilomètres, de l'archipel des Gambier de 1 700 kilomètres et de l'archipel des Australes entre 600 et 1 300 kilomètres.

Autre exemple : la commune de Fangatau est située dans l'archipel des Tuamotu-Gambier, à 975 kilomètres de Tahiti. Cette commune comprend près de 300 habitants, répartis sur deux atolls ^{3 ( * )} distants de 90 kilomètres, qui constituent chacun une commune associée : Fangatau, chef-lieu de la commune, et Fakahina. En 2008, nos anciens collègues MM. Bernard Frimat et Christian Cointat rapportaient les propos de son maire qui indiquait que « sa commune était reliée à Tahiti par avion une fois par semaine et par bateau une fois toutes les deux semaines », ce qui l'obligeait « pour se rendre d'un atoll à l'autre au sein de sa commune, [...] de passer par Tahiti, c'est-à-dire de parcourir 2 000 kilomètres ». En effet, comme l'ont relevé devant votre rapporteur les représentants du syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française, les dessertes aériennes peuvent rendre plus aisé un déplacement vers un point extérieur du territoire communal ou intercommunal que les déplacements à l'intérieur de ces périmètres.

Source : Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française

Enfin, plusieurs communes associées ne sont reliées que par des liaisons maritimes, que ce soit la commune associée de Makatea à 110 kilomètres de Rangiroa, le chef-lieu communal, ou la commune associée de Hereheretue à 430 kilomètres de Hao, également chef-lieu.

Ces situations ont conduit à maintenir la construction intercommunale à un stade balbutiant - puisque seuls deux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre existent à ce jour ^{4 ( * )} - mais a également conforté le maintien de 98 communes associées au sein de 30 communes.

Ces communes associées ont généralement pris la suite de districts, circonscriptions administratives antérieures. À la différence de la quasi-totalité du territoire national, ni la réforme des communes associées en communes déléguées en 2010, ni la faculté de créer des communes nouvelles depuis 2014 n'ont été rendues applicables en Polynésie française. Dès lors, les communes associées de ce territoire sont encore régies par le droit antérieur à la réforme de 2010, issu de la loi dite « Marcellin » de 1971 ^{5 ( * )} .

Ainsi, si le conseil municipal siège au niveau de la commune, chaque commune associée élit une partie de son effectif. Elle compte un maire délégué qui remplit les fonctions d'officier d'état-civil et de police judiciaire. Ce dernier peut également être chargé, dans la commune associée, de l'exécution des lois et règlements de police et recevoir certaines délégations du maire.

II. UNE PRISE EN COMPTE INÉGALE DE LA PARTICULARITÉ DES COMMUNES POLYNÉSIENNES

Ce contexte institutionnel et géographique explique la nécessité d'adapter en Polynésie française le droit applicable aux communes. Si l'État reste compétent pour fixer le statut des communes, il peut choisir d'étendre ou non les règles nationales et, le cas échéant, les adapter.

Conformément à l'article 74 de la Constitution, le principe de spécialité législative qui prévaut en Polynésie française permet au législateur de maintenir un état du droit malgré les évolutions en métropole. Si une mention expresse étend l'application d'une règle nationale, le législateur demeure libre de l'adapter pour définir les « modalités de l'organisation particulière » de toute collectivité d'outre-mer. Le Conseil constitutionnel admet, par exemple, qu'une législation, relevant de la compétence de l'État, puisse s'appliquer sur l'ensemble du territoire national, à l'exception de la Polynésie française, sans violer le principe d'égalité devant la loi ^{6 ( * )} .

Le travail d'adaptation , généralement relégué au sein d'un article-balai à la fin des textes examinés par le Parlement, garantit pourtant le bon fonctionnement des institutions polynésiennes et la sécurité juridique due à nos concitoyens polynésiens. Convaincue de sa nécessité, votre commission a toujours veillé au respect des compétences et des spécificités locales lors de l'examen de chaque texte législatif ayant une incidence outre-mer.

Faisant usage de cette faculté, le Parlement a conservé en Polynésie française le droit des communes associées antérieur à 2010.

À l'inverse, en 2013, l'Assemblée nationale a, contre l'avis du Sénat, étendu, sans adaptation, une partie du nouveau régime électoral applicable aux communes à celles de la Polynésie française. La navette parlementaire a toutefois conduit à préserver, en nouvelle lecture, le mode d'élection particulier des conseillers communautaires et, pour chaque commune associée, la qualité de section électorale. Notre collègue M. Michel Delebarre regrettait cependant cette extension « malgré une réflexion conduite depuis plusieurs années par les services de l'État et les élus de la collectivité pour étendre ces dispositions, avec les adaptations nécessaires ». Conformément aux craintes manifestées par notre assemblée, l'application brutale de ce nouveau régime électoral a suscité des difficultés, dès le renouvellement général des conseils municipaux en mars 2014. Avec le présent texte, il s'agit de la troisième disposition législative débattue depuis cette date pour remédier à la situation redoutée par le Sénat.

Quels que soient les choix législatifs antérieurs, le droit positif appelle aujourd'hui des adaptations supplémentaires. Tel est l'objet de la proposition de loi déposée le 4 mai 2016 par notre collègue Mme Lana Tetuanui, sénatrice de la Polynésie française. En application de l'article 74 de la Constitution et de l'article 9 de la loi n° 2004-192 du 27 février 2004, le Président du Sénat a, compte tenu de son objet, soumis à consultation de la Polynésie française, dès le 12 mai 2016, le présent texte. Par son avis en date du 9 juin 2016, l'assemblée de la Polynésie française a fait connaître son avis favorable à l'adoption de la proposition de loi.

L'originalité de la démarche engagée par ce texte est qu'il ne se borne pas à adapter au contexte polynésien les règles en cours de discussion parlementaire mais à modifier ou à instaurer de nouvelles mesures d'adaptation rendues nécessaires pour le bon fonctionnement des communes en raison de leurs spécificités précédemment rappelées.

La présente proposition de loi résulte en effet d'un travail pragmatique et consensuel, approuvé unanimement par les membres du syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française , rassemblant 46 des 48 communes du territoire polynésien. Lors de leur audition par votre rapporteur, les représentants du syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française ont rappelé la réflexion menée de concert avec les services locaux de l'État afin d'aboutir à la rédaction de cette initiative législative. Les représentants du ministère des outre-mer ont d'ailleurs confirmé à votre rapporteur le soutien du Gouvernement à l'adoption de ce texte.

III. DES ADAPTATIONS BIENVENUES AU RÉGIME ÉLECTORAL ET AU FONCTIONNEMENT DES COMMUNES ET DE LEURS GROUPEMENTS

Comme l'indique l'exposé des motifs, la présente proposition de loi comprend deux volets : d'une part, l'élection des conseillers municipaux et des maires délégués dans les communes comprenant des communes associées ; d'autre part, le fonctionnement des communes et de leurs groupements.

A. LA RÉFORME DE L'ÉLECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX ET DES MAIRES DANS LES COMMUNES COMPTANT DES COMMUNES ASSOCIÉES

1. Un nouveau mode de scrutin pour les communes comptant des communes associées

En premier lieu, le mode de scrutin municipal dans les communes de la Polynésie française comptant des communes associées est modifié ( article 1 ^er ). Le scrutin plurinominal majoritaire a perduré jusqu'en 2008 pour l'ensemble des communes polynésiennes avant l'introduction d'une part de représentation proportionnelle.

Puis les communes de 3 500 habitants et plus, non composées de communes associées, ont désigné leurs élus à la représentation proportionnelle. La loi du 13 mai 2013 ^{7 ( * )} a abaissé ce seuil à 1 000 habitants, toujours pour les seules communes ne comportant aucune commune associée.

Pour les communes comptant des communes associées, deux modes de scrutin pouvaient coexister au sein d'une même commune : le scrutin majoritaire dans les communes associées de moins de 1 000 habitants et le scrutin à la représentation proportionnelle dans les communes associées de 1 000 habitants et plus.

La loi du 15 novembre 2013 ^{8 ( * )} a permis de mettre fin à cette disparité selon le schéma suivant :

Malgré les corrections apportées, le mode de scrutin en Polynésie française demeure insatisfaisant pour la gestion municipale . Comme le relève l'exposé des motifs, il ne permet pas de dégager de majorité municipale stable, les sièges étant répartis en fonction des suffrages exprimés au niveau des différentes communes associées. Il peut ainsi donner lieu à des « unions de circonstances » qui aboutissent elles-mêmes à l'élection de maire délégué représentant de la majorité municipale mais minoritaire au niveau de la commune associée.

Si le mode de scrutin est inédit, c'est qu'il tente de concilier deux impératifs : dégager, d'une part, une majorité claire au niveau communal fondée sur un programme exposé aux électeurs et, d'autre part, maintenir le lien entre l'électeur et ses représentants au niveau de la commune associée.

Ainsi, lors du renouvellement général du conseil municipal, la liste arrivée en tête au premier ou au second tour disposerait d'une prime majoritaire représentant la moitié des sièges du conseil municipal. Les autres sièges seraient répartis entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés.

Pour les communes comptant des communes associées, la répartition des sièges hors prime majoritaire s'effectuerait au niveau de la commune associée. En ce cas, les listes présentées comporteraient des candidats répartis par commune associée, avec l'obligation d'alterner un candidat de chaque sexe.

Bien que ce mode de scrutin soit sans équivalent en matière électorale, votre commission l'a approuvé en considérant qu'il répondait aux objectifs assignés dans le contexte particulier de la Polynésie française. En outre, elle a veillé à ce que, d'une part, le mode de scrutin proposé respecte le principe d'égalité devant le suffrage pour la répartition des sièges et, d'autre part, les principes de clarté et de loyauté du scrutin pour le choix exprimé par l'électeur par son vote. Constatant qu'aucune de ces règles n'étaient méconnues, elle a adopté un amendement de précision de son rapporteur.

2. Les modalités d'élection du maire délégué au sein de chaque commune associée

Le conseil municipal dispose actuellement d'une liberté de choix pour élire le maire délégué d'une commune associée, y compris au sein de la minorité des conseillers élus dans le cadre de la section électorale.

À la suite du renouvellement général des conseils municipaux en 2014, un tel choix a provoqué des démissions collectives de conseillers de plusieurs communes associées. Lorsque le nombre de conseillers démissionnaires a excédé le tiers de l'effectif du conseil municipal, l'État a dû ainsi organiser des élections partielles, comme à Hitiaa O Te Ra et à Taiarapu Ouest.

Pour tenter de répondre à cette difficulté, il est prévu d'encadrer la désignation du maire délégué au sein de chaque commune associée ( article 3 ).

Le choix du maire délégué devrait se porter, en priorité, sur un membre de la liste arrivée en tête au sein de la commune associée et, à défaut, sur un membre élu dans le cadre de la commune associée, y compris sur une liste minoritaire. S'il était impossible de satisfaire ces critères, le maire délégué pourrait être librement choisi au sein du conseil municipal, cette hypothèse devant rester, par principe, rare.

Cette disposition répond au souhait de lier le choix du maire délégué aux résultats obtenus au niveau de la commune associée . Ce faisant, il rompt, contrairement au droit commun, le lien entre la qualité de conseiller municipal et l'éligibilité à la fonction de maire délégué. Toutefois, votre commission a estimé que la situation particulière des communes polynésiennes justifiait cette dérogation et qu'en tout état de cause, cette dérogation était suffisamment limitée pour ne pas encourir un grief d'inconstitutionnalité. En effet, cette disposition n'instaure pas un obstacle à l'éligibilité mais uniquement une priorité dans l'éligibilité en lien avec l'objectif poursuivi par le législateur.

En application de l' article 12 de la présente proposition de loi, les dispositions des articles 1 ^er et 3 s'appliqueraient à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, soit en mars 2020. Ce report a paru justifié afin d'éviter tout effet d'aubaine.

B. DES ADAPTATIONS AUX RÈGLES D'ORGANISATION ET DE FONCTIONNEMENT DES COMMUNES

Le code général des collectivités territoriales est applicable depuis une décennie en Polynésie française. Les communes polynésiennes étaient, jusqu'à peu, encore régies par des dispositions issues du code des communes précédemment applicable en métropole, étendu localement par la loi n° 77- 1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française.

Les dispositions de la présente proposition de loi sont diverses mais ont vocation à répondre aux difficultés pratiques rencontrées par les élus dans l'exercice quotidien de leur mandat .

Tout en prenant en compte les spécificités géographiques ou de fonctionnement des communes polynésiennes, elles visent avant tout à améliorer les règles applicables aux communes polynésiennes ou à leurs groupements.

Ainsi, l' article 4 modifie les conditions de recours à la téléconférence pour les communes composées de plusieurs communes associées réparties sur plusieurs îles. Si la réunion d'un conseil municipal s'accompagnait d'une hausse des dépenses en raison du déplacement d'une partie du conseil municipal, le maire pourrait alors recourir à la téléconférence, sauf pour certaines réunions spécifiques du conseil. L' article 9 prévoit explicitement la faculté pour un établissement public de coopération intercommunale de fixer son siège à l'extérieur de son périmètre pour des questions d'organisation et de facilité d'accès.

D'autres dispositions sont relatives au statut des élus polynésiens . L' article 6 permet au maire délégué d'une commune associée bénéficiant d'une délégation du maire de percevoir l'indemnité la plus favorable entre celle d'un maire délégué et celle d'un adjoint au maire, tout en s'inscrivant dans l'enveloppe globale des indemnités des élus municipaux. L' article 10 tend à permettre aux élus des établissements publics de coopération intercommunale percevant des indemnités de fonction de bénéficier d'une prise en charge de leurs frais de déplacement, pour certaines réunions pour lesquelles ils représentent leur établissement, si celle-ci est organisée dans une commune autre que celle qu'ils représentent.

La présente proposition de loi prévoit également un certain nombre de dispositions qui visent, d'une part, à appliquer le code général des collectivités territoriales en Polynésie française, avec les adaptations éventuellement nécessaires et, d'autre part, à opérer un toilettage dans certains articles. L' article 2 vise à étendre la faculté de créer des sociétés publiques locales par les communes polynésiennes ou leurs groupements, dans le cadre des compétences propres de ces derniers. En revanche, cette faculté n'est pas élargie à la Polynésie française, les compétences de cette dernière relevant d'une loi organique. Il est également prévu, à l' article 5 , d'élargir la délégation du conseil municipal au maire en matière de marchés publics, permettant ainsi une application du droit applicable en métropole sur le territoire polynésien.

Les articles 8 et 11 prévoient certaines adaptations ou clarifications en matière de droit funéraire et de droit forestier tandis que l' article 7 vise à moderniser les notions applicables en matière de marchés publics, dans le cadre de la refonte actuelle du code des marchés publics applicable localement.

C. UNE APPROBATION DE PRINCIPE DES MODIFICATIONS PROPOSÉES

En raison de la qualité du travail conduit et du consensus s'attachant à son adoption, votre commission a approuvé le texte qui lui était soumis, en se bornant à adopter des amendements de précision proposés par son rapporteur . Elle a estimé que les adaptations qui lui étaient soumises se justifiaient pleinement par les particularités des communes de la Polynésie française qui sont inconnues des autres communes françaises, métropolitaines comme ultramarines.

À cet égard, votre commission a estimé que ces dispositions correspondaient, du point de vue constitutionnel, au pouvoir d'adaptation que l'article 74 de la Constitution a expressément conféré au législateur. Ce faisant, il peut instituer des règles différentes pour des situations juridiques identiques.

Le Conseil constitutionnel a déjà jugé qu'une loi qui fixe des règles particulières pour l'élection des conseillers municipaux d'une collectivité régie par l'article 74 de la Constitution - anciennement territoire d'outre-mer, désormais collectivité d'outre-mer - ne méconnaît aucune règle de valeur constitutionnelle. Le juge constitutionnel ouvre, de manière générale, au législateur la possibilité de « tenir compte des particularités insulaires de ces territoires, de leur dispersion sur de grandes étendues, de leur faible densité démographique et des difficultés de communication » ^{9 ( * )} .

Au regard des spécificités géographiques et institutionnelles évoquées en Polynésie française, le présent texte s'inscrit délibérément dans cette logique, ce que votre commission a approuvé dans son principe.

L'examen de ce texte est l'occasion pour votre commission de rappeler la difficulté d'accessibilité et d'intelligibilité du droit relevant de la compétence de l'État et applicable en Polynésie française .

La modernisation du droit applicable aux communes polynésiennes a ainsi été le prétexte à une codification des règles au sein du code général des collectivités territoriales. Il y a été procédé, sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, par l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics.

À cet égard, ce choix de codification n'a pas satisfait à l'objectif d'intelligibilité de la loi. En effet, le chapitre III du livre VII du titre V est consacré aux dispositions particulières à la Polynésie française et fonctionne par renvoi aux dispositions de droit commun du même code, sous réserve des adaptations ou des exclusions qu'il prévoit. Un tel système de codification fonctionne si le droit applicable en Polynésie française est identique à celui applicable en métropole. Or, tel n'est pas le cas, une partie du droit étant « cristallisée » - volontairement ou non - à un état du droit antérieur. Cette situation aboutit à ce que l'usager du code, qu'il soit un agent public ou un particulier, se trouve confronté à des dispositions d'adaptation qui ne coïncident plus formellement avec les dispositions auxquels il est renvoyé et qui ont évolué depuis la « cristallisation » du droit applicable localement.

À cet égard, l'obligation faite au haut-commissaire de la République d'assurer « à titre d'information, la publication, y compris par voie électronique, des dispositions du code général des collectivités territoriales telles qu'elles sont applicables aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics » ^{10 ( * )} ne constitue qu'un correctif insatisfaisant. C'est pourquoi il a été proposé de revenir à un code des communes de la Polynésie française, sur le modèle de celui applicable en Nouvelle-Calédonie ^{11 ( * )} .

Conscient de cette difficulté qui ne peut être traité dans le seul cadre de cette proposition de loi, votre commission a suivi son rapporteur en maintenant, dans la mesure du possible, des rédactions globales pour les mesures d'adaptation proposées, permettant ainsi au lecteur de disposer en un seul bloc de la rédaction applicable localement, sans recourir à des renvois.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - MODIFICATION DU CODE ELECTORAL

Article 1er (art. L. 438 du code électoral) - Mode de scrutin pour l'élection des conseils municipaux en Polynésie française

L'article 1 ^er instaure un nouveau mode de scrutin pour l'élection des conseils municipaux en Polynésie française. À cet effet, il est renvoyé à l'application des règles générales, contenues aux chapitre II et III du titre IV du livre I ^er du code électoral, sous réserve des adaptations prévues à l'article L. 438 du même code, dont le présent article propose une nouvelle rédaction.

Cette réforme ne s'appliquerait qu'aux communes dont la population est égale ou supérieure à 1 000 habitants. En revanche, la population de chaque commune associée ne serait plus prise en compte pour déterminer le mode de scrutin applicable.

L'exposé des motifs de la proposition de loi rappelle les deux objectifs poursuivis, à l'origine de la rédaction proposée par le syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française et reprise au présent article :

« - Une priorité à donner à une bonne gouvernance de la commune, s'appuyant sur un système d'élection à liste unique, permettant d'identifier une tête de liste, futur maire, légitime et un programme électoral sur lequel sera basé le projet communal de mandature ;

« - Et la préservation des communes associées, avec en particulier le fait que le maire délégué soit légitime d'un point de vue électoral, et donc issu de la liste ayant gagné dans la commune associée, même si celle-ci n'est pas la liste ayant gagné les élections sur l'ensemble de la commune ^{12 ( * )} . »

Reprenant les règles de droit commun, le mode de scrutin reposerait sur un scrutin à deux tours. Un second tour serait organisé si aucune liste n'a remporté la majorité absolue des suffrages exprimés dès le premier tour. Comme pour les autres communes d'au moins 1 000 habitants, le panachage serait interdit. La liste arrivée en tête obtiendrait une prime majoritaire représentant la moitié des sièges, l'autre moitié des sièges étant répartie à la représentation proportionnelle entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés. En cas d'égalité des voix, l'élection serait acquise au bénéfice de l'âge.

Ce mode de scrutin appelle toutefois des adaptations liées à l'existence de commune associées. Actuellement, la répartition des sièges s'opère au niveau de chaque commune associée qui forme une section électorale. Désormais, la répartition des sièges s'effectuerait en plusieurs temps. Le bulletin de vote comporterait les candidats présentés par section. Par ce bulletin, l'électeur voterait en faveur d'une liste afin de lui permettre de remporter la prime majoritaire au niveau communal et des sièges au niveau de la section.

Au préalable, les sièges seraient répartis entre les différentes sections, « proportionnellement à la population municipale de chaque commune associée en appliquant la règle de la plus forte moyenne ». Toutefois, un siège serait garanti à chaque section. Ce dispositif satisfait doublement à la jurisprudence constitutionnelle.

En effet, en reliant le nombre de sièges au nombre d'habitants, il est conforme au principe selon lequel « l'organe délibérant [...] doit être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l'égalité devant le suffrage » . La garantie minimale d'un siège répond à un motif d'intérêt général en assurant que chaque commune associée dispose d'une représentation au niveau communal. En outre, ce correctif intervient de manière limitée : au vu de la population des communes associées et de l'effectif des conseils municipaux concernés, l'écart de représentation n'excèderait pas les limites fixées par la jurisprudence constitutionnelle.

En outre, s'il ne détermine pas lui-même le nombre de sièges à pourvoir par section, le législateur épuise néanmoins sa compétence car il fixe les principes qui président à cette répartition, sans pour autant opérer lui-même cette répartition. Sur proposition de son rapporteur, votre commission a précisé que cette répartition serait déterminée par arrêté du haut-commissaire de la République en Polynésie française, avant chaque scrutin.

Une fois les résultats proclamés, la prime majoritaire, représentant la moitié des sièges du conseil municipal, serait attribuée à la liste qui a obtenu le plus de suffrages au niveau de la commune.

Ces sièges de la prime majoritaire attribués à une liste, il y aurait alors lieu de désigner les candidats de cette liste qui sont élus au titre de cette prime majoritaire. L'obtention de la prime majoritaire ne permettrait pas à la liste arrivée en tête d'obtenir, à ce titre, de siège dans les sections qui n'en comportent qu'un. Si tel n'était pas le cas, dans ces sections, l'unique siège aurait été systématiquement attribué à la liste arrivée en tête au niveau de la commune, sans prendre en compte les résultats de la commune associée. Au sein de chaque section comptant deux sièges, un de ces sièges serait attribué à la liste arrivée en tête sur le contingent de sièges qui lui est réservé au titre de la prime majoritaire afin de ménager, le cas échéant, un siège à la liste arrivée en tête au niveau de la commune associée. Le reste des sièges obtenus au titre de la prime majoritaire serait réparti entre les autres sections, c'est-à-dire celles comptant plus de deux sièges, proportionnellement à la population municipale de chaque commune associée. Plus la section disposerait de sièges à pourvoir, plus les sièges obtenus au moyen de la prime majoritaire s'imputerait sur le contingent de cette section.

Resterait enfin à répartir la moitié des sièges restants du conseil municipal. À la différence de la prime majoritaire, ces sièges seraient répartis au niveau de chaque section, en fonction des résultats obtenus au niveau de la commune associée. La répartition s'effectuerait à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne, de manière à assurer une représentation pluraliste des listes en présence.

En fonction des sièges obtenus par chaque liste, les candidats de cette liste seraient proclamés élus dans l'ordre de présentation de la liste. La liste devrait être composée alternativement d'un homme et d'une femme. Cette règle ne garantit certes pas une stricte parité dans la composition du conseil municipal puisque plusieurs candidats placés en tête de liste au niveau des sections peuvent être de même sexe. Cependant, ce dispositif « favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » selon la formule de l'article 1 ^er de la Constitution.

Votre commission a ainsi adopté l' amendement COM-2 présenté par son rapporteur afin d'apporter, outre les précisions évoquées précédemment, des améliorations rédactionnelles.

Ce mode de scrutin, qui n'est pas sans rappeler celui applicable pour l'élection des conseillers de l'assemblée de Guyane ou de celle de Martinique, témoigne ainsi du souci d'adaptation à la situation polynésienne, afin de maintenir dans les communes comptant des communes associées un lien de proximité entre l'électeur et ses représentants tout en permettant l'émergence d'une majorité identifiée.

Son application peut soulever des difficultés dans les sections ne comptant que deux sièges car l'un serait réservé à la liste arrivée en tête et l'autre à celle arrivée en tête au sein de la section, sans assurer la représentation d'autres listes ayant obtenu un nombre important de suffrages au sein de la section. Toutefois, outre que l'occurrence d'une telle situation paraît réduite, elle résulte de la conciliation de plusieurs paramètres, dont certains résultent de la jurisprudence constitutionnelle, à savoir un nombre de conseillers municipaux calculé en fonction de la population municipale, une répartition de ces sièges entre les différentes sections proportionnelle à la population par section et la nécessité de dégager une majorité stable au niveau de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale.

De même, votre rapporteur s'est interrogé sur le respect de l'exigence constitutionnelle de sincérité et de loyauté du scrutin. Le Conseil constitutionnel a déjà censuré une disposition au motif qu'elle « autorise, dans certains cas, l'inscription sur les bulletins de vote du nom de personnes qui ne sont pas candidates à l'élection » et « qu'une telle inscription risquerait de créer la confusion dans l'esprit des électeurs et, ainsi, d'altérer la sincérité du scrutin ». Or, dans le cas présent, le suffrage de l'électeur aurait un effet dans la désignation des conseillers municipaux élus au niveau de la section - comme actuellement - mais également au niveau de la commune, à travers l'attribution de la prime majoritaire. En votant pour une liste, l'électeur pourrait lui permettre non seulement d'obtenir des sièges au niveau de la section mais également de remporter la prime majoritaire et donc des sièges dans d'autres sections. Un candidat au titre d'une section est donc également candidat au niveau communal. Au regard de cette particularité, votre commission a approuvé le mode de scrutin qui lui était proposé.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

TITRE II - MODIFICATION DU CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES APPLICABLES AUX COMMUNES DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE, À LEURS GROUPEMENTS ET À LEURS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

Article 2 (art. L. 1864-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Faculté pour les communes de la Polynésie française et leurs groupements de créer des sociétés publiques locales

Le présent article tend à permettre aux communes polynésiennes et à leurs groupements de créer des sociétés publiques locales pour l'exercice de certaines de leurs compétences.

Issues d'une initiative sénatoriale, les sociétés publiques locales (SPL) sont une catégorie d'entreprises publiques locales. Elles représentent un instrument au service de l'interventionnisme économique des collectivités territoriales. En application de l'article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales, elles sont créées par toute collectivité territoriale ou un de leurs groupements pour la réalisation d'opérations d'aménagement et de construction, l'exploitation de services publics à caractère industriel ou commercial ou, plus largement, toute activité d'intérêt général.

Ces sociétés exercent leur activité pour le compte exclusif de leurs seuls actionnaires territoriaux qui en sont membres et sur le territoire de ces derniers. Leur capital social est détenu en totalité par des collectivités territoriales ou leurs groupements.

Sous réserve des dispositions spécifiques prévues par le code général des collectivités territoriales en matière de sociétés publiques locales, elles sont constituées sous forme de sociétés anonymes régies par le code de commerce afin de protéger et de prendre en compte les intérêts des collectivités actionnaires en les dotant des moyens de contrôle nécessaires des dirigeants de la société et par la présence de commissaires aux comptes indépendants qui contrôlent la gestion de la société.

Elles sont composées d'au moins deux actionnaires, ce qui constituait auparavant une exception à l'article L. 225-1 du code de commerce. Ce dernier, dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n° 2015-1127 du 10 septembre 2015 portant réduction du nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées, fixait à sept le nombre minimal d'actionnaires. Ce nombre est désormais fixé à deux.

Le présent article propose l'insertion d'un chapitre IV au sein du titre VI du livre VIII du code général des collectivités territoriales, composé d'un nouvel article L. 1864 appliquant ces dispositions aux communes de la Polynésie française et à leurs groupements, tout en l'adaptant aux spécificités de ces dernières.

Les sociétés publiques locales ne pourraient être créées que par les communes ou leurs groupements et pour les seules compétences propres de ces derniers, mentionnées à l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

En revanche, cette faculté n'est pas prévue pour la collectivité de Polynésie française, une telle extension relevant de la loi organique.

Par ailleurs, le droit commercial étant une compétence de la Polynésie française depuis 2004, le code de commerce applicable localement est celui en vigueur à cette date. Dès lors, le nombre minimal d'actionnaires pour la constitution d'une société anonyme est toujours fixé à 7. Par conséquent, la constitution d'une société publique locale en Polynésie française avec deux actionnaires constitue donc une dérogation au code de commerce applicable.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l' amendement COM-3 de correction d'erreurs matérielles de références et de précision rédactionnelle.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 (art. L. 2573-3 du code général des collectivités territoriales) - Modalités d'élection des maires délégués dans les communes associées

Le présent article fixe les modalités d'élection des maires délégués des communes associées de la Polynésie française.

L'article L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable en Polynésie française, dispose que le maire d'une commune fusionnant avec une autre commune devient, de droit, maire délégué jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal de la commune fusionnée. Après ce renouvellement ou en cas de vacance, le maire délégué est alors choisi par le conseil municipal de la commune parmi les conseillers municipaux élus dans la section correspondant à la commune associée ou, à défaut, parmi les autres membres de ce conseil, quelle que soit la commune associée dans laquelle il réside.

Comme le relève l'exposé des motifs, cette disposition a toutefois soulevé un certain nombre de difficultés lors des dernières élections municipales de 2014 : certains maires délégués ne reflétaient pas la majorité politique de la commune associée. Ces situations, perçues comme un déni de démocratie, ont été à l'origine de situations de blocage au sein de plusieurs conseils municipaux et se sont accompagnées de démissions collectives.

Pour mettre un terme à ces situations, le 2° du présent article vise, par l'introduction d'un VI à l'article L. 2573-3 du code général des collectivités territoriales, de modifier le deuxième alinéa de l'article L. 2113-22 du même code, dans sa rédaction applicable en Polynésie française.

Lors du renouvellement - général ou partiel - suivant la fusion d'une commune ou en cas de vacance du siège de maire délégué, le maire délégué d'une commune associée serait choisi parmi les conseillers municipaux de la commune nouvelle élus sur la liste ayant recueilli le maximum de suffrages au sein de la commune associée. À défaut, le maire délégué serait choisi parmi les conseillers élus sur l'une des autres listes de la même section ou, enfin, parmi les autres membres du conseil municipal de la commune.

Le 1° prévoit la coordination nécessaire à l'article L. 2573-3 du même code.

Les dispositions prévues par le présent article permettent à la fois de respecter le choix démocratique des citoyens en favorisant, de préférence, l'élection d'un maire délégué issu du suffrage des électeurs, tout en prévoyant les différents cas de figure en cas de défaut de candidats intéressés pour assumer cette fonction.

Votre commission a adopté deux amendements de son rapporteur. Le premier - COM-4 - renvoie à l'article L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales les modalités d'élection du maire délégué sur celles applicables au maire et à ses adjoints tandis que le second - COM-5 - prévoit plusieurs améliorations rédactionnelles au dispositif proposé.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (art. L. 2573-5 du code général des collectivités territoriales) - Recours à la téléconférence pour les réunions du conseil municipal des communes composées de plusieurs communes associées situées sur plusieurs îles

Le présent article tend à modifier les conditions justifiant, pour le maire d'une commune composée de plusieurs communes associées dispersées sur plusieurs îles, le recours à la téléconférence pour les réunions du conseil municipal.

L'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales applicable en Polynésie française prévoit déjà le recours à un tel dispositif pour les communes polynésiennes : si la réunion du conseil municipal, en urgence , est rendue impossible en raison de circonstances exceptionnelles , le maire peut décider le recours à la téléconférence pour réunir le conseil. Le quorum est alors apprécié en fonction de la présence des conseillers municipaux effectivement présents dans les différents lieux dans lesquels se réunit le conseil municipal.

Toutefois, le recours à la téléconférence est exclu pour :

- l'élection du maire et de ses adjoints ;

- l'adoption du budget primitif ;

- l'élection des conseillers communautaires ^{13 ( * )} ;

- l'adoption des délibérations :

o soumettant à un référendum local une affaire relevant de la compétence de la commune ^{14 ( * )} ;

o désignant les conseillers municipaux siégeant, au nom de la commune, au sein d'organismes extérieurs ^{15 ( * )} ;

o créant une régie ^{16 ( * )} ;

o relatives au nom et au territoire de la commune ^{17 ( * )} .

Lorsqu'il est fait usage de la téléconférence, les délibérations nécessitant un vote font l'objet d'un scrutin public.

Ce dispositif spécifique aux communes polynésiennes réparties sur plusieurs îles représente une dérogation aux dispositions applicables en matière de quorum telles que définies à l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales. Le quorum correspond au nombre de conseillers municipaux en exercice qui doivent assister effectivement à la séance du conseil municipal pour que ce dernier puisse valablement délibérer. Les membres du conseil municipal en exercice qui ne sont pas personnellement et physiquement présents, mais ont donné procuration de vote à un de leurs collègues, ne sont pas pris en compte dans le calcul du quorum. Pour que le conseil municipal délibère valablement, la majorité de ses membres en exercice doit être présente à la séance du conseil municipal, c'est-à-dire que le nombre des conseillers municipaux présents doit excéder d'une unité le nombre des conseillers municipaux en exercice divisé par deux, soit plus de la moitié des membres en exercice. Si le quorum n'est pas atteint, attesté par un procès-verbal du président de séance, le conseil municipal est alors à nouveau convoqué au moins trois jours après cette première réunion, sans condition de quorum.

Le présent article vise à modifier les conditions justifiant le recours à la téléconférence : au lieu de circonstances exceptionnelles rendant impossible une réunion du conseil municipal en urgence, le maire pourrait recourir à la téléconférence pour les réunions du conseil municipal lorsque le déplacement de certains membres du conseil municipal serait rendu matériellement impossible, en raison notamment des systèmes de rotation des bateaux ou des avions, ou aurait un coût disproportionné pour les finances de la commune, en raison de la location de moyens de locomotion aériens ou maritimes. Les conditions d'appréciation du quorum, l'obligation d'un vote au scrutin public et les exceptions à un tel recours ne seraient pas modifiées. Ainsi, la condition de l'urgence ne serait plus requise pour recourir à cette faculté tandis que l'impossibilité de déplacement d'une partie des membres du conseil municipal est élargie à la difficulté matérielle de les réunir en un même lieu.

Compte tenu de la situation financière préoccupante des communes polynésiennes et des spécificités archipélagiques de certaines communes composées de plusieurs communes associées elles-mêmes dispersées sur plusieurs îles, la disposition proposée permettrait de faciliter les réunions du conseil municipal tout en bénéficiant du même encadrement à ce dispositif que celui actuellement applicable. En effet, les rotations en bateau ou en avion peuvent rendre difficiles les réunions du conseil municipal ou conduire à des dépenses trop élevées grevant ainsi les finances communales ou intercommunales déjà fragiles. C'est au regard de cette situation particulière que votre commission s'est montrée favorable à un tel dispositif.

Elle a adopté, sur proposition de son rapporteur, l' amendement COM-6 de précision et de correction de référence.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5 (art. L. 2573-6 du code général des collectivités territoriales) - Délégation du conseil municipal au maire en matière de marchés publics

Le présent article vise à étendre la délégation du conseil municipal aux maires des communes de la Polynésie française en matière de marchés publics, en alignant le droit applicable sur celui de la métropole.

L'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales énumère les délégations que le conseil municipal peut accorder au maire, pour la durée de son mandat. Le 4° prévoit une telle délégation pour toute décision relative à la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés, des accords-cadres et de leurs avenants. Les décisions ne peuvent toutefois être prises que si les crédits correspondants sont disponibles au budget de la commune.

Le droit applicable en Polynésie française est celui qui était en vigueur en métropole antérieurement à la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés. Le conseil municipal ne peut déléguer au maire le suivi des seuls marchés publics supérieurs à 206 000 euros et la négociation des avenants aux marchés publics entraînant une hausse de plus de 5 % du contrat initial.

Le présent article tend à appliquer la rédaction actuelle du 4° de l'article L. 2122-22 aux communes de Polynésie française, assurant ainsi l'extension de la délégation accordée par les conseils municipaux aux maires polynésiens en matière de marchés publics et d'accords-cadres.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .

Article 6 (art. L. 2573-7 du code général des collectivités territoriales) - Indemnité du maire délégué bénéficiant d'une délégation du maire de la commune

Le présent article prévoit qu'un maire délégué d'une commune associée ayant une délégation de la part du maire bénéficie de l'indemnité de fonction la plus favorable entre celle de maire délégué et celle d'adjoint au maire.

En application de l'article L. 2123-21 du code général des collectivités territoriales, le maire délégué et les adjoints au maire délégué d'une commune associée perçoivent une indemnité correspondant à l'exercice effectif des fonctions de maire et d'adjoint d'une commune, par application d'un barème fixé en fonction de la population de la commune et sur la base d'un barème fixé par arrêté du haut-commissaire, dans les conditions définies aux articles L. 2123-23 et L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales applicables localement.

Le présent article prévoit :

- d'une part, la suppression du deuxième alinéa de l'article L. 2123-21 du code général des collectivités territoriales rendu inutile du fait de l'absence d'adjoints au maire délégué dans les communes associées polynésiennes ( 2° de l'article) ;

- d'autre part, le bénéfice, par le maire délégué d'une commune associée qui serait également adjoint au maire de la commune, de l'indemnité la plus favorable entre celle qu'il percevrait en tant que maire délégué et celle dont il bénéficierait en tant qu'adjoint au maire de la commune. Dans le cas où l'indemnité la plus favorable serait celle d'adjoint au maire, l'enveloppe globale des indemnités serait alors minorée d'un montant égal au différentiel constaté entre les deux indemnités précitées ( 1° de l'article).

Ainsi, l'élu qui bénéficierait de la double fonction ne pourrait cumuler les deux indemnités correspondantes mais percevrait celle qui serait la plus élevée. En raison de son caractère spécifique, les indemnités de maire délégué n'entrent pas dans le calcul du plafond prévu au II de l'article L. 2123-24, ce qui peut entraîner un coût financier pour la commune. C'est pourquoi il est proposé de réduire l'enveloppe des indemnités des adjoints au maire à due proportion de celle des indemnités des maires délégués, si ces derniers bénéficie d'une délégation du maire de la commune et si leur indemnité de base est inférieure à l'indemnité maximale d'un adjoint au maire de la commune.

Cette disposition vise à revaloriser les missions des maires délégués qui bénéficieraient de délégations de la part du maire. Par ailleurs, elle s'inscrit dans l'enveloppe fermée prévue par l'article L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales. C'est pourquoi votre commission a approuvé le dispositif proposé.

Elle a toutefois adopté l' amendement de clarification COM-1 de Mme Lana Tetuanui destiné à donner plus de souplesse au dispositif, en permettant au conseil municipal de moduler les indemnités allouées aux maires délégués, tout en respectant l'enveloppe globale allouée à chaque commune.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 7 (art. L. 2573-12 du code général des collectivités territoriales) - Adaptation du code des marchés publics en Polynésie française

Le présent article tend à actualiser les notions de droit des marchés publics applicables en Polynésie française.

L'article L. 2573-12 du code général des collectivités territoriales prévoit les actes des communes polynésiennes soumis au contrôle de légalité par le haut-commissaire de la République. Parmi ces actes, figurent les conventions relatives :

1° aux marchés, à l'exception des marchés passés sans formalité préalable en raison de leur montant en application de la réglementation applicable localement ;

2° aux emprunts ;

3° les conventions de concession ou d'affermage de services publics locaux ;

4° les contrats de partenariat.

Les marchés « sans formalités préalables » ont été remplacés par les « marchés passés selon la procédure adaptée ».

Le présent article propose d'actualiser les notions de marchés publics dans un objectif de mise en cohérence avec la réforme actuelle du code des marchés publics de la Polynésie française.

Ainsi, seraient obligatoirement soumises au contrôle de légalité les conventions relatives aux marchés et aux accords-cadres dont le montant serait supérieur au seuil des procédures formalisées définis par la réglementation locale, aux emprunts, aux conventions de concession ou d'affermage des services publics locaux et aux contrats de partenariat.

Adoptant un amendement rédactionnel COM-7 de son rapporteur, la commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 8 (art. L. 2573-25 du code général des collectivités territoriales) - Modernisation des dispositions relatives aux cimetières et aux opérations funéraires

Le présent article vise à moderniser les dispositions relatives aux cimetières et aux opérations funéraires de Polynésie française prévues à l'article L. 2573-25 du code général des collectivités territoriales.

En application de l'article L. 2223-1 du code général des collectivités territoriales, chaque commune ou établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de cimetières doit disposer d'au moins un cimetière pour l'inhumation des défunts. Par ailleurs, les communes d'au moins 2 000 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale d'au moins 2 000 habitants et compétents en matière de cimetières doivent en outre disposer d'au moins un site cinéraire afin d'accueillir les cendres des personnes incinérées. La création, l'agrandissement et la translation d'un cimetière sont décidées par le conseil municipal. Toutefois, dans les communes urbaines et à l'intérieur des périmètres d'agglomération, si ces opérations sont effectuées à moins de 35 mètres des habitations, une autorisation du représentant de l'État dans le département est nécessaire, par arrêté pris après enquête publique.

L'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics a étendu cette obligation aux communes de Polynésie, en prévoyant un délai de 10 ans à compter de son entrée en vigueur, soit jusqu'au 1 ^er mars 2018, pour permettre aux communes concernées de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cette nouvelle législation.

L'article 91 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, issu d'une initiative de notre ancien collègue, M. Vincent Dubois, a, d'une part, fixé à 20 000 habitants le seuil de population à partir duquel les communes et EPCI de Polynésie française compétents en matière de cimetières doivent disposer d'un site cinéraire et a, d'autre part, reporté au 31 décembre 2020 le délai laissé à ces derniers pour se conformer à leurs obligations en matière de cimetières et de sites cinéraires. Ces modifications ont été justifiées par la culture, la religion et les traditions locales polynésiennes, la population étant très attachée à l'inhumation, la crémation étant une pratique étrangère aux habitudes des familles polynésiennes.

Le présent article complète ces dispositions sur plusieurs points :

- le 2° assure l'application en Polynésie française des dispositions de l'article L. 2223-12-1 du code général des collectivités territoriales qui donne compétence au maire pour fixer les dimensions maximales des monuments érigés sur les fosses ;

- le 3° vise à réécrire les dispositions de l'article L. 2223-1 applicables en Polynésie française, dans un objectif de clarification en les adaptant aux spécificités polynésiennes, tout en conservant les modifications de la loi précitée du 7 août 2015 (seuil de 20 000 habitants et date limite du 31 décembre 2020 pour la mise en conformité) ;

- le 4° assure l'application en Polynésie française, d'une part, du 4° de l'article L. 2223-3 du code général des collectivités territoriales qui autorise l'inhumation des Français établis hors de France dans une commune dans laquelle ils ne possèdent pas de sépulture familiale dès lors qu'ils seraient inscrits sur la liste électorale de cette dernière et, d'autre part, des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 2223-4 du même code en donnant au maire la faculté de faire procéder à la crémation des restes exhumés en l'absence d'opposition connue ou attestée du défunt. Dans le cas contraire, les restes des personnes sont alors distingués au sein de l'ossuaire ;

- enfin, le 1° prévoit en conséquence les coordinations nécessaires à l'article L. 2573-5 du même code.

La fixation des conditions d'application de ces dispositions est renvoyée à un arrêté du haut-commissaire de la République.

Ces dispositions complètent utilement les dispositions déjà adoptées par votre Haute Assemblée lors du débat sur la loi NOTRe, que votre commission avait estimé adaptées au contexte particulier de la Polynésie française. Quant à l'obligation d'un site cinéraire, elle ne devrait s'appliquer en réalité qu'à la commune de Papeete dont la population est supérieure à 20 000 habitants. Les EPCI polynésiens actuellement existants ont une population inférieure à ce seuil et n'exercent pas la compétence requise.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel COM-8 de son rapporteur, votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 9 (art. L. 5842-4 du code général des collectivités territoriales) - Possibilité de fixation du siège d'un EPCI en dehors de son périmètre

Le présent article vise à prévoir la faculté, pour un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), de fixer son siège en dehors de son périmètre, lorsqu'il est constitué de communes elles-mêmes dispersées sur plusieurs îles.

Aucune disposition n'impose la fixation du siège d'un EPCI - syndicats de communes, communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles - à l'intérieur de son périmètre. Le IV de l'article L. 5211-5 prévoit que l'arrêté de création d'un EPCI détermine le siège de l'établissement tandis que l'article L. 5211-5-1 dispose que les statuts fixent le siège de celui-ci. Dès lors, en théorie, aucune disposition n'interdit à un conseil communautaire d'établir son siège en dehors de son périmètre. Toutefois, aucun EPCI ne semble avoir usé de cette faculté non écrite.

En revanche, pour les départements et les régions, le code général des collectivités territoriales prévoit expressément que leur siège est situé au sein de leur périmètre ^{18 ( * )} . Toutefois, une exception est prévue pour le département du Rhône, à la suite de la création de la métropole de Lyon : l'article L. 3621-4 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que le conseil départemental du Rhône, par dérogation à l'article L. 3121-9 du même code, peut se réunir à Lyon, siège de ladite métropole, pour des raisons d'économie. Bien que le conseil départemental ait adopté, à l'unanimité, un avis favorable à la désignation de Villefranche-sur-Saône comme nouveau chef-lieu, le 20 novembre 2015, elle précise toutefois que « les services départementaux ne seront donc pas déménagés » et que « la fixation du chef-lieu du Département du Rhône ne saurait imposer au Conseil départemental de tenir ses séances dans la commune retenue ».

Le présent article précise explicitement la faculté pour un EPCI polynésien composé de communes réparties sur plusieurs îles de fixer son siège en dehors de son périmètre. Cette disposition se justifie par le caractère géographique spécifique des archipels polynésiens, auquel s'ajoute le sens de rotation des moyens de transport qui ne favorise pas toujours un gain de temps mais peut être source de difficultés d'organisation. Les élus du syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française ont indiqué à votre rapporteur qu'il était parfois plus simple de réunir l'ensemble des élus d'un même EPCI à Papeete, qui bénéficie de liaisons aériennes facilement accessibles, que dans le périmètre d'un établissement.

Partageant les soucis des élus polynésiens, votre commission a adopté l'article 9 sans modification .

Article 10 (art. L. 5842-5 du code général des collectivités territoriales) - Prise en charge des frais de déplacement des élus communautaires percevant des indemnités de fonction

Le présent article tend à modifier l'article L. 5842-5 du code général des collectivités territoriales afin d'assurer l'application en Polynésie française de l'article L. 5211-13 du même code relatif au remboursement des frais des membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ne bénéficiant pas d'indemnités de fonction.

En vertu de l'article L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales, les conseillers des EPCI ne percevant pas d'indemnité de fonction au titre de leur mandat intercommunal peuvent bénéficier de l'indemnisation de leurs frais de déplacement engagés à l'occasion des réunions de l'organe délibérant de leur établissement et pour un certain nombre de réunions organisées dans une commune autre que la leur (réunions du bureau, des commissions instituées par délibération dont ils sont membres, des comités consultatifs prévus par l'article L. 5211-49-1, de la commission consultative des services publics locaux et des organes délibérants ou, plus largement, des bureaux des organismes où ils représentent leur établissement).

Les EPCI concernés par cette disposition sont ceux prévus à l'article L. 5211-12, soit les syndicats de communes dont le périmètre est supérieur à celui d'un EPCI à fiscalité propre, les syndicats d'agglomération nouvelle et les différentes catégories d'EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés urbaines, communautés d'agglomération et métropoles).

Il appartient alors à l'organisme qui organise la réunion de prendre en charge le remboursement des frais de déplacement, dans les conditions définies par le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l'État. Cette faculté de remboursement des frais de déplacement ne s'applique pas aux élus des EPCI qui perçoivent une indemnité de fonction. Elle ne bénéficie en réalité qu'aux membres des syndicats communaux, les syndicats mixtes fermés et les syndicats mixtes ouverts, les membres des EPCI à fiscalité propre pouvant percevoir des indemnités de fonction même en dehors d'une délégation de fonction.

Le présent article prévoit qu'en Polynésie française, pourraient bénéficier du remboursement des frais de déplacement deux catégories d'élus intercommunaux :

- ceux ne percevant pas d'indemnités de fonction, comme c'est le cas en métropole ;

- ceux percevant une indemnité de fonction mais résidant sur une autre île que celle sur laquelle se tiennent les réunions ouvrant droit à cette faculté.

Le remboursement des frais de déplacement pourrait être effectué lorsque les réunions de l'EPCI seraient organisées :

- dans une commune autre que celle que les conseillers représentent ;

- au siège de l'établissement si celui-ci est situé en dehors du périmètre de celui-ci.

Là encore, cette disposition vise à traduire une réelle préoccupation des élus polynésiens qui, compte tenu du caractère géographique spécifique, sont amenés à assurer des déplacements fréquents. C'est pourquoi il apparaît opportun aux yeux de votre rapporteur de conforter cette disposition, d'où l'adoption par votre commission de l' amendement rédactionnel COM-9 de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

Article 11 (art. L. 5842-33 du code général des collectivités territoriales) - Abrogation d'une disposition en matière de partage des biens à vocation pastorale ou forestière

Le présent article vise à supprimer l'application, en Polynésie française, de l'article L. 5222-5 du code général des collectivités territoriales.

Les articles L. 5222-4 à L. 5222-6 du code général des collectivités territoriales règlent les conditions nécessaires pour assurer le retrait d'une commune d'une indivision instituée pour la gestion de biens entre plusieurs communes. L'article L. 5222-5 prévoit une procédure particulière pour les biens pastoraux ou forestiers en maintenant, en cas de partage de tels biens entre plusieurs communes, une gestion collective de ces biens par la création ou l'adhésion d'une commune à un établissement public chargé de cette gestion. Or, compte tenu de l'absence de tels biens sur le territoire polynésien, son application n'apparaît pas pertinente en Polynésie.

C'est pourquoi votre commission a adopté l'article 11 sans modification .

Article 12 - Application des dispositions électorales au prochain renouvellement général des conseils municipaux

Le présent article prévoit l'application des articles 1 ^er et 3 de la présente proposition de loi, relatifs respectivement à l'élection des conseillers municipaux des communes et des maires délégués dans les communes associées, lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux, soit en mars 2020.

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité de prévoir une application anticipée de ces dispositions à l'occasion d'une élection municipale partielle d'ici cette date. Le syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française a toutefois estimé qu'anticiper le calendrier de mise en oeuvre du nouveau mode de scrutin électoral pourrait conduire à des démissions d'opportunité, ce qui n'apparaît pas souhaitable.

Toutefois, la rédaction proposée ne permettrait l'application de ces dispositions qu'à l'occasion du seul prochain renouvellement général des conseils municipaux, soit en 2020, ce qui n'est pas l'intention des auteurs pour qui les nouvelles modalités proposées ont vocation à s'appliquer pour l'ensemble des élections municipales organisées à partir de 2020. C'est pourquoi votre commission a adopté l' amendement COM-10 de son rapporteur afin de permettre à ces dispositions de s'appliquer à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 22 JUIN 2016

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - La proposition de loi de Mme Tetuanui propose un nouveau régime électoral pour les communes associées de la Polynésie française. C'est le fruit d'un travail de concertation au niveau local entre les communes et les services de l'État, approuvé par le Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française (SPCPF) à l'unanimité et par l'assemblée de la Polynésie française, consultée en application de l'article 74 de la Constitution. Ce texte adapte l'application du code électoral et du code général des collectivités territoriales à la Polynésie française. Enfin, il tient compte des contraintes territoriales particulières des archipels polynésiens qui, représentant la moitié de la superficie de la Corse, s'étendent sur une surface équivalente à l'Europe ; ainsi, certaines communes associées sont éloignées de 110 à 430 kilomètres de leur chef-lieu communal !

Le texte comporte d'abord des dispositions d'ordre électoral. L'article 1er établit un nouveau régime électoral des communes associées d'au moins 1 000 habitants. Les caractéristiques du mode de scrutin municipal sont conservées mais la répartition des sièges s'effectuerait en plusieurs temps. Le bulletin de vote comporterait les noms de candidats présentés par section. L'électeur voterait pour une liste ; la prime majoritaire serait attribuée au niveau communal pour une moitié des sièges, l'autre moitié serait répartie à la représentation proportionnelle au niveau de la section. L'article 3 introduit de nouvelles modalités d'élection du maire délégué dans les communes associées, qui serait issu par priorité de la liste majoritaire dans la commune associée. Enfin, l'article 12 prévoit une entrée en vigueur différée au prochain renouvellement général des conseils municipaux, en mars 2020.

Un ensemble de dispositions portent sur le fonctionnement des collectivités polynésiennes. L'article 4 règle les conditions de recours à la téléconférence, qui se comprend au vu de l'éloignement des communes. L'article 9 autorise les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fixer leur siège à l'extérieur de leur périmètre : il peut être plus simple aux élus des Marquises, par exemple, de se rendre à Papeete que dans l'une des îles de l'archipel...

Les articles 6 et 10 concernent le statut des élus polynésiens. Le premier permet au maire délégué d'une commune associée bénéficiant d'une délégation du maire de percevoir l'indemnité la plus favorable entre ces deux statuts, dans le cadre d'une enveloppe normée. L'article 10 accorde aux élus des EPCI percevant des indemnités de fonction une prise en charge de leurs frais de déplacement, parfois très supérieurs au montant de l'indemnité.

Enfin, plusieurs articles adaptent l'application du code général des collectivités territoriales à la Polynésie française. L'article 2 étend la faculté de création de sociétés publiques locales par les communes polynésiennes ou leurs groupements. L'article 5 élargit la délégation du conseil municipal au maire en matière de marchés publics, facilitant l'application du droit applicable en métropole. Les articles 8 et 11 comportent des adaptations et clarifications en matière de droit funéraire et de droit forestier ; l'article 7 modernise les notions applicables en matière de marchés publics dans le cadre de la refonte en cours du code des marchés publics applicable localement.

Mme Lana Tetuanui , auteur de la proposition de loi . - Je n'ai rien à ajouter à cet excellent exposé et demande à mes collègues de la commission des lois de soutenir ce texte.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1 ^er

L'amendement de clarification et de précision COM-2  est adopté.

Article 2

L'amendement de correction de référence COM-3 est adopté.

Article 3

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-4 précise les modalités de désignation du maire délégué.

L'amendement COM-4 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-5.

Article 4

L'amendement de correction de référence COM-6 est adopté.

Article 6

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Avis favorable à l'amendement COM-1 qui clarifie les dispositions de cet article relatives à la perception de l'indemnité par un maire délégué également adjoint au maire la plus favorable, le tout dans une enveloppe fermée.

L'amendement COM-1 est adopté.

Article 7

L'amendement rédactionnel COM-7 est adopté.

Article 8

L'amendement rédactionnel COM-8 est adopté.

Article 10

L'amendement rédactionnel COM-9 est adopté.

Article 12

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Cet article ne prévoyait l'application des dispositions des articles 1 ^er et 3 que « lors » du prochain renouvellement général des conseils municipaux, en 2020 ; mon amendement de correction COM-10 précise qu'elles s'appliqueraient « à compter » de cette date.

L'amendement COM-10 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Mme Lana Tetuanui , sénatrice, auteur de la proposition de loi

Direction générale des outre-mer (Ministère des outre-mer)

M. Claude Girault , directeur général adjoint

Mme Agnès Fontana , sous-directrice des affaires juridiques et institutionnelles

Mme Florence Duenas , cheffe du bureau du droit public et des affaires institutionnelles

Bureau des élections et des études politiques (Ministère de l'intérieur)

Mme Sylvie Calves , chef du bureau

M. Charles Barbier , adjoint au chef du bureau

Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française

M. Cyril Tetuanui , président, maire de Tumaraa

Mme Lorna Oputu , vice-présidente, conseillère municipale de Mahina

M. Rony Tumahai , maire de Punaauia

M. Marcellin Lisan , maire de Huahine

M. Jean Sylvestro , directeur

Mme Yvana Surdacki , directrice adjointe

Mme Manava Laborde , juriste

ANNEXE - POPULATION DES COMMUNES ET COMMUNES ASSOCIÉES DE POLYNÉSIE FRANÇAISE

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* ¹ « Droit et libertés des communes de la Polynésie française : de l'illusion à la réalité », rapport n° 130 (2008-2009) de MM. Christian Cointat et Bernard Frimat, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2008/r08-130-notice.html.

* ² Conseil d'État, 24 novembre 2015, avis n° 390576

* ³ Un atoll est un type d'île corallienne basse des océans tropicaux.

* ⁴ Ces deux EPCI regroupent chacun six communes : celles des îles Marquises et celles des îles sous le vent, à l'exception de Bora Bora.

* ⁵ Loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes.

* ⁶ Conseil constitutionnel, 22 octobre 2009, n° 2009-590 DC.

* ⁷ Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

* ⁸ Loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.

* ⁹ Conseil constitutionnel, 22 juillet 1980, n° 80-122 DC.

* ¹⁰ Article 12 de l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics.

* ¹¹ Proposition n° 113 (2013-2014) de M. Richard Tuheiava portant création du code des communes de Polynésie française.

* ¹² Cf. Commentaire de l'article 3 de la présente proposition de loi.

* ¹³ Les dispositions relatives au fléchage des conseillers municipaux siégeant au conseil communautaire prévues par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral ne sont pas applicables en Polynésie française.

* ¹⁴ Article L.O. 1112-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁵ Article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁶ Article L. 2221-10 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁷ Article L. 2573-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁸ Article L. 3121-9 du code général des collectivités territoriales pour le département ; article L. 4132-5 du code général des collectivités territoriales pour la région.