Projet de loi de finances pour 2017 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis

III. LE PROGRAMME 302 : FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

1. La douane : une administration dont les missions évoluent

Le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » porte les crédits de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) . Le responsable du programme est la directrice générale des douanes et droits indirects. Les actions du programme reflètent les différentes missions de la douane :

- l'action 01 « Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière » retrace les moyens consacrés à la lutte contre les trafics de produits prohibés (stupéfiants, contrefaçons etc.) ou réglementés (armes, animaux, oeuvres d'art etc.) et au blanchiment de capitaux. Elle couvre notamment les contrôles effectués sur les flux de marchandises ;

- l'action 03 « Préservation de la sécurité et de la sûreté de l'espace national et européen » porte les crédits consacrés à la protection des frontières terrestres, maritimes et aériennes nationales et européennes ;

- l'action 04 « Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement » porte la mission régulation et de facilitation du commerce international , qui consiste à faire évoluer les services de la DGDDI vers des procédures simplifiées, dématérialisées et centralisées ;

- l'action 05 « Fiscalité douanière, énergétique et environnementale » concerne la mission fiscale de la douane , chargée du recouvrement de la TVA à l'importation, des droits de douane reversés à l'Union européenne, des accises sur les tabacs, alcools et produits pétroliers ;

- l'action 06 « Soutien des services opérationnels » porte les dépenses transversales ou ne pouvant pas être rattachées à une action précise.

Évolution par action et par titre des crédits (AE)
du programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges »

(en AE) (en euros)

		Exécution 2015	LFI 2016	PLF 2017	Évolution PLF 2017/ LFI 2016
01 - Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière	Total :	472 077 078	478 020 579	520 792 448	42 771 869	8,9%
	Titre 2 :	451 461 649	426 664 938	445 875 089	19 210 151	4,5%
	Titre 3 :	16 358 004	48 355 641	65 417 359	17 061 718	35,3%
	Titre 5 :	4 257 425	3 000 000	9 500 000	6 500 000	216,7%
03 - Préservation de la sécurité et de la sûreté de l'espace national et européen	Total :	148 514 183	208 853 990	176 289 023	-32 564 967	-15,6%
	Titre 2 :	103 487 680	132 474 776	135 809 761	3 334 985	2,5%
	Titre 3 :	19 764 957	58 676 754	13 259 662	-45 417 092	-77,4%
	Titre 5 :	25 261 546	17 702 460	27 219 600	9 517 140	53,8%
04 - Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement	Total :	210 030 063	257 136 392	266 242 261	9 105 869	3,5%
	Titre 2 :	209 581 907	223 879 301	231 830 759	7 951 458	3,6%
	Titre 3 :	448 156	31 220 545	28 644 502	-2 576 043	-8,3%
	Titre 5 :		2 036 546	5 767 000	3 730 454	183,2%
05 - Fiscalité douanière, énergétique et environnementale	Total :	357 664 440	320 378 983	321 520 209	1 141 226	0,4%
	Titre 2 :	139 065 838	146 419 126	151 150 780	4 731 654	3,2%
	Titre 3 :	650 375	12 673 335	17 001 429	4 328 094	34,2%
	Titre 5 :	33 222	2 078 075	3 160 000	1 081 925	52,1%
	Titre 6 :	217 915 005	159 208 447	150 208 000	-9 000 447	-5,7%
06 - Soutien des services opérationnels	Total :	383 501 835	324 134 940	294 477 317	-29 657 623	-9,1%
	Titre 2 :	233 183 092	226 458 356	234 946 613	8 488 257	3,7%
	Titre 3 :	131 537 940	80 492 709	40 979 704	-39 513 005	-49,1%
	Titre 5 :	17 627 552	16 083 875	17 451 000	1 367 125	8,5%
	Titre 6 :	1 153 251	1 100 000	1 100 000	0	0,0%
Total P. 302 (en AE)	Total :	1 571 787 599	1 588 524 884	1 579 321 258	-9 203 626	-0,6%
	Titre 2 :	1 136 780 166	1 155 896 497	1 199 613 002	43 716 505	3,8%
	Titre 3 :	168 759 432	231 418 984	165 302 656	-66 116 328	-28,6%
	Titre 5 :	47 179 745	40 900 956	63 097 600	22 196 644	54,3%
	Titre 6 :	219 068 256	160 308 447	151 308 000	-9 000 447	-5,6%

Source : projet de loi de finances pour 2017

Évolution par action et par titre des crédits (CP) du programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » (en CP) (en euros)
		Exécution 2015	LFI 2016	PLF 2017	Évolution PLF 2017/ LFI 2016
01 - Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière	Total :	470 412 342	468 697 203	516 836 187	48 138 984	10,3%
	Titre 2 :	451 461 649	426 664 938	445 875 089	19 210 151	4,5%
	Titre 3 :	16 037 189	38 644 265	62 818 441	24 174 176	62,6%
	Titre 5 :	2 913 504	3 388 000	8 142 657	4 754 657	140,3%
03 - Préservation de la sécurité et de la sûreté de l'espace national et européen	Total :	145 618 994	206 525 188	170 994 640	-35 530 548	-17,2%
	Titre 2 :	103 487 680	132 474 776	135 809 761	3 334 985	2,5%
	Titre 3 :	20 553 105	56 621 952	12 732 879	-43 889 073	-77,5%
	Titre 5 :	21 578 209	17 428 460	22 452 000	5 023 540	28,8%
04 - Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement	Total :	210 052 280	248 714 410	265 104 265	16 389 855	6,6%
	Titre 2 :	209 581 907	223 879 301	231 830 759	7 951 458	3,6%
	Titre 3 :	470 373	22 798 563	27 506 506	4 707 943	20,7%
	Titre 5 :		2 036 546	5 767 000	3 730 454	183,2%
05 - Fiscalité douanière, énergétique et environnementale	Total :	357 815 586	316 808 106	320 765 772	3 957 666	1,2%
	Titre 2 :	139 065 838	146 419 126	151 150 780	4 731 654	3,2%
	Titre 3 :	706 073	9 102 458	16 325 992	7 223 534	79,4%
	Titre 5 :	34 258	2 078 075	3 081 000	1 002 925	48,3%
	Titre 6 :	218 009 417	159 208 447	150 208 000	-9 000 447	-5,7%
06 - Soutien des services opérationnels	Total :	389 596 227	305 678 678	291 663 629	-14 015 049	-4,6%
	Titre 2 :	233 183 092	226 458 356	234 946 613	8 488 257	3,7%
	Titre 3 :	132 809 581	63 576 790	39 472 016	-24 104 774	-37,9%
	Titre 5 :	22 442 657	14 543 532	16 145 000	1 601 468	11,0%
	Titre 6 :	1 160 897	1 100 000	1 100 000	0	0,0%
Total P. 302 (en CP)	Total :	1 573 495 429	1 546 423 585	1 565 364 493	18 940 908	1,2%
	Titre 2 :	1 136 780 166	1 155 896 497	1 199 613 002	43 716 505	3,8%
	Titre 3 :	170 576 321	190 744 028	158 855 834	-31 888 194	-16,7%
	Titre 5 :	46 968 628	39 474 613	55 587 657	16 113 044	40,8%
	Titre 6 :	219 170 314	160 308 447	151 308 000	-9 000 447	-5,6%

Source : projet de loi de finances pour 2017

2. Des crédits et des effectifs en hausse dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme, qui permettront de renforcer l'efficacité de la DGDDI d'une manière générale

Les crédits demandés au titre du programme 302 pour l'année 2017 affichent une hausse de 1,2 % (18,9 millions d'euros) par rapport à l'année 2016, pour s'établir à 1,6 milliard d'euros en CP. Cette augmentation du budget de la DGDDI contraste avec la baisse de 4,4 % (70 millions d'euros) prévue en 2016 et avec la relative stabilité prévue par les lois de finances initiales pour 2014 et 2015.

Cette hausse s'explique par la mise en oeuvre du plan de lutte contre le terrorisme (ou « pacte de sécurité ») , annoncé par le Président de la République le 16 novembre 2015 ^{32 ( * )} , devant le Parlement réuni en Congrès à Versailles à la suite des attentats du 13 novembre 2015, et qui prévoit :

- la création de 1 000 postes de douaniers supplémentaires en 2016 et 2017, soit 500 postes en 2016 et 500 postes en 2017 , ces créations faisant suite aux 35 recrutements supplémentaires annoncés à la suite des attentats du 11 janvier 2015 ;

- une enveloppe de 45 millions d'euros supplémentaires pour 2016 et 2017 pour l'achat d'équipements nouveaux.

Sur le plan des effectifs, la création des 1 000 postes se traduit par la création nette de 535 ETP, soit 285 ETP en 2016 et 250 ETP en 2017 ^{33 ( * )} , venant en correction du schéma d'emplois initial prévu par le triennal , sous forme de primo-recrutements. Sans le plan de lutte contre le terrorisme, le schéma d'emplois du programme 302 aurait affiché une suppression nette de 215 ETP en 2015, et de 250 EPT en 2017. Compte tenu de la quotité individuelle de travail des agents, le plafond d'emplois du programme 302 passe de 16 473 ETPT en 2016 à 16 759 ETPT .

Les postes supplémentaires sont ainsi répartis, en 2016 comme en 2017 : 50 ETP en catégorie A ; 175 ETP en catégorie B ; 275 ETP en catégorie C ^{34 ( * )} . Les agents recrutés ont le statut de fonctionnaire. La priorité accordée aux catégories B et C traduit la volonté de renforcer, avant tout, la présence des agents sur le terrain . De fait, les agents de constatation recrutés dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme bénéficient d'une formation initiale de six semaines à caractère principalement technique (tir, techniques professionnelles de contrôle et d'intervention), tandis que des stages de formation continue, liés au contrôle transfrontalier, complèteront les acquis des agents déjà recrutés par la DGDDI ^{35 ( * )} .

En conséquence, les crédits de titre 2 de l'action 01 « Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière », sur laquelle sont affectés - en 2017 - la totalité des crédits liés au plan de lutte contre le terrorisme, augmentent de 19,2 millions d'euros, soit une hausse de 4,5 % .

Toutefois, cela ne suffit pas à expliquer la hausse de 43,7 millions d'euros (soit +3,8 %) des crédits de personnel de l'ensemble du programme 302 . Ceux-ci sont en effet en hausse pour l'ensemble des actions du programme (+ 2,5 % pour l'action 03 ; + 3,6 % pour l'action 04 ; + 3,2 % pour l'action 05 ; + 3,7 % pour l'action 06), et cette augmentation ne tient pas (ou pas seulement) aux facteurs d'évolution endogène de la masse salariale ^{36 ( * )} , mais bien à la hausse du plafond d'emplois de chacune de ces actions (cf. tableau ci-dessous).

Plafonds d'emplois en 2016 et en 2017 des actions du
du programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges »

(en ETPT)

	PLF 2016*	PLF 2017
01 - Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière	6 824	7 203
03 - Préservation de la sécurité et de la sûreté de l'espace national et européen	1 437	1 460
04 - Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement	3 104	3 154
05 - Fiscalité douanière, énergétique et environnementale	1 843	1 872
06 - Soutien	2 998	3 070
Total :	16 206	16 759

*Le plafond d'emplois en PLF 2016 ne tient pas compte de la création nette de 535 ETP correspondant aux 500 premières créations de postes du plan de lutte contre le terrorisme, également imputées sur l'action 01.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Dès lors, il est possible que la création de nouveaux postes dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme ait incité les gestionnaires du programme à « concentrer » les suppressions prévues par la trajectoire initiale sur l'action 01 - puisque celles-ci allaient être annulées -, permettant ainsi d'augmenter les plafonds d'emplois des actions non concernées par le plan de lutte contre le terrorisme.

Toutefois, cette remarque concerne la programmation budgétaire et la méthode de « ventilation » des crédits entre les actions (celle-ci était d'ailleurs différente en 2016, où les crédits supplémentaires avaient principalement été imputés sur l'action 03 et répartis ensuite en gestion), mais ne remet pas pour autant en cause le bien-fondé de l'augmentation des moyens de la DGDDI dans le cadre des priorités fixées en 2016 par le Président de la République, qu'approuvent pleinement vos rapporteurs spéciaux .

Sur le fond, il n'est pas anormal que les crédits consacrés à la lutte contre le terrorisme bénéficient à l'ensemble des « métiers » de la DGDDI, ou du moins à plusieurs actions du programme, dans la mesure où toutes contribuent, directement ou indirectement, à l'objectif de lutte contre le terrorisme (contrôle des flux de personnes et de marchandise, surveillance du territoire, lutte contre le blanchiment, analyse de données etc.).

Reste que le renforcement des moyens et des effectifs dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme doit être distingué de la démarche de modernisation générale de la DGDDI dans le cadre de son projet stratégique « Douane 2018 », dont les orientations demeurent valables (cf. infra ). Deux priorités coexistent donc : une réduction des effectifs correspondant aux gains d'efficience, et une hausse des effectifs consacrés à la sécurité, qui sont plus que jamais nécessaires :

- ainsi, les créations de postes dans le cadre du « pacte de sécurité » bénéficieront principalement ^{37 ( * )} : aux services de surveillance qui tiennent des points de passage autorisés (PPA) ou des points de passage frontaliers (PPF), dans un contexte de renforcement des contrôles migratoires et anti-terroristes aux frontières extra-Schengen et intra-communautaires ; aux services en charge de la sûreté du lien fixe Transmanche (Eurostar) dans les gares de Paris-Nord et Lille ; à la DNRED ^{38 ( * )} et au SNDJ ^{39 ( * )} afin de renforcer les capacités d'analyse, de renseignement et d'enquête ; au SARC ^{40 ( * )} et aux cellules de ciblage locales (Roissy et Le Havre), notamment pour mieux détecter les flux illicites en rapport avec le terrorisme (armes, capitaux) ; aux services chargés du contrôle du fret express et du fret postal, vecteurs importants de fraude et de trafics ;

- les suppressions de postes concerneront principalement ^{41 ( * )} les services administratifs et chargés des opérations de dédouanement, dans le cadre des progrès de la dématérialisation et de la rationalisation du réseau territorial de la DGDDI (cf. infra ).

3. La relance des investissements en 2017 : une nécessité pour la DGDDI, au-delà même du plan de lutte contre le terrorisme

Les crédits d'investissement du programme 302 affichent une forte hausse de 40,8 % en CP (16,1 millions d'euros) en 2017 , et une hausse encore plus importante de 54,3 % en AE (22,2 millions d'euros), en raison de l'horizon pluriannuel de certains projets d'investissement.

Il s'agit là d'une inversion de la tendance des exercices précédents , lesquels ont été marqués par une baisse très forte des crédits de titre 5 - celle-ci était par exemple de 24 % (12 millions d'euros) dans la prévision 2016. Il convient toutefois de nuancer la portée des diminutions précédentes, dans la mesure où celles-ci s'expliquaient, d'une part, par l'achèvement progressif du renouvellement des moyens aéromaritimes de la douane (cf. infra ), et d'autre part, par la surestimation récurrente des crédits de titre 5 en loi de finances initiale, transférés sur le titre 3 en cours de gestion - cette deuxième explication étant bien plus critiquable sur le plan budgétaire.

Il n'en demeure pas moins que l'exercice 2017 se distingue par un redémarrage très net des investissements de la DGDDI .

Celui-ci s'explique, en partie, par le plan de lutte contre le terrorisme, dont les 45 millions d'euros consacrés au renouvellement des équipements de la DGDDI sont en partie constitués de crédits d'investissement.

Les annonces du « pacte de sécurité » pour la DGDDI le 22 janvier 2016

Outre les 1 000 recrutements supplémentaires (cf. supra), 45 millions d'euros sont alloués à l'achat d'équipements supplémentaires dont les agents ont besoin pour assurer leurs missions, ainsi répartis :

- 6,2 millions d'euros pour améliorer les équipements : habillement, gilets pare-balles, armement (pistolet mitrailleur UK UMP 9 mm), véhicules et motos ;

- 5,4 millions d'euros pour couvrir des travaux de sécurisation des sites de la DGDDI ;

- 15 millions d'euros pour le renforcement des capacités actuelles de la DGDDI en matière de détection des trafics illicites : spectromètres, systèmes d'inspection RX fixes et mobiles, analyseurs de particules (stupéfiants et explosifs), scanners fixes et mobiles à « haute énergie » ;

- 16,4 millions d'euros au titre de divers investissements informatiques , tant pour le programme PNR ( Passenger Name Record ) que pour l'informatique douanière ;

- 2 millions d'euros pour couvrir l'augmentation des frais de fonctionnement de l'École des Douanes .

Source : Plan de renforcement de l'action de la douane en matière de lutte contre le terrorisme et de contrôle aux frontières, 22 janvier 2016

Sur ces 45 millions d'euros, une enveloppe de 29,7 millions d'euros a été ouverte en loi de finances initiale pour 2016 , répartis en crédits de titre 3 (fonctionnement) et de titre 5 (investissement). Conformément aux annonces du 22 janvier 2016 présentées ci-dessus, cette enveloppe a permis de financer ^{42 ( * )} :

- des opérations immobilières de sécurisation des sites et d'adaptation des locaux à l'augmentation des effectifs (2,7 millions d'euros) ;

- le renforcement de la surveillance terrestre, avec l'achat d'armements et d'équipements de protection (4,8 millions d'euros en titre 3) et de moyens de détection (15,7 millions d'euros en titre 5) ;

- des dépenses informatiques (6,4 millions d'euros).

Pour l'année 2017, les 15 millions d'euros restants sont donc inscrits sur les crédits de l'action 01 au titre du plan de lutte contre le terrorisme . Toutefois, vos rapporteurs spéciaux n'ont pas pu obtenir la répartition précise de cette enveloppe entre crédits de titre 3 et de titre 5, qui ne figure pas dans les documents budgétaires : une telle situation est regrettable.

Ceci dit, comme évoqué au sujet des crédits de personnel, il n'est pas anormal que le plan de lutte contre le terrorisme apporte une contribution « générale », et en l'occurrence importante, à la relance de l'ensemble des investissements de la DGDDI.

Deux volets sont particulièrement importants pour les années à venir : les moyens opérationnels et les moyens informatiques.

Le premier volet majeur concerne le renouvellement des moyens opérationnels de la DGDDI, et notamment de ses moyens aéromaritimes et terrestres , pour un total de 36,6 millions d'euros en AE et 28,3 millions d'euros en CP en 2017 ^{43 ( * )} :

- la poursuite de la modernisation des moyens aériens (18,7 millions d'euros en AE et 7,7 millions d'euros en CP). Initié en 2009, ce cycle d'investissement a permis d'équiper la DGDDI d'une nouvelle flotte de sept avions « multi-missions » Beechraft 350 ER , déjà payés : les crédits de titre 5 prévus en 2017 visent à financer leur équipement (radars, senseurs, système de détection des pollutions maritimes etc.) ;

- la poursuite de la modernisation des moyens maritimes (8 millions d'euros en AE et 13,9 millions d'euros en CP, hors fonds de concours de l'Union européenne). Après l'entrée en service du patrouilleur Jean-François Deniau en 2015 et de plusieurs vedettes de surveillance rapprochées (VSR) et de vedettes garde-côte (VGC) en 2015 et 2016, l'exercice 2017 poursuivra ce renouvellement avec la commande de trois VGC et d'une VSR, notamment pour la façade méditerranéenne, et la passation d'un marché public pour le renouvellement de la flotte des VGC aux Antilles ;

- la poursuite de la modernisation des moyens terrestres (5,3 millions d'euros en AE et en CP), principalement pris en charge par le plan de lutte contre le terrorisme.

Le second volet majeur concerne les investissements informatiques, et notamment ^{44 ( * )} :

- le guichet national unique du dédouanement (GUN) (cf. infra ), un système d'information interministériel géré par la DGDDI, qui permettra notamment la dématérialisation de l'envoi, du contrôle et du visa des documents d'ordre public (DOP) nécessaires à l'importation ou à l'exportation (4,7 millions d'euros) ;

- le projet PNR ( Passenger Name Record ) , système de traitement des données relatives aux passagers aériens prévu par la directive n° 2016/681 du 27 avril 2016 (26,1 millions d'euros, dont une partie financée au titre du plan de lutte contre le terrorisme, et une partie financée par l'Union européenne) ;

- l'adaptation de quelque dix-sept systèmes d'informations de la DGDDI aux dispositions du nouveau code des douanes de l'Union (CDU) , entré en vigueur le 1 ^er mai 2016, à commencer par la procédure de dédouanement centralisé national (DCN) (cf. infra ) ;

- la refonte du système d'information de télé-dédouanement Delt@ , ou Import Control System (ICS), qui permettra une utilisation plus facile par les opérateurs, et offrira à la DGDDI de meilleures fonctions de ciblage des risques ;

- la finalisation du système intégrateur aéromaritime (SIAM) , système de télécommunication entre les navires, les avions et les centres opérationnels douaniers.

S'agissant des moyens informatiques, il faut tout particulièrement saluer la mise en place du nouveau centre informatique douanier (CID) , situé à Osny (Val d'Oise), et inauguré en mai 2016 par Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, après dix-huit mois de travaux. Destiné à remplacer l'ancien centre informatique ( datacenter ) devenu obsolète, le CID héberge la plupart des applications douanières, et propose aussi une offre mutualisée d'hébergement informatique à destination de plusieurs administrations .

Avant les travaux, la DGDDI n'occupait en effet que 50 % de la surface, une part aujourd'hui réduite à 30 %. Sur les 300 baies informatiques dont dispose le CID, les deux tiers sont aujourd'hui utilisées, réservées ou pré-réservés par d'autres administrations , non seulement dans le périmètre des ministères économiques et financiers, mais aussi par la Cour des Comptes et d'autres ministères (éducation nationale, culture ou et justice) ^{45 ( * )} .

L'architecture informatique du CID et les modalités de financement et de traitement comptable de la mutualisation ont été élaborées en lien avec la direction interministérielle du numérique, des systèmes d'informations et de communication (Dinsic), placée auprès du Premier ministre. À ce jour, la prestation proposée par la DGDDI porte seulement sur la mise à disposition des serveurs informatiques et de leur maintenance, au prix de 9 650 euros par an et par baie, fixé en concertation avec la Dinsic et prenant en compte à la fois les coûts de construction et les coûts d'entretien ^{46 ( * )} . D'après la directrice générale des douanes et droits indirects, Hélène Crocquevieille, maintenant que le CID est presque entièrement réservé, il est envisagé d'aller au-delà de ces prestations de base, et de proposer une véritable offre de services aux administrations partenaires ^{47 ( * )} .

Occupation du nouveau centre informatique douanier (CID)

Administration	Baies	Statut
Réseau mutualisé	20	occupé
Douane	93	occupé
Justice	46	réservé
Culture	23	réservé
CISIRH	45	occupé
Tracfin	4	occupé
DGCCRF	3	réservé
Cour des comptes	2	réservé
Secrétariat général du ministère de l'économie et des finances	30	intérêt
Direction des achats de l'État	2	intérêt
Éducation Nationale	30	intérêt
Établissement Français du Sang	31	intérêt
Total	300

Source : questionnaire budgétaire. Statut en septembre 2016

La mise en place du CID constitue un excellent exemple de mutualisation interministérielle , qui fait parfois défaut par ailleurs (cf. infra , programme 218), et place la douane en position de prestataire de services pour l'ensemble des administrations de l'État. Un tel exemple gagnerait à être généralisé.

D'une manière générale, les investissements réalisés ces dernières années ont commencé à porter leurs fruits , comme en témoigne la baisse des dépenses de fonctionnement courant.

4. Les dépenses de fonctionnement : des efforts notables, en dépit de pistes ignorées, notamment en matière de logement

Sur l'ensemble du programme 302, les dépenses de fonctionnement affichent une forte baisse de 16,7 % en CP (31,9 millions d'euros), et une baisse plus importante encore de 28,6 % en AE (66,1 millions d'euros) . Une telle amplitude, qui contraste avec la dynamique des dépenses d'investissement en 2017 autant qu'avec la prévision budgétaire de l'exercice 2016 (- 1,7 % en CP et + 24 % en AE), appelle plusieurs remarques.

Premièrement, les très fortes différences entre l'évolution des crédits de fonctionnement de chaque action s'expliquent largement par les modalités de mise en oeuvre du plan de lutte contre le terrorisme : imputé exclusivement sur l'action 01 en 2017 (cf. supra ), ce qui explique la hausse de 62,6 % de ses crédits de fonctionnement, il avait été en grande partie imputé sur l'action 02 en 2016, d'où la baisse de 77,5 % de ses crédits de fonctionnement. Il s'agit là encore d'une manifestation du problème des « vases communicants » entre les actions « métiers » du programme , en loi de finances initiale comme en gestion. C'est également l'impact budgétaire du plan de lutte contre le terrorisme qui explique le fort décalage entre les AE et les CP : l'achat des équipements (armes, gilets pare-balles etc.) doit intervenir rapidement, sans donner lieu à des engagements pluriannuels importants.

Deuxièmement, il n'en demeure pas moins que, globalement, la baisse des dépenses de fonctionnement est très importante : cet effort, conduit par la DGDDI dans le cadre de son projet stratégique, doit être salué. Deux facteurs notables y contribuent :

- la réalisation d'investissements importants permettant de diminuer les coûts récurrents (cf. supra ) : le renouvellement des moyens aéromaritimes a permis de baisser les charges d'entretien des anciens avions et navires vieillissants, et il en va de même en matière informatique avec l'ouverture du nouveau centre informatique douanier (CID) ;

- les économies liées à la dématérialisation et à la réorganisation du réseau territorial de la DGDDI , auxquelles sont consacrés des développements spécifiques plus loin (cf. infra ). Ces gains d'efficience concernent tous les postes de dépenses courantes : informatique, impressions, fournitures, carburant, fluides etc. S'agissant plus particulièrement des dépenses immobilières, directement liées à la rationalisation du réseau , leur maîtrise doit s'apprécier à moyen terme ; on notera toutefois qu'avec une surface de 12,3 mètres carrés par poste de travail , la DGDDI est déjà proche de l'objectif cible de 12 mètres carrés par poste de travail fixé par France Domaine, ce qui n'est pas le cas sur l'ensemble du périmètre des ministères économiques et financiers (cf. infra ).

Troisièmement, en dépit de ces efforts indéniables, d'importants gisements d'économies demeurent . Vos rapporteurs spéciaux souhaiteraient notamment attirer l'attention sur les deux sujets suivants :

- la rationalisation du parc de logements, avec la question posée par la « Masse des douanes » : dans son référé du 25 juillet 2016 ^{48 ( * )} , la Cour des comptes a constaté que la suppression de l'obligation de casernement des douaniers n'a pas conduit à la suppression de cet établissement public et à la réaffectation de son parc immobilier. « Au lieu de cela, la Masse des douanes a été pérennisée en 2015, alors que le taux de vacance de ses logements est très supérieur à la moyenne du parc locatif national et que la part des douaniers parmi les locataires est en constante diminution, malgré un niveau moyen des loyers inférieur à celui pratiqué dans le logement très social ». La Cour des comptes recense ainsi, en 2014, quelque 3 324 logements domaniaux et 968 logements locatifs réservés auprès de bailleurs privés. Le taux d'occupation par les douaniers n'est que de 59 %, bien loin du taux d'occupation national du parc social, supérieur à 97 % . En outre, le résultat de la Masse des douanes, présenté comme équilibré, n'est pas sincère car il n'inclut ni la rémunération des 67 agents qui lui sont affectés (5 millions d'euros par an), ni les moyens et locaux mis à sa disposition (1,8 million d'euros). La Cour des comptes préconise donc la suppression de la Masse des douanes, et éventuellement la cession de son parc locatif à la Société Nationale Immobilière (SNI) , qui gère déjà des logements pour les ministères de la défense, de la justice, de la santé et de l'éducation nationale, ou à un autre bailleur social. Cette solution est jusqu'à présent écartée par la DGDDI ^{49 ( * )} ;

- l'amélioration de la gestion des hélicoptères de la DGDDI : neuf appareils sont aujourd'hui utilisés par la douane , soit sept appareils pour la surveillance aéromaritime dont deux aux Antilles, et deux appareils pour la surveillance terrestre en métropole - ces derniers, qui allaient être retirés du service, ont été prolongés notamment grâce aux crédits du plan de lutte contre le terrorisme. La « revue de dépenses » consacrée en mai 2016 à l'ensemble des hélicoptères dédiés à des missions de service public non militaires préconise notamment une mutualisation accrue entre les différentes administrations . La DGDDI, qui souligne les efforts de mutualisation réalisés sur les achats et la maintenance, estime en revanche que celle-ci pourrait être plus difficile à mettre en oeuvre sur l'exploitation des hélicoptères (les heures de vol) , en raison des « besoins métiers spécifiques de la douane », et notamment de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et du service national de douane judiciaire (SNDJ) ^{50 ( * )} .

5. La modernisation de la douane et la rationalisation de son réseau : une démarche qui demeure nécessaire, mais qui doit être concertée

La hausse des crédits du programme 302 en 2017, dans le contexte particulier de la mise en oeuvre du plan de lutte contre le terrorisme, ne remet pas en cause les orientations plus structurelles du projet stratégique de la douane « PSD 2018 » , qui reposent sur les gains d'efficience permis par les progrès constants de la dématérialisation (cf. encadré), et la réorganisation du réseau territorial qui en découle .

Par exemple, la procédure de dédouanement centralisé (DCN) devrait permettre le resserrement du réseau territorial des bureaux de douane, lequel reposerait de plus en plus sur quelques bureaux principaux , concentrant les flux documentaires et dotés de toutes les compétences (gestion des procédures, ciblage des risques, vérification physique etc.), tandis que les autres bureaux se consacreraient uniquement au contrôle physique des marchandises. Si la DGDDI n'a « pas constaté d'explosion des demandes dans les premiers mois », elle relève toutefois un intérêt marqué des opérateurs et trois exemples de rapatriements de flux très significatifs depuis d'autres plateformes logistiques européennes ^{51 ( * )} .

Les progrès de la dématérialisation à la DGDDI

Comme pour la DGFiP, la généralisation de l'usage des technologies numériques constitue l'un des principaux facteurs de modernisation de la DGDDI . Plusieurs projets actuellement menés devraient permettre de réaliser des gains d'efficience importants, parmi lesquels on peut citer :

- la dématérialisation totale des documents d'intérêt public (DOP), dans le cadre du guichet unique du dédouanement (GUN) . Les DOP sont les autorisations délivrées par quinze administrations différentes pour exporter ou importer certaines marchandises soumises à des réglementations particulières (animaux, biens à double usage civil et militaire, radionucléides etc.). La dématérialisation permettra d'automatiser le contrôle de ces documents et de procéder au visa électronique ;

- la mise en oeuvre du dédouanement centralisé national (DCN), prévu par le nouveau code des douanes de l'Union (CDU) , entré en vigueur le 1 ^er mai 2016, qui permettra aux opérateurs d'effectuer l'ensemble de leurs démarches déclaratives auprès d'un seul bureau de douane de leur choix, et de s'acquitter de certaines obligations sous forme d'« auto-évaluation » (détermination des droits exigibles, contrôles de conformité etc.). Le DCN repose sur le principe d'une dissociation des flux documentaires et des flux physiques ;

- la mise en place d'ici 2018 du service grands comptes (SCG) , qui repose sur le portail informatique Fidel (fiche d'identité des entreprises en ligne). Le portefeuille du SCG comprend aujourd'hui 67 groupes (soit 288 sociétés), une montée en charge progressive étant prévue ;

- l'extension du projet CIEL (contribution indirectes en ligne) , notamment avec des fonctionnalités supplémentaires dans le domaine de la viticulture et des premiers développements sur le secteur des tabacs ;

D'une manière générale, le développement du téléservice, du télérèglement et du télépaiement par carte bancaire est notable en matière de fiscalité indirecte, pour la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), la taxe intérieure sur la consommation de produits pétroliers (TICPE), la TVA à l'importation et les droits de douane. Plus de 71 % des 70,3 milliards d'euros de droits et taxes recouvrées par la DGDDI le sont aujourd'hui par télérèglement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires et le questionnaire budgétaire

Conformément aux orientations du PSD 2018, la rationalisation du réseau territorial de la DGDDI devrait donc se poursuivre entre 2017 et 2019 , avec notamment ^{52 ( * )} :

- le regroupement des postes comptables de la DGDDI, avec un objectif de 18 recettes interrégionales (soit 13 et métropole, en cohérence avec la nouvelle carte régionale, et 5 en outre-mer), contre 40 postes comptables en 2016 (et 226 avant la première centralisation comptable). Sauf deux exceptions (Le Havre au lieu de Rouen, et Dunkerque au lieu de Lille), liées à la structure actuelle de la DGDDI, les recettes interrégionales devraient être installées aux chefs-lieux de région ^{53 ( * )} ;

- la fermeture des petits bureaux de douane trop fragiles au profit de bureaux multifonctions, rassemblant diverses compétences (dédouanement, déclaration, gestion des tabacs etc.). D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, « à terme, l'effet combiné de ces différentes mesures conduira à réduire significativement l'activité de certains bureaux, dont une vingtaine sur les 179 existants pourraient être amenés à fermer ^{54 ( * )} » ;

- le regroupement des unités de la surveillance terrestre, notamment les brigades fixes aux points de passage autorisés (PPA) et aux points de passage frontaliers (PPF). On mentionnera, à titre d'exemple, la fermeture prévue en 2017 de la brigade de Cluses (fusionnée avec celle de Chamonix) et de la brigade d'Annemasse (fusionnée avec celle de Vallard) ^{55 ( * )} . D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, « à l'horizon 2020, les 213 unités de surveillance recensées en 2015 pourraient être impactées par une quinzaine d'opérations de réorganisation . Ces évolutions, susceptibles de donner lieu à des mobilités d'agents, seront étalées sur plusieurs années et seront assorties du dispositif d'accompagnement social et financier issu de l'accord majoritaire conclu le 2 mars 2015 avec trois organisations syndicales de la DGDDI ^{56 ( * )} ».

- le regroupement de certaines fonctions en « pôles » spécialisés : service grands comptes (SGC), pôle d'expertise en matière de fiscalité environnementale au bureau de Nice-Port (qui gère l'intégralité de la TGAP), ou encore création de cinq pôles spécialisés en fiscalité de l'énergie (au sein de cinq directions interrégionales). On citera surtout le service national douanier de la fiscalité routière (SNDFR) , installé à Metz à la mi-2015 ^{57 ( * )} , qui centralise la gestion de l'ensemble de la fiscalité des transports, c'est à dire la taxe spéciale sur les véhicules routiers (TSVR) et les demandes de remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Le SNDFR compte aujourd'hui 95 agents, et la centralisation devrait être complète en juillet 2017 ^{58 ( * )} . La DGDDI a toutefois fait état de difficultés à convaincre ses agents d'effectuer une mobilité géographique à Metz , notamment en raison du manque de logements disponibles ^{59 ( * )} , ce qui n'est pas sans rappeler les difficultés rencontrées par l'Insee ^{60 ( * )} , et pose avec d'autant plus d'acuité la question de la gestion par la douane de son parc de logements (cf. supra , au sujet de la masse des douanes).

D'une manière générale, le nombre d'implantations douanières a diminué de 7 % entre 2015 (903 implantations) et 2016 (841 implantations), et de 18 % entre 2011 et 2016 ^{61 ( * )} .

Cette rationalisation du réseau territorial de la DGDDI, si elle est nécessaire pour permettre à la douane d'exercer au mieux ses missions et de s'adapter aux évolutions des flux économiques et des risques afférents, appelle néanmoins les mêmes remarques et les mêmes réserves que la rationalisation du réseau de la DGFiP (cf. supra ), c'est-à-dire la nécessité de conduire cette réorganisation dans la concertation avec l'ensemble des acteurs locaux, dans le respect des « schémas départementaux d'amélioration et d'accessibilité des services au public » prévus par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi Notre). Il s'agit d'éviter que la réorganisation simultanée des différents services de l'État n'aboutisse à priver un même territoire de plusieurs administrations à la fois, sans aucun bénéfice pour l'usager.

6. L'analyse des données : un défi majeur qui se heurte aux règles de recrutement des contractuels de la fonction publique

La libéralisation des flux de marchandises d'une part, et l'explosion du commerce en ligne d'autre part , ont conduit à une évolution considérable des métiers de la DGDDI. Au-delà des différents chantiers de modernisation mentionnés plus haut, la douane s'est dotées d'outils permettant un meilleur ciblage des risques (marchandises prohibées ou réglementées, fraude fiscale et douanière etc.), avec notamment :

- la création d'un service national d'analyse de risque et de ciblage (SARC) , alimenté par les données transmises par les importateurs, exportateurs et logisticiens via le système Delt@ au stade de l'avant-dédouanement, du dédouanement du paiement droits et taxes. Opérationnel depuis le 1 ^er juin 2016, le SARC devrait à terme compter 45 agents ;

- la création de la cellule « Cyberdouane » au sein de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), en 2009, afin de recueillir et d'exploiter tous les renseignements utiles dans la lutte contre les fraudes et trafics sur Internet, en « amont » des flux physiques ;

- plus généralement, la mise en oeuvre de techniques de datamining , c'est-à-dire de récolte et analyse de données de masse, grâce à des algorithmes et des méthodes mathématiques et statistiques, par le SARC, Cyberdouane, la DNRED et d'autres services de la douane.

Ces adaptations, qu'il convient de saluer, appellent toutefois deux remarques particulières.

Premièrement, s'agissant spécifiquement du commerce en ligne, la douane demeure largement impuissante face à la multitude de petits envois individuels très morcelés, représentant chacun un enjeu financier très faible : si le ciblage permet une meilleure identification des risques en matière de trafics (produits stupéfiants, armes etc.), il n'est pas une solution pertinente en matière de fiscalité . À cet égard, la proposition d'un paiement de la TVA à la source sur le e-commerce ^{62 ( * )} , avancée par la commission des finances, demeure d'actualité.

Deuxièmement, l'usage croissant des méthodes de datamining requiert le recrutement de compétences spécifiques, particulièrement pointues et demandées, et donc relativement coûteuses. Or le cadre juridique actuel ne permet pas à la douane de proposer à ces « profils atypiques » des rémunérations attractives, au regard notamment de ce qu'ils pourraient espérer dans le secteur privé (banques, compagnies d'assurances, entreprises du secteur numérique etc.).

La rémunération des agents contractuels est en effet encadrée par des règles contraignantes ^{63 ( * )} , fixées par la loi et des circulaires, et « en dehors de ce cadre, l'administration ne peut librement négocier la rémunération d'un agent contractuel, notamment pour assurer une contre-proposition financière à un candidat par ailleurs en négociation parallèle avec une entreprise privée. Dans des secteurs très concurrentiels, de type informatique (exemple des dataminers ), l'administration ne peut ainsi pas compenser certaines propositions salariales faites par le secteur privé, qui peut octroyer à ces personnels des éléments de rémunération de type participation, intéressement, avantages sociaux, avantages en nature liés aux fonctions, etc. Dans ces conditions, peu de candidats choisissent d'entrer dans l'administration par la voie contractuelle ^{64 ( * )} ».

Ce problème, souligné avec force par la directrice des douanes et droits indirects ^{65 ( * )} , confirmé par le directeur général des finances publiques ^{66 ( * )} et reconnu par la ministre de la fonction publique ^{67 ( * )} , concerne en fait de nombreuses administrations de l'État, et porte sur des « profils atypiques » de divers secteurs , au-delà des seuls data scientists , data analysts et autres experts en cybersécurité.

C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement tendant à permettre à la DGDDI de recruter de tels « profils atypiques » - étant entendu qu'une solution interministérielle pourrait aussi être envisagée, de même qu'un recours à des prestataires extérieurs liés au secteur public, par exemple Informatique CDC , filiale de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui offre aujourd'hui aux collectivités publiques des solutions de dématérialisation et d'analyse de leurs données.

7. Les dépenses d'intervention en faveur des débitants de tabac : une diminution sans rapport avec les gains d'efficience de la DGDDI

Les dépenses d'intervention du programme 302 , quasi-exclusivement portées par l'action 05 « Fiscalité douanière, énergétique et environnementale », affichent une baisse de 5,7 % (9 millions d'euros), qui fait suite à la baisse de 27 % (63 millions d'euros) en 2016. Cette évolution correspond à la diminution des aides versées aux 26 000 buralistes, du fait de l'échéance prochaine du troisième contrat d'avenir signé avec l'État le 23 septembre 2011 pour la période 2012-2016. Ces aides incluent la remise compensatoire, la remise additionnelle, la prime de service public de proximité (PSPP), les indemnités de fin d'activité (IFA), la subvention sécurité ou encore le complément de remise. Le total des aides aux buralistes est de 141 millions d'euros en 2016 , après 170 millions d'euros en 2016, 225 millions d'euros en 2015 et 247 millions d'euros en 2014.

Plusieurs remarques peuvent être faites :

- premièrement , la diminution des aides aux buralistes constitue une mesure juridiquement contrainte, qui contribue donc de manière artificielle à la maîtrise des dépenses du programme 302 ;

- deuxièmement , ces aides n'ont que peu de rapport avec les missions de la douane, et auraient vocation à être rattachées à la mission « Économie » ;

- troisièmement , sur le fond, ces aides ne constituent qu'une solution très imparfaite aux difficultés rencontrées par les débitants de tabacs d'une part, et les territoires ruraux d'autre part. La véritable solution ne pourra passer que par un décloisonnement et une modernisation de ces commerces de proximité , dans lesquels le tabac ne sera plus le produit d'appel.

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* ³² Et précisé par le plan de renforcement de l'action de la douane en matière de lutte contre le terrorisme et de contrôle aux frontières du 22 janvier 2016.

* ³³ Le schéma d'emplois du programme 302 exposé dans le projet annuel de performances (cf. supra ) fait apparaître une création nette de 261 ETP, mais celle-ci tient compte des mesures de transfert et de l'effet sur 2017 de schéma d'emplois 2016.

* ³⁴ Source : questionnaire budgétaire.

* ³⁵ Source : questionnaire budgétaire.

* ³⁶ Glissement vieillesse-technicité (GVT), mesures catégorielles, mesures générales etc.

* ³⁷ Source : questionnaire budgétaire.

* ³⁸ Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières.

* ³⁹ Service national de la douane judiciaire.

* ⁴⁰ Service d'analyse de risque et de ciblage (cf. infra ).

* ⁴¹ Source : questionnaire budgétaire.

* ⁴² Source : questionnaire budgétaire.

* ⁴³ Source : documents budgétaires et questionnaire budgétaire. Les montants indiqués sont les crédits prévus au titre de l'exercice 2017.

* ⁴⁴ Source : documents budgétaires et questionnaire budgétaire. Les montants indiqués pour chaque projet indiquent leur coût complet sur toute leur durée, et pas seulement pour l'exercice 2017.

* ⁴⁵ Source : questionnaire budgétaire. Incidemment, il est précisé que « certains ministères, comme ceux de la justice ou de la culture, ont obtenu des financement du plan d'investissements d'avenir (PIA) pour déménager leur SI au CID », ce qui semble constituer une forme de débudgétisation non conforme à la vocation du PIA.

* ⁴⁶ D'après le questionnaire budgétaire, ce prix place la DGDDI « dans le bas de la fourchette de coût de prestations de même nature dans le secteur privé ».

* ⁴⁷ Entretien avec Hélène Crocquevieille, directrice générale des douanes et droits indirects, le 10 octobre 2016.

* ⁴⁸ « Le logement des douaniers par la Masse des douanes », référé de la Cour des comptes rendu public le 25 juillet 2016. La « Masse des douanes » est un établissement public national à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre chargé des douanes avec la mission de pourvoir au logement de ses agents. Pour plus de détails, cf. infra : compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

* ⁴⁹ Entretien avec Hélène Crocquevieille, directrice générale des douanes et droits indirects, le 10 octobre 2016.

* ⁵⁰ Entretien avec Hélène Crocquevieille, directrice générale des douanes et droits indirects, le 10 octobre 2016.

* ⁵¹ Entretien avec Hélène Crocquevieille, directrice générale des douanes et droits indirects, le 10 octobre 2016.

* ⁵² Source : documents budgétaires et questionnaire budgétaire.

* ⁵³ Entretien avec Hélène Crocquevieille, directrice générale des douanes et droits indirects, le 10 octobre 2016.

* ⁵⁴ Source : questionnaire budgétaire.

* ⁵⁵ Entretien avec Hélène Crocquevieille, directrice générale des douanes et droits indirects, le 10 octobre 2016.

* ⁵⁶ Source : questionnaire budgétaire.

* ⁵⁷ La création du SNDFR visait à remplacer le service taxe poids lourds (STPL), suite à la décision du Gouvernement de « suspendre sine die » la mise en oeuvre de l'écotaxe poids lourds, le 9 octobre 2014. Le STPL devait compter 130 agents.

* ⁵⁸ Source : questionnaire budgétaire.

* ⁵⁹ Entretien avec Hélène Crocquevieille, directrice générale des douanes et droits indirects, le 10 octobre 2016.

* ⁶⁰ L'Insee a dû procéder à de nouveaux recrutements en raison du refus de certains de ses agents d'effectuer une mobilité géographique au nouveau Centre statistique de Metz - un expédient qui pourrait être également envisagé par la DGDDI.

* ⁶¹ Source : projet annuel de performances.

* ⁶² Voir à ce sujet le rapport précité n° 691 (2014-2015), « Le e-commerce : propositions pour une TVA payée à la source », 17 septembre 2015.

* ⁶³ Les dérogations possibles reposent sur l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 rend possible le recrutement d'agents contractuels lorsqu'il n'existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes, ou pour les emplois de catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient. En dehors de cette référence législative, ces processus de recrutement sont aujourd'hui normalisés par une circulaire de la DGAFP du 22 juillet 2013, et une circulaire interne aux ministères économiques et financiers du 7 août 2013, qui encadrent très strictement les modalités de recrutement et notamment la capacité de négociation salariale des administrations.

* ⁶⁴ Source : questionnaire budgétaire complémentaire.

* ⁶⁵ Entretien avec Hélène Crocquevieille, directrice générale des douanes et droits indirects, le 10 octobre 2016.

* ⁶⁶ Entretien avec Bruno Parent, directeur général des finances publiques, le 20 octobre 2016.

* ⁶⁷ Entretien avec Annick Girardin, ministre de la fonction publique, le 25 octobre 2016