II. L'EFFET BÉNÉFIQUE ATTENDU DU RENFORCEMENT DES EFFECTIFS POURRAIT ÊTRE REMIS EN CAUSE PAR L'ÉVOLUTION DES CYCLES DE TRAVAIL DES DEUX FORCES
A. UN RENFORCEMENT NÉCESSAIRE DES EFFECTIFS EN RAISON DE L'ÉVOLUTION DE LA MENACE
1. Le nombre de créations de postes prévues en 2017 s'élève à 2 286
Cette hausse des crédits demandés doit notamment permettre de renforcer les effectifs des deux forces , conformément aux engagements pris dans le cadre des différents plans annoncés en 2015.
Créations nettes d'emplois prévues et réalisées depuis 2013
(en ETP)
|
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
||
|
Police nationale |
Prévues |
288 |
243 |
243 |
2 444 |
2 031 |
|
Réalisées |
- 197 |
822 |
553 |
- |
- |
|
|
Écart |
- 485 |
579 |
310 |
- |
- |
|
|
Gendarmerie nationale |
Prévues |
192 |
162 |
162 |
2 317 |
255 |
|
Réalisées |
192 |
173 |
244 |
- |
- |
|
|
Écart |
0 |
11 |
82 |
- |
- |
|
|
Total des créations d'emplois |
Effectives |
- 5 |
990 |
1 787 |
- |
- |
|
Attendues |
- |
- |
- |
6 548 |
8 834 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
En 2017, le nombre de créations d'emplois devrait ainsi atteindre 2 286 pour l'ensemble des deux programmes, portant le nombre prévisionnel d'emplois créés au cours du quinquennat à 8 834.
Pour le Gouvernement, ces créations de postes se justifieraient notamment par les destructions d'emplois intervenues entre 2009 et 2012 à la suite du déclenchement de la crise financière . Devant nos collègues députés, le ministre de l'intérieur Bernard Cazeneuve déclarait ainsi : « Entre 2013 et 2017, ce seront près de 9 000 emplois qui auront été créés dans la gendarmerie et dans la police nationale, alors que, je vous le rappelle, la précédente majorité avait contribué à la destruction de 12 519 postes budgétaires - je tiens à être extrêmement précis - dans les forces de sécurité - 6 276 dans la police et 6 243 dans la gendarmerie, correspondant à 8 200 destructions nettes dans les forces entre 2009 et 2012. » 6 ( * )
La logique de cette argumentation n'a toutefois rien d'évident, dans la mesure où le simple fait d'avoir détruit par le passé des emplois ne saurait justifier la décision d'en créer de nouveaux.
En matière de sécurité intérieure, le niveau d'emploi optimal dépend notamment des gisements de productivité qui demeurent ainsi que de l'évolution de la menace .
La politique de sécurité menée au Royaume-Uni depuis le début de la crise financière permet d'illustrer ce point.
Dans un rapport publié en juin dernier 7 ( * ) , le National Audit Office (NAO), équivalent anglais de la Cour des comptes, rappelle que 36 672 emplois de policiers ont été détruits entre mars 2010 et septembre 2014 , soit une diminution de 15 % des effectifs sans commune mesure avec la réduction observée en France sous le quinquennat précédent.
Pourtant, cette diminution des effectifs ne s'est pas accompagnée d'une augmentation de la criminalité, bien au contraire : sur la période, la criminalité mesurée à partir des plaintes enregistrées par les forces de police a baissé de 9 % au niveau national, tandis les données issues de l'enquête de victimation suggère une diminution encore plus importante (26 %) 8 ( * ) .
Comme en témoigne l'exemple du Royaume-Uni , il semble tout à fait possible dans certaines situations de réduire les effectifs de sécurité intérieure afin de favoriser la mise en oeuvre de modes d'organisation plus efficaces, sans que cela ne se traduise par une dégradation du service rendu aux citoyens.
Si les créations de postes ne sauraient donc être justifiées par les destructions de postes précédemment réalisées, elles ne constituent pas non plus une réponse à une quelconque sous-dotation de la France en matière d'effectifs par rapport à ses principaux voisins.
L'argument des comparaisons internationales est pourtant régulièrement avancé dans le débat public pour justifier la nécessité de renforcer les forces françaises. À titre d'exemple, notre collègue députée Marion Maréchal Le Pen affirmait il y a quelques mois qu'il y aurait en moyenne moins de policiers et gendarmes en France que chez nos voisins européens 9 ( * ) .
D'après les données transmises par le ministère de l'intérieur en 2015, parmi les pays de l'Union européenne comparables en termes de population, un seul (l'Italie) présentait pourtant des effectifs supérieurs aux nôtres .
Comparaison des effectifs des forces de sécurité intérieure en Europe
|
Pays |
Effectifs |
Ratio effectifs / population |
|
Allemagne |
250 000 |
1 / 320 |
|
Espagne |
179 082 |
1 / 261 |
|
France |
257 000 |
1 / 248 |
|
Italie |
262 400 |
1 / 227 |
|
Royaume-Uni |
207 140 |
1 / 270 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les données transmises par le ministère de l'intérieur en 2015 pour les pays étrangers)
Il est vrai que les données diffusées par Eurostat et l' Office des Nations Unies contre la drogue et le crime donnent une vision très différente de la situation française.
Comparaison des effectifs des forces de sécurité intérieure en Europe
|
Ministère de l'intérieur |
Eurostat |
ONU |
|||
|
2015 |
2012 |
2013 |
2013 |
2014 |
|
|
Allemagne |
250 000 |
243 982 |
245 072 |
245 072 |
- |
|
Espagne |
179 082 |
179 217 |
246 507 |
246 507 |
243 401 |
|
France |
257 000 |
185 482 |
110 866 |
185 060 |
185 079 |
|
Italie |
262 400 |
276 750 |
276 515 |
276 515 |
- |
|
Royaume-Uni |
207 140 |
152 498 |
152 498 |
152 498 |
151 396 |
Source : commission des finances du Sénat
Afin d'évaluer la pertinence des données de cet organisme, il convient en préalable de s'interroger sur les effectifs policiers français.
Ces derniers peuvent être obtenus en faisant la somme du plafond d'emplois réalisé pour les deux programmes (239 470 ETPT en 2015) et du nombre de policiers municipaux (20 996 personnels en 2015), ce qui donne un résultat de 260 000 policiers environ.
Il s'agit d'une hypothèse plutôt conservatrice dans la mesure où les plafonds d'emplois sont exprimés en ETPT. Par ailleurs, cette estimation ne prend pas en compte effectifs militaires mobilisés quotidiennement en 2015 dans le cadre de l'opération Sentinelle.
S'agissant d'Eurostat, la notion d'officier de police « recouvre les officiers de police de tous les niveaux travaillant dans la police criminelle, la police de la circulation, la police des frontières, la gendarmerie, la police en uniforme, la police municipale ou comme gardiens de la paix ». Cette notion « exclut le personnel civil, les agents des douanes, la police fiscale, la police militaire, les services secrets, les officiers de réserve, les réserves mobilisables pour des tâches spéciales, les cadets et la police des tribunaux ».
Toutefois, ces différences de périmètre ne peuvent expliquer le caractère particulièrement incohérent des données d'Eurostat pour la France.
Pour l'année 2013, Eurostat indique ainsi que les effectifs français s'élèvent à 110 866, soit 42 % des effectifs réels . Plus surprenant encore, les données d'Eurostat concernant les effectifs français affichent une chute brutale et inexpliquée en 2013 (- 74 616 effectifs par rapport à 2012).
Il peut être observé que la France n'est pas le seul pays à avoir connu de telles ruptures statistiques : en 2013, l'Espagne affiche ainsi une hausse brutale et inexpliquée de ses effectifs policiers, qui passent de 179 217 à 246 507.
S'agissant de l'Office des Nations unies contre la drogue et le crime, les effectifs pris en compte doivent correspondre aux personnels contribuant à titre principal aux missions de prévention, de détection et d'investigation des crimes au 31 décembre de l'année considérée. Il est explicitement précisé que les personnels affectés à des missions « support » (employés de bureau, secrétaires) doivent être exclus .
Pour la France, les documents budgétaires indiquent que le nombre de personnels administratifs et ouvriers d'État s'élève à 15 331 en 2015 pour les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale ». On peut donc considérer que les effectifs français devraient s'élever à environ 255 000 selon la définition de l'ONU.
Si l'on décidait d'exclure également les personnels scientifiques et techniques (7 870 ETPT en 2015), les effectifs seraient alors de 247 000 environ.
Pourtant, les données fournies par l'ONU pour la France sont très éloignées de ces estimations : les effectifs sont de 185 079 en 2014, soit un écart de 25 %.
Il peut être noté qu'un tel écart n'est observé pour aucun des quatre autres pays européens comparables.
Au total, les données d'Eurostat et de l'ONU concernant les effectifs français apparaissent incohérentes et très défavorables à la France.
Si l'on retient pour le calcul des effectifs pondérés par la population de chacun des pays la donnée la plus haute des trois comparaisons, la France se situe dans tous les cas devant l'Allemagne et le Royaume-Uni.
Pour votre rapporteur spécial, ce ne sont donc ni les destructions d'emplois précédemment réalisées, ni les comparaisons internationales qui justifient le soutien aux créations d'emplois proposées par le Gouvernement, mais bien la hausse sans précédent des menaces observée depuis plus de deux ans dans notre pays.
2. Ces créations de postes devraient aider les forces de sécurité intérieure à faire face à l'augmentation de l'activité opérationnelle
Rendues nécessaires par le nouveau contexte sécuritaire auquel sont confrontés policiers et gendarmes, ces créations de postes permettront ainsi de renforcer utilement les services les plus mobilisés .
À cet égard, votre rapporteur spécial tient à revenir de façon détaillée sur l'évolution de la situation des services de renseignement intérieur , qui avait fait l'objet d'un rapport de contrôle l'an passé 10 ( * ) .
Parallèlement à la réorganisation administrative effectuée en 2013, un premier plan spécifique a été initié pour renforcer les effectifs du renseignement intérieur , avec l'annonce de la création de 432 postes à la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) d'ici à 2018 et de 203 postes au service central du renseignement territorial (SCRT) d'ici à 2015 11 ( * ) .
Par ailleurs, parmi les 1 400 créations d'emplois annoncées en 2015 au titre du PLAT, 1 107 devaient bénéficier aux services de renseignement intérieur relevant du programme « Police nationale », dont 500 à la DGSI, 507 au SCRT (dont 150 gendarmes et 7 contractuels) et 100 à la direction du renseignement de la préfecture de police de Paris (DRPP) 12 ( * ) . La sous-direction de l'anticipation opérationnelle de la Gendarmerie nationale (SDAO) devait par ailleurs bénéficier d'un renforcement de 10 ETP.
Pour l'année 2015, le PLAT a été réalisé à 100 %. Pour 2016, 92 % des renforts étaient arrivés au 1 er septembre 2016, le ministère de l'intérieur précisant que le solde devrait l'être au 31 décembre 2016.
S'agissant du pacte de sécurité, parmi les 4 535 créations de postes annoncées, 415 seulement devraient finalement concerner les services de renseignement intérieur, soit 9 % 13 ( * ) :
- 225 à la DGSI (112 en 2016 et 113 en 2017) ;
- 130 au SCRT ;
- 60 à la DRPP (30 en 2016 et 30 en 2017).
Au total, les trois plans devraient ainsi se traduire par une hausse des effectifs de plus d'un tiers à l'horizon 2018 , portant le nombre d'emplois au sein des services de renseignement au-delà des 8 000.
Évaluation du renforcement des effectifs des services de renseignement intérieur en cas de réalisation complète des trois plans
(en ETP)
|
DGSI |
SCRT |
DRPP |
SDAO |
Total |
|
|
Effectifs de départ |
3 113 |
1 847 |
652 |
481 |
6 093 |
|
Créations d'emplois prévues |
1 157 |
840 |
160 |
10 |
2 167 |
|
Taux d'évolution |
37 % |
45 % |
25 % |
2 % |
36 % |
Note de lecture : les effectifs de départs sont comptabilisés au 31 décembre 2013, sauf pour la DGSI (le seul chiffre disponible étant celui du plafond d'emplois réalisé en 2013) et la SDAO (le seul chiffre disponible correspond aux effectifs au 1 er janvier 2015, en comptabilisant non seulement les effectifs du service central mais également ceux des bureaux et cellules de renseignement au niveau zonal, régional et départemental). Pour la DRPP, les effectifs ont été réduits de 200 ETP, soit le nombre de fonctionnaires affectés sur les missions « lutte contre l'immigration et le travail illégal » en 2014. Les créations d'emplois correspondent aux renforcements annoncés dans le cadre des trois plans précités.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires, les réponses aux questionnaires et le rapport d'activité de la délégation parlementaire au renseignement pour les années 2014 et 2015)
En la matière, l'effectivité du suivi et du contrôle parlementaire demeure toutefois limitée par l'architecture budgétaire retenue pour la mission « Sécurités » , dont la lisibilité est anormalement faible.
Au sein des projets annuels de performances, les crédits et les effectifs consacrés aux différents services de renseignement relevant du ministère de l'intérieur ne sont pas identifiables , à l'inverse des crédits et effectifs des services relevant du ministère de la défense.
Sollicité sur les suites données aux recommandations du rapport précité qui visaient à garantir un même niveau d'information au sein des deux ministères, le Gouvernement indique dans ses réponses au questionnaire budgétaire qu'« une meilleure information des parlementaires pourrait (...) être obtenue au sein du programme "Police nationale" par la création d'une action spécifique "renseignement intérieur" » .
Si la création d'un programme dédié reste exclue, il s'agirait déjà d'un progrès significatif . Aussi, votre rapporteur spécial souhaite que cette évolution de la maquette budgétaire soit mise en oeuvre dès l'an prochain .
S'agissant des effectifs, l'effet bénéfique attendu de leur augmentation pourrait toutefois être remis en cause par la mise en place de nouveaux cycles de travail au sein des deux forces.
* 6 Assemblée nationale, XIV e législature, session ordinaire de 2016-2017, compte rendu intégral, première séance du vendredi 04 novembre 2016.
* 7 NAO, «Financial sustainability of police forces in England and Wales», 4 juin 2016.
* 8 Ibid.
* 9 Delphine Simon, « La France compte moins de policiers que la moyenne européenne », Le vrai/faux de l'Europe, France inter, 22 avril 2016.
* 10 « Les moyens consacrés au renseignement intérieur », rapport d'information de Philippe Dominati fait au nom de la commission des finances, n° 36 (2015-2016), 7 octobre 2015.
* 11 Rapport n° 423 (2015-2016) de Jean-Pierre Raffarin, fait au nom de la délégation parlementaire au renseignement et déposé le 25 février 2016, p. 22.
* 12 Discours de M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, lors du débat sur les moyens du renseignement intérieur au Sénat le 23 mars 2016.
* 13 Ibid.