II. LE PROGRAMME 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : UNE PART IMPORTANTE DU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU HANDICAP TRANSFÉRÉE À L'ASSURANCE-MALADIE ET À LA CNSA
Le présent projet de loi de finances prévoit une refonte totale de la maquette du programme 157 « Handicap et dépendance », qui est resserré autour de trois actions :
- l'action 11 « Fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées », qui retrace les crédits attribués par l'État aux MDPH ;
- l'action 12 « Allocations et aides en faveur des personnes handicapées » , qui regroupe l'allocation aux adultes handicapées (AAH), l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) et la part compensée aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) par l'État au titre de l'aide au poste pour les travailleurs handicapés ;
- l'action 13 « Pilotage du programme et animation des politiques inclusives » , qui regroupe notamment les crédits alloués aux politiques de soutien à l'emploi accompagné, à la promotion de la bientraitance des personnes âgées et handicapées, aux frais de justice en cas de contentieux liés notamment aux MDPH, ainsi que des subventions à des organismes comme les instituts nationaux pour jeunes aveugles et jeunes sourds (16,6 millions d'euros en 2017), le Centre national de formation des enseignants intervenant auprès des déficients sensoriels (0,2 million d'euros) ou les centres régionaux d'études, d'actions et d'informations en faveur des personnes en situation de vulnérabilité (0,78 million d'euros).
Cette refonte est liée à deux modifications majeures affectant les crédits du programme 137 :
- le transfert du financement des dotations de fonctionnement des ESAT à l'assurance-maladie, voté lors de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2016 et effectif au 1 er janvier 2017 ;
- le transfert des moyens de fonctionnement des MDPH actuellement à la charge de l'État à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), prévu à compter du 1 er janvier 2017 par l'article 26 du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2017.
Ces deux transferts entraînent une mesure de périmètre négative sur le budget du programme 157 de 1,47 milliard d'euros pour les ESAT et de 58 millions d'euros au titre des MDPH, soit un total d'environ 2 milliards d'euros. Ils sont compensés par l'augmentation des crédits alloués à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ainsi que, dans une moindre mesure, par ceux alloués à l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI).
Au total, les crédits du programme 157 baissent de 9,2 % par rapport à l'année précédente , pour atteindre un montant de 10,6 milliards d'euros en 2017.
Crédits de paiement du programme 157 en 2017
(en euros)
|
Ouverts en LFI pour 2016 |
Demandés pour 2017 |
Évolution 2016-2017 |
|
|
Action 11 - Fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (nouveau) |
- |
1 499 999 |
- |
|
Action 02 - Allocations et aides en faveur des personnes handicapées (nouveau) |
- |
10 581 644 679 |
- |
|
Action 03 - Pilotage du programme et animation des politiques inclusives (nouveau) |
- |
28 117 184 |
- |
|
Total programme 157 |
11 689 547 816 |
10 611 261 862 |
- 9,2 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017
1. Le transfert des crédits de fonctionnement des ESAT à l'assurance-maladie : un souci de cohérence qui nuit à la qualité du contrôle parlementaire
Les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) sont des établissements médico-sociaux qui accueillent des personnes handicapées dont les capacités de travail ne leur permettent ni de travailler dans une entreprise ordinaire ni d'exercer une activité professionnelle indépendante.
Jusqu'à présent, les dotations globales de fonctionnement des ESAT étaient financées non pas, comme les autres établissements pour personnes handicapées, par les crédits de l'assurance-maladie via l'ONDAM médico-social, mais directement par l'État à travers une contribution inscrite au programme 157. La loi de finances initiale pour 2016 prévoyait ainsi une dotation de fonctionnement de 1 477,1 millions d'euros, permettant de financer 119 213 places.
L'article 74 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2016 a prévu le transfert des crédits de fonctionnement des ESAT de l'État à l'assurance-maladie au 1 er janvier 2017 . Ces dotations de fonctionnement seront intégrées à l'ONDAM médico-social, et réparties par la CNSA.
En conséquence, le programme 157 ne prévoit plus, en 2017, que le financement par l'État de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH) 17 ( * ) , c'est-à-dire une prise en charge partielle de la rémunération des personnes travaillant en ESAT, des cotisations sociales afférentes, de la formation professionnelle continue et de la prévoyance, pour un montant de 1 288,5 millions d'euros, en légère hausse par rapport à l'année dernière (+ 1 %).
Le transfert des dépenses de fonctionnement des ESAT de l'État à l'assurance-maladie peut paraître cohérent compte tenu du fait que cette dernière finance déjà les autres établissements et services d'accueil et d'accompagnement des personnes handicapées. Ceci pouvait conduire une même association gérant une telle association et un ESAT à dépendre de deux financeurs publics différents. Ce transfert doit également permettre aux agences régionales de santé (ARS) d'être en mesure de conclure des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) multi-structures comprenant des ESAT et d'autres établissements.
L'alignement du financement des ESAT sur celui des autres établissements médico-sociaux accueillant des personnes handicapées paraît pouvoir être justifié par des raisons de cohérence et de lisibilité. Toutefois, le fait que les dotations des ESAT ne soient plus prises en charge par l'État et donc retracées dans les documents budgétaires à l'occasion des lois de finances conduira à ce que la question du financement des places en ESAT échappe largement au contrôle parlementaire - puisqu'il sera « noyé » parmi les autres montants importants de crédits dédiés aux établissements sociaux et médico-sociaux.
Le présent projet de loi de finances est également marqué par le financement du dispositif « d'emploi accompagné » , créé par la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, qui permet d'offrir aux salariés handicapés un accompagnement médico-social et un soutien à leur insertion professionnelle en vue d'accéder et de se maintenir dans l'emploi. 5 millions d'euros sont prévus pour le lancement de ce dispositif, par un appel à projet permettant de développer des initiatives locales d'accompagnement dans l'emploi ordinaire ayant à terme vocation à se généraliser.
2. Le transfert des crédits des MDPH à la CNSA et la poursuite de l'évolution de leurs missions
Les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) sont des groupements d'intérêt public (GIP), sous tutelle administrative et financière du département dont sont membres de droit le département, l'État et les organismes locaux d'assurance maladie et d'allocations familiales.
Les MDPH sont chargées de l'évaluation des besoins des personnes handicapées et de leur orientation, à travers la définition d'un plan de compensation. Elles sont également compétentes pour se prononcer sur l'attribution de la prestation de compensation du handicap (PCH), de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), de l'allocation d'éducation enfant handicapé (AEEH) ou de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH).
L'État était jusqu'à présent le second financeur des MDPH, après les départements , avec une contribution à leur fonctionnement qui s'est élevée à 57,6 millions d'euros en 2016. Par ailleurs, 1 548 agents de l'État sont mis à disposition ou compensés financièrement si les personnels initialement mis à disposition n'ont pas été remplacés après leur départ en retraite ou ont été réintégrés dans leur administration d'origine. La contribution de la CNSA au fonctionnement des MDPH était pour sa part de 10 millions d'euros en 2016.
Évolution des apports financiers aux MDPH par contributeur entre 2011 et 2014
(en millions d'euros)
Source : ministère des affaires sociales, données déclaratives des MDPH sur un échantillon de 102 MDPH
L'article 26 du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2017 prévoit de supprimer la subvention de fonctionnement versée par l'État aux MDPH et de transférer ce financement à la CNSA (pour un montant de 58 millions d'euros), le concours de l'État se limitant à la mise à disposition de fonctionnaires et à la compensation financière en cas de vacances d'emplois.
En conséquence, les crédits portés par le présent projet de loi de finances pour 2017 à destination des MDPH s'élèvent à 1,5 million d'euros, et correspondent en réalité aux transferts de crédits en provenance des programmes 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » et 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » au titre de la compensation financière des vacances d'emploi.
Selon le Gouvernement, ce transfert a pour but de simplifier le financement des MDPH, qui ne serait plus assuré que par les départements et la CNSA. Comme dans le cas des ESAT, votre rapporteur spécial déplore que cette mesure de simplification ait pour conséquence une moindre faculté pour le Parlement d'assurer un contrôle sur le financement de la politique en direction des personnes handicapées par l'État .
Par ailleurs, les MPDH poursuivront en 2017 les actions visant à simplifier les démarches des usagers , à travers notamment le projet « IMPACT » visant à tester de nouvelles modalités de relation avec l'usager ainsi que de nouveaux processus de traitement internes.
Enfin, à la suite du signal d'alarme tiré par plusieurs associations de personnes handicapées lors du dernier débat budgétaire au sujet de la situation des personnes handicapées françaises contraintes de se rendre en Belgique faute de trouver une place dans des établissements en France 18 ( * ) , le Gouvernement a mis en place un plan de prévention et d'arrêt des départs non souhaités des personnes handicapées vers la Belgique . Doté, dans un premier temps, de 10 millions d'euros, ce plan doit permettre de créer des solutions d'accueil dans les établissements sociaux et médico-sociaux de proximité.
Il est réparti entre les différentes régions en fonction de trois critères : le nombre d'enfants et d'adultes handicapés originaires de la région et placés dans un établissement belge ; le nombre de personnes handicapées accueillies en établissement au titre de l'amendement Creton 19 ( * ) ; le taux d'équipement de la région en établissements et services médicosociaux pour enfants et adultes handicapés. Cette répartition permet de cibler la région du Haut-de-France (provisoirement appelée Nord-Pas-de-Calais-Picardie), frontalière de la Belgique, qui perçoit 30 % des crédits du plan, soit 3 millions d'euros.
Répartition des crédits du fonds d'amorçage du plan de prévention et d'arrêt des départs non souhaités des personnes handicapées vers la Belgique
(en euros)
|
Régions |
Montant des crédits |
|
Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine |
900 000 |
|
Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes |
500 000 |
|
Auvergne-Rhône-Alpes |
600 000 |
|
Bourgogne-Franche-Comté |
300 000 |
|
Bretagne |
250 000 |
|
Centre-Val-de-Loire |
350 000 |
|
Corse |
100 000 |
|
Guadeloupe |
0 |
|
Guyane |
200 000 |
|
Ile-de-France |
2 000 000 |
|
Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées |
550 000 |
|
Martinique |
0 |
|
Nord-Pas-de-Calais-Picardie |
3 000 000 |
|
Normandie |
350 000 |
|
Océan Indien |
200 000 |
|
Pays-de-la-Loire |
250 000 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
450 000 |
|
Total |
10 000 000 |
Source : Cirulaire n° DGCS/SD5C/DSS/CNSA/2016/126 du 22 avril 2016 relative aux orientations de l'exercice 2016 pour la campagne budgétaire des établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes handicapées et des personnes âgées
Toutefois, le montant de ce fond paraît bien trop faible au regard des besoins . En effet, les sommes versées annuellement par l'assurance-maladie aux établissements belges accueillant des personnes handicapées françaises s'élèvent à 152,2 millions d'euros, dont 70 millions d'euros au titre des établissements conventionnés et 82,2 millions d'euros au titre des établissements non conventionnés. Il est donc impératif que les crédits dédiés au développement de solutions de proximité pour les personnes handicapées soient donc nettement renforcés .
3. Une progression de la dépense d'AAH provisoirement ralentie du fait de la révision des règles de revalorisation
a) La progression ininterrompue du nombre d'allocataires d'AAH
L'allocation aux adultes handicapés (AAH) est un minimum social versé, sous conditions de ressources, aux personnes handicapées . Elle est subsidiaire par rapport à d'autres prestations, comme les pensions d'invalidité, les rentes d'accident du travail ou les avantages vieillesse. Elle peut se cumuler avec des ressources personnelles, dans la limite d'un plafond annuel, fixé à 9 701,52 euros pour une personne seule sans enfant au 1 er avril 2016 20 ( * ) .
Afin de bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit être atteinte :
- soit d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % (« AAH 1 ») ;
- soit d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 %, et présenter une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi (« AAH 2 ») ne pouvant être compensée par des mesures d'aménagement du poste du travail 21 ( * ) .
Comme les années précédentes, la dépense d'AAH poursuit sa progression en 2017 pour atteindre un montant de 9,05 milliards d'euros soit une hausse de 2,25 % . Cette hausse est principalement liée à l'augmentation du nombre de bénéficiaires, qui était de 1 080 900 en 2016 contre 848 806 en 2008 (effet « volume »), du fait du décalage de l'âge légal de départ à la retraite qui prolonge le nombre de personnes bénéficiant de ce minima social ainsi que du vieillissement de la population, ainsi qu'à la revalorisation annuelle de l'allocation intervenue au 1 er avril 2016 (effet « prix »).
Toutefois, il y a eu un ralentissement de la hausse des dépenses d'AAH par rapport aux années antérieures (en moyenne, ces dépenses ont augmenté de 6 % par an depuis 2008). Ce ralentissement peut principalement s'expliquer par la révision des règles de revalorisation de l'AAH prévue par l'article 67 de la loi de finances pour 2016 - dans le cadre d'une réforme globale des modalités de revalorisation des prestations sociales. En effet, alors que cette revalorisation intervenait en fonction de l'inflation prévisionnelle, elle s'effectue désormais par rapport à l'inflation constatée sur les douze dernier mois par l'Insee 22 ( * ) . Compte tenu du contexte de faible inflation, la revalorisation intervenue au 1 er avril 2016 n'a été que de 0,1 %.
Évolution du nombre d'allocataires et du montant
de dépense d'AAH
entre 2008 et 2016
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Nombre d'allocataires |
848 806 |
883 330 |
915 000 |
956 589 |
996 957 |
1 023 300 |
1 041 775 |
1 063 306 |
1 080 900 |
|
Dépense d'AAH (en millions d'euros) |
5 650 |
6 149,60 |
6 624,60 |
7 150 |
7 806,2 |
8 165,4 |
8 482 |
8 524,43 |
8 852,8 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
b) Des réformes paramétriques prévues dans le cadre de la simplification des minima sociaux qui accroîtront la dépense d'AAH à terme
La dépense d'AAH devrait cependant à nouveau connaître une forte progression dans les années à venir sous l'effet de la réforme des minima sociaux proposée dans le cadre de l'article 49 du projet de loi de finances pour 2017, qui prévoit notamment :
- la possibilité pour les personnes handicapées ayant un taux d'incapacité supérieur ou égal à 80 % (AAH 1), au moment de leur départ à la retraite, de conserver le bénéfice de l'AAH sans avoir à solliciter préalablement l'allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA) , ce qui était jusqu'à présent obligatoire. Cette mesure vise à simplifier les démarches administratives des personnes lourdement handicapées, ayant eu des parcours professionnels réduits, lorsqu'elles arrivent à l'âge de la retraite. Ce maintien des personnes dans le dispositif de l'AAH devrait entraîner un surcoût estimé à 20 millions d'euros.
- la suppression de la possibilité de cumul de l'allocation de solidarité spécifique (AAS) 23 ( * ) et de l'AAH , en retenant une « primauté » au droit à l'AAH. Environ 35 000 personnes bénéficieraient actuellement de ce cumul, leur permettant de bénéficier d'un revenu pouvant atteindre près de 1 300 euros par mois. Afin de ne pas remettre en cause les situations actuelles, les personnes bénéficiant actuellement de ce cumul continueront à en bénéficier au cours des dix prochaines années.
Par ailleurs, d'autres réformes paramétriques de l'AAH annoncées par le Président de la République lors de la conférence nationale du handicap (CNH) du 19 mai 2016 ont été mises en place :
- l'ouverture du cumul entre l'AAH et la prime d'activité. Depuis le 1 er juillet 2016, le montant d'AAH n'est plus retranché de celui de la prime d'activité ;
- l'accroissement de la durée d'attribution de l'AAH 1 pour les personnes dont le handicap est insusceptible d'évolution favorable - par dérogation, l'allocation pourra être versée pour une durée de vingt ans, ce qui permet d'alléger les démarches de demande de renouvellement. Cette mesure, annoncée lors de la conférence nationale du handicap de 2016, date toutefois d'un décret du 3 avril 2015.
En outre, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) est engagée dans une politique d'harmonisation des pratiques d'attribution de l'AAH . Ainsi, la DGCS, en collaboration avec les MDPH et la CNSA, est en train d'élaborer un nouvel outil d'accompagnement à disposition des agents des directions départementales interministérielles chargées de la cohésion sociale qui représentent l'État au sein des commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) et des autres acteurs concernés qui regroupera, sous forme d'un guide, un ensemble de cas pratiques permettant de faciliter l'appréciation de la personne en vue de l'attribution de la prestation.
Votre rapporteur spécial salue cette initiative et considère qu'il est important que l'État, eu égard aux différences qui existent dans l'évaluation du taux d'incapacité en fonction des MDPH 24 ( * ) , mène une politique d'harmonisation des règles d'attribution de l'AAH afin de garantir l'égalité de traitement des bénéficiaires sur l'ensemble du territoire, à condition que cette convergence des pratique n'ait pas pour objectif déguisé de restreindre les conditions d'éligibilité des personnes à l'AAH .
4. Une légère remontée des bénéficiaires de l'ASI qui rompt avec la tendance baissière constatée depuis plusieurs années
L' allocation supplémentaire d'invalidité est une prestation visant à compléter les ressources des bénéficiaires d'une pension d'invalidité ou d'un avantage vieillesse jusqu'à l'âge légal de départ à la retraite, s'ils sont atteints d'une invalidité générale réduisant leur capacité de travail ou de gain d'au moins deux tiers.
L'ASI est versée sous conditions de ressources, jusqu'à un certain plafond (8 432,47 euros par an pour une personne seule et 14 770,08 euros par an pour un couple marié). Si le niveau d'ASI perçu est inférieur au montant de l'AAH, les bénéficiaires peuvent percevoir une AAH différentielle.
La dépense d'ASI connait une tendance baissière depuis plusieurs, directement liée à la décrue du nombre d'allocataires (- 12 % entre 2010 et 2016) qui s'explique principalement par l'amélioration des ressources des pensionnés d'invalidité plus rapide que l'évolution de l'inflation sur laquelle est indexé le plafond de ressources de l'ASI.
Évolution du nombre d'allocataires et du montant
de dépense d'ASI
entre 2010 et 2016
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Nombre d'allocataires |
81 616 |
77 917 |
75 640 |
74 480 |
73 872 |
72 272 |
71 640 |
|
Dépense d'ASI (en millions d'euros) |
266 |
257 |
255 |
253 |
249 |
242 |
121 (au 30 juin 2016) |
Source : ministère des affaires sociales et de la santé
Toutefois, le relèvement de l'âge minimum légal de départ à la retraite tend à ralentir la baisse des effectifs, puisqu'il s'agit du seuil au-delà duquel les allocataires sortent du dispositif pour bénéficier de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). La prévision de dépense d'ASI pour 2017 (240,8 millions d'euros) est ainsi construite sur l'hypothèse d'une légère remontée du nombre de bénéficiaires de cette prestation (+ 0,5 % par rapport à 2016).
* 17 La GRTH permet d'assurer aux travailleurs en ESAT un niveau de rémunération au moins égal à 55 % du SMIC, l'État venant compléter les rémunérations versées par les établissements - celles-ci doivent être supérieures à 5 %. Lorsque la part de rémunération financée par l'ESAT est comprise entre 5 % et 20 % du SMIC, l'État verse une aide au poste égale à 50 % du SMIC. Lorsque cette part est supérieure à 20 %, le pourcentage de 50 % versé par l'État est réduit de 0,5 % pour chaque hausse de 1 % financée par l'établissement.
* 18 Environ 6 000 personnes handicapées françaises sont actuellement prises en charge dans des établissements belges, dont 1 500 enfants et 4 500 adultes.
* 19 Le dispositif « Creton », introduit par l'article 22 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989, permet le maintien d'un jeune dans un établissement pour enfants handicapés au-delà de l'âge de 20 ans, en l'absence de places dans un établissement ou service médico-social pour adultes handicapés. D'après la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) des ministères sociaux, 6 000 jeunes adultes seraient concernés, soit 5,6 % des usagers des structures pour enfants handicapés.
* 20 Ce plafond est doublé pour un couple et majoré de 50 % par enfant à charge.
* 21 Ces conditions sont appréciées par les commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) au sein des MDPH.
* 22 Un mécanisme de « bouclier » est toutefois prévu garantissant le maintien des prestations à leur niveau antérieur en cas d'inflation négative.
* 23 L'allocation de solidarité spécifique (ASS) est versée pour une période renouvelable de six mois aux demandeurs d'emploi ayant épuisé leurs droits aux allocations chômage et ayant travaillé au moins cinq ans au cours des dix années précédentes.
* 24 En particulier s'agissant de l'appréciation de la notion de « restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi » (RSDAE), qui est une condition nécessaire d'attribution l' « AAH 2 », pour les personnes dont le taux d'incapacité permanente reconnu par la CDAPH est égal ou supérieur à 50 %, mais inférieur à 80 % (soit environ 35 % du nombre total des allocataires de l'AAH).