EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
TITRE IER - DISPOSITIONS
RELATIVES À LA PEINE D'INÉLIGIBILITÉ EN CAS DE CRIMES OU
DE MANQUEMENTS À LA PROBITÉ
Article 1er (art. 131-26-2 [nouveau], 432-17, 433-22 et 711-1 du code pénal)- Élargissement du champ d'application de la peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité
L'article 1 er du projet de loi a pour objet d'étendre le champ d'application de la peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité.
1. L'encadrement constitutionnel des limitations au droit d'éligibilité
Le droit d'éligibilité est garanti par l'article 3 de la Constitution. Selon son dernier alinéa, « sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques » .
Ce droit a été renforcé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a énoncé quatre causes susceptibles de justifier une limitation des droits de vote et d'éligibilité. La décision n° 82-146 DC du 18 novembre 1982 17 ( * ) énonce que « la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et l'éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont pas exclus pour une raison d'âge , d' incapacité ou de nationalité , ou pour une raison tendant à préserver la liberté de l'électeur ou l'indépendance de l'élu ».
Cette jurisprudence semble exclure toute privation de ce droit fondée sur un autre critère que ceux limitativement définis par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Dans ce cadre, sur le fondement du critère de l'incapacité, la privation du droit d'éligibilité peut être prononcée par un juge dans plusieurs hypothèses.
En matière pénale, la peine d'inéligibilité peut être prononcée sur le fondement de la peine complémentaire 18 ( * ) d'interdiction des droits civiques prévue à l'article 131-26 du code pénal. En application de l'article 132-21 du même code, cette interdiction « ne peut, nonobstant toute disposition contraire, résulter de plein droit d'une condamnation pénale ».
Susceptible d'être prononcée pour l'ensemble des infractions à la probité mais également en matière fiscale, elle ne peut excéder cinq ans pour un délit et dix ans pour un crime . Par dérogation, depuis 2013 19 ( * ) , lorsque la personne condamnée à un délit exerçait une fonction de membre du Gouvernement ou un mandat électif public au moment des faits, la peine d'inéligibilité peut être portée à dix ans.
Le juge électoral peut également prononcer une inéligibilité : en cas de non-respect par un candidat des obligations relatives au financement des campagnes électorales 20 ( * ) ou de manoeuvres frauduleuses portant atteinte à la sincérité du scrutin 21 ( * ) , l'inéligibilité ne peut excéder trois ans ; en cas de manquement aux obligations déclaratives auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique 22 ( * ) ou de refus d'exercice des fonctions confiées par la loi 23 ( * ) , l'inéligibilité ne peut excéder une année.
2. L'inconstitutionnalité d'une incapacité automatique
Depuis l'entrée en vigueur, le 1 er mars 1994, d'un nouveau code pénal, n'y figurent plus les peines accessoires , qui étaient automatiquement appliquées à une peine principale sans que le juge ait à les prononcer expressément, en application du principe de l'individualisation des peines.
Dans le même temps, l 'interdiction d'inscription sur les listes électorales des individus condamnés pour crimes ou à une peine déterminée d'emprisonnement selon le type d'infractions, prévue à l'article L. 5 du code électoral, a été supprimée par la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 24 ( * ) .
Cette évolution a été le fait de la volonté du législateur et non d'une obligation résultant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Celle-ci a par la suite évolué progressivement 25 ( * ) et, depuis 1999 26 ( * ) , sur le fondement des principes de nécessité et d'individualisation des peines 27 ( * ) , qui découlent de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, le Conseil constitutionnel juge contraires à la Constitution les peines automatiques d'inéligibilité .
Dans une décision du 11 juin 2010 28 ( * ) , le Conseil constitutionnel a censuré l'article L. 7 du code électoral qui, depuis la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique, prévoyait la radiation automatique des listes électorales des personnes condamnées pour atteinte à la probité publique ou recel de celle-ci.
Le Conseil constitutionnel a souligné que l'interdiction d'inscription sur les listes électorales emportait ainsi une « incapacité d'exercer une fonction élective » , ce qui constitue « une sanction ayant le caractère d'une punition ».
Dès lors, en application d'une jurisprudence désormais bien établie sur l'inconstitutionnalité des peines automatiques 29 ( * ) , le Conseil a rappelé qu'une telle sanction ne peut être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce et qu'il peut en faire varier la durée.
Cette jurisprudence constitutionnelle prohibe l'instauration de toute peine automatique mais également de toute disposition pouvant s'assimiler à une peine d'incapacité automatique , telle l'interdiction d'inscription sur les listes électorales de toute personne ayant une inscription au bulletin n° 2 du casier judiciaire.
3. L'extension d'une peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité
Le Conseil constitutionnel admet des peines complémentaires obligatoires dès lors que le juge n'est pas privé du pouvoir d'individualiser la peine, notamment d'en moduler la durée et d'y déroger en considération des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur.
Afin d'assurer une meilleure application de la peine d'inéligibilité en cas de condamnation pour atteinte à la probité publique, la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a instauré une peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité en cas de condamnation pour les délits correspondant à des manquements au devoir de probité commis par les personnes exerçant une fonction publique, définis à la section 3 du chapitre II du titre III du livre IV du code pénal, mais également pour les délits de corruption active et de trafic d'influence commis par des particuliers.
Cette évolution législative a ainsi traduit la proposition n° 18 du rapport 30 ( * ) intitulé « Renouer la confiance publique » du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, M. Jean-Louis Nadal, selon lequel cette peine complémentaire était insuffisamment prononcée. Elle était également attendue par plusieurs associations de lutte contre la corruption .
Si cette disposition n'assortit pas automatiquement une condamnation pénale d'une peine complémentaire d'inéligibilité, elle oblige néanmoins la juridiction à se prononcer sur cette peine.
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Le champ d'application actuel
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Par la création d'un nouvel article au sein de la partie générale du code pénal, l 'article 1 er du projet de loi tend à élargir substantiellement le champ d'application de cette peine complémentaire obligatoire.
Outre l'ensemble des crimes, seraient désormais concernés les délits de fraude fiscale aggravée, les délits d'initiés, les délits de corruption et de trafic d'influence des personnes concourant au fonctionnement de la justice, d'agents publics d'un État ou d'une organisation étrangère publique, les délits de corruption de personnes n'exerçant pas une fonction publique ainsi que le blanchiment de ces infractions.
En raison de l'atteinte qu'elles portent à la confiance publique, les infractions de faux administratifs, les infractions relatives aux élections, au financement des campagnes électorales et des partis politiques et les faits de manquements aux obligations déclaratives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique donneraient également lieu à l'application de la peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité. À l'exception d'un nombre très limité d'infractions de délits d'initiés ou relatives aux élections et au financement des campagnes électorales et des partis politiques 31 ( * ) , la peine complémentaire facultative d'inéligibilité était déjà encourue pour les autres infractions.
Ce dispositif de peine complémentaire obligatoire ne pourrait s'appliquer qu'aux faits commis postérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi , en application de l'article 112-1 du code pénal : en effet, il s'assimile à une disposition pénale plus sévère .
En cohérence avec sa position adoptée lors de l'examen du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, votre commission n'a aucune opposition de principe à ce dispositif et n'a adopté qu'un amendement COM-46 de clarification de son rapporteur.
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 1er bis (nouveau) (art. 432-12 du code pénal) - Clarification de la définition du délit de prise illégale d'intérêts
Issu de l' amendement COM-101 de notre collègue Pierre-Yves Collombat , l'article 1 er bis du projet de loi tend à préciser la rédaction de l'article 432-12 du code pénal sanctionnant le délit de prise illégale d'intérêts.
Il reprend le contenu d'une proposition de loi de notre collègue Bernard Saugey adoptée par le Sénat le 24 juin 2010, pour mieux cerner le champ des poursuites de la prise illégale d'intérêts. Cette disposition avait été introduite par le Sénat lors de l'examen de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat, mais n'avait pas été retenue dans les textes définitivement adoptés.
Le délit de prise illégale d'intérêts est constitué dès lors qu'une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou une personne investie d'un mandat électif public, prend, reçoit ou conserve, directement ou indirectement, un « intérêt quelconque » dans une entreprise ou dans une opération alors que cette personne est chargée d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement de l'acte concerné. Ce délit est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 € d'amende.
Cette notion d'« intérêt quelconque » a donné lieu, en raison de son imprécision, à une large application par le juge pénal. La Cour de cassation a ainsi validé l'interprétation selon laquelle « l'infraction est constituée même s'il n'en résulte ni profit pour les auteurs ni préjudice pour la collectivité » 32 ( * ) . Dans ce cas d'espèce, un maire, deux adjoints au maire et un conseiller municipal avaient été condamnés pour avoir participé à la délibération du conseil municipal octroyant une subvention à une association où ces élus exerçaient, en raison de leur fonctions électives, des responsabilités au sein de l'association bénéficiaire.
C'est pourquoi il est proposé de ne retenir que les faits conduisant à la recherche d'un « intérêt personnel distinct de l'intérêt général », de manière à maintenir la répression de comportements contraires à la probité publique, sans pénaliser des personnes ne retirant aucun intérêt propre de l'opération.
Votre commission a adopté l'article 1 er bis ainsi rédigé .
* 17 Conseil constitutionnel, décision n° 82-146 DC du 18 novembre 1982, Loi modifiant le code électoral et le code des communes et relative à l'élection des conseillers municipaux et aux conditions d'inscription des Français établis hors de France sur les listes électorales .
* 18 Selon l'article 131-10 du code pénal, les peines complémentaires « emportent interdiction, déchéance, incapacité ou retrait d'un droit, injonction de soins ou obligation de faire, immobilisation ou confiscation d'un objet, confiscation d'un animal, fermeture d'un établissement ou affichage de la décision prononcée ou diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique . » Elles peuvent être prononcées en sus d'une peine principale, par exemple d'amende ou d'emprisonnement.
* 19 Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
* 20 En application des articles L. 118-3 et L.O. 136-1 du code électoral.
* 21 En application des articles L. 118-4 et L.O. 136-3 du code électoral.
* 22 En application des articles L.O. 128 et L.O. 136-2 du code électoral.
* 23 En application des articles L. 204 et L. 235 du code électoral et des articles L. 2121-5, L. 3121-4 et L. 4132-2-1 du code général des collectivités territoriales.
* 24 Loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal et à la modification de certaines dispositions de droit pénal et de procédure pénale rendue nécessaire par cette entrée en vigueur.
* 25 Dans ses observations sur les élections législatives de 1997, le Conseil constitutionnel relevait que « la peine automatique d'inéligibilité appelle de sérieuses réserves au regard des principes de la nécessité des peines, des droits de la défense et du procès équitable ».
* 26 Conseil constitutionnel, décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999, loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie.
* 27 La valeur constitutionnelle du principe d'individualisation des peines a été consacrée dans la décision n° 2005-520 DC du Conseil constitutionnel du 22 juillet 2005, loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité .
* 28 Conseil constitutionnel, décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, M. Stéphane A et autres.
* 29 Conseil constitutionnel, décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France.
* 30 Rapport « Renouer la confiance publique », de M. Jean-Louis Nadal, président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), remis au président de la République en janvier 2015.
* 31 Soit les articles L. 88-1 et L. 113-1 du code électoral, articles 11-4 et 11-5 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
* 32 Cour de cassation, chambre criminelle, 22 octobre 2008, n° 08-82068