EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. INTRODUCTION : L'INDISPENSABLE EXAMEN APPROFONDI DES CONVENTIONS FISCALES PAR LE PARLEMENT
Le présent avenant, signé à Lisbonne le 25 août 2016, modifie la convention du 14 janvier 1971 entre la France et le Portugal tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative réciproque en matière d'impôts sur le revenu. Il comporte deux évolutions importantes :
- d'une part, une modification des règles d'imposition des rémunérations et pensions publiques , les règles actuellement en vigueur, dérogatoires, ayant conduit à des difficultés d'application à partir de 2013 ;
- d'autre part, un renforcement des dispositifs de coopération administrative et de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales , qui doit être analysé dans le contexte plus large du projet BEPS ( Base Erosion and Profit Shifting ) de l'OCDE.
La procédure de ratification du présent avenant appelle une série de remarques, préalables à l'analyse au fond de ses stipulations.
A. LA NÉCESSITÉ D'UNE RATIFICATION PAR UNE LOI SPÉCIFIQUE
À l'occasion de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2016, le Gouvernement avait déposé un amendement , adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de la commission des finances, visant à autoriser la ratification du présent avenant 1 ( * ) .
Le Sénat avait supprimé cet article, suivant en cela l'avis de notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances . Rappelant que l'article 53 de la Constitution dispose que « les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi », la rapporteur général avait estimé que la ratification d'un traité impliquait le recours à une loi spécifique, et non à une loi ordinaire, et encore moins à une loi de finances , dont le contenu est limitativement défini par la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Les arguments précis invoqués par le rapporteur général à l'appui de sa démonstration sont repris en annexe du présent rapport.
Dans sa décision n° 2016-743 DC du 29 décembre 2016, le Conseil constitutionnel a déclaré cet article contraire à la Constitution, et confirmé ainsi que la ratification d'une convention fiscale ne relevait pas du domaine des lois de finances 2 ( * ) : « les dispositions contestées autorisent l'approbation d'un avenant à une convention fiscale visant notamment à éviter les doubles impositions. Elles ne constituent ni des dispositions relatives aux ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire, ni des dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement d'impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire . Elles n'ont pas non plus pour objet d'approuver des conventions financières. Elles ne relèvent d'aucune des autres catégories de dispositions mentionnées dans la loi organique du 1 er août 2001. Dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre grief, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances. Elles sont donc contraires à la Constitution ».
* 1 Article 147 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.
* 2 Le commentaire de cette décision figure en annexe du présent rapport.