EXAMEN EN COMMISSION
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M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Nous allons aborder successivement l'examen de deux propositions de loi, qui sont le fruit du travail très approfondi de notre collègue Franck Montaugé, l'une sur les études d'impact des projets de loi et la seconde sur l'évaluation des politiques publiques et du bien-être.
Notre collègue est très attaché à ce que les études d'impact portent non pas seulement sur des indicateurs quantitatifs, mais aussi sur des indicateurs qualitatifs, en matière de niveau de vie, de bien-être des populations ainsi que de soutenabilité de la croissance et de développement durable. L'essentiel de cette proposition de loi réside dans la formulation d'une proposition visant à ce que les études d'impact soient rédigées avec une certaine indépendance à l'égard du Gouvernement. Permettez-moi de citer certains collègues et anciens collègues, qui ont exprimé dès la réforme de 2008 des doutes quant au fait que l'étude d'impact soit rédigée par l'instance qui rédige le projet de loi.
Ainsi, M. Jean-Jacques Hyest, ancien président de la commission des lois, affirmait : « Cette disposition implique que, lors du dépôt, le texte soit accompagné d'une analyse approfondie de ses effets attendus - analyse qui ne saurait se réduire aux études d'impact, souvent superficielles, dont les projets de loi ont été assortis, par le passé, selon un usage plutôt aléatoire. »
Notre ancien collègue Bernard Frimat prenait un exemple simple : une étude d'impact sur un projet de loi sur les organismes génétiquement modifiés (OGM) dirait qu'il faut développer le recours aux OGM si le Gouvernement y est favorable ou le contraire s'il y est défavorable. Cette étude d'impact donne donc une position politique.
Or on peut penser que l'impact de la loi est justement l'objet du débat parlementaire : si vous pensez que la loi aura un bon impact, vous voterez en sa faveur ; si vous pensez le contraire, vous vous y opposerez.
Notre collègue Philippe Bonnecarrère, alors rapporteur d'une mission commune d'information sur la démocratie - vaste sujet ! - avait reçu Mme Maryvonne de Saint-Pulgent, présidente de la section du rapport et des études du Conseil d'État, qui avait déclaré l'année dernière : « Dans une précédente étude, nous avions recommandé de réaliser des études d'impact préalables, ce qui a conduit à la réforme constitutionnelle de 2008. » M. Renaud Denoix de Saint-Marc, vice-président du Conseil d'État, nous avait confié auparavant : « La clef pour mieux légiférer, ce sont les études d'impact. » Mais pour Mme de Saint-Pulgent, « les résultats sont toutefois peu satisfaisants : ils ne correspondent pas, en tout état de cause, à ceux que nous attendions. La première difficulté tient au moment auquel on procède aux études d'impact : livrées très tardivement au Conseil d'État, elles ne servent la plupart du temps qu'à justifier la réforme déjà décidée. La deuxième difficulté vient de l'absence de contrôle externe sur la qualité de l'étude d'impact, faite par l'administration qui prépare la norme. Troisième motif d'inquiétude : l'absence de confrontation systématique aux destinataires de la norme, à l'exception notable des collectivités territoriales, grâce au conseil national d'évaluation des normes (CNEN) ».
Enfin, notre ancien collègue Hugues Portelli dressait ce constat : « On peut conclure de ce bilan d'étape après sept ans d'application de ce dispositif d'évaluation que ses effets sont loin d'être concluants. D'une part, il n'a nullement remédié à la crise de la production législative, tant sur le plan de la qualité des textes qui continue à se dégrader, que sur celui de leur inflation, celle-ci étant due principalement au jeu des alternances et au développement des lois de simple réaction aux événements et aux mouvements d'opinion sans se préoccuper de l'état du droit en vigueur. D'autre part, la désinvolture fréquente avec laquelle les études d'impact de nombreux projets de loi sont élaborées et leur contrôle par le Conseil constitutionnel effectué rend perplexe sur la nécessité de maintenir en l'état ce dispositif. » Vous le voyez, nombreuses sont les déclarations négatives.
La réforme constitutionnelle de 2008 a prévu d'assortir chaque projet de loi d'une étude d'impact et permis à la Conférence des présidents de la première assemblée saisie, lorsqu'elle n'est pas satisfaite de cette étude, de s'opposer à l'inscription du projet de loi à l'ordre du jour, le Conseil constitutionnel étant appelé à trancher un éventuel désaccord avec le Gouvernement. Cette procédure n'a été mise en oeuvre qu'une seule fois, pour la loi visant à créer les grandes régions. L'étude d'impact était en effet quelque peu succincte, pour le dire de manière bienveillante... Le Conseil constitutionnel avait alors déclaré qu'« au regard du contenu de l'étude d'impact, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 [devait] être écarté. » Il n'a pris aucune décision constatant qu'une étude d'impact était insuffisante.
Dans ce contexte, je proposerai un amendement visant à intégrer dans les études d'impact un document d'évaluation élaboré par une personne publique indépendante distincte du Gouvernement. Dans le cadre d'un projet de loi sur la santé, pourquoi ne pas demander l'avis de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), par exemple ?
Certains d'entre vous ont été ministres, vous savez comment cela se passe : le Gouvernement prépare son projet de loi, le ministre demande alors aux services de son administration de produire trente ou quarante pages d'étude d'impact.
M. Philippe Bas , président . - Exactement !
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Par ailleurs, je vous proposerai de retenir, avec l'accord du président Larcher, trois dispositions issues des quarante propositions formulées par le groupe de travail sur la révision constitutionnelle, dont François Pillet était le rapporteur. Il s'agira pour le Sénat de prendre position sur trois propositions positives et consensuelles.
En outre, je vous proposerai d'adopter un amendement de Mme Lamure pour souligner la place des collectivités locales et des entreprises dans l'étude d'impact.
Enfin, je suggérerai de reprendre par amendement une proposition de loi organique que nous avions déposée avec Mme Jacqueline Gourault, pour inclure les avis du CNEN concernant les collectivités locales et leurs établissements publics, lequel donne en amont l'avis des élus locaux sur tout texte législatif ou réglementaire ayant un impact sur les collectivités locales.
M. Pierre-Yves Collombat . - Avec quels résultats ?
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Cette proposition n'a jamais été examinée par l'Assemblée nationale.
Voilà ce que pourrait être la position de la commission, qui modifie quelque peu la proposition de loi organique de Franck Montaugé, tout en conservant sa disposition centrale et essentielle.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Article additionnel avant l'article 1 er
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement COM-12 vise à rendre plus explicite le huitième alinéa de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, afin de préciser que l'étude d'impact doit spécifiquement porter sur deux éléments importants : les collectivités territoriales et les entreprises. Avis favorable.
L'amendement COM-12 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement COM-6 supprime l'article 1 er qui porte sur les indicateurs de richesse. La réflexion de notre collègue Franck Montaugé est très subtile et pourra être utilement reprise, mais le contenu de l'article 1 er relève davantage de textes d'application.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Nous nous abstenons.
L'amendement COM-6 est adopté.
Articles additionnels après l'article 1 er
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement COM-7 reprend la proposition n° 15 du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle, sur le rapport de notre collègue François Pillet. Il prévoit que figure explicitement dans l'étude d'impact l'évaluation des moyens nécessaires à la mise en oeuvre par l'État et les administrations publiques des dispositions envisagées, en termes de crédits et d'emplois, ainsi que de la mise à niveau des systèmes d'information et des délais nécessaires à cette mise en oeuvre.
M. Philippe Bas , président . - C'est un amendement de MM. Sueur et Pillet ?
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - C'est la reprise d'une proposition de M. Pillet, mais aussi de M. Larcher...
L'amendement COM-7 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement COM-8 reprend également la proposition n° 15 du groupe de travail. L'étude d'impact doit préciser « l'apport des dispositions envisagées en matière de simplification et, en cas de création d'une nouvelle norme, les normes dont l'abrogation est proposée ».
L'amendement COM-8 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement COM-13 part d'une démarche intéressante et vertueuse pour améliorer la méthode d'évaluation de la loi, au regard des objectifs initiaux. Toutefois, le sujet s'éloigne des études d'impact stricto sensu et du cadre des règles de présentation des projets de loi, car il prévoit des obligations pour l'avenir, afin de permettre l'évaluation de la loi a posteriori .
L'amendement COM-13 n'est pas adopté.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement COM-9 prévoit que les évaluations prévues dans l'étude d'impact par la loi organique sont également réalisées par des organismes publics indépendants. Aux termes de la Constitution, il appartient au Gouvernement de produire l'étude d'impact. Il pourrait aussi produire une étude complémentaire réalisée par un organisme indépendant, qui serait incluse dans les documents rendant compte de l'étude d'impact. Un décret en Conseil d'État pourrait fixer la liste des organismes indépendants, comme des universités, des laboratoires de recherche, l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)...
M. Philippe Bas , président . - Pourquoi ces organismes indépendants devraient-ils être publics ?
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Cela peut se discuter. Nous sommes sûrs que les organismes précités sont indépendants, nous le sommes moins pour une entreprise.
M. Pierre-Yves Collombat. - Ils n'ont pas les mêmes intérêts à défendre.
M. Philippe Bas , président . - Envers qui se mesure l'indépendance ? La plupart des organismes publics sont dépendants du Gouvernement - leurs moyens d'action sont incorporés au budget de l'État. Un organisme privé peut dépendre d'intérêts privés, dont la nature n'est pas forcément inférieure aux intérêts publics du Gouvernement face au Parlement.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Conservons le terme « publics » pour nous épargner le débat - légitime - que nous avons déjà eu sur les agences de notation. Un organisme censé être expert parce qu'il n'est pas public peut néanmoins être suspect. Il faut le payer... Il faut donc absolument garder le terme « publics ».
M. Alain Marc . - Le caractère public n'est pas un gage d'indépendance !
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Non, mais c'est mieux.
M. Alain Marc . - Je n'en suis pas si sûr. Certains organismes indépendants publics voulant se protéger eux-mêmes produisent des études d'impact qui leur sont favorables. Cela s'est déjà vu.
M. Éric Kerrouche . - Sans défendre la confrérie des chercheurs, dans la plupart des organismes publics, les chercheurs, fonctionnaires, font leur travail objectivement. C'est une manière de faire confiance à notre recherche publique qui est de bonne qualité.
M. Pierre-Yves Collombat . - L'indépendance est une notion morale difficile à apprécier.
Mme Esther Benbassa . - Surtout en politique !
M. Pierre-Yves Collombat . - Entre deux inconvénients, un organisme public a davantage de garanties : plus de gens peuvent intervenir. C'est la moins mauvaise solution, même si certains détails de travaux de l'INSEE laissent à désirer : ils intègrent dans le calcul du PIB le trafic de drogue !
M. Éric Kerrouche . - Cela n'a rien à voir !
M. Pierre-Yves Collombat . - C'est pourquoi la proposition de loi organique est intéressante.
M. Philippe Bas , président . - Je propose un sous-amendement retirant le terme « publics » de l'amendement COM-9.
Le sous-amendement COM-15 est adopté.
L'amendement COM-9 , ainsi modifié, est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Je me félicite de l'adoption de cette disposition : l'étude d'impact intégrera l'analyse d'un organisme indépendant, distinct du Gouvernement. Un décret en Conseil d'État précisera les modalités d'application.
M. Philippe Bas , président . - Dans mon esprit, cet organisme indépendant a de toute façon de fortes chances d'être public...
M. Pierre-Yves Collombat . - Quel intérêt y a-t-il alors à modifier la loi ? Le Gouvernement pourrait être capable de réaliser des études d'impact objectives !
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Il est important d'avoir un organisme indépendant.
La disposition reprise par l'amendement COM-10 a été rédigée avec Mme Jacqueline Gourault.
M. Pierre-Yves Collombat . - C'était la belle époque !
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Lors des états généraux de la démocratie territoriale, Jacqueline Gourault et moi avions été chargés de rédiger des propositions de loi pour concrétiser le débat. Toutes ont été adoptées, sauf une qui est restée en instance. Le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) examine en amont tous les textes concernant les collectivités territoriales, comme je l'ai dit précédemment. En cas d'avis défavorable, le Gouvernement doit en principe revoir sa copie. Les parlementaires devraient obligatoirement avoir communication de l'avis d'une instance qui est l'émanation directe des collectivités territoriales. La proposition de loi organique a été adoptée à l'unanimité par le Sénat, sur le rapport de M. Alain Richard.
M. Philippe Bas , président . - L'amendement COM-12 de Mme Lamure, que nous avons adopté, prévoit que les études d'impact prennent en compte les coûts induits pour les collectivités et les entreprises. Il serait cohérent d'adopter l'amendement COM-10.
L'amendement COM-10 est adopté.
Articles additionnels après l'article 2
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement COM-2 prévoit de joindre à l'étude d'impact l'avant-projet de loi, soumis au Conseil d'État, et l'avis du Conseil d'État lui-même. La publication de l'avis du Conseil d'État est prévue dans les propositions de notre groupe de travail sur la révision constitutionnelle. Joindre à l'étude d'impact l'avant-projet de loi présenté au Conseil d'État serait un mélange des genres.
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement COM-3 reprend la moitié de l'amendement COM-2. Avis défavorable.
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement COM-11 vise à allonger de dix à trente jours le délai dans lequel la Conférence des présidents de la première assemblée saisie d'un projet de loi peut constater que les obligations relatives aux études d'impact ne sont pas remplies. Il reprend la partie de la proposition n° 18 du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle qui ne nécessite pas de réviser la Constitution.
L'amendement COM-11 est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement COM-5 tend à soumettre le Gouvernement et la commission saisie au fond au délai limite de dépôt des amendements. Il vise à remettre en cause un principe cardinal de la procédure législative : le Gouvernement ou la commission saisie au fond doivent pouvoir déposer des amendements jusqu'au dernier moment. Certes, il faudrait éviter que le Gouvernement ne dépose une demi-heure avant le débat des dispositions importantes.
De plus, cet amendement est irrecevable : il traite des conditions d'exercice du droit d'amendement sur le fondement de l'article 44 de la Constitution, alors que la proposition de loi organique ne traite que des études d'impact sur le fondement de l'article 39 de la Constitution.
L'amendement COM-5 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement COM-4 , excessif, prévoit que le Gouvernement présente une étude d'impact à chaque fois qu'il dépose un amendement. Ce serait paralysant.
M. Philippe Bas , président . - Cette piste, ouverte par notre collègue Jean-Pierre Grand, mérite d'être étudiée. Les abus de procédure du Gouvernement - déposer un amendement de 15 pages ajoutant 15 articles de loi ! - doivent être encadrés et restreints.
M. François Pillet . - Le groupe de travail sur la révision constitutionnelle a envisagé cette hypothèse et propose des mesures correctives. Il répond à cette inquiétude, tout en restant mesuré, par une limitation aux amendements présentant des mesures nouvelles.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Cet amendement est au demeurant également irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement COM-4 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
Intitulé de la proposition de loi organique
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement COM-1 de cohérence n'aurait eu de sens que si les précédents amendements de M. Grand avaient été adoptés. Avis défavorable.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
M. Philippe Bonnecarrère . - Ces dispositions sont à la charnière entre la manière de faire la loi et les débats au sein de la société française entre démocratie représentative et démocratie participative. Cette proposition de loi organique répond à une bonne intuition, mais soyons prudents sur les solutions. Comme vous l'avez relevé, elle recoupe les propositions du groupe de travail sur la révision constitutionnelle. Est-ce rendre service aux projets de révision constitutionnelle, voulus par le Président de la République et le Sénat, que d'adopter une proposition de loi organique ? La jurisprudence du Conseil constitutionnel ne pose pas de problème, puisqu'il considérait que l'étude d'impact n'était pas insuffisante...
Cette proposition de loi organique comporte un volet participatif avec une évolution majeure : le Conseil économique, social et environnemental (CESE) deviendrait une « chambre du futur » avec pleine compétence sur les procédures de consultation, d'analyse et d'évaluation. Il serait important et indispensable que le Sénat se positionne par rapport à l'organisation des consultations, lors de la phase amont. Ne laissons pas au CESE le monopole de ce travail, nous serions marginalisés.
Une grande partie du débat est de niveau constitutionnel, une autre relève du règlement des assemblées. Pour améliorer les études d'impact et favoriser une meilleure participation du public, on pourrait leur intégrer les Civic tech, en particulier les consultations numériques. Le Sénat est assez en pointe sur ce sujet, mais rien n'oblige à les intégrer dans les études d'impact. Nous pourrions réactiver le droit de pétition devant nos assemblées via le filtre des commissions, tombé en désuétude, pour davantage de participation du public.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Je vous remercie de vos propos. Vos dernières remarques figurent en quelque sorte dans l'article 1 er : elles relèvent de mesures d'application. Nous devons demander dans la loi organique ce recours à des analyses d'organismes indépendants, sinon le Gouvernement n'y serait pas contraint.
M. François Pillet . - M. Bonnecarrère a opportunément souligné les efforts du Sénat pour permettre la participation de tous à l'établissement de la loi. De nombreux sénateurs utilisent les consultations ou les espaces participatifs, qui sont très novateurs et à l'écoute de ce qui se dit hors de notre enceinte. La procédure de pétition, peu utilisée aujourd'hui, qui bénéficie d'un filtre, est un exemple de quasi-démocratie directe.
M. Philippe Bas , président . - Les amendements du rapporteur ou adoptés sur son avis favorable modifient assez substantiellement la proposition de loi organique tout en renvoyant certains sujets à un débat ultérieur et en incorporant au texte les résultats du groupe de travail sur la révision constitutionnelle. Le président du Sénat a été informé de notre travail, et n'y a émis aucune objection : il est sans doute intéressant que le Sénat marque sa volonté par un vote, consensuel, sur les études d'impact, même si le président du Sénat a rappelé que les propositions du groupe de travail n'engageaient pas les groupes politiques, mais qu'elles visaient à favoriser des convergences. Cette proposition de loi organique est un jalon dans le processus qui donnera davantage de force au projet de révision constitutionnelle.
La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission .
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article additionnel avant l'article 1 er |
|||
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Mme LAMURE |
12 |
Mention spécifique dans les études d'impact des coûts induits pour les collectivités territoriales et les entreprises |
Adopté |
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Article 1
er
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M. SUEUR, rapporteur |
6 |
Suppression |
Adopté |
|
Articles additionnels après l'article 1 er |
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M. SUEUR, rapporteur |
7 |
Inclusion dans les études d'impact d'une évaluation des moyens nécessaires pour la mise en oeuvre de la loi par l'État et les administrations publiques |
Adopté |
|
M. SUEUR, rapporteur |
8 |
Mention dans les études d'impact de l'apport de la loi en matière de simplification |
Adopté |
|
Mme LAMURE |
13 |
Mention dans les études d'impact des critères d'évaluation de la loi |
Rejeté |
|
Article 2
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|||
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M. SUEUR, rapporteur |
9 |
Inclusion dans les études d'impact d'évaluations complémentaires réalisées par des organismes indépendants |
Adopté |
|
M. BAS |
15 |
Précision |
Adopté |
|
M. SUEUR, rapporteur |
10 |
Inclusion dans les études d'impact des avis du conseil national d'évaluation des normes |
Adopté |
|
Articles additionnels après l'article 2 |
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|
M. GRAND |
2 |
Inclusion de l'avant-projet de loi et de l'avis du Conseil d'État dans les études d'impact |
Rejeté |
|
M. GRAND |
3 |
Inclusion de l'avis du Conseil d'État dans les études d'impact |
Rejeté |
|
M. SUEUR, rapporteur |
11 |
Allongement du délai permettant à la Conférence des présidents de constater l'insuffisance d'une étude d'impact |
Adopté |
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M. GRAND |
5 |
Soumission du Gouvernement et de la commission au fond au délai limite pour le dépôt des amendements |
Irrecevable (48-3) |
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M. GRAND |
4 |
Obligation pour le Gouvernement de réaliser des études d'impact sur ses amendements |
Irrecevable (48-3) |
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Intitulé de la proposition de loi organique |
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M. GRAND |
1 |
Modification de l'intitulé de la proposition de loi organique pour étendre son objet |
Rejeté |