Projet de loi pour un État au service d'une société de confiance

CHAPITRE III - Des règles plus simples pour le public

Article 29 - Expérimentation du relayage

Objet : Cet article autorise, à titre expérimental, l'organisation de prestations de relayage du proche aidant selon un cadre juridique dérogatoire au droit du travail.

I - Le dispositif proposé

A. le dispositif initial

Le présent article vise à permettre, à titre expérimental, à des établissements et services médico-sociaux (ESMS) d'envoyer des salariés au domicile de personnes dépendantes afin de permettre à des proches aidants de prendre du repos.

Le I fixe l'objet de l'expérimentation. Il permet, pour une durée de trois ans, qu'il soit dérogé à certaines dispositions législatives et règlementaires dans le cadre de prestations de suppléance à domicile du proche aidant une personne « nécessitant une surveillance permanente ».

Les établissements et services concernés par l'expérimentation sont ceux qui sont mentionnés aux 2°, 6° et 7° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF), c'est-à-dire :

- les établissements et services d'enseignement pour mineurs et jeunes adultes handicapés ;

- les établissements et services pour personnes âgées ;

- les établissements et services pour adultes handicapés.

Ces établissements et services sont soumis à un régime d'autorisation (art. L. 313-1). Cette autorisation est délivrée par le président du conseil départemental pour les établissements et services pour personnes âgées et handicapées et par le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) pour les établissements et services d'enseignement pour mineurs et jeunes adultes handicapés (art. L. 313-3).

Les services intervenant auprès de personnes dépendantes pouvaient jusqu'à une période récente relever soit du régime de l'autorisation prévu à l'article L. 313-1 soit du régime d'agrément par la Direccte prévu pour les services à la personne par l'article L. 7232-1 du code du travail. L'article 47 de la loi d'adaptation de la société au vieillissement (ADAV) ^{293 ( * )} , issu d'une initiative sénatoriale, a toutefois prévu une extension progressive du régime de l'autorisation à l'ensemble des services intervenant auprès de personnes âgées ou handicapées ^{294 ( * )} .

L'expérimentation pourra être menée selon deux modalités.

Dans le mode « prestataire », l'ESMS a recours à son propre salarié, qu'il met à disposition des personnes aidées. Le professionnel demeure salarié de l'établissement ou du service.

Le mode « mandataire » s'inscrit dans le cadre du placement de travailleurs autorisé par le 1° de l'article L. 7232-6 du code du travail. Selon ce régime, c'est la personne aidée (ou le cas échéant le proche aidant) qui est l'employeur du salarié ^{295 ( * )} , mais l'établissement ou le service mandataire se charge pour son compte des formalités administratives et des déclarations sociales et fiscales.

Il est précisé que, dans les deux cas, les salariés concernés doivent être volontaires.

La mise en oeuvre des prestations est portée à la connaissance de l'autorité qui a délivré, selon les cas, l'autorisation ou l'agrément.

À moins que l'autorisation ou l'agrément initial le prévoie, la mise en oeuvre de ces prestations est subordonnée à une autorisation ou à un agrément spécifique.

Le II prévoit, pour les travailleurs exerçant une prestation de suppléance, des dérogations à un certain nombre de dispositions légales et de stipulations conventionnelles.

Dans le cas du mode « prestataire », il est précisé que les salariés ne sont soumis ni aux dispositions du code du travail ni aux stipulations conventionnelles relatives :

- aux régimes d'équivalence (art. L. 3121-13 à L. 3121-15) ;

- aux durées maximales de travail et aux temps de pause  (art. L. 3121-16 à L. 3121-26 et L. 3122-24) ;

- aux durées quotidiennes et hebdomadaires maximales de travail de nuit (art. L. 3122-6 et L. 3122-17 et L. 3122-7 et L. 3122-18) ;

- au repos quotidien (art. L. 3131-1 à L. 3131-3).

Dans le cas du mode « mandataire », il est précisé que les salariés ne sont pas soumis aux stipulations de la convention collective du particulier employeur relatives aux mêmes éléments.

Le III du présent article fixe le cadre juridique applicable.

La durée des interventions de suppléance ne pourra ainsi excéder six jours consécutifs ni quatre-vingt-quatorze jours par période de douze mois consécutifs.

Par ailleurs, le nombre d'heures accomplies pour le compte des établissements et services par un salarié ne pourra excéder quarante-huit en moyenne, appréciée par période de quatre mois consécutifs. Ce plafond devra être apprécié en tenant compte de l'ensemble des heures effectuées en établissement ou au domicile de la personne aidée.

Les salariés concernés devront bénéficier d'une période de repos minimale de onze heures consécutives au cours de chaque période de vingt-quatre heures. Dans sa rédaction initiale, le texte prévoyait que cette période de repos pouvait être soit supprimée soit réduite « sans pouvoir être inférieure, dans le cas d'une réduction », à huit heures.

Par ailleurs l'intervention ouvre le droit à un repos compensateur équivalent aux périodes de repos et de pause dont les salariés n'ont pas pu bénéficier, ce repos compensateur pouvant être accordé au cours de l'intervention. Un décret doit préciser les conditions dans lesquelles l'établissement ou le service plaçant le salarié s'assurera de l'effectivité du repos compensateur lorsque celui-ci est accordé pendant l'intervention. Cette disposition correspond à une recommandation formulée par le Conseil d'État dans son avis consultatif sur le présent projet de loi.

Le IV prévoit que les autorités compétentes, en lien avec les services et établissements expérimentateurs, remettent un rapport d'évaluation aux ministres chargés des personnes âgées et des personnes handicapées au plus tard douze mois avant l'échéance de la période d'expérimentation. Six mois avant cette échéance, le Gouvernement devra remettre au Parlement un rapport d'évaluation.

Le V prévoit enfin un décret fixant les conditions d'application de l'expérimentation. Il est précisé dans le I que la durée de trois ans prévue pour l'expérimentation débute à compter de la publication de ce décret.

B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Au stade de l'examen en commission, six amendements ont été adoptés à l'Assemblée nationale.

Un amendement de notre collègue député Laurent Saint-Martin a élargi l'expérimentation proposée à la réalisation de prestations de suppléance en dehors du domicile, dans le cadre de « séjours dits de répit aidants-aidés » dont la liste serait fixée par décret en Conseil d'État. Cet amendement, apporte par ailleurs des modifications rédactionnelles au I du présent article.

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a par ailleurs adopté quatre amendements rédactionnels et un amendement simplifiant les dispositions proposées en matière de temps de pause.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté neuf amendements, dont sept rédactionnels ou de précision de son rapporteur.

Un amendement du rapporteur précise que le décret prévu à l'alinéa 1 qui doit fixer la liste des « séjours de répits aidants-aidés » est un décret simple et non un décret en Conseil d'État.

Un amendement de notre collègue député Laurent Saint-Martin, qui a fait l'objet d'un sous-amendement rédactionnel du Gouvernement, a ajouté un III bis aux termes duquel, en cas de décès du conjoint employeur, le conjoint survivant peut poursuivre le contrat de travail avec l'aide à domicile.

II - La position de votre commission

Votre rapporteur s'étonne que cet article relatif à la question du vieillissement et de la dépendance trouve sa place dans un texte dont l'objet est tout autre. On peut en effet s'interroger sur la sincérité du débat parlementaire lorsque des dispositions relatives aux proches aidants sont examinées entre un article habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances sur des fusions ou rapprochements entre établissements d'enseignement supérieur (art. 28) et un article qui prévoit l'expérimentation de la saisine du tribunal administratif pour qu'il apprécie la légalité externe d'un acte (art. 31).

Le présent article reprend les dispositions de l'article 37 du projet de loi pour l'adaptation de la société au vieillissement examiné en mars 2015. Le Sénat avait supprimé cet article, nos anciens collègues Georges Labazée et Gérard Roche estimant notamment dans leur rapport qu'il était nécessaire de « prendre le temps d'une étude plus approfondie » sur cette question. Le Gouvernement et l'Assemblée nationale s'étaient rangés à l'avis du Sénat et n'avaient pas réintroduit cette disposition.

Une mission a toutefois été confiée à Mme Joëlle Huillier, alors députée de l'Isère, qui a rendu un rapport sur la question en mars 2017 ^{296 ( * )} . Ce rapport identifiait les difficultés soulevées par l'adaptation en France du « baluchonnage » québécois et préconisait d'une part la budgétisation du financement de cette expérimentation et la création d'un statut ou d'un mode d'exercice particulier.

Pour autant, la rédaction initiale du présent article reprenait presque à l'identique la rédaction de l'article du projet de loi ADAV. Le dispositif proposé ne prévoit en effet aucun financement spécifique et se contente d'autoriser des dérogations au droit du travail. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale étant essentiellement rédactionnelles, les difficultés identifiées en 2015 par nos anciens collègues Labazée et Roche demeurent.

Ainsi que le souligne l'étude d'impact, le présent projet de loi ne crée pas de financement spécifique pour les prestations qu'il propose d'expérimenter. Le « relayage » du proche aidant devrait donc être financé par les aides de droit commun existantes, notamment l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH), la prestation compensatrice pour tierce personne (ACTP) ou encore l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH). Dans le cas du mode mandataire, les personnes concernées pourraient en outre bénéficier du crédit d'impôt prévu par l'article 199 sexdecies du code général des impôts ^{297 ( * )} .

L'étude d'impact ajoute que les collectivités territoriales ainsi que caisses de retraites, institutions de prévoyance et mutuelles pourront, de leur propre initiative, contribuer au financement des prestations. Néanmoins, il apparaît évident que le coût constituera un obstacle important au recours aux prestations de suppléance.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), le coût pour 24 h serait proche de 619 euros en mode prestataire et 312 euros en mode mandataire.

À titre de comparaison, le montant mensuel maximal de l'APA varie selon le groupe iso-ressources (GIR) entre 1 719,93 euros pour les personnes les plus dépendantes (GIR 1) et 665,6 euros pour les bénéficiaires les plus autonomes, (GIR 4) ^{298 ( * )} . Au demeurant, ces plafonds sont rarement atteints, la dépense moyenne d'APA pour les personnes à domicile s'élevant en 2015 à 4 384 euros par bénéficiaire et par an, soit 365 euros par mois ^{299 ( * )} .

Par ailleurs, le cadre juridique dérogatoire qui est proposé vise à donner au dispositif toute la souplesse permise par le droit européen mais ne semble pas présenter toutes les garanties souhaitables ni pour les professionnels ni pour les personnes aidées.

Le texte prévoit ainsi une période de repos quotidien de 11 heures, pouvant être réduite ou supprimée à condition que le salarié bénéficie à l'issue de la prestation d'un repos compensateur équivalent aux périodes de repos non prises. Dans le cas du mode prestataire, ces périodes de repos compensateur à l'issue de la prestation augmenteraient la durée de l'absence des salariés, dans un contexte où les établissements et services concernés font face à un manque de personnel. Dans le mode mandataire, on voit mal à quoi correspond la notion de repos compensateur pris après la fin d'une prestation. On peut également s'interroger sur la possibilité laissée par le texte d'accorder un repos compensateur au cours de la prestation, alors même que celle-ci vise à accompagner une personne « nécessitant une surveillance permanente ». Le renvoi à un décret définissant la manière dont l'établissement ou le service s'assure de l'effectivité ne permet pas de lever les doutes de votre rapporteur.

Cette absence de protection pour les salariés apparaît préoccupante dans un contexte où la branche de l'aide et des services à la personne connaît un taux d'accidents du travail trois fois supérieur à la moyenne (94,6 AT pour 1 000 salariés) et en progression de 45 % sur les dix dernières années ^{300 ( * )} .

Enfin, le dispositif proposé ne prévoit aucune disposition relative à la formation des professionnels et au contenu des prestations en question. Or, il existe une ambiguïté sur la nature du travail qui doit être accompli, le rôle d'un aidant familial bénévole étant par essence différent de celui d'un professionnel rémunéré et formé.

Si l'expérimentation prévue par le présent article est donc loin d'apporter une solution satisfaisante à la question du droit au répit des aidants, votre rapporteur est favorable à ce qu'elle soit menée, à condition que plusieurs modifications soient apportées.

Premièrement, l'extension de l'expérimentation aux séjours de répit « aidant-aidés » ne semble pas pertinente. En effet, si les dérogations au droit du travail prévues par le présent article peuvent sembler justifiées dans le cadre de prestations au domicile, tel n'est pas le cas lorsque la personne aidée est hébergée au sein d'une structure et que plusieurs professionnels sont par définition présents. Par ailleurs, les lieux de ces séjours ne constituant pas le domicile des personnes concernées, le mode mandataire ne trouverait pas à s'appliquer. Votre commission a adopté un amendement COM-238 de votre rapporteur visant à supprimer cet ajout de l'Assemblée nationale.

Deuxièmement, exclure l'application de la convention collective du particulier employeur conduit à considérer toutes les heures de présence au domicile de la personne aidée comme des heures de travail effectif, ce qui renchérit considérablement les prestations envisagées. À l'inverse, la convention collective permet de distinguer des heures de travail effectif, des heures de présence responsable et des heures de présence de nuit.

Aux termes de l'article 3 de cette convention, les heures de présence responsable correspondent à des heures pendant lesquelles le salarié « peut utiliser son temps pour lui-même tout en restant vigilant pour intervenir, s'il y a lieu ». Une heure de présence responsable est comptabilisée comme 2/3 d'une heure de travail effectif. Aux termes de l'article 6, les heures de nuit correspondent au temps durant lequel le salarié est tenu de dormir sur place, dans une pièce séparée, « sans travail effectif habituel, tout en étant tenu d'intervenir éventuellement dans le cadre de sa fonction ». La présence de nuit ne peut excéder 12 heures et il ne peut être demandé plus de cinq nuits consécutives. La présence de nuit est rémunérée par une indemnité forfaitaire dont le montant ne peut être inférieur à 1/6 de la rémunération du travail effectif pour une durée équivalente.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur par la fédération des particuliers employeurs (Fepem), le coût d'une suppléance de 4 jours et 5 nuits, soit 108 heures, serait de 1 416 euros ^{301 ( * )} hors frais de gestion et indemnités de fin de contrat avec le cadre proposé et serait compris entre 960 euros et 1 080 euros si la convention collective nationale était appliquée ^{302 ( * )} .

L'application de ce cadre, élaboré de manière conventionnelle précisément pour être appliqué à ce type de service à domicile, est de nature à réduire nettement le coût des prestations de relayage et rend plus réaliste leur mise en oeuvre. Votre commission a adopté un amendement COM-239 de votre rapporteur visant à rendre applicable la convention collective nationale du particulier employeur dans le cadre du mode mandataire.

Votre commission a également adopté deux amendements identiques de nos collègues Philippe Mouiller ( COM-123 ) et Josiane Costes ( COM-166 ) tendant à ce que l'expérimentation fasse l'objet d'une évaluation comptable et financière par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 30 (supprimé) - Habilitation à légiférer par ordonnance pour alléger ou supprimer le contrôle des exploitations agricoles

Objet : Cet article habilite le Gouvernement à alléger ou supprimer le contrôle des structures des exploitations agricoles sur certains territoires, par ordonnance et à titre expérimental.

I - Le dispositif proposé

A. Le Gouvernement propose de supprimer ou d'alléger le contrôle des structures des exploitations agricoles sur certains territoires.

Le contrôle des structures des exploitations agricoles est prévu au chapitre Ier du titre III du livre III du code rural et de la pêche maritime. Il s'applique à la mise en valeur des terres agricoles ou des ateliers de production hors sol au sein d'une exploitation agricole, quels que soient la forme ou le mode d'organisation juridique de celle-ci et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée. Son objectif principal est , selon les termes de l'article L. 331-1 du code précité, de favoriser l'installation d'agriculteurs .

Il repose sur un dispositif d'autorisation administrative ou de déclaration préalables au niveau des services préfectoraux de certaines opérations énumérées aux articles L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime. L'autorisation s'applique à certaines opérations en raison de leurs conséquences pour les terres ou de la superficie concernée, un seuil étant défini au niveau régional par un schéma directeur des exploitations agricoles arrêté par le Préfet de région. La déclaration préalable concerne les opérations censées être soumises à autorisation mais menées sous forme de donation, location, vente ou succession d'un parent ou allié jusqu'au troisième degré inclus, dès lors que certaines conditions sont réunies.

Considérant que cet outil, en vigueur depuis les années 1980, n'a pas enrayé « les phénomènes de concentration du foncier et la baisse sensible sur les deux dernières décennies des installations bénéficiaires d'aides à l'installation », le Gouvernement entend , à travers l'article commenté , mener par ordonnance une expérimentation pendant trois ans en vue de supprimer le contrôle des structures dans certaines régions ou certains départements et dispenser d'autorisation ou de déclaration préalable certaines catégories d'opérations dans d'autres régions ou départements.

B. L'Assemblée nationale a supprimé cet article.

En commission, à travers des amendements identiques déposés par des représentants de l'ensemble des groupes (à l'exception des groupes La France insoumise et la Gauche démocrate et républicaine) ayant reçu un avis favorable du rapporteur et un avis de sagesse du ministre, les députés ont supprimé cet article, estimant qu'une réflexion plus approfondie sur la question du foncier agricole devait être menée. Cette suppression n'a pas été remise en cause en séance publique.

II - La position de votre commission

Les auditions menées par votre rapporteur l'ont convaincu de ce qu'il n'est pas nécessaire de revenir sur la suppression de cet article. Au sein des différents représentants de la profession agricole, il existe un consensus - à l'exception de la fédération nationale de la propriété privée rurale - sur le fait que le contrôle des structures doit être amélioré, mais pas supprimé. Au demeurant, ce sera l'un des sujets que le futur projet de loi sur le foncier agricole devra aborder, à l'issue d'un travail de réflexion à mener sur le sujet.

Votre commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 31 - Expérimentation d'un régime spécifique d'exception d'illégalité en matière administrative visant à sécuriser les grands projets et opérations complexes

Objet : Cet article propose d'expérimenter la limitation à six mois du délai au terme duquel les griefs de légalité externe de certaines décisions administratives non réglementaires prises dans le cadre de grands projets ou d'opérations complexes, ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception devant les juridictions administratives.

I - Le droit en vigueur

En droit administratif, il existe certaines procédures limitant, dans un souci de sécurité juridique, les moyens d'agir des requérants.

L'article L. 600-1 du code de l'urbanisme prive ainsi les requérants de la faculté d'invoquer par voie d'exception devant les juridictions administratives l'illégalité pour vice de forme ou de procédure de plusieurs documents d'urbanisme ^{303 ( * )} , après expiration d'un délai de six mois à compter de la date de prise d'effet du document en cause. Ne sont toutefois concernés par cette faculté que certains vices de forme, puisque l'article réserve les cas de vices de forme substantiels ^{304 ( * )} .

Ce dispositif, qui constitue une forme de limitation du droit au recours, a été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel ^{305 ( * )} , dans sa décision sur la loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction, dans laquelle il indique qu'« il n'est pas porté d'atteinte substantielle au droit des intéressés d'exercer des recours ».

Plusieurs critères ont été pris en compte par le Conseil constitutionnel à l'appui de cette décision de conformité :

- la restriction apportée au droit au recours est limitée à certains documents d'urbanisme ;

- cette restriction est justifiée par la multiplicité des contestations de la légalité externe de ces documents, et le législateur a entendu prendre en compte le risque d'instabilité juridique en résultant, particulièrement marqué en matière d'urbanisme ;

- les vices de forme ou de procédure considérés comme substantiels demeurent exclus de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- un délai de six mois au cours duquel toute exception d'illégalité peut être invoquée est prévu ;

- enfin, les dispositions prises n'ont ni pour objet ni pour effet de limiter la possibilité ouverte à tout requérant de demander l'abrogation d'actes réglementaires illégaux ou devenus illégaux et de former des recours pour excès de pouvoir contre d'éventuelles décisions de refus explicites ou implicites.

Par la suite, dans un avis rendu en 2005 ^{306 ( * )} , le Conseil d'État a confirmé que l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme faisait bien échec au principe général du droit selon lequel il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou l'aurait déclaré illégal ^{307 ( * )} . En conséquence, à titre d'illustration, saisi d'une demande d'autorisation, le maire est donc tenu, lorsqu'il statue après l'expiration du délai de six mois prévu à l'article précité, de se fonder sur le document d'urbanisme en vigueur, même si sa légalité est affectée par des vices de forme ou de procédure, sous réserve qu'ils ne soient pas substantiels ^{308 ( * )} .

Toutefois, certaines exceptions au dispositif de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme demeurent. Premièrement, il est sans effet lorsqu'un requérant évoque, au-delà du délai de six mois, l'illégalité par voie d'exception d'un plan local d'urbanisme, dès lors qu'il fait état de ce qu'un recours contre ce document est pendant devant le juge administratif ^{309 ( * )} .

Concrètement, dans le cas d'un recours pour excès de pouvoir formé à l'encontre d'une délibération municipale approuvant un document d'urbanisme, on ne peut opposer au requérant l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, même une fois le délai de six mois dépassé, s'il fait état d'un recours pour excès de pouvoir formé par ailleurs à l'encontre de ce même document d'urbanisme, encore pendant devant la juridiction administrative. Deuxièmement, un requérant peut utilement exciper des vices de forme ou de procédure affectant selon lui un plan local d'urbanisme ayant pris effet plus de six mois avant son recours contentieux, dès lors qu'il avait invoqué ces moyens dans un recours gracieux présenté dans les six mois suivant la prise d'effet de ce document d'urbanisme ^{310 ( * )} .

Pour le contentieux des projets régionaux de santé, l'article L. 1434-5 du code de la santé publique ^{311 ( * )} dispose que « l'illégalité pour vice de forme ou de procédure du projet régional de santé et de ses composantes prévues à l'article L. 1434-2 ne peut être invoquée par voie d'exception après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document concerné ». À l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité soulevée devant lui à l'encontre de cet article L. 1434-5, le Conseil d'État a repris la grille d'analyse adoptée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 21 janvier 1994 précitée sur l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme et, ce faisant ^{312 ( * )} , conclu qu'il n'y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel ladite question prioritaire de constitutionnalité. En effet, selon son analyse, « ces dispositions ne portent pas une atteinte substantielle au droit des intéressés d'exercer des recours ; [et] par suite, la question soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux » ^{313 ( * )} .

De même, en matière d'environnement et de participation du public, l'article L. 121-22 du code de l'environnement, prévoit que l'illégalité pour vice de forme ou de procédure des décisions prises en application du chapitre relatif à la participation du public à l'élaboration des plans, programmes et projets ayant une incidence sur l'environnement ne peut être invoquée, par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la prise d'effet de ces décisions.

Dans un autre domaine, celui du contentieux des étrangers, il existe un dispositif visant à encadrer les moyens susceptibles d'être invoqués par un étranger maintenu en zone d'attente devant le juge des libertés et de la détention. L'article L. 222-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ^{314 ( * )} rend ainsi irrecevables lors de l'audience relative à une seconde prolongation du maintien en zone d'attente, les moyens tirés d'irrégularités de procédure commises antérieurement à l'audience relative à la première prolongation. Une procédure similaire existe pour le maintien en rétention, en application de l'article L. 552-8 du même code. Ces dispositions ont, là encore, été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel, selon lequel elles « poursuivent l'objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice sans méconnaître le droit à un recours juridictionnel effectif » ^{315 ( * )} .

Le Conseil constitutionnel s'est aussi prononcé sur un dispositif comparable, à l'article 175 du code de procédure pénale qui prévoit, en matière contraventionnelle et délictuelle, un mécanisme de « purge » des vices dont peut être entachée la procédure. Dans l'un et l'autre cas, l'ordonnance de renvoi du juge d'instruction, devant le tribunal de police ou le tribunal correctionnel, couvre, même s'il en existe, les vices de procédure. Le Conseil constitutionnel avait considéré ce dispositif comme n'étant « contraire à aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle » ^{316 ( * )} , dans la mesure ou toutes les parties à la procédure, y compris la personne mise en examen, disposaient du droit de saisir la chambre d'accusation, selon l'appellation de l'époque, de requêtes en annulation au cours de l'information judiciaire.

En revanche, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition législative qui limitait à quatre mois suivant la publication des délibérations de l'Assemblée de Polynésie française, le délai de recours pour excès de pouvoir à l'encontre des actes pris en application de ces délibérations, dès lors qu'était en cause la répartition des compétences entre l'État, le territoire et les communes. Si l'acte en cause intervenait plus de quatre mois après la publication de la délibération, toute contestation devenait impossible sur un tel fondement ^{317 ( * )} . Dans une décision du 9 avril 1996 ^{318 ( * )} , le Conseil constitutionnel a jugé qu' « eu égard à l'importance qui s'attache au respect de la répartition des compétences entre les autorités, le souci du législateur de renforcer la sécurité juridique des décisions de l'assemblée ne saurait justifier que soit portée une atteinte aussi substantielle au droit à un recours juridictionnel », se fondant sur son considérant de principe selon lequel : « toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution, [et] qu'il résulte de cette disposition qu'en principe il ne doit pas être porté d'atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction ».

II - Le dispositif initial

Dans la continuité des dispositifs précédemment décrits, le Conseil d'État proposait dans son étude sur le rescrit publiée en 2013 ^{319 ( * )} , d'imaginer un « système dans lequel, sous réserve d'une publicité suffisante, toute personne intéressée, y compris le bénéficiaire [d'une] pré-décision, pourrait saisir un juge administratif qui se prononcerait en premier et dernier ressort dans un délai rapide. Le législateur pourrait alors prévoir, en veillant à ne pas porter une atteinte excessive au droit au recours, qu'une fois mise en oeuvre cette procédure et si le juge conclut à la légalité de la pré-décision, que celle-ci ne pourrait plus être critiquée, y compris par voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre la décision finale » ^{320 ( * )} . Il s'agissait, selon le Conseil d'État, de « créer une forme étendue d'autorité de la chose jugée » ^{321 ( * )} .

C'est en quelque sorte ce que l'article 31 du projet de loi tend à prévoir : il met en oeuvre, à titre expérimental, une procédure juridictionnelle de demande d'appréciation de la régularité d'une décision administrative non réglementaire auprès du tribunal administratif. Cette nouvelle voie de droit serait ouverte à l'auteur ou au bénéficiaire de l'acte, qui devrait, s'il souhaite l'exercer, saisir le tribunal administratif d'une demande d'examen de la légalité externe de l'acte dans les trois mois suivant sa notification ou sa publication.

Les actes administratifs unilatéraux :
dichotomie entre actes réglementaires et non réglementaires

Un acte réglementaire dispose de règles générales et impersonnelles. L'acte réglementaire ne peut pas être créateur de droits car il n'y a pas de droit au maintien d'une réglementation, conformément à la jurisprudence Vannier du Conseil d'État ^{322 ( * )} . L'acte réglementaire à la différence des autres, contient une norme.

Un acte non réglementaire, n'énonce pas une norme a priori mais est destiné à l'application à un cas particulier d'une norme générale préexistante, qu'elle soit législative ou réglementaire. Peu importe qu'il soit pris par décret ou arrêté, l'acte non réglementaire peut prendre plusieurs formes et, selon les cas, être créateur de droits.

Il peut s'agir :

- d'une décision individuelle (une autorisation administrative, l'octroi d'une subvention ou une nomination etc.) ;

- d'une décision collective (une décision regroupant une série de décisions individuelles, le décret de composition du gouvernement, ou la liste des admis à un concours etc.) ;

- ou encore d'une décision d'espèce (une déclaration d'utilité publique).

Source : Commission spéciale.

Le champ d'application des décisions non réglementaires susceptibles de faire l'objet de cette procédure a été précisé, sur la suggestion du Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi, pour éviter que l'absence totale de définition des décisions concernées ne fasse obstacle à la constitutionalité du dispositif. À l'exclusion des décisions prises par décret, seraient seules concernées les décisions non réglementaires prises sur le fondement du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, du code de l'urbanisme ou du régime de déclaration d'insalubrité des immeubles (articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique). La liste précise des décisions concernées serait toutefois déterminée ultérieurement par décret en Conseil d'État.

La saisine du tribunal administratif, qui statuerait en premier et dernier ressort ^{323 ( * )} et se prononcerait dans un délai fixé par voie réglementaire ^{324 ( * )} , suspendrait l'examen des éventuels recours dirigés contre cette décision, à l'exclusion des demandes en référé ^{325 ( * )} .

Le juge saisi de la demande en appréciation de régularité de la décision devrait examiner l'ensemble des moyens de légalité externe qui lui seront soumis, ainsi que tout motif d'illégalité externe qu'il estimerait devoir relever d'office, y compris s'il n'est pas d'ordre public.

Les moyens de légalité externe invocables

Trois catégories de moyens pourraient être invoqués par le requérant à l'appui de de sa demande en appréciation de régularité :

- la compétence de l'auteur de l'acte, qui correspond à la compétence de l'autorité au nom de laquelle l'acte a été signé (à distinguer de la personne qui signe l'acte via une délégation de signature). L'auteur de l'acte doit être légalement habilité à intervenir matériellement et temporellement. Les règles de compétence sont d'ordre public et le juge administratif peut soulever d'office leur méconnaissance ;

- les formalités prévues par la procédure d'édiction de l'acte, qui peuvent être de trois ordres. Il s'agit de respecter : en matière de procédure non contentieuse, la procédure contradictoire, en particulier en ce qui concerne les décisions défavorables ; en matière de procédure consultative, la délivrance des avis par une commission administrative ; et enfin en matière de procédure de concertation et de participation du public, les procédures relatives aux enquêtes publiques ou aux débats publics.

- et la forme de l'édiction de l'acte : outre la motivation des décisions individuelles défavorables, les vices de forme concernent plus généralement le défaut de signature, de contreseing ou de visas.

Source : Commission spéciale

En cas de constatation par le tribunal de la légalité externe de la décision, aucun moyen tiré de cette cause juridique ne pourra plus être invoqué à l'encontre de la décision, que ce soit par voie d'action ou par voie d'exception.

Procédure administrative contentieuse par voie d'exception

L'exception d'illégalité est un moyen contentieux permettant de contester indirectement la légalité d'un acte administratif à l'occasion d'un recours en annulation d'une mesure d'application de cet acte.

Si l'exception d'illégalité a été soulevée à bon escient par le requérant, l'acte dont l'illégalité est reconnue par voie d'exception ne disparaît pas pour autant de l'ordonnancement juridique. Cet acte administratif sera seulement déclaré illégal, sans être pour autant annulé. Cela implique son inapplicabilité à l'espèce et l'abstention ultérieure de toute application de la part de l'administration, sans toutefois lui imposer son retrait. Cette illégalité rejaillit en revanche sur la mesure d'application litigieuse, qui, même dénuée de vices propres, doit être annulée.

Par ailleurs, les possibilités de contestation varient selon le type de décision : l'exception d'illégalité des actes réglementaires est perpétuellement recevable ^{326 ( * )} , quand celle des actes non réglementaires ne l'est que tant qu'ils ne sont pas devenus définitifs. En effet, s'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception d'illégalité n'est recevable que tant qu'il n'est pas définitif, à savoir jusqu'à l'expiration du délai de recours ^{327 ( * )} . Toutefois, l'illégalité d'une décision non réglementaire devenue définitive peut être invoquée par voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre une autre décision, dans l'hypothèse d'une opération complexe, qui s'illustre principalement dans le contentieux des expropriations ^{328 ( * )} .

Source : Commission spéciale.

En cas de constatation par le tribunal de l'illégalité externe de la décision, il ne pourrait ni l'annuler ni l'abroger, n'étant pas précisément saisi d'un recours en annulation.

Par dérogation à l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ^{329 ( * )} , l'autorité administrative pourrait, sur le fondement de cette nouvelle voie de droit, retirer ou abroger la décision en cause si elle l'estimait illégale, à tout moment de la procédure et jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois suivant la notification de la décision du tribunal.

Prévue pour une durée de trois ans, dans le ressort de quatre tribunaux administratifs désignés par voie réglementaire, cette expérimentation serait évaluée six mois avant son terme.

Les conditions dans lesquelles les tiers seraient informés des demandes en appréciation de régularité, de façon à permettre à toute personne ayant intérêt agir contre la décision d'intervenir à la procédure, de leurs conséquences éventuelles et des réponses qui seraient apportées à ces demandes par le tribunal seraient, là encore, précisées par voie réglementaire.

III - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement en séance publique, à l'initiative de notre collègue députée Laurianne Rossi, précisant que la décision du tribunal, lorsqu'il constate la légalité externe de la décision en cause, peut faire l'objet d'un pourvoi en cassation, point qui, sans être expressément prévu par le texte, n'était en rien exclu, comme l'avait d'ailleurs souligné le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi.

IV - La position de votre commission

Votre commission souscrit à l'objectif recherché : réduire les risques contentieux et sécuriser des projets de grande ampleur s'inscrivant dans le cadre d'opérations complexes. Peuvent être définies comme faisant partie d'une opération complexe les actes qui, « en raison de leurs liens étroits, forment une série de décisions successives indispensables pour permettre l'édiction de la mesure finale » ^{330 ( * )} .

Le contentieux de l'expropriation et celui de l'urbanisme en sont de parfaites illustrations. Il s'agit en effet de décisions qui peuvent être contestées, malgré leur caractère définitif, par voie d'exception, à l'occasion de recours dirigés contre des actes qui leur sont postérieurs. En matière d'urbanisme, des arrêtés de cessibilité engageant la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, pris en application d'une déclaration d'utilité publique, peuvent permettre d'exciper de l'illégalité de celle-ci, alors même que le recours par voie d'action à son encontre est forclos ^{331 ( * )} .

Comme le notait le professeur Jacques Petit, entendu par vos rapporteurs, cette nouvelle forme de « rescrit juridictionnel » marque clairement un mouvement visant à assurer la primauté de la sécurité juridique sur la légalité, en raison de la complexité croissante du droit, et s'inscrit dans la continuité de plusieurs autres dispositions du projet de loi, parmi lesquelles l'opposabilité des circulaires mêmes illégales ^{332 ( * )} est une autre illustration. Le dispositif proposé s'apparente en effet à une forme de « purge juridictionnelle » ^{333 ( * )} des irrégularités de légalité externe susceptibles d'affecter un acte administratif, visant à écarter tout risque d'annulation pour un vice de forme, de procédure ou d'incompétence de l'auteur de l'acte.

L'idée d'instaurer un tel mécanisme avait déjà fait l'objet de plusieurs tentatives ^{334 ( * )} , la plus récente étant une proposition de loi de notre ancien collègue député Bruno Le Roux, portant adaptation du code minier au droit de l'environnement, adoptée par l'Assemblée nationale le 25 janvier 2017 ^{335 ( * )} et qui prévoit la mise en place d'un dispositif comparable à celui proposé par le présent article, limitée aux questions de procédure ^{336 ( * )} , pour certaines décisions administratives prises sur le fondement du code minier ^{337 ( * )} .

Toutefois, le dispositif proposé par le présent article soulève, selon votre commission, des difficultés de plusieurs ordres.

En premier lieu, il présente des risques d'ordre constitutionnel, eu égard aux principaux critères de la décision précitée prise en 1994 par le Conseil constitutionnel sur l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ^{338 ( * )} .

Certes, la restriction apportée au droit au recours est limitée aux décisions administratives non réglementaires prise sur le fondement du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, du code de l'urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique, dont la liste précise serait toutefois déterminée par décret en Conseil d'État qui devrait prendre en compte la multiplicité des contestations auxquelles ces décisions sont susceptibles de donner lieu.

Certes, la restriction est justifiée par la multiplicité des contestations auxquelles ces décisions sont susceptibles de donner lieu, que le décret en Conseil d'État devrait d'ailleurs prendre en compte.

Certes, enfin, et comme l'a confirmé le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, les dispositions prises n'ont ni pour objet ni pour effet de limiter la possibilité ouverte à tout requérant de demander l'abrogation d'actes réglementaires illégaux ou devenus illégaux et de former des recours pour excès de pouvoir contre d'éventuelles décisions de refus explicites ou implicites.

Toutefois, votre commission estime que le champ d'application du dispositif, même s'il a été circonscrit suivant l'avis du Conseil d'État ^{339 ( * )} , demeure trop large dans la mesure où sont potentiellement concernées l'ensemble des décisions administratives non réglementaires - à l'exception de celles prises par décret - prises sur le fondement des deux codes de l'urbanisme et de l'expropriation pour cause d'utilité publique, ainsi que des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique.

Or, eu égard à la jurisprudence constitutionnelle déjà citée de 1994, il apparaît à votre commission que ce champ d'application pourrait porter une atteinte substantielle au droit des personnes intéressées à exercer un recours effectif ^{340 ( * )} .

Ainsi, comme déjà indiqué par le Conseil constitutionnel, il résulte de l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ^{341 ( * )} « qu'en principe, il ne doit pas être porté d'atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction ».

Or il s'agit potentiellement de limiter le droit au recours dans le cadre de décisions portant atteinte au droit de propriété des personnes privées (code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ou dispositions relatives à la déclaration l'insalubrité d'immeubles), dont le Conseil constitutionnel opère un contrôle approfondi de son respect ^{342 ( * )} , en examinant le rapport entre d'une part, la gravité de l'atteinte au droit de propriété ^{343 ( * )} et, d'autre part, l'intérêt général poursuivi ainsi que les conditions et garanties procédurales qui entourent la réalisation de cette atteinte ^{344 ( * )} .

De plus, dans la mesure où la liste précise des décisions concernées serait déterminée par voie réglementaire, il semble à votre commission que le législateur pourrait être amené à méconnaître sa compétence au profit du pouvoir réglementaire. Or, les limitations du droit au recours ne peuvent intervenir que par la loi.

Dans ces conditions, l'expérimentation paraît difficilement satisfaire aux conditions constitutionnelles selon lesquelles elle doit avoir un objet limité et les conditions de sa mise en oeuvre doivent être définies de façon suffisamment précise, comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel ^{345 ( * )} .

En deuxième lieu, vos rapporteurs sont circonspects sur la faisabilité du dispositif. Comme l'indiquait le professeur Jacques Petit, qu'ils ont entendu, il semble en effet très hétérodoxe de prévoir à l'auteur même d'un acte administratif d'attaquer sa propre décision. Il n'aurait en effet aucun intérêt à soulever l'ensemble des moyens de légalité externe à l'encontre de l'acte dont il est lui-même l'auteur... ce serait alors au juge de relever d'office tous les moyens, y compris ceux qui ne sont pas d'ordre public. Son office serait donc d'une nature immanquablement différente de celui exercé lors d'un recours en annulation ou un référé, à l'occasion duquel le requérant a tout intérêt à développer un argumentaire soulevant tous les moyens susceptibles de fonder l'illégalité de la décision, puisqu'il s'agit du but recherché.

Le dispositif proposé semble relever d'une toute autre logique : purger la décision administrative de tout risque d'illégalité externe, en reportant, d'une certaine façon, la responsabilité de la régularité de l'acte sur le juge administratif, et en encourageant par là-même les saisines systématiques par les autorités administratives auteurs de décisions entrant dans son champ d'application.

En outre, faute pour le Gouvernement d'avoir précisément défini le champ d'application de l'article et de tout élément dans l'étude d'impact sur ce point, il est impossible d'évaluer le nombre de décisions potentiellement concernées chaque année et, partant, la charge précise qu'il en résulterait pour les juridictions administratives ^{346 ( * )} .

L'étude d'impact mentionne pourtant un objectif de réduction du coût des contentieux devant la juridiction administrative par la mise en place d'une procédure rapide et simple, mais omet complètement d'évaluer l'afflux contentieux de saisines nouvelles devant le juge administratif que cela risque de générer par ailleurs. Elle indique que celui-ci est à relativiser car les décisions concernées ne sont prises que sur certaines fondements : votre commission estime, au contraire, que le champ est très large et concerne potentiellement un très grand nombre de décisions.

Dans cette perspective, votre commission rejoint l'analyse du Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, selon lequel « cette augmentation de la charge des juridictions administratives s'accompagnerait d'un allongement de la durée des procédures, puisque les demandes de rescrit suspendraient l'examen des recours contentieux dirigés contre les mêmes décisions. Le dispositif accroîtrait également la complexité du fonctionnement de la justice administrative, notamment dans l'hypothèse où le juge du « rescrit » et le juge de l'excès de pouvoir, voire le juge des référés, saisis de la même décision, ne se prononceraient pas dans le même sens. »

Enfin, en troisième lieu, le dispositif semble poser plusieurs difficultés quant à la procédure envisagée.

Tout d'abord, l'attribution de la compétence au tribunal administratif pourrait poser des difficultés lorsque la cour d'appel est compétente d'office pour certains actes.

Ensuite, vos rapporteurs ne s'expliquent pas pourquoi le Gouvernement a choisi d'exclure les décrets du champ d'application de cette mesure, alors que, à titre d'illustration, en matière de déclaration d'utilité publique, les décisions les plus importantes sont prises par décret ^{347 ( * )} .

La procédure de publicité prévue semble quant à elle être relativement imprécise ou, au moins, source de complexité inutile. Rendre publique la demande en appréciation de régularité dans les conditions permettant à « toute personne ayant intérêt à agir contre cette décision d'intervenir à la procédure » pourrait s'avérer délicat. À titre d'illustration, en droit de l'urbanisme, les conditions de l'intérêt à agir concernant un document d'urbanisme sont réunies pour tous les habitants d'une même commune.

Par ailleurs, l'étude d'impact justifie l'utilité de cette procédure par la disparition de l'ordonnancement juridique de la décision en cause. Or, le dispositif ne prévoit en aucun cas que le juge prononce l'annulation de la décision, dans l'hypothèse où il constaterait son irrégularité. Il dispose seulement que l'autorité administrative peut retirer ou abroger la décision en cause, mais seulement si elle estime qu'elle est illégale : aucune injonction du juge n'est donc prévue pour contraindre l'administration à le faire.

Pour autant, votre commission adhère à l'objectif premier du dispositif, préserver la sécurité juridique des grands projets : comme le relevait le Conseil d'État, il répond à un intérêt général de sécurité juridique qui n'est pas contestable.

Elle estime cependant nécessaire de revoir ses modalités afin, d'une part, d'écarter tout risque constitutionnel d'atteinte au droit au recours et d'incompétence négative du législateur et, d'autre part, de renforcer sa faisabilité opérationnelle, tout en maîtrisant la charge pour les juridictions administratives, dans un objectif de bonne administration de la justice. Enfin, l'expérimentation est particulièrement opportune, ce qui ne dispense pas le législateur de prévoir un dispositif ciblé et efficient, dans la mesure où la perspective à terme est toujours la généralisation.

Compte tenu de l'ensemble des éléments précédemment exposés, votre commission a adopté un amendement COM-189 de rédaction complète de l'article, sur la proposition de son rapporteur, pour le modifier sur trois points.

En premier lieu, elle a réduit son champ d'application aux décisions administratives non réglementaires prises sur le fondement des dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique régissant les déclarations d'utilité publique, et des dispositions du code de la santé publique relatives aux déclarations d'insalubrité, dans la mesure où cela rejoint l'objectif principal du texte initial tout en restreignant les hypothèses dans lesquelles il est porté atteinte au droit au recours.

Ce faisant, votre commission a exclu les décisions prises sur le fondement du code de l'urbanisme, dans la mesure où ce droit comprend déjà certains dispositifs restreignant le droit au recours à l'encontre des documents d'urbanisme, tout comme d'ailleurs, le droit de l'environnement. Votre commission a, de plus, réintégré dans le champ d'application du dispositif les décisions administratives non réglementaires prises par décret, dans la mesure où, en matière d'utilité publique, elles sont les plus importantes et concernent, justement, les grands projets et les opérations complexes que le Gouvernement entend sécuriser.

En deuxième lieu, votre commission a substitué au dispositif initial, qui lui a semblé trop complexe, un schéma similaire à celui de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ou de l'article L. 121-22 du code de l'environnement, prévoyant qu'un grief portant sur la légalité externe (vice de forme, vice de procédure ou incompétence de l'auteur de l'acte) d'une décision entrant dans le champ d'application de l'article, ne pourrait plus être invoqué par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois ^{348 ( * )} à compter de la publication ou notification de la décision en cause.

Enfin, en troisième et dernier lieu, votre commission a maintenu le caractère expérimental du dispositif pour trois ans, particulièrement opportun, sans le codifier, tout en l'étendant à l'ensemble du territoire national, compte tenu de l'absence d'incidence a priori , de ce nouveau dispositif sur la charge des juridictions administratives.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 (art. L. 544-4, L. 544-5, L. 544-6 et L. 613-52-6 du code monétaire et financier, et art. L. 225-100-1, L. 232-1 et L. 950-1 du code de commerce) - Habilitation pour la simplification des règles de mention et de sanction du taux effectif global - Simplification du régime de responsabilité des agences de notation de crédit - Suppression du rapport de gestion pour les petites entreprises

Objet : Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour simplifier le droit financier et le droit de la consommation et pour lutter contre des sur-transpositions de directives. Il propose également la suppression du rapport annuel de gestion pour les petites entreprises.

I - Le droit existant

A. L'obligation de mention du taux effectif global d'un crédit s'accompagne de plusieurs types de sanctions

1. Le taux effectif global et le taux annuel effectif global reposent sur des fondements juridiques distincts

Le taux effectif global (TEG) s'entend du coût total du crédit pour l'emprunteur , exprimé en pourcentage annuel du montant total du crédit. Pour les contrats de crédit à la consommation et de crédit immobilier, régis par le code de la consommation, il est question de taux annuel effectif global (TAEG) ^{349 ( * )} .

À cet effet, ce taux prend en compte outre les intérêts dus, les frais, les taxes, les commissions ou rémunérations de toute nature , directs ou indirects, supportés par l'emprunteur, qui :

- sont connus du prêteur à la date d'émission de l'offre de crédit, ou dont le montant peut être déterminé à cette date ;

- et constituent une condition pour l'obtention du crédit ^{350 ( * )} .

Le calcul du taux effectif global participe d'un double objectif :

- d'une part, faciliter la comparaison des offres de crédit soumises à l'emprunteur ;

- d'autre part, vérifier le respect par le crédit du taux de l'usure - lorsque celui-ci lui est applicable ^{351 ( * )} .

Les fondements juridiques des TEG et TAEG sont distincts .

Le TEG s'applique en vertu de la loi du 28 décembre 1966 relative à l'usure, aux prêts d'argent et certaines opérations de démarchage et de publicité ^{352 ( * )} . Le caractère usuraire du crédit est apprécié au regard du TEG du crédit. Le TEG doit par ailleurs être mentionné dans tout contrat écrit.

Le TAEG découle de la réglementation européenne , qui a procédé à l'harmonisation de son calcul à compter de 1993 ^{353 ( * )} . Sa méthode de calcul a ensuite été précisée en 2008 pour les contrats de crédit aux consommateurs ^{354 ( * )} , puis étendue aux crédits immobiliers en 2014 ^{355 ( * )} . De fait, l'harmonisation européenne du calcul du TAEG concerne l'ensemble des crédits régis par le code de la consommation.

La France se distingue vis-à-vis du cadre juridique de l'Union européenne . Celui-ci ne concerne que les crédits souscrits par les ménages, alors que le droit national étend leur application aux crédits contractés par les entreprises publiques et privées, les associations et les collectivités territoriales. Cette extension s'explique initialement par l'application des règles de l'usure à l'ensemble de ces acteurs, que le TEG permettait de contrôler.

Toutefois, depuis deux évolutions intervenues en 2003 et 2005 ^{356 ( * )} , les dispositions relatives à l'usure ne s'appliquent plus aux prêts professionnels , à l'exception des découverts en compte.

2. Les obligations applicables sont assorties de sanctions diverses

Pour tous les crédits, les TEG ou TAEG doivent être mentionnés dans tout écrit constatant un contrat de prêt ^{357 ( * )} .

En cas de manquement à cette obligation, les sanctions peuvent être de plusieurs ordres :

- des sanctions pénales , reposant sur des peines d'amende ;

- des sanctions administratives , prononcées par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) ;

- des sanctions civiles , entraînant la nullité de la clause ou la déchéance totale ou partielle du droit aux intérêts.

Le tableau ci-après récapitule les principales sanctions civiles et pénales prévues.

Sanctions civiles et pénales encourues en cas d'erreur
ou de défaut de mention du TEG

Type	Intitulé	Type de crédit	Objet
Civile	Déchéance totale du droit aux intérêts	Crédit à la consommation	Absence ou erreur du TEG dans la fiche d'information précontractuelle européenne normalisée (FIPEN) ou dans le contrat écrit
Civile	Déchéance totale ou partielle du droit aux intérêts à l'appréciation du juge	Contrat immobilier	Non-remise de la Fiche d'information standardisée européenne (FISE) et donc absence d'information pour l'emprunteur sur le TAEG
			Non-respect par le prêteur de l'obligation de fournir une offre écrite, ou remise de l'offre écrite mais non-respect des mentions prescrites, dont le TAEG (ou avec un TAEG erroné)
Civile	Déchéance proportionnée et plafonnée du droit aux intérêts	Crédit immobilier	Remise d'une FISE qui n'est pas dans les formes ou ne comporte pas les mentions prescrites, dont le TAEG (ou avec un TAEG erroné)
Civile	Nullité de la clause d'intérêt avec application du taux d'intérêt légal	Opération de crédit	Absence ou erreur de TEG/TAEG dans le contrat de crédit
Pénale	Amende contraventionnelle de 5 ^e classe	Crédit à la consommation	Non-remise de la FIPEN, ou remise de la FIPEN mais non-respect de la forme ou des mentions prescrites dont le TAEG (ou avec un TAEG erroné) Non-respect par le prêteur de l'obligation de fournir un contrat de crédit à la consommation écrit, ou remise d'un contrat mais non-respect de la forme ou des mentions prescrites, dont le TAEG (ou avec un TAEG erroné)
		Crédit immobilier	Non-remise de la FISE ou remise de la FISE mais non-respect des formes et des mentions prescrites, dont le TAEG (ou avec un TAEG erroné)
Pénale	Amende délictuelle (150 000 euros)	Crédit immobilier	Non-respect par le prêteur de l'obligation de fournir une offre de crédit, ou remise d'une offre écrite mais non-respect des mentions prescrites, dont le TAEG (ou avec un TAEG erroné)
		Tout crédit	Absence ou erreur de TEG dans le contrat de crédit

Source : Commission spéciale, à partir de l'annexe 5 du rapport d'Emmanuel Constans « Le taux effectif global », juillet 2017

S'agissant des crédits régis par le code de la consommation, dont le régime est harmonisé par le droit de l'Union européenne, les directives applicables renvoient aux États membres le soin de définir les sanctions de l'erreur ou du défaut de TEG, sous réserve que ces sanctions présentent un caractère « dissuasif, effectif et proportionné » .

Soulignant « un manque de cohérence des sanctions civiles », le rapport d'Emmanuel Constans de juillet 2017 relève que « les sanctions pénales ainsi que les sanctions administratives que peut prononcer l'ACPR ne semblent pas donner lieu à débat. En revanche, les sanctions civiles manquent de cohérence et de lisibilité, en lien avec l'origine de leur construction », à la fois normative et jurisprudentielle. En effet, « si la seule sanction civile applicable aux crédits aux entreprises est la nullité de la clause d'intérêt, il n'en va pas de même pour les crédits aux consommateurs qui peuvent également faire l'objet d'une déchéance, totale ou partielle, du droit aux intérêts. Pour ces crédits se pose ainsi la question de l'articulation entre les sanctions existantes et notamment des modalités d'application du principe de primauté de la règle spéciale (sanction de la déchéance du droit aux intérêts prévue par les textes) sur la règle générale (nullité de la clause prononcée pour tout type de crédit). »

Il en résulte une difficulté vis-à-vis de la conformité du régime de sanctions civiles au principe de proportionnalité imposé par le droit de l'Union européenne. En effet, dans le cas de la nullité de la clause d'intérêt comme de la déchéance totale du droit aux intérêts, ouvertes respectivement en cas de défaut ou d'erreur du TEG/AEG dans tout écrit valant contrat ou en matière de crédit à la consommation, le juge ne dispose pas de la possibilité de prononcer une sanction proportionnée au manquement constaté : la sanction s'impose.

S'ajoute de surcroît une analyse complexe pour les crédits aux entreprises , dès lors que le calcul du TEG repose sur plusieurs hypothèses sources d'aléas. Tel est en particulier le cas des crédits à taux d'intérêt variable, des lignes de crédit de court terme ou des prêts syndiqués. Il en découle une situation d'insécurité juridique .

B. Le droit national assujettit les agences de notation de crédit à un régime de responsabilité extensif des dispositions européennes harmonisées

L'encadrement des agences de notation résulte essentiellement de textes adoptés à la suite de la crise financière de 2008.

Plusieurs dispositions européennes sont intervenues, conduisant à transférer la compétence en matière de régulation des agences de notation des autorités nationales à l'Autorité européenne des marchés financiers à compter du 1 ^er juillet 2011.

Deux textes doivent être mentionnés :

- le règlement européen n° 1060/2009, dit « CRA 1 » ( credit rating agencies) entré en vigueur le 7 décembre 2009 soumet les agences de notation opérant au sein de l'Union européenne à un enregistrement préalable et leur impose des règles relatives aux conflits d'intérêt, à la transparence, à l'émission et à la qualité des notations ;

- le règlement n° 462/2013 du 21 mai 2013 dit « CRA 3 » précise le régime de responsabilité des agences de notation.

Il convient de distinguer deux types de responsabilité :

- la responsabilité à l'égard des tiers peut être mise en cause par un investisseur ou un émetteur au titre du préjudice subi lorsqu'une agence de notation de crédit a commis une infraction aux règles européennes de manière intentionnelle ou par négligence grave, sous réserve que le requérant apporte la preuve de cette infraction ;

- en matière de responsabilité contractuelle entre l'agence de notation et l'émetteur, les clauses d'exonération totale de responsabilité sont proscrites mais il est loisible aux contractants de définir des clauses limitatives de responsabilité, sous réserve que cette limitation soit raisonnable et proportionnée et qu'elle soit autorisée par le droit national applicable.

Les dispositions nationales déterminant le régime de responsabilité civile des agences de notation de crédit résultent d'un texte antérieur au règlement européen « CRA 3 » ^{358 ( * )} . Elles sont codifiées aux articles L. 544-4 à L. 544-6 du code monétaire et financier.

La France se distingue à deux égards du cadre européen harmonisé :

- s'agissant du type de responsabilité ouvert : l'article L. 544-5 du code monétaire et financier reconnaît la responsabilité délictuelle d'une agence de notation, tant à l'égard de ses clients que des tiers. Malgré l'existence d'un contrat liant l'émetteur à l'agence, le requérant peut dont ester sur le fondement de la responsabilité délictuelle. Contrairement aux dispositions harmonisées européennes, la charge de la preuve ne s'impose pas au requérant ;

- s'agissant du pouvoir d'appréciation du juge : alors que le droit de l'Union européenne retient 95 cas de fautes de nature à engager la responsabilité civile des agences de notation, le régime français repose sur une responsabilité large, qu'il revient au juge de qualifier .

C. Le rapport annuel de gestion des entreprises est une obligation qui comprend plusieurs exceptions au bénéfice des petites entreprises

Conformément à une directive 2013/34/UE, dite « directive comptable » ^{359 ( * )} , de l'Union européenne ^{360 ( * )} , transposée en droit interne dans le code de commerce, les dirigeants des sociétés commerciales ont l'obligation d'établir chaque année un rapport de gestion et de le présenter lors de l'assemblée annuelle des associés qui approuvent les comptes sociaux ^{361 ( * )} .

En application de l'article L. 232-1 du code de commerce, ce document doit exposer « la situation de la société durant l'exercice écoulé, son évolution prévisible, les événements importants survenus entre la date de la clôture de l'exercice et la date à laquelle il est établi, ses activités en matière de recherche et de développement ». Il doit également y être « fait mention des succursales existantes ».

L'article L. 225-100-1 du même code détaille son contenu, qui comprend notamment, pour les sociétés anonymes :

- une analyse objective et exhaustive de l'évolution des affaires, des résultats et de la situation financière de la société, notamment de sa situation d'endettement, au regard du volume et de la complexité des affaires ;

- des indicateurs clefs de performance de nature financière, dans la mesure nécessaire à la compréhension de l'évolution des affaires des résultats ou de la situation de la société ;

- une description des principaux risques et incertitudes auxquels la société est confrontée.

Le non-respect de cette obligation est sanctionné par une amende de 9 000 euros, prévue aux articles L. 241-4 du code de commerce pour les sociétés à responsabilité limitée et L. 242-8 du même code pour les sociétés anonymes.

La « directive comptable » prévoit à son article 19 la possibilité pour les États membres d'exempter, sous certaines conditions, les petites entreprises de l'obligation d'établir un rapport de gestion.

Les petites entreprises concernées sont celles qui ne dépassent pas deux des trois seuils suivants :

- un total de bilan de 4 millions d'euros (avec possibilité pour les États membres de fixer un seuil supérieur dans la limite de 6 millions d'euros) ;

- un chiffre d'affaires hors taxes d'un total de 8 millions d'euros (avec possibilité pour les États membres de fixer un seuil supérieur dans la limite de 12 millions d'euros) ;

- un nombre moyen de 50 salariés.

De plus, cette dérogation n'est permise que si, le cas échéant, des informations relatives à l'acquisition par une société de ses propres actions, soit par elle-même, soit par un tiers ^{362 ( * )} , figurent dans l'annexe comptable, c'est à dire le document joint au bilan et compte de résultat de l'entreprise.

La France n'a que très partiellement utilisé cette possibilité, même si des exceptions à l'obligation d'établir un rapport de gestion sont prévues selon la taille et le statut juridique de l'entreprise, conformément au droit de l'Union européenne précédemment décrit.

Bénéficient en premier lieu d'une telle dispense, en application du IV de l'article L. 232-1 du code de commerce ^{363 ( * )} , les sociétés à responsabilité limitée (SARL) et les sociétés par action simplifiée (SAS) dont la gérance ou la présidence est assumée personnellement par un associé unique, personne physique, dès lors qu'elles constituent des « petites entreprises » au sens de l'article L. 123-16 du même code. Les critères sont réunis si l'entreprise ne dépasse pas, à la clôture d'un exercice, deux des trois seuils suivants, fixés à l'article D. 123-200 du code de commerce :

- un total du bilan ^{364 ( * )} de 4 millions d'euros ;

- un montant net du chiffre d'affaires ^{365 ( * )} de 8 millions d'euros ;

- un nombre moyen de salariés employés ^{366 ( * )} au cours de l'exercice de 50.

En second lieu, pour toutes les petites entreprises réunissant les critères de l'article L. 123-16 du code de commerce déjà cité, mais qui ne sont pas unipersonnelles, les exigences du rapport de gestion sont également simplifiées : ne sont exigées ni la mention des activités en matière de recherche et développement, ni le recensement des succursales existantes (conformément au V de l'article L. 232-1).

De plus, ce rapport de gestion simplifié, peut, pour les sociétés anonymes, qui doivent y renseigner des informations spécifiques limitativement énumérées à l'article L. 225-100-1 du code de commerce ^{367 ( * )} , ne pas comprendre certaines d'entre elles, conformément au dernier alinéa de son I.

Ces simplifications résultent de l'ordonnance n° 2017-1162 du 12 juillet 2017 portant diverses mesures de simplification et de clarification des obligations d'information à la charge des sociétés. Celle-ci avait été prise sur le fondement de l'habilitation conférée au Gouvernement par le Parlement dans la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

II. Le dispositif proposé

A. Une demande d'habilitation à légiférer par ordonnance pour réformer les dispositions applicables au Taux effectif global

Le I du présent article propose d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi les mesures relevant du domaine de la loi dans une double perspective .

En premier lieu, il s'agit de modifier les dispositions du code de la consommation et du code monétaire et financier relatives au taux effectif global .

L'habilitation porte sur deux séries de dispositions :

- elle permet de supprimer la mention obligatoire du taux effectif global dans les contrats de crédit aux entreprises , lorsque cette mention est inappropriée à ces contrats ;

- elle permet de clarifier et d'harmoniser le régime des sanctions civiles applicables en cas d'erreur ou de défaut de ce taux , en veillant en particulier, conformément aux exigences fixées par le droit de l'Union européenne ^{368 ( * )} , à leur caractère proportionné au regard des préjudices effectivement subis par les emprunteurs.

Contrairement au premier objet de l'habilitation, la modification envisagée du régime des sanctions vise également les crédits régis par le code de la consommation contractés par les particuliers.

B. Une demande d'habilitation à légiférer par ordonnance pour réformer le régime de responsabilité des agences de notation de crédit

En second lieu, il s'agit de modifier les dispositions du code monétaire et financier afin de simplifier le régime de responsabilité des agences de notation de crédit , en conformité avec les dispositions du règlement du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 ^{369 ( * )} .

Il est précisé que le dépôt du projet de loi de ratification intervient dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

C. La suppression du rapport annuel de gestion pour toutes les petites entreprises répondant aux critères du droit de l'Union européenne

Le II du présent article procède à la suppression de l'obligation d'établir un rapport de gestion pour les sociétés répondant à la définition d'une petite entreprise, comme l'autorise la directive comptable 2013/34/UE.

Ce faisant, il élargit l'exemption du rapport de gestion à toutes les petites entreprises qui correspondent aux critères définis à l'article L. 123-16 du code de commerce, à savoir celles qui ne dépassent pas, à la clôture d'un exercice, deux des trois seuils déjà cités. L'article L. 232-1 du même code viserait donc toutes les sociétés commerciales qui correspondraient à ces critères.

Par cohérence, des mesures de coordination suppriment les deux autres dispositifs allégés de rapport de gestion pour les petites entreprises :

- le rapport de gestion simplifié pour les petites entreprises, défini au V de l'article L. 232-1 du code de commerce ;

- l'exonération, à l'article L. 225-100-1 du code de commerce, de présentation de certains indicateurs clés de performance de nature non financière pour les sociétés anonymes.

L'article L. 950-1 du code de commerce relatif aux dispositions applicables dans les îles Wallis et Futuna serait modifié, afin que les articles L. 225-100-1 et L. 232-1 du même code soient applicables dans leur version issue de la présente loi.

La disposition envisagée implique par ailleurs de prendre un décret en Conseil d'État afin que figurent dans l'annexe aux comptes annuels les informations visées à l'article 24, paragraphe 2, de la directive 2012/30/UE concernant l'acquisition des actions propres.

Enfin, le III du présent article prévoit son application aux rapports afférents aux exercices clos à compter de la publication de la présente loi.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Stanislas Guerini, rapporteur, a adopté un amendement rédactionnel et un amendement remplaçant la demande d'habilitation relative au régime de responsabilité des agences de notation de crédit par la suppression des articles du code monétaire et financier qui la régissent (articles L. 544-4, L.544-5 et L.544-6).

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements, dont quatre amendements rédactionnels ou de coordination à l'initiative de notre collègue rapporteur Stanislas Guerini.

La modification essentielle adoptée résulte d'un amendement du Gouvernement prévoyant que la suppression de la mention obligatoire du taux effectif global dans les contrats de crédit aux entreprises ne concerne pas les contrats de crédit à taux fixe .

Les dispositions relatives à la suppression du rapport de gestion pour les petites entreprises ont été adoptées sans modification, à l'exception d'un amendement rédactionnel sur leur entrée en vigueur du rapporteur, notre collègue député Stanislas Guerini.

IV. La position de votre commission spéciale

A. La suppression de la mention obligatoire du taux effectif global impose de définir des outils alternatifs

Le champ de l'habilitation défini en séance publique à l'Assemblée nationale a permis d'atteindre un équilibre satisfaisant par rapport aux dispositions initiales.

En prévoyant que les contrats de crédit à taux fixe des entreprises devaient continuer à mentionner obligatoirement le taux effectif global, le dispositif prend acte de la pertinence de cet indicateur pour ce type de crédit ainsi que de son importance pour de nombreuses très petites entreprises . Or, selon les indications de Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, près des trois-quarts de l'encours de crédit des très petites entreprises étaient à taux fixe au cours du troisième trimestre 2017 ^{370 ( * )} .

À défaut de la capacité humaine et matérielle de calculer et de comparer les différentes offres de crédits, les très petites entreprises dépendent exclusivement de l'information qui leur est transmise en amont par l'établissement bancaire. Or, s'agissant de crédits à taux fixe, le calcul du TEG n'intègre pas plusieurs hypothèses qui entachent sa pertinence réelle.

Telle est précisément la difficulté posée pour les autres types de crédits contractés par les entreprises, qui entrent pour leur part dans le champ de l'habilitation sollicitée et ne seraient plus astreints à la mention obligatoire du TEG.

Pour ces derniers types de contrats de crédit, le double objectif présidant au calcul du TEG n'est donc pas rempli :

- les règles de l'usure ne leur étant pas applicables, son rôle de révélateur du taux vis-à-vis de l'usure est inexistant ;

- sa construction reposant sur des hypothèses soumises à de nombreux aléas, sa fonction de comparaison entre différentes offres n'est pas effective.

Aussi la suppression de sa mention obligatoire pour ce type de crédit se justifie-t-elle .

Cependant, les conditions dans lesquelles cette suppression est envisagée ne respectent guère les pouvoirs du Parlement . En effet, cette suppression doit être assortie de la définition d'outils alternatifs , permettant aux entreprises d'apprécier l'offre qui leur est soumise. Ainsi que le relève le rapport d'Emmanuel Constans de juillet 2017, pour être proportionnés, pertinents et efficaces, ces dispositifs doivent procéder d'une négociation de place entre acteurs , établissements bancaires et entreprises. La voie législative n'offrirait pas la même souplesse.

Ce faisant, le Gouvernement met le Parlement au pied du mur . La suppression proposée de la mention obligatoire du TEG pour les crédits aux entreprises, exceptés ceux contractés à taux fixe, participe d'une démarche de simplification souhaitable. Toutefois, inscrire cette suppression directement dans la loi priverait, à titre transitoire, les entreprises d'un mécanisme d'information alternatif, tant que l'accord de place n'est pas intervenu.

Cette situation est d'autant plus critiquable que l'habilitation sollicitée s'inscrit directement dans le sillage des recommandations formulées par Emmanuel Constans en juillet 2017 ^{371 ( * )} , tant pour la mention du taux effectif global que pour la définition d'outils alternatifs d'information des emprunteurs et pour la clarification du régime de sanctions civiles. Le temps nécessaire pour engager la réflexion et soumettre au Parlement un cadre définitif était donc disponible .

Pour toutes ces raisons, et afin de concilier l'évolution équilibrée résultant du vote de nos collègues députés avec le respect des pouvoirs du Parlement, il convient de réduire la durée de l'habilitation sollicitée à neuf mois . Votre commission a donc adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement COM-222 en ce sens.

B. Une mise en conformité du régime de responsabilité des agences de notation de crédit conforme à leur supervision européenne commune

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale permet de procéder directement à l'alignement du régime de sanction des agences de notation de crédit au cadre harmonisé résultant des règlements européens .

Cette évolution est cohérente avec l'exercice d'une supervision commune des agences de notation au niveau européen par l'Autorité européenne des marchés financiers.

Elle s'inscrit de surcroît dans le cadre du renforcement de l'attractivité de la place de Paris dans le contexte de la sortie future de l'Union européenne du Royaume-Uni, pôle financier majeur du continent. Ainsi que le récent rapport de la commission des finances du Sénat l'a montré ^{372 ( * )} , la France dispose de nombreux atouts qu'elle doit concrétiser pour tirer au mieux parti de la probable perte du passeport financier par le Royaume-Uni.

C. La suppression pour les petites entreprises de l'obligation d'établir un rapport annuel de gestion constitue une mesure de simplification opportune

Comme l'a souligné le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, la suppression pour les petites entreprises de l'obligation d'établir un rapport annuel de gestion, permise par le droit européen, ne soulève pas d'objection d'ordre constitutionnel ou conventionnel.

Si, dans les grandes entreprises, le rapport de gestion constitue un élément important de l'information des parties prenantes et notamment des actionnaires ou des investisseurs, cet exercice se révèle relativement lourd et inutile dans les petites entreprises, puisque les données pertinentes pour l'information des actionnaires et des tiers pourvoyeurs de fonds, présentes dans le rapport de gestion, se trouvent également dans les documents comptables, plus faciles d'accès que dans les sociétés de taille plus importante. L'ensemble des organisations représentant les entreprises entendues par votre rapporteur a, d'ailleurs, salué cette suppression.

Dans la mesure où ces dispositions ne devraient pas préjudicier aux droits des tiers, votre commission spéciale, suivant l'analyse de votre rapporteur, les a jugées opportunes.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 Simplification, à titre expérimental, des modalités de consultation du public concernant des projets soumis aux réglementations ICPE ou IOTA nécessaires à l'exercice d'une activité agricole

Objet : Cet article prévoit d'expérimenter, pour une durée de trois ans, la simplification des modalités de consultation du public relative aux projets soumis aux réglementations ICPE ou IOTA nécessaires à l'exercice d'une activité agricole.

I - Le droit en vigueur

Les projets d'infrastructures ayant une incidence sur l'environnement ^{373 ( * )} , et qui répondent à certains critères, doivent faire l'objet d'une procédure de participation du public . Cette participation du public peut intervenir à deux stades :

- en amont, au stade de l'élaboration du projet par le maître d'ouvrage ;

- en aval , au stade de l'autorisation du projet par l'autorité administrative compétente.

Les modalités de participation du public ont été récemment modifiées par l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.

A. La participation du public « en amont »

Cette procédure a lieu pendant la phase d'élaboration du projet par le maître d'ouvrage , c'est-à-dire avant qu'une demande d'autorisation du projet ait été déposée.

Les articles L. 120-1 et suivants du code de l'environnement prévoient que les projets d'aménagement ou d'équipement répondant à certains critères ou à des seuils techniques ou financiers fixés par décret en Conseil d'État ^{374 ( * )} , font l'objet d'une saisine de la Commission nationale du débat public (CNDP) soit de manière obligatoire, par le maître d'ouvrage, soit de manière facultative, à la demande de dix mille ressortissants majeurs de l'Union européenne résidant en France, de dix parlementaires, d'un conseil régional, départemental, municipal ou d'un établissement public de coopération intercommunale territorialement intéressé, ou d'une association environnementale agréée.

Le maître d'ouvrage doit adresser à la CNDP un dossier qui décrit les objectifs et les principales caractéristiques du projet , ses enjeux socio-économiques, son coût estimatif, ses impacts sur l'environnement ou l'aménagement du territoire ainsi que les solutions alternatives existantes.

La CNDP dispose d'un délai de deux mois pour déterminer les suites à donner à sa saisine. Si elle l'estime nécessaire, elle peut décider la tenue d'une procédure de participation du public , qui peut prendre deux formes :

- un débat public : il est organisé par la CNDP, qui nomme à cette fin une commission particulière, et a une durée qui ne peut excéder quatre mois (ce délai peut être prolongé de deux mois par une décision motivée de la CNDP). Ce débat peut prendre des formes diverses : réunions publiques en présence du maître d'ouvrage, ateliers participatifs sur des thèmes précis, questions/réponses sur internet, débats mobiles, etc. ;

- une concertation préalable avec garant : elle est organisée par le maître d'ouvrage et animée par un garant désigné par la CNDP parmi une liste nationale de garants. Sa durée est comprise entre 15 jours et 3 mois.

Le bilan du débat public est élaboré par le président de la CNDP dans un délai de deux mois à compter de la date de clôture du débat, celui de la concertation préalable est réalisé par le garant. À la suite de la publication du bilan d'un débat public ou d'une concertation préalable, le maître d'ouvrage doit indiquer les mesures qu'il juge nécessaire de prendre pour répondre aux enseignements qu'il tire de la consultation.

Les projets qui ne donnent pas lieu à saisine de la CNDP mais qui sont soumis à évaluation environnementale peuvent également faire l'objet d'une concertation préalable avec ou sans garant , sur initiative du maître d'ouvrage, sur décision de l'autorité compétente pour autoriser le projet, ou, lorsqu'il s'agit d'un projet réalisé sous maitrise d'ouvrage public dont le montant des dépenses prévisionnelles dépasse un certain seuil fixé par décret en Conseil d'État, sur initiative de personnes compétentes ^{375 ( * )} .

B. La participation du public « en aval »

Cette procédure a lieu après le dépôt de la demande d'autorisation d'un projet, et avant la décision de l'autorité administrative compétente .

Les articles L. 123-1-A et suivants du code de l'environnement prévoient que les projets qui sont soumis à évaluation environnementale doivent faire l'objet d'une procédure de participation du public avant leur autorisation par l'autorité administrative compétente.

Sont soumis à évaluation environnementale les projets qui sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement , et dont la liste est arrêtée à l'article R. 122-2 du code de l'environnement. Il s'agit, entre autres, des installations classées pour la protection de l'environnement, des installations nucléaires de base, de certaines infrastructures de transport ou encore des projets ayant une incidence sur les milieux aquatiques, littoraux et maritimes.

En fonction de certains critères et de seuils définis par décret, l'évaluation environnementale est soit systématique, soit effectuée au cas par cas , après examen de l'autorité environnementale compétente.

La participation du public préalablement à l'autorisation de ces projets prend, par principe, la forme d'une enquête publique , à l'exception de certains projets qui ne sont pas soumis à cette procédure - il s'agit :

- des projets de création d'une zone d'aménagement concerté ;

- des projets de caractère temporaire ou de faible importance ;

- des demandes de permis de construire et de permis d'aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d'aménagement donnant lieu à la réalisation d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale ;

- des projets d'îles artificielles et d'installations sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive.

L'enquête publique est organisée par l'autorité compétente pour autoriser le projet ou approuver le plan ou programme, et conduite par un commissaire-enquêteur désigné par le président du tribunal administratif parmi une liste d'aptitude départementale.

Le public est informé de la tenue d'une enquête publique quinze jours avant son ouverture , par voie dématérialisée, par voie d'affichage sur le lieu concerné par l'enquête ainsi que par voie de publication locale selon l'importance et la nature du projet. Un dossier d'enquête publique est mis à la disposition du public, et mentionne les caractéristiques du projet, plan ou programme.

Le public peut transmettre ses observations et propositions par courrier électronique . Le commissaire-enquêteur peut par ailleurs recevoir tout document utile, visiter les lieux concernés, entendre les personnes concernées par le projet, plan ou programme et organiser une réunion d'information et d'échange avec le public en présence du maître d'ouvrage.

La durée de l'enquête publique est fixée par l'autorité compétente en charge de l'autoriser, et ne peut être inférieure à trente jours .

Dans un délai d'un mois suivant la clôture de l'enquête, le commissaire-enquêteur rend son rapport, qui fait état des observations et propositions du public, ainsi qu'un avis motivé sur le projet, plan ou programme. Cet avis peut être favorable, réservé ou défavorable. Si l'avis est réservé ou défavorable, l'autorité compétente peut organiser une réunion publique pour que le maître d'ouvrage réponde aux remarques du commissaire-enquêteur. Par ailleurs, un référé peut être déposé devant le juge administratif afin de suspendre une décision d'autorisation qui aurait été prise malgré cet avis, si un doute sérieux existe sur la légalité de celle-ci.

Les projets, plans et programmes qui sont soumis à évaluation environnementale mais qui sont exemptés d'enquête publique, font l'objet d'une procédure de participation du public par voie électronique ^{376 ( * )} . Comme l'enquête publique, elle est organisée par l'autorité administrative compétente et a une durée minimale de trente jours.

Le public est informé par un avis mis en ligne ainsi que par un affichage en mairie ou sur les lieux concernés quinze jours avant l'ouverture de la participation électronique.

Le dossier, dont le contenu est identique à celui exigé pour une enquête publique, est mis en ligne et, sur demande, disponible sur support papier. Le public transmet ses observations et propositions par voie électronique .

Au plus tard à la date de la publication de sa décision, l'autorité compétente publie une synthèse des observations et propositions , en indiquant celles dont il a été tenu compte.

II - Le dispositif proposé

L'article 33 du projet de loi prévoit, à titre expérimental pour une durée de trois ans dans certains régions désignées par décret, que les projets nécessaires à l'exercice d'une activité agricole relevant du régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) ou des installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) susceptibles d'avoir des incidences sur les milieux aquatiques font l'objet, en lieu et place de l'enquête publique, d'une procédure de participation du public par voie électronique lorsqu'ils ont donné lieu à une concertation préalable sous l'égide d'un garant. La liste des projets concernés par cette dérogation doit être fixée par décret en Conseil d'État.

Cet article prévoit également que le juge administratif des référés doit faire droit à toute demande de suspension d'une décision d'autorisation qui serait prise sans qu'une consultation par voie électronique ait eu lieu préalablement alors que celle-ci est nécessaire.

Six mois avant la fin de l'expérimentation, un rapport d'évaluation de cette expérimentation doit être transmis au Parlement.

III - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de précision du rapporteur Stanislas Guérini ainsi que deux amendements identiques de Mathieu Orphelin et Laurent Saint-Martin visant à préciser que les modalités d'organisation de la consultation du public par voie électronique doivent veiller à prévoir « des dispositifs pour intégrer des citoyens éloignés du numérique » .

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté :

- trois amendements identiques de Fabrice Brun, Jeanine Dubié et Laurent Saint-Martin visant à élargir l'expérimentation à l'ensemble du territoire afin de pouvoir avoir un retour d'expérience sur « une masse critique de projets » ;

- un amendement de Laurent Saint-Martin prévoyant que la consultation du public par voie électronique soit réalisée « à l'échelle du territoire sur lequel se situe le projet ainsi que sur le territoire susceptible d'être affecté par le projet ». Cet amendement prévoit par ailleurs que l'information du public sur l'ouverture de la consultation par affichage soit effectuée non seulement sur le lieu concerné par le projet mais également dans les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que dans les mairies dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet ;

- un amendement de Boris Vallaud qui demande à ce que le Gouvernement remette au Parlement un rapport d'évaluation de la réforme des procédures de participation opérée par l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Ce rapport doit notamment évaluer « l'impact de cette ordonnance sur la participation effective du public en amont » ainsi que « les délais de réalisation des projets soumis à cette nouvelle procédure ».

IV - La position de votre commission

La réforme des procédures de participation du public opérée par l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 a pour objectif d'associer le public le plus en amont possible à l'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement importants , afin de favoriser leur acceptabilité, tout en maintenant et en modernisant les procédures existantes de participation du public en aval, au moment de l'autorisation de ces projets.

Les procédures amont et aval de participation du public sont complémentaires . L'organisation d'un débat public ou d'une concertation préalable avec ou sans garant permet au public de formuler ses observations au moment où le projet n'est pas encore arrêté, et que des alternatives peuvent être étudiées. Une fois que le projet est établi et que la demande d'autorisation est déposée, la participation en aval, par le biais de l'enquête publique ou, à titre supplétif, de la consultation par voie électronique, permet au public de se prononcer sur les aménagements souhaités.

Le présent article vient déroger, à titre expérimental, pour une durée de trois, à cette architecture issue de l'ordonnance s'agissant des projets nécessaires à l'exercice d'une activité agricole relevant des régimes ICPE et IOTA qui feraient l'objet, en lieu et place de l'enquête publique, d'une procédure de participation du public par voie électronique lorsqu'ils ont donné lieu à une concertation préalable sous l'égide d'un garant. La liste des projets concernés doit être précisée par voie réglementaire. D'après les informations transmises à votre commission, il s'agirait notamment de projets d'élevages de grande taille, de méthaniseurs, ou encore de projets de stockage de l'eau pour l'irrigation des cultures. Une centaine de projets pourraient être concernés annuellement .

Cet article vise à inciter les agriculteurs à faire participer le public à l'élaboration de leurs projets en amont , en contrepartie d'un allègement des procédures de participation au moment de l'autorisation des projets.

S'il parait utile d'inciter les porteurs de projets à consulter le public le plus en amont possible, afin de lever d'éventuels blocages, cela ne doit pas se faire au détriment de la participation du public en aval , qui reste déterminante pour assurer l'acceptabilité des projets.

Ceci est d'autant plus vrai que la concertation préalable organisée en amont, sous l'égide d'un garant, e st de nature différente de l'enquête publique réalisée en aval par un commissaire-enquêteur . En effet, les garants désignés par la Commission nationale du débat public (CNDP) ont pour fonction de veiller à la bonne organisation de la consultation du public par le porteur de projet, alors que les commissaires-enquêteurs animent le débat public et se prononcent, à la fin de leur enquête, sur l'opportunité du projet par un avis motivé.

Lors de l'enquête publique, les citoyens qui le souhaitent peuvent rencontrer les commissaires-enquêteurs pour leur faire part de leurs observations et participer à des réunions publiques qui peuvent également associer les porteurs de projet. Cette dimension « présentielle », qui fait défaut à la procédure de consultation par voie électronique, est importante puisqu'elle facilite les échanges et permet aux citoyens éloignés du numérique d'être associés à la prise de décision.

Votre commission considère par conséquent qu'il est important de maintenir l'obligation pour les porteurs de projet de réaliser une enquête publique préalablement à l'autorisation des projets agricoles, et a adopté un amendement COM-190 de suppression de l'expérimentation prévue par l'article 33 .

En revanche, votre commission a conservé la demande de rapport devant évaluer la réforme des procédures de participation du public opérée par l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 et proposer d'éventuelles mesures correctives. Ce rapport est utile, puisqu'il permettra de dresser le bilan de la réforme et d'évaluer si les procédures de participation en amont mises en oeuvre sont efficaces.

Afin de laisser le temps à ces procédures de se mettre en place, votre commission a adopté un amendement COM-191 qui prévoit d'allonger le délai de remise du rapport au Parlement . Actuellement, l'article prévoit que ce rapport soit remis dans un délai de deux ans à compter de la publication de l'ordonnance, c'est-à-dire d'ici le 3 août 2018 . Ce délai, trop court, ne permettra pas d'évaluer la réforme des procédures de participation du public qui commence à se mettre en place. Il est donc proposé que ce rapport soit remis dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi de ratification de cette ordonnance .

Le même amendement complète par ailleurs les informations qui devront être contenues dans ce rapport, afin que celui-ci évalue également les procédures de participation du public en aval (en particulier la procédure de consultation par voie électronique), le recours des porteurs de projets à ces procédures ainsi que leur coût.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 bis (art. L. 121-16 et L. 123-19 du code de l'environnement) - Information du public de l'ouverture d'une concertation préalable ou d'une consultation par voie électronique par publication locale

Objet : Cet article prévoit d'informer le public, par voie de publication dans la presse locale, de l'ouverture d'une procédure de concertation préalable ou de consultation par voie électronique.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 33 bis a été inséré en séance publique à l'Assemblée nationale , à l'initiative de Véronique Louwagie, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement. Cet article prévoit que le public soit informé par voie de publication dans la presse locale de l'ouverture des procédures de concertation préalable et de consultation du public par voie électronique, respectivement définies aux articles L. 121-16 et L. 123-19 du code de l'environnement ^{377 ( * )} . Actuellement, l'information du public sur la tenue de ces procédures se fait par voie dématérialisée ainsi que par voie d'affichage en mairie ou sur les lieux concernés , quinze jours avant leur ouverture.

En revanche, s'agissant des enquêtes publiques, l'article L. 123-10 du code de l'environnement prévoit une information du public par voie de publication locale, en fonction de l'importance et de la nature du projet. L'article R. 123-9 dispose, plus précisément que l'avis d'ouverture de l'enquête publique doit être publié dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés et, pour les projets d'importance nationale, dans deux journaux à diffusion nationale.

II - La position de votre commission

L'article 33 bis vise à améliorer l'information du public sur la mise en oeuvre de procédures de consultation du public en amont (concertation préalable) et en aval (consultation du public par voie électronique), par le biais d'une publication dans la presse locale, à l'instar de ce qui est actuellement pratiqué pour les enquêtes publiques.

Cette mesure représentera un coût pour le porteur de projet . Pour les projets ne nécessitant qu'une publication dans la presse locale, ce coût est estimé entre 700 et 1 000 euros. Ce coût est en revanche plus élevé s'il est publié dans un quotidien national. Par ailleurs, cet article rapproche la consultation du public par voie électronique de l'enquête publique , alors même que cette procédure a été conçue pour être une procédure allégée par rapport à l'enquête publique.

Cependant, eu égard à la nécessité d'informer les citoyens de la tenue de consultations sur des projets ayant une incidence sur l'environnement, et compte tenu de l'insuffisance des modes d'information actuels, il paraît utile de prévoir l'information du public par voie de presse, qui pourra toucher un nombre plus important de personnes, et en particulier celles qui sont éloignées du numérique.

Votre commission a adopté un amendement COM-192 de précision rédactionnelle et de mise en cohérence de cet article avec les dispositions relatives aux enquêtes publiques.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 34 - Habilitation à légiférer par ordonnance pour simplifier les règles applicables à l'attribution des projets d'énergies marines renouvelables

Objet : Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour accélérer la réalisation des projets d'énergies marines renouvelables. Il permettra en particulier à l'État de réaliser les études techniques et environnementales et d'organiser l'information et la participation du public en amont de l'appel d'offres, ou de délivrer aux lauréats un « permis enveloppe » adaptable en fonction notamment des évolutions technologiques.

I - Le dispositif proposé

A. Malgré des objectifs de développement ambitieux, les premiers projets attribués tardent à être mis en service

Avec l'adoption de la loi « Transition énergétique » du 17 août 2015 ^{378 ( * )} , la France s'est dotée d' objectifs ambitieux de développement des énergies renouvelables en prévoyant de porter leur part dans la consommation finale brute d'énergie de 14,9 % en 2016 ^{379 ( * )} à 23 % en 2020 et 32 % en 2030 - dont 40 % pour la seule production électrique ^{380 ( * )} .

Ces objectifs ont par la suite été déclinés par filière dans la programmation pluriannuelle de l'énergie ^{381 ( * )} qui prévoit, s'agissant des énergies marines renouvelables (EMR) ^{382 ( * )} :

- pour l'éolien « posé » , 500 MW installés fin 2018 et 3 000 MW fin 2023 , et jusqu'à 6 000 MW de projets attribués à cette date ;

- pour les autres EMR (en particulier l'éolien flottant et l'hydrolien), dont les technologies sont moins matures, 100 MW installés fin 2023 et jusqu'à 2 000 MW attribués à la même date.

Or, bien que les deux premiers appels d'offres d'éoliennes en mer aient été lancés en 2011 et 2013 et attribués respectivement en 2012 et 2014, la mise en service des six parcs concernés , de 450 à 500 MW chacun, n'est pas attendue, au mieux, avant 2020 ou 2021 ^{383 ( * )} . Une nouvelle procédure de mise en concurrence est par ailleurs en cours pour l'attribution d'un nouveau parc de 250 à 750 MW au large de Dunkerque.

De nombreuses raisons expliquent le retard observé pour la réalisation des parcs ainsi que leur coût très élevé pour la collectivité - entre 180 et 200 euros/MWh produit, soit 40,7 milliards d'euros de soutien public sur la durée de vie des parcs, selon la Commission de régulation de l'énergie (CRE) -, en particulier lorsqu'on le compare à ceux d'autres parcs opérés en mer du Nord ^{384 ( * )} : fonds marins et régimes de vent moins favorables , mise en place d'une filière industrielle , lourdeur des procédures administratives , multiplication des recours - qui sont une spécificité française - ou encore complexité du cadre de raccordement des installations au réseau, notamment en termes de partage des responsabilités entre le producteur - qui le finance - et le gestionnaire de réseau, RTE - qui le réalise.

B. Des premières mesures ont été prises pour accélérer, simplifier et sécuriser les projets

• Afin de simplifier et d'accélérer le traitement des recours, la Cour administrative d'appel de Nantes est , depuis le 1 ^er février 2016 ^{385 ( * )} , la seule juridiction compétente, en premier et dernier ressort, pour l'ensemble du contentieux relatif aux énergies marines renouvelables ^{386 ( * )} . Les délais de dépôt - quatre mois, dans le cas général - et d'instruction des recours - douze mois - sont par ailleurs encadrés.

• À compter du 1 ^er mars 2017 ^{387 ( * )} , les différentes procédures et décisions environnementales requises pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumis à la loi sur l'eau, dont les énergies marines renouvelables, ont été fusionnées au sein d' une unique autorisation environnementale ( cf. infra ).

• Depuis 2015, plusieurs dispositions législatives ont été adoptées pour limiter les retards de raccordement et sécuriser les producteurs :

- un délai maximal de dix-huit mois pour le raccordement des installations, en mer ou sur terre, nécessitant des travaux d'extension ou de renforcement du réseau - assorti, en cas de non-respect, du versement d'indemnités - a d'abord été fixé dans la loi « Transition énergétique » ^{388 ( * )} ;

- ce dispositif de droit commun a ensuite été complété, dans la loi « Autoconsommation » du 24 février 2017 ^{389 ( * )} , par un régime indemnitaire spécifique des producteurs en cas de retard de raccordement des énergies renouvelables en mer , avec un plafonnement des indemnités dues pouvant atteindre 150 millions d'euros par an pendant trois ans, et une couverture partielle ou totale ^{390 ( * )} de ces indemnités par les tarifs d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE) acquittés par tous les consommateurs ;

- la loi « Hydrocarbures » du 30 décembre 2017 ^{391 ( * )} a finalement instauré un nouveau régime , inspiré du modèle en vigueur dans les pays nordiques et applicable à compter du troisième appel d'offres en cours , en vertu duquel RTE assumera désormais à la fois le financement ^{392 ( * )} et la réalisation du raccordement, ce qui devrait permettre d'anticiper, de standardiser et de mutualiser les opérations, et donc de réduire les coûts et les risques ; ce nouveau dispositif est par ailleurs assorti de nouvelles règles d'indemnisation plus favorables au producteur ^{393 ( * )} .

• En application de la loi du 20 juin 2016 pour l'économie bleue, un régime assurantiel simplifié a par ailleurs été mis en place au profit des énergies marines renouvelables ^{394 ( * )} .

C. Les procédures actuelles pour l'attribution et l'autorisation de projets d'énergies marines renouvelables génèrent des délais importants

Le développement d'un projet d'énergies marines renouvelables se déroule en plusieurs phases et est conditionné au respect de procédures impliquant des délais importants ^{395 ( * )} :

• une phase de consultation et de concertation locales, conduite par le préfet (six mois) ;

• une phase de mise en concurrence, régie par les articles L. 311-10 et suivants du code de l'énergie, qui peut prendre la forme d'un appel d'offres « classique » ou, depuis août 2016, d'un dialogue concurrentiel, inspiré du dialogue compétitif du code des marchés publics et mis en oeuvre pour le parc au large de Dunkerque (vingt mois, en incluant les études préalables sur les données de base de la zone, réalisées par l'État) ;

• une phase de débat public, de réalisation de l'état initial environnemental puis de réalisation des études d'impact par le lauréat (vingt mois) ;

• une phase d'obtention des autorisations administratives par le lauréat (dix-huit mois au total) avec :

- d'une part, l'autorisation environnementale, qui regroupe désormais des autorisations qui faisaient jusqu'alors l'objet de procédures séparées et requises, entre autres, pour les ICPE ou les IOTA, pour l'exploitation des installations de production d'électricité et le transport et la distribution d'énergie, ou pour l'installation d'éoliennes au titre du code des transports, du code de la défense, du code des postes et des communications électroniques et du code du patrimoine ; cette autorisation fait l'objet d'une enquête publique ;

- d'autre part, l'autorisation d'occupation du domaine public maritime ^{396 ( * )} , qui passe par une demande de concession, elle aussi soumise à enquête publique.

• une phase de recours contentieux, quasi-systématique ^{397 ( * )} , et qui peut s'étendre sur deux ans (devant la CAA de Nantes puis en cassation devant le Conseil d'État) ;

• enfin, la décision finale d'investissement, la construction et la mise en service du parc (trois ans).

Comme rappelé dans l'étude d'impact, « cette procédure est longue et risquée pour le lauréat. Actuellement, il se passe plus de 10 ans entre l'attribution de l'appel d'offres et la mise en service de l'installation, notamment du fait que le lauréat de l'appel d'offres doit obtenir les autorisations nécessaires pour réaliser l'installation à l'issue de l'appel d'offres. Par ailleurs, le lauréat n'a pas de garantie de les obtenir et il ne connaît pas les prescriptions que l'État fixera dans ce cadre. Ces incertitudes constituent des aléas majeurs pour les projets. Cela se traduit directement dans les tarifs demandés par les candidats dans le cadre de l'appel d'offres ».

D. Le droit proposé dans le texte initial : délivrer les autorisations en amont de l'attribution, qui vaudrait aussi autorisation d'occupation du domaine public

Afin de « simplifier le processus décisionnel en matière d'éolien en mer » ^{398 ( * )} , le présent article habilitait le Gouvernement, dans sa rédaction initiale, à légiférer par ordonnance pour :

- permettre la délivrance à l'État, en amont de la procédure de mise en concurrence, de l'autorisation environnementale ^{399 ( * )} pour la transférer ensuite au lauréat de la procédure. Grâce à ce « pré-développement » des projets par l'État , les lauréats n'auraient ainsi plus à subir - et à intégrer dans le prix proposé - l'aléa lié à l'obtention de cette autorisation ; un tel « dérisquage » des projets devrait contribuer à réduire les coûts comme les délais , comme observé dans les pays européens qui l'ont déjà mis en oeuvre (1° du texte initial) ;

- prévoir que la décision portant désignation du lauréat vaudrait aussi attribution de l'autorisation d'occupation du domaine public maritime, alors que cette dernière fait aujourd'hui l'objet d'une demande distincte et postérieure à la désignation (2° du texte initial) ^{400 ( * )} .

Au-delà des seules énergies marines renouvelables , il était aussi prévu, toujours par voie d'ordonnance et sans que les motifs ni les impacts de ces mesures en soient explicités dans l'étude d'impact, qui n'en dit rien , de :

- simplifier la procédure d'élaboration et de révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) « afin d'accélérer leur entrée en vigueur » (4° du texte initial) ;

- rendre applicable aux ouvrages des réseaux publics d'électricité la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation (5° du texte initial).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, nos collègues députés ont adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur, ainsi qu'un amendement de notre collègue Véronique Louwagie prévoyant la remise par le Gouvernement d'un rapport « dressant un bilan de l'application » des ordonnances relatives aux énergies marines renouvelables , dans les quatre ans suivant leur publication, et comportant notamment une « évaluation de [leur] impact sur les délais de réalisation des projets » et proposant d'« éventuelles mesures correctives pour l'amélioration de ces [délais] ».

Après que plusieurs députés ont déploré la confusion entretenue par l'article entre l'éolien en mer et les installations terrestres , le Gouvernement a par ailleurs retiré un amendement qui en réécrivait la presque totalité pour « prendre en compte les concertations approfondies qui ont été menées avec l'ensemble des parties prenantes au dernier trimestre 2017 » ^{401 ( * )} .

En séance publique, outre un amendement rédactionnel du rapporteur, le même amendement de réécriture du Gouvernement, à l'exception des dispositions sur les énergies renouvelables terrestres , a été présenté et adopté. S'il en « [conserve] l'esprit », l'amendement modifie et précise substantiellement le champ de l'habilitation , le Gouvernement indiquant que les concertations avec les parties prenantes l'ont conduit à « faire évoluer [sa] réflexion » ^{402 ( * )} sur de nombreux points :

- le débat public ou la concertation préalable sur le projet aura désormais « lieu uniquement en amont de la procédure de mise en concurrence » (1° du texte adopté), l'exposé des motifs - mais pas le dispositif - précisant que cette phase d'information et de participation du public sera conduite « sous maîtrise d'ouvrage de l'État , en associant autant que possible les collectivités locales » ;

- l'État réalisera « une partie de l'étude d'impact des projets (...) et de leur raccordement au réseau électrique » (2° du texte adopté) ; l'exposé des motifs évoque des « études techniques et environnementales (...) , en particulier les études de levée des risques et l'état initial de l'environnement » et l'étude d'impact du projet de loi précise, bien que cette orientation ne fut pas explicite dans le dispositif initial, que le montant de l'étude d'impact « s'élève par projet à quelques millions, voire [à une] dizaine de millions d'euros » et que sa prise en charge par l'État « nécessiterait la création de 2 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires pour mener à bien les procédures de préparation des appels d'offres : réalisation des études d'impact et des études préalables » ;

- seront mises en place « une ou plusieurs » autorisations, communément qualifiées par les acteurs de la filière de « permis enveloppe » (3° du texte adopté) car permettant , dans les limites fixées par elles et postérieurement à leur obtention, de faire évoluer les caractéristiques du projet et de son raccordement pour tenir compte, en particulier, de l'innovation et de l'optimisation techniques des projets tout au long de leur conception, ce qui devrait là aussi faire baisser les coûts. Cette possibilité était mentionnée dans l'étude d'impact ^{403 ( * )} mais n'était jusqu'alors pas explicite dans le dispositif d'habilitation. On notera par ailleurs que la formulation retenue, renvoyant à « une ou plusieurs » autorisations n'interdit pas, si cette solution s'avérait pertinente, de fusionner autorisation environnementale et autorisation d'occupation du domaine public maritime ;

- la candidature à l'appel d'offres vaudra demande d'occupation temporaire du domaine public maritime , le temps de mener les études nécessaires au développement du projet, et la désignation du lauréat vaudra attribution de cette autorisation (4° du texte adopté) ; il est par ailleurs prévu, au 3°, que les conditions d'autorisation, définies dans la procédure de mise en concurrence, « doivent permettre d'assurer la sécurité de la navigation et préserver les intérêts de la défense nationale » ;

- enfin, il est prévu d' élargir le champ d'application et de renforcer le régime des sanctions applicables aux candidats et aux lauréats des appels d'offres ainsi qu'aux producteurs lorsqu'ils bénéficient, ont demandé à bénéficier ou ont bénéficié de dispositifs de soutien (tarifs d'achat ou complément de rémunération), l'exposé des motifs évoquant seulement le cas « où le bénéficiaire du dispositif de soutien ne réaliserait pas le projet sans motif valable » ^{404 ( * )} .

Les dispositions relatives aux S3REnR ainsi qu'aux procédures d'expropriation sont quant à elles supprimées et réintroduites à l'article 34 quinquies ( cf. infra ).

III - La position de votre commission

Votre rapporteur approuve les grands principes de la réforme proposée par le présent article et juge que la nouvelle rédaction introduite par voie d'amendement gouvernemental à l'Assemblée a le mérite de :

- lever toute confusion entre énergies renouvelables marines et terrestres ;

- de mieux expliciter les deux principaux enjeux de la réforme : le pré-développement des projets par l'État et la mise en place d'un « permis enveloppe » ;

- et d'avoir tenu compte des concertations menées avec les professionnels de l'éolien : dans sa version initiale, le projet de loi prévoyait en effet que l'État mènerait les études techniques et obtiendrait les autorisations nécessaires avant de les transférer au lauréat de l'appel d'offres. À ce schéma, les professionnels ont préféré que l'État s'en tienne au pré-développement des projets mais qu'il leur appartienne de demander les autorisations parallèlement aux concertations locales et à la finalisation de l'étude d'impact, et de fixer les limites dans lesquelles pourra évoluer le « permis enveloppe » ^{405 ( * )} .

Cette réforme, qui s'inscrit en réalité dans le prolongement d'autres mesures rappelées plus haut, doit permettre à la fois d' accélérer la réalisation des projets et de réduire les coûts du soutien financé par l'ensemble des consommateurs d'énergie via la fiscalité énergétique ^{406 ( * )} . De ce point de vue, votre rapporteur appelle cependant le Gouvernement à aller plus loin en revoyant , dans le cadre d'une négociation avec les lauréats - qui ont tout autant intérêt à la soutenabilité financière des aides à la filière que les pouvoirs publics -, les conditions financières des projets déjà attribués en 2012 et 2014 afin de s'assurer que leur rentabilité n'est pas excessive . À défaut, l'acceptabilité sociale de tels projets, qui font déjà l'objet d'oppositions, pourrait encore se dégrader.

Le présent article appelle par ailleurs les observations ou précisions suivantes.

• Si l'étude d'impact estimait que la réforme, dans sa version initiale, devait permettre de « réduire le temps de réalisation des projets de 10 ans actuellement à environ 3 ans », le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que la réforme, dans sa version issue de l'Assemblée nationale, devrait ramener le délai de réalisation à quatre ans sans recours et six ans avec recours. On notera à cet égard que le projet de loi ne change rien en matière de recours.

• En matière de coûts, aucune cible n'a été fixée mais le fait que le lauréat ne supportera plus l'ensemble des risques de développement des projets devrait contribuer à faire baisser les coûts . Le Gouvernement précise qu' un prix maximal de 100 euros/MWh sera fixé pour l'appel d'offres en cours au large de Dunkerque - pour lequel l'État s'attend en pratique à des offres significativement plus basses - et que ce prix maximal sera diminué dans l'appel d'offres suivant.

• Enfin, le coût du pré-développement des projets par l'État , qui sera financé par le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique », est estimé, pour un parc éolien de 500 MW, à 12 millions d'euros pour les études techniques, 3 millions pour l'état initial de l'environnement et 2 millions pour le débat public, à multiplier par le nombre d'appels d'offres lancés dans les années à venir - de un à douze d'ici à 2023 selon la fourchette très large de l'actuelle programmation pluriannuelle de l'énergie.

Votre commission a adopté, sur la proposition de votre rapporteur, outre un amendement COM-193 précisant des références :

- un amendement COM-195 qui réduit de six à trois mois le délai de dépôt du projet de loi de ratification et de dix-huit à douze mois le délai d'habilitation , ce qui paraît à la fois suffisant compte tenu des réflexions et des concertations déjà engagées avec les parties prenantes et plus adapté à une entrée en vigueur rapide de ces dispositions ;

- un amendement COM-194 qui supprime une précision inutile, car satisfaite par le droit existant , relative à la préservation de la sécurité de la navigation et des intérêts de la défense nationale ;

- et un amendement COM-240 qui complète le rapport d'évaluation de la réforme par une présentation de son impact sur les coûts associés pour la collectivité et par des propositions d'éventuelles mesures correctives pour réduire ces coûts.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 34 bis (art. L. 323-11 et L. 342-2 du code de l'énergie) - Suppression de l'approbation préalable de certains ouvrages électriques et droit à réaliser des travaux de raccordement en maîtrise d'ouvrage déléguée

Objet : Cet article, introduit à l'Assemblée nationale, entend supprimer l'approbation préalable des ouvrages électriques, à l'exception des seules lignes aériennes dont la tension est supérieure à 50 000 volts, et autoriser tout producteur ou consommateur à faire réaliser ses travaux de raccordement en maîtrise d'ouvrage déléguée.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Introduit par deux amendements identiques de nos collègues députés Philippe Bolo et Laurent Saint-Martin et sans doute inspiré par le Gouvernement , cet article procède à deux modifications bien distinctes .

• En premier lieu, il entend supprimer l'approbation préalable de certains ouvrages électriques afin, selon les auteurs de ces amendements, « d'accélérer le développement des énergies renouvelables et de faciliter les raccordements ».

En application de l'article L. 323-11 du code de l'énergie, font aujourd'hui l'objet d'une autorisation administrative , dite « approbation de projet d'ouvrage » (APO) et qui consiste à en vérifier la conformité technique , « les ouvrages [de transport et de distribution d'électricité] dont la tension maximale est supérieure à 50 kilovolts ainsi que les ouvrages privés qui empruntent le domaine public ».

Par son 1° a) , le présent article supprimerait l'APO pour tous les ouvrages électriques à l'exception des lignes électriques aériennes de plus de 50 000 volts pour lesquelles, « du fait de leur volumétrie et de leurs enjeux de sécurité » ^{407 ( * )} , elle serait maintenue. Par son 1° b) , il prévoit par ailleurs que les ouvrages ainsi dispensés d'APO , dès lors qu'ils « [acheminent] de l'électricité sur le domaine public ou [présentent] des risques pour les tiers » resteraient contrôlés , comme le principe en était déjà prévu par l'article L. 323-11, dans des conditions fixées par des décrets en Conseil d'État , « les frais de contrôle étant à la charge du concessionnaire et de l'exploitant ». Dans l'exposé des motifs des amendements, il est précisé que ce contrôle serait « effectué par un organisme indépendant agréé dans le cadre de procédures existant par ailleurs pour certains ouvrages, comme les postes ou des lignes souterraines ».

Concrètement, une autorisation administrative préalable , délivrée par les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal), serait donc remplacée par un contrôle technique a posteriori effectué par des organismes de certification (Apave, Veritas, etc.). La suppression de l'APO reprend en réalité l'une des propositions ^{408 ( * )} formulées par le groupe de travail sur l'éolien terrestre mis en place par le Gouvernement pour l'étendre à tous les ouvrages électriques , qu'ils alimentent des parcs éoliens ou non - et hors l'exception faite pour les lignes à haute et très haute tension. Selon les conclusions du groupe de travail, l'APO « relève uniquement d'une vérification de conformité technique, vérification qui pourra être effectuée par ailleurs. Elle constitue ainsi une procédure supplémentaire jugée peu pertinente et sujette à des recours . Dans une optique de simplification, il a été convenu de la suppression de l'APO » ^{409 ( * )} .

• En second lieu, le présent article entend, par son 2°, autoriser tout consommateur ou producteur à faire réaliser ses travaux de raccordement électrique en maîtrise d'ouvrage déléguée .

Introduite par la loi du 13 juillet 2005 dite loi « Pope » ^{410 ( * )} et codifiée à l'article L. 342-2 du code de l'énergie ^{411 ( * )} , la maîtrise d'ouvrage déléguée était jusqu'à présent ouverte aux seuls producteurs d'électricité pour le raccordement de leur installation et surtout prévoyait l'accord du maître d'ouvrage , c'est-à-dire, selon les cas, le gestionnaire du réseau de transport ou de distribution.

Dans l'esprit du législateur, un tel accord avait vocation à porter sur les modalités de mise en oeuvre de la maîtrise d'ouvrage déléguée - et non sur son principe même - ainsi qu'à coordonner les différents raccordements ^{412 ( * )} . Or, la pratique a montré que le principal gestionnaire de réseau de distribution, Enedis, s'était appuyé sur cette condition pour refuser toute demande de maîtrise d'ouvrage déléguée . Pour rendre ce droit effectif, la modification proposée consiste donc à supprimer l'accord du maître d'ouvrage ainsi qu'à ouvrir la maîtrise d'ouvrage déléguée à tout utilisateur du réseau , qu'il soit consommateur ou producteur.

Les autres conditions prévues resteraient inchangées : réalisation des travaux aux frais exclusifs du producteur , par des entreprises agréées par le maître d'ouvrage et selon les conditions d'un cahier des charges établi par lui . En permettant à tous les utilisateurs de réseaux de faire jouer la concurrence pour leurs travaux de raccordement, une telle mesure devrait permettre d'améliorer le service rendu , tant en termes de coûts et de délais que de relation client.

II - La position de votre commission

Votre rapporteur approuve les deux mesures prévues au présent article. L'approbation préalable des ouvrages par l'administration n'a plus lieu d'être et sa suppression constitue une simplification attendue de tous les acteurs qui ne remet pas en cause la sécurité et la conformité technique des ouvrages , qui seront contrôlées par ailleurs. Quant à la maîtrise d'ouvrage déléguée , l'ouverture proposée ici revient à permettre la mise en oeuvre effective de ce droit et ainsi à rétablir l'esprit de la loi de 2005 , qui était jusqu'à présent méconnu par Enedis.

Afin d' assurer le caractère opérationnel du nouveau dispositif , votre rapporteur, par l' amendement COM-196 adopté par votre commission, a souhaité apporter les clarifications suivantes, qui paraissent convenir aux différents acteurs : les travaux seront réalisés aux frais et sous la responsabilité de l'utilisateur de réseau ; ils devront concerner uniquement les ouvrages dédiés à l'installation ; les gestionnaires de réseaux devront rendre publics les modèles de cahiers des charges les liant au demandeur du raccordement ; les ouvrages devront être réceptionnés par le gestionnaire de réseau concerné ; enfin, un décret pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie en précisera les modalités d'application.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 34 ter (art. L. 511-2 et L. 511-3 du code de l'énergie) - Dispense d'autorisations pour les activités hydroélectriques accessoires d'une activité principale régulièrement autorisée

Objet : Cet article, introduit à l'Assemblée nationale, vise à dispenser d'autorisations au titre du code de l'environnement les activités hydroélectriques accessoires d'une activité principale régulièrement autorisée, en prévoyant un simple porter-à-connaissance du préfet avec tous les éléments d'appréciation.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Introduit par quatre amendements identiques de nos collègues députés François-Michel Lambert, Véronique Louwagie, Jeanine Dubié et Marie-Noëlle Battistel adoptés contre l'avis de la commission et du Gouvernement , cet article vise selon ses auteurs à « simplifier le cadre juridique applicable aux installations hydroélectriques ».

Aux termes de l'article L. 511-2 du code de l'énergie, les projets d'ouvrages relevant du régime dit « IOTA » (installations, ouvrages, travaux et activités soumis à la législation sur l'eau et les milieux aquatiques) ^{413 ( * )} « et ayant vocation à produire accessoirement de l'électricité » sont jusqu'à présent :

- dispensés de l'obtention d'une concession ou d'une autorisation au titre du code de l'énergie (telle que prévue à l'article L. 511-5 dudit code) ;

- mais soumis aux articles L. 214-1 à L. 214-11 du code de l'environnement qui prévoient en particulier, selon que ces ouvrages présentent des dangers ou non, un régime d'autorisation environnementale ou de déclaration assortie du respect de certaines prescriptions ^{414 ( * )} .

C'est de ce second régime d'autorisation , prévu par le code de l'environnement, que le présent article entend dispenser les activités hydroélectriques accessoires d'une activité principale régulièrement autorisée, en le remplaçant par un simple porter-à-connaissance du préfet assorti, selon son dispositif mais sans plus de précision, de « tous les éléments d'appréciation ».

Ce faisant, les auteurs des amendements à l'origine de cet article affirment vouloir « revenir à la logique simplificatrice » qu'aurait prévu le législateur en 2005 dans la loi dite « Pope » ^{415 ( * )} et qui aurait été « progressivement gommée par l'application du code de l'environnement » à ces activités hydroélectriques accessoires, au point de supprimer « la dispense de procédure » ^{416 ( * )} dont elles auraient bénéficié jusqu'alors.

En réalité, comme cité par les auteurs eux-mêmes, l'article 47 de la loi « Pope » n'a pas exonéré ces activités d'une autorisation ou d'une déclaration environnementale, puisqu'il disposait que la dispense d'autorisation au titre du code de l'énergie s'exerçait « sans préjudice de l'application de l'article L. 214-3 » du code de l'environnement qui les prévoit ^{417 ( * )} . Ces dispositions sont toujours en vigueur aujourd'hui, quoique dans une rédaction différente à la suite de leur codification en 2011 mais qui n'en modifie pas le fond ^{418 ( * )} .

II - La position de votre commission

Votre rapporteur est bien entendu favorable à toute mesure de nature à faciliter l'installation d'ouvrages hydroélectriques sur des canaux d'irrigation, de navigation ou sur des ouvrages quelconques déjà existants, pour autant qu'un nombre minimal de prescriptions , tenant en particulier au respect de l'environnement, soit respecté .

En l'espèce, le droit en vigueur dispense déjà ces activités hydroélectriques dites « accessoires » d'une autorisation au titre du code de l'énergie, ce qui constitue une mesure de simplification substantielle. Aller au-delà, c'est-à-dire exonérer ces installations de toute autorisation environnementale comme le propose le présent article et renvoyer à la simple information du préfet, reviendrait à présumer qu'un ouvrage hydroélectrique n'a pas d'impact significatif sur l'environnement .

Or, votre rapporteur considère qu'en la matière, on ne peut faire l'économie d'un examen au cas par cas de chaque ouvrage dans le cadre de la procédure prévue par le code de l'environnement.

Sur la forme , il n'est du reste pas certain que la rédaction actuelle de l'article soit parfaitement opérationnelle puisque, tout en dispensant ces activités « de la procédure d'autorisation relevant du code de l'environnement » à l'article L. 511-2, elle vise, à l'article L. 511-3, les ouvrages déjà « régulièrement autorisés en application du 1° de l'article L. 181?1 [régime IOTA] ou des articles L. 214-1 à L. 214-11 du code de l'environnement ».

Aussi votre rapporteur a-t-il proposé à votre commission, qui l'a adopté, un amendement COM-197 de suppression.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 34 quater (art. 15 de l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale) - Unification du régime des permis de construire d'éoliennes

Objet : Cet article prévoit que les permis de construire autorisant des projets d'installations d'éoliennes terrestres en cours de validité au 1 ^er mars 2017 ont valeur d'autorisation environnementale.

I - Le droit existant

Avant 2010, le régime d'autorisation des projets d'éoliennes terrestres reposait essentiellement sur la procédure du permis de construire . La délivrance de ce dernier par le préfet était précédée d'une étude d'impact et d'une enquête publique pour les éoliennes de plus de 50 mètres de hauteur, et les éoliennes comprises entre 12 et 50 mètres étaient soumises à une notice d'impact. En dessous de 12 mètres, elles n'étaient soumises à aucune procédure.

Afin de renforcer le régime d'autorisation des éoliennes terrestres et de le confier à une police administrative spéciale, l'article 90 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi Grenelle II, a inclus les éoliennes dans le régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) ^{419 ( * )} .

Les projets d'éoliennes sont depuis soumis à la procédure d'autorisation ou de déclaration des ICPE ^{420 ( * )} . Les porteurs de projets doivent adresser leurs demandes aux services instructeurs compétents, assorties des autorisations environnementales requises. Ces projets font l'objet d'une enquête publique, organisée dans un rayon de six kilomètres à partir du parc éolien.

Jusqu'à récemment, l'entrée des projets éoliens dans le régime ICPE ne dispensait pas les porteurs de projets de déposer une demande de permis de construire devant l'autorité administrative compétente, afin de s'assurer de la conformité de leur projet aux dispositions d'urbanisme et aux règles générales d'occupation du sol ^{421 ( * )} , cette procédure étant toutefois allégée (dispense d'enquête publique) ^{422 ( * )} .

La simplification des procédures d'autorisation environnementale opérée par l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ^{423 ( * )} , mise en oeuvre à compter du 1 ^er mars 2017, a eu pour effet de regrouper, au sein d'une autorisation unique ^{424 ( * )} , plusieurs autorisations existantes , comme l'autorisation ICPE, les autorisations relatives aux espèces protégées, l'autorisation de défrichement ou encore l'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité.

Par ailleurs, le décret n° 2017-81 du 26 janvier 2017 relatif à l'autorisation environnementale pris en application de l'ordonnance dispense désormais les projets d'éoliennes terrestres de permis de construire . Ainsi, l'article R. 425-29-2 du code de l'urbanisme dispose que « lorsqu'un projet d'installation d'éoliennes terrestres est soumis à autorisation environnementale [...], cette autorisation dispense du permis de construire ».

II - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 34 quater a été introduit en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative de deux amendements identiques de nos collègues députés Laurent Saint-Martin et Philippe Bolo, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement .

Il complète l'article 15 de l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 précitée afin de prévoir que les permis de construire en cours de validité au 1 ^er mars 2017 autorisant des projets d'installation d'éoliennes terrestres sont considérés comme des autorisations environnementales .

Cela doit permettre, d'après les auteurs des amendements, d'éviter que les parcs éoliens qui ont été autorisés avant 2010 par le biais d'un simple permis de construire, et qui feraient l'objet de modifications, ne soient obligés de déposer une demande d'autorisation environnementale complète , au même titre que les installations nouvelles.

III - La position de votre commission

La mesure proposée est issue des travaux du groupe de travail sur l'éolien mis en place par le Gouvernement , qui a rendu ses conclusions le 18 janvier 2018.

La proposition n°3 du plan gouvernemental prévoit de clarifier les règles relatives au renouvellement des installations éoliennes , afin de « permettre le maintien, voire l'augmentation des capacités déjà raccordées » par le biais du remplacement d'éoliennes existantes par des éoliennes plus puissantes (« repowering »). Environ 5 gigawattheures de puissance installée pourraient ainsi être gagnés d'ici 2030 par le renouvellement des parcs éoliens existants.

L'article 34 quater , qui fait du permis de construire initialement délivré le fondement de l'autorisation d'exploiter, permettra aux projets éoliens qui, en raison d'un contentieux ou d'un retard, n'ont pas pu voir le jour, ou qui font l'objet d'une modification, d'être exemptés d'une nouvelle demande d'autorisation. Votre commission considère qu'il s'agit d'une mesure de simplification bienvenue, qui favorisera le renouvellement des parcs éoliens .

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 34 quinquies - Habilitation à légiférer par ordonnance pour simplifier l'élaboration et la révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables et étendre aux ouvrages des réseaux publics d'électricité la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation

Objet : Cet article, introduit à l'Assemblée nationale, habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour, d'une part, simplifier l'élaboration et la révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) et, d'autre part, étendre aux ouvrages des réseaux publics d'électricité la procédure d'extrême urgence prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Alors que l'article 34 du projet de loi initial agrégeait des mesures de simplification relatives aux énergies renouvelables en mer ou sur terre, entretenant au passage une certaine confusion entre les unes et les autres, le Gouvernement a finalement présenté, en séance, un amendement portant article additionnel et regroupant, sans en modifier la rédaction, les deux mesures portant sur les installations terrestres. Tel est l'objet du présent article, qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour :

- d'une part, « simplifier la procédure d'élaboration et de révision » des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) « afin d'accélérer l'entrée en vigueur de ces schémas » ;

- d'autre part, « rendre applicable aux ouvrages des réseaux publics d'électricité la procédure d'extrême urgence » prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilisation publique.

•Élaborés par le gestionnaire du réseau public de transport, RTE ^{425 ( * )} , et arrêtés par les préfets de région, les S3REnR décrivent les ouvrages à créer ou à renforcer pour atteindre les objectifs de développement des énergies renouvelables fixés par les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) ^{426 ( * )} .

Ils permettent surtout de mutualiser les coûts de raccordement entre les producteurs en fixant, dans le périmètre de mutualisation qu'ils définissent, une quote-part du coût des ouvrages mutualisés dont chaque producteur est redevable en plus de sa contribution au titre du raccordement propre à son installation ^{427 ( * )} .

Enfin, l'élaboration comme la révision des S3REnR, également arrêté par le préfet de région, doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale ^{428 ( * )} .

Dans le cadre de la présente habilitation, le Gouvernement envisagerait de supprimer l'exigence d'une évaluation environnementale et s'interrogerait sur l'opportunité d'une approbation du schéma par le préfet dans la mesure où, d'une part, la protection de l'environnement est déjà assurée par les autorisations environnementales requises pour la construction des ouvrages eux-mêmes et où, d'autre part, les schémas sont un mode d'organisation et de mutualisation des raccordements au réseau qui n'a pas, par nature, à être approuvé par le préfet. La réflexion est cependant toujours en cours ^{429 ( * )} , ce qui justifierait le recours à une ordonnance plutôt qu'à une législation directe.

•En matière d'expropriation, les ouvrages des réseaux publics d'électricité - lignes et postes électriques - ne peuvent aujourd'hui bénéficier de la procédure d'extrême urgence prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. L'expropriation est rare s'agissant du passage de lignes électriques, qui ne requièrent en général que l'établissement d'une servitude, mais peut s'avérer nécessaire pour l'établissement de postes électriques.

Or, selon les éléments présentés dans le rapport de l'Assemblée nationale ^{430 ( * )} et confirmés par le Gouvernement, il apparaît que certains opposants à l'éolien diviseraient le terrain devant accueillir un poste entre une centaine de coindivisaires pour retarder la création du poste et différer d'autant le raccordement du parc éolien à alimenter.

Face à de telles stratégies, la procédure d'extrême urgence permettrait d'accélérer la prise de possession du terrain avant l'expropriation effective et l'indemnisation des propriétaires, qui serait mise sous séquestre en attendant le règlement.

Une telle procédure, qui suppose la prise d'un décret après avis conforme du Conseil d'État, existe aujourd'hui pour les travaux « intéressant la défense nationale dont l'utilité publique a été ou est régulièrement déclarée » ainsi que pour les travaux de « construction d'autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales, de voies de chemins de fer, de voies de tramways ou de transport en commun en site propre et d'oléoducs régulièrement déclarés d'utilité publique [lorsque leur exécution] risque d'être retardée par des difficultés tenant à la prise de possession d'un ou de plusieurs terrains non bâtis, situés dans les emprises de l'ouvrage » ^{431 ( * )} .

II - La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable aux deux mesures proposées.

La simplification des règles d'élaboration et de révision des S3REnR doit permettre de recentrer ces schémas sur leur objet premier, soit la mutualisation des coûts de raccordement au réseau des installations de production d'énergie renouvelable, et non la planification spatiale des investissements des gestionnaires de réseau. Il doit aussi s'agir d'accélérer les procédures afin d'éviter, comme c'est le cas aujourd'hui, que les dynamiques de raccordement ne saturent les schémas avant que ceux-ci n'aient pu être révisés, générant des phénomènes de « stop and go » néfastes au développement des filières.

De même, la possibilité d'appliquer la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation aux ouvrages des réseaux publics d'électricité permettra d'accélérer le raccordement des installations et votre rapporteur l'approuve donc sur le fond. Sur la forme en revanche, le recours à une ordonnance n'apparaît justifié ni par la technicité ni par l'incertitude de la solution juridique à mettre en oeuvre, qui consiste simplement à ajouter ces ouvrages dans la liste des ouvrages linéaires auxquels cette procédure peut être appliquée.

Aussi l' amendement COM-198 de votre rapporteur, adopté par votre commission, propose-t-il d' introduire cette disposition directement dans la loi et de l'étendre par ailleurs, pour des raisons identiques ^{432 ( * )} , aux ouvrages des réseaux publics de gaz . Votre rapporteur a aussi proposé à votre commission, qui l'a accepté, un amendement COM-199 pour réduire à trois mois le délai de dépôt du projet de loi de ratification.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 34 sexies (nouveau) (art. L. 341-2 du code de l'énergie) - Exclusion des projets d'électricité renouvelable soutenus dans le cadre d'une procédure concurrentielle du bénéfice de la réfaction tarifaire

Objet : Cet article, introduit par votre commission, entend exclure du bénéfice de la « réfaction tarifaire » les installations d'électricité renouvelable qui sont soutenues dans le cadre d'une procédure de mise en concurrence.

Le mécanisme dit de la « réfaction tarifaire » consiste à réduire les coûts de raccordement des consommateurs ou des producteurs d'électricité éligibles en les faisant partiellement prendre en charge par les tarifs d'utilisation des réseaux (Turpe) que chaque consommateur acquitte.

Alors que la réfaction tarifaire avait été réservée en 2010 ^{433 ( * )} aux seules installations de consommation pour limiter la charge de trésorerie croissante qu'elle représentait pour les gestionnaires de réseau ^{434 ( * )} , le législateur, en février 2017 ^{435 ( * )} , l'a de nouveau étendue aux installations de production afin de faciliter le développement de projets plus éloignés du réseau , et dont les coûts de raccordement seraient donc renchéris d'autant. Depuis décembre dernier ^{436 ( * )} , ce taux de réfaction est fixé à 40 % , soit un niveau équivalent à celui déjà en vigueur pour les consommateurs.

Cette réduction bénéficie aujourd'hui à tous les projets d'électricité renouvelable , qu'ils aient été sélectionnés ou non à l'issue d'une procédure de mise en concurrence . Or , pour ces derniers, il est des cas où la réfaction tarifaire pourrait avoir pour effet de sélectionner , à rebours de l'objectif même de l'appel d'offres, un projet globalement plus coûteux pour la collectivité lorsqu'on additionne le tarif d'achat ou le complément de rémunération versé au producteur, et financé par la fiscalité énergétique, et la réduction du tarif de réseau dont il bénéficierait par ailleurs, et mise à la charge des autres utilisateurs de réseau.

Aussi le présent article, issu d'un amendement COM-49 de notre collègue Christine Lavarde approuvé par votre rapporteur et adopté par notre commission, prévoit-il de limiter la réfaction tarifaire aux seuls projets soutenus en guichet ouvert , et non à ceux qui le seraient dans le cadre d'un appel d'offres.

Ce faisant, la procédure de mise en concurrence est recentrée sur son objet , soit la sélection, à qualité technique et environnementale équivalente, des projets au meilleur coût pour la collectivité.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 35 (art. L. 122-1, L. 123-14, L. 181-5 et L. 515-29 du code de l'environnement) - Simplification des modalités de la participation du public relatives à certaines installations polluantes à l'occasion d'un réexamen périodique - Simplification des modalités d'examen au cas par cas lors de modifications ou d'extensions d'installations, d'ouvrages, de travaux ou d'activités existants

Objet : Cet article prévoit, d'une part, de pérenniser la procédure allégée de participation du public lors d'un réexamen périodique des conditions d'autorisation d'une installation IED et, d'autre part, de confier à l'autorité administrative et non plus à l'autorité environnementale le soin de déterminer si la modification ou l'extension d'une installation existante nécessite d'être soumise à évaluation environnementale.

I - Le droit existant

A. La participation du public lors du réexamen des conditions d'autorisation des installations IED

La directive 2010/75/UE du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles, dite directive IED, a pour objectif de prévenir et réduire la pollution provenant des activités industrielles et agricoles ^{437 ( * )} . Cette directive prévoit, entre autres :

- le recours des exploitants aux meilleures techniques disponibles (MTD) dans l'exploitation de leurs activités, les MTD constituant le fondement de la définition des valeurs limites d'émission (VLE) dans les arrêtés d'autorisation d'exploiter ^{438 ( * )} ;

- le réexamen périodique des conditions d'autorisation des installations ;

- la remise en état du site dans un état au moins équivalent à celui figurant dans un « rapport de base » qui décrit l'état du sol et des eaux souterraines avant la mise en service.

L'article 24 de la directive dispose que les citoyens doivent être informés des procédures d'autorisation des installations et qu'ils peuvent adresser à l'autorité compétente leurs observations avant que celle-ci ne prenne sa décision. Lorsqu'une décision concernant le réexamen d'une autorisation existante est prise, la directive prévoit que les informations relatives à cette décision et sa motivation sont mises à disposition du public .

Cette directive a été transposée en droit national par l'ordonnance n° 2012-7 du 5 janvier 2012 ^{439 ( * )} , qui a inclus, au sein de la règlementation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), des dispositions particulières relatives aux installations IED ^{440 ( * )} . Les activités listées par la directive IED ont ainsi été introduites dans la nomenclature des ICPE ^{441 ( * )} .

L'article L. 515-28 du code de l'environnement, créé par l'ordonnance, prévoit que les prescriptions nécessaires au respect des conditions d'autorisation des installations « sont fixées de telle sorte qu'elles soient exploitées en appliquant les meilleures techniques disponibles et par référence aux conclusions sur ces meilleures techniques ». Cet article prévoit également qu' « il est procédé périodiquement au réexamen et, si nécessaire, à l'actualisation de ces conditions pour tenir compte de l'évolution de ces meilleures techniques » .

S'agissant de la participation du public, l'article L. 515-29 du même code prévoit que les informations fournies par l'exploitant nécessaires au réexamen périodique des conditions d'autorisation de l'installation sont soumises à enquête publique :

- lors d'un réexamen périodique, si l'exploitant sollicite une dérogation permettant de fixer des valeurs limites d'émission qui excèdent les niveaux d'émission associés aux meilleures techniques disponibles ;

- lors d'un réexamen à l'initiative de l'autorité administrative, si la pollution causée par l'installation nécessite de réviser les valeurs limites d'émission indiquées dans l'autorisation ou d'inclure de nouvelles valeurs limites d'émission.

Lorsqu'une telle dérogation est accordée, l'article L. 515-29 prévoit que l'autorité compétente met à la disposition du public la décision et sa motivation, ainsi que les conditions dont la dérogation a été assortie.

Toutefois, l'article L. 515-29 prévoit, à titre transitoire jusqu'au 1 ^er janvier 2019 , que les informations de l'exploitant font l'objet, en lieu et place d'une enquête publique, d'une mise à disposition du public. Le public doit être informé des modalités selon lesquelles il peut les consulter, par voie d'affichage ou par voie dématérialisée, et peut formuler des observations avant qu'une décision soit prise par l'autorité administrative compétente.

B. L'évaluation environnementale au cas par cas des projets

L'article L. 122-1 du code de l'environnement prévoit que les projets de travaux, d'ouvrages, et d'aménagements ^{442 ( * )} qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement ou la santé humaine, font l'objet d'une évaluation environnementale.

Dans le cadre d'une évaluation environnementale, les maîtres d'ouvrages doivent élaborer une étude d'impact évaluant les incidences de leur projet sur l'environnement , puis soumettre cette étude et leur demande d'autorisation pour avis à l'autorité environnementale ainsi qu'aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet. Les projets sont également soumis à enquête publique avant leur autorisation.

La liste des projets soumis à évaluation environnementale est arrêtée par l'article R. 122-2 du code de l'environnement. Il s'agit, entre autres, des installations classées pour la protection de l'environnement, des installations nucléaires de base, de certaines infrastructures de transport ou encore des projets ayant une incidence sur les milieux aquatiques, littoraux et maritimes.

En fonction de certains critères et de seuils définis par décret, l'évaluation environnementale est soit systématique, soit effectuée au cas par cas . S'agissant par exemple des ICPE, l'article R. 122-2 fixe la liste des installations devant faire l'objet d'une évaluation environnementale systématique - il s'agit, entre autres, des installations IED, des installations susceptibles de créer des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, ou encore des parcs éoliens soumis à autorisation -, les autres installations étant par défaut soumises au régime du cas par cas.

Lorsqu'un projet relève d'un examen au cas par cas , la décision de le soumettre ou non à évaluation environnementale relève de l'autorité environnementale compétente .

Lorsque des modifications ou extensions de projets déjà autorisés font entrer ces derniers dans les seuils fixés par l'article R. 122-2, elles font l'objet d'une évaluation environnementale ou d'un examen au cas par cas. Lorsqu'il s'agit de modifications portant sur des projets ayant fait l'objet d'une évaluation environnementale et qui peuvent avoir des incidences négatives notables sur l'environnement, elles sont soumises à examen au cas par cas, après avis de l'autorité environnementale.

L'autorité environnementale compétente pour chaque projet est déterminée selon les critères fixés à l'article R. 122-6 du code de l'environnement. Il peut s'agir :

- du ministre chargé de l'environnement , lorsque le projet donne lieu à une autorisation prise par un autre ministre ou par une autorité administrative indépendante. Le ministre chargé de l'environnement peut également se saisir de sa propre initiative de toute étude d'impact relevant du préfet de région ;

- de la formation d'autorité environnementale du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) , notamment pour les projets qui donnent lieu à une décision du ministre chargé de l'environnement ou sont réalisés sous maîtrise d'ouvrage du ministère chargé de l'environnement ou d'un organisme placé sous sa tutelle ;

- des missions régionales d'autorité environnementale du CGEDD pour les projets qui doivent être réalisés sur le territoire de la région concernée et qui font l'objet d'une saisine obligatoire de la commission nationale du débat public. Toutefois, lorsque le projet est situé sur plusieurs régions, l'autorité compétente est la formation d'autorité environnementale du CGEDD.

- du préfet de région sur le territoire de laquelle le projet doit être réalisé, dans tous les autres cas.

II - Le dispositif proposé

A. Une pérennisation de la procédure allégée de participation du public

L'article 35 modifie l'article L. 515-29 du code de l'environnement en vue de pérenniser la procédure de consultation du public allégée lors du réexamen des conditions d'autorisation des installations IED , qui, en l'état du droit, doit être remplacée par une procédure d'enquête publique au 1 ^er janvier 2019 ^{443 ( * )} .

Cet article prévoit par ailleurs, que « les observations du public qui sont recueillies font l'objet d'une synthèse rendue publique , indiquant celles dont il a été tenu compte ».

B. La simplification des procédures d'examen au cas par cas

L'article 35 complète l'article L. 122-1 du code de l'environnement pour prévoir que, lorsque des modifications ou extensions d'installations existantes sont soumises à examen au cas par cas, l'autorité qui détermine si ces modifications ou extensions doivent être soumises à évaluation environnementale n'est pas l'autorité environnementale mais l'autorité administrative en charge de les autoriser .

Il vise à clarifier les règles d'examen des modifications d'installations existantes , en remédiant à la situation actuelle qui voit se superposer les compétences de l'autorité administrative et de l'autorité environnementale.

En effet, comme il a été rappelé supra , l'article. R. 122-2 du code de l'environnement prévoit que l'autorité environnementale est compétente pour décider si une modification doit ou non être soumise à évaluation environnementale .

Or cette disposition, issue de la réforme de l'évaluation environnementale opérée par l'ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016, s'ajoute aux dispositions de l'article R. 181-46, qui dispose que les modifications notables apportées à des installations existantes doivent être portées à la connaissance du préfet avant leur réalisation, ce dernier pouvant, s'il y a lieu, arrêter des prescriptions complémentaires ou adapter l'autorisation environnementale.

Le droit en vigueur impose donc une double pré-instruction des demandes de modification, par le préfet et par l'autorité environnementale, à laquelle le présent article entend remédier.

L'Assemblée nationale a, en commission, adopté trois amendements rédactionnels de notre collègue député Stanislas Guerini, rapporteur.

III - La position de votre commission

Les installations IED qui, à l'occasion d'un réexamen de leurs conditions d'autorisation, demandent des dérogations relatives aux valeurs limites d'émission qui leur sont prescrites, sont soumises depuis janvier 2012 à une procédure de participation du public allégée .

Obliger ces installations à soumettre les informations relatives à leurs demandes à enquête publique à compter du 1 ^er janvier 2019 représenterait une charge supplémentaire pour les exploitants , alors même que la directive IED du 24 novembre 2010 n'impose qu'une procédure de mise à disposition du public, et représenterait une sur-transposition inutile.

En effet, bien que l'enquête publique présente la vertu d'associer plus directement le public aux décisions ayant une incidence sur l'environnement, votre commission considère qu'il n'est pas opportun de changer les modalités de consultation du public après sept années de procédure allégée .

S'agissant des modalités d'examen au cas par cas des modifications ou extensions d'installations existantes, la simplification proposée par l'article 35 permettra d'éviter que les exploitants n'aient à saisir à la fois le préfet afin de savoir si la modification opérée est substantielle ou notable et nécessite des prescriptions complémentaires, et l'autorité environnementale afin de savoir si la modification doit être soumise à évaluation environnementale ou non.

Dans son avis sur le projet de loi du 23 novembre 2017, le Conseil d'État a estimé que cette disposition était conforme au droit européen , puisque la directive 2011/92/UE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement « n'impose pas que l'examen au cas par cas des modifications ou extensions de projets, destiné à déterminer s'ils doivent être soumis à évaluation environnementale, soit nécessairement effectué par l'autorité environnementale », celle-ci « demeurant compétente, lorsqu'une évaluation environnementale est requise, pour se prononcer ensuite sur l'étude d'impact ».

Votre commission a adopté un amendement COM-200 qui procède à une rectification, afin de s'assurer que toutes les modifications ou extensions d'installations existantes soient soumises à cette nouvelle procédure , à l'exception des modifications d'installations qui n'ont pas été autorisées, enregistrées ou déclarées préalablement, c'est-à-dire les installations qui opèrent illégalement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 35 bis (nouveau) (art. L. 181-17 et L. 514-6 du code de l'environnement) - Réduction des délais de recours contre les décisions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement

Objet : Cet article, introduit par votre commission, vise à réduire de quatre à deux mois le délai de recours par les tiers contre les décisions des autorités administratives compétentes relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).

Les articles L. 181-17 et L. 514-6 du code de l'environnement prévoient que les décisions relatives à l'autorisation, à l'enregistrement ou à la déclaration d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), et les prescriptions dont elles peuvent faire l'objet par les préfets, sont soumises à un contentieux de pleine juridiction.

Les articles R. 181-50 et R. 514-3-1 du même code précisent que ces décisions peuvent être déférées à la juridiction administrative :

- par les demandeurs ou exploitants, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle la décision leur a été notifiée ;

- par les tiers intéressés en raison des inconvénients ou des dangers que le fonctionnement de l'installation présente, dans un délai de quatre mois à compter de l'affichage en mairie de ces décisions ou de leur publication sur le site internet de la préfecture.

Ces délais peuvent être prolongés de deux mois en cas de recours gracieux ou hiérarchique préalable.

Le délai de recours ouvert au tiers a été récemment réduit dans le cadre de la réforme des procédures d'autorisation environnementale mise en oeuvre par l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale et le décret n° 2017-81 du 26 janvier 2017 pris pour son application, puisqu'il était auparavant d'un an à compter de la publicité de l'autorisation d'exploiter, ou de six mois à compter la mise en service de l'installation si celle-ci n'était pas intervenue dans la première année de l'autorisation.

Cette durée de quatre mois reste toutefois supérieure au délai de droit commun de recours contre les décisions administratives, qui est de deux mois ^{444 ( * )} . Or, les ICPE font l'objet, en amont de leur autorisation ou de leur enregistrement, de nombreuses études préalables portant sur leurs incidences environnementales, le cas échéant d'un avis de l'autorité environnementale compétente et des collectivités concernées, d'une instruction des services compétents de l'État, et sont soumises à consultation du public par le biais d'une enquête publique dont la durée est au minimum d'un mois.

Aussi, il ne paraît pas injustifié qu'une fois la décision prise par l'autorité administrative compétente, le délai de recours des personnes intéressées soit limité à une durée de deux mois. Ce nouveau délai assurerait une plus grande sécurité juridique pour les exploitants, tout en préservant le droit au recours des tiers .

À cette fin, votre commission a adopté deux amendements identiques COM-143 et COM-154 de nos collègues François Bonhomme et Daniel Gremillet qui réduisent à deux mois le délai dans lequel les recours peuvent être formés à l'encontre des décisions relatives aux ICPE.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 36 - Habilitation à réformer par ordonnances le régime de l'activité d'entrepreneur de spectacles vivants

Objet : Cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures pour simplifier, moderniser et améliorer l'efficacité du régime de l'activité d'entrepreneur de spectacles vivants.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances plusieurs mesures relatives à l'activité d'entrepreneur de spectacles vivants dans un délai de dix-huit mois .

Ces mesures répondent à quatre finalités .

a) Simplifier et moderniser le régime juridique de la licence d'entrepreneur de spectacles vivants

La licence d'entrepreneur de spectacles vivants est aujourd'hui nécessaire pour exercer une activité d'exploitation de lieux de spectacles, de production ou de diffusion de spectacles . Elle s'applique à tout entrepreneur, quelle que soit sa forme juridique, qui assure la représentation au public d'une oeuvre de l'esprit, dès lors que le spectacle implique « la présence physique d'au moins un artiste du spectacle percevant une rémunération » (article L. 7122-1 du code du travail).

Seuls les entrepreneurs de spectacles vivants à titre occasionnel (cafés-restaurants, campings, collectivités territoriales...) et les groupements d'artistes amateurs bénévoles faisant occasionnellement appel à des artistes du spectacle rémunérés peuvent être dispensés de cette formalité, sous réserve de ne pas dépasser six représentations par an. Ils sont néanmoins soumis à l'obligation de déclarer leurs représentations, au moins un mois avant la première représentation publique.

L'impératif de licence sert plusieurs objectifs . Créée par l'ordonnance n° 45-2339 du 13 octobre 1945 relative aux spectacles dans un souci de préserver l'ordre public et les bonnes moeurs, mais aussi de réguler le secteur , la licence vise également, depuis la réforme mise en oeuvre par la loi n° 99-198 du 18 mars 1999, à professionnaliser davantage le secteur et à assurer le respect du droit du travail, le paiement des cotisations sociales et des droits d'auteur ainsi que la sécurité des salles de spectacles . Par ailleurs, le dispositif de licence doit servir à contrôler le champ des heures prises en compte dans le spectacle vivant pour l'accès au régime d'assurance chômage des ouvriers et techniciens du spectacle.

Le dispositif de licence d'entrepreneur de spectacles vivants

La licence est obligatoire pour toute structure privée ou publique, à but lucratif ou non, dont l'activité principale est la production (compagnies de théâtre, de danse, groupes et ensembles musicaux, producteurs, tourneurs) ou la diffusion de spectacle (organisateurs de tournées sans plateau artistique, associations de programmation) ou l'exploitation de lieu de spectacle (salles de concert, espaces culturels, théâtres, auditoriums, chapiteaux, cabarets), et qui emploie des artistes. Un même entrepreneur de spectacles peut être détenteur d'une ou plusieurs des trois licences , en fonction de ses diverses activités.

À la fin de l'année 2016, 46 293 licences étaient en cours de validité et concernaient environ 23 000 titulaires. Les trois quarts d'entre eux exerçaient leur activité dans le spectacle vivant à titre principal.

La licence est personnelle et incessible : elle est toujours délivrée à une personne physique et accordée pour la direction d'une entreprise déterminée . Ne peuvent y prétendre que les personnes majeures titulaires d'un diplôme bac +2 ou justifiant d'une expérience professionnelle dans le spectacle d'au moins un an ou d'une formation d'au moins 500 heures dans le secteur du spectacle. Le demandeur ne doit également pas avoir fait l'objet d'une décision judiciaire lui interdisant d'exercer une activité commerciale. La délivrance de la licence de catégorie 1 (exploitant de lieux de spectacles) est par ailleurs subordonnée au suivi préalable d'une formation à la sécurité des spectacles.

La licence est délivrée pour trois ans renouvelables par le préfet de région, après avis d'une commission consultative régionale . Chaque commission est présidée par le préfet de région et comprend trois membres représentant les personnels artistiques et techniques, trois membres représentant les auteurs et trois personnalités qualifiées nommées en raison de leur compétence en matière de sécurité des spectacles et de relations du travail. Les représentants d'employeurs ne siègent plus dans ces commissions depuis 2014 pour assurer la conformité du dispositif aux dispositions de la directive « services » du 12 décembre 2006.

L'autorisation d'exercer est subordonnée au respect du droit du travail et de la sécurité sociale, des règles de la propriété littéraire et artistique, et de l'ordonnance de 1945 relative aux lieux de spectacles. Ces critères font l'objet d'un examen particulier à l'occasion des demandes de renouvellement de licences, l'entrepreneur devant alors prouver qu'il est à jour de ses paiements de cotisations sociales et de droits d'auteur.

Source : Commission spéciale

Une évaluation de ce dispositif, réalisée par l'inspection générale des affaires culturelles et l'inspection générale des affaires sociales ^{445 ( * )} , a révélé un fonctionnement insatisfaisant et disparate de la procédure de délivrance, de renouvellement et de retrait des licences , marqué par des lourdeurs et un échange insuffisant d'informations entre les administrations.

Le rapport a identifié plusieurs principes et procédures qui lui paraissent disproportionnés et peu adaptés à l'exercice de la profession et qui sont liés au caractère personnel de la licence, à l'inadéquation des critères pour une première demande ou à la rigidité de la périodicité du renouvellement, obligatoirement fixée à trois ans.

L'étude d'impact du projet de loi précise que la future ordonnance ne remettra pas en cause le principe d'un dispositif obligatoire . Le ministère de la culture estime que le principe de la licence est important pour s'assurer que l'ensemble des réglementations sont correctement appliquées par les acteurs économiques, compte tenu du caractère sensible du champ dans lequel ils interviennent. Le rapport conjoint aux deux inspections générales mentionnait également, au titre des différentes options, la possibilité du remplacement de la licence par un agrément facultatif ou même sa suppression pure et simple. Elles ont toutes deux été écartées pour ne pas remettre en cause l'équilibre de l'accord du 28 avril 2016 relatif au régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle. Seules les heures effectuées par les ouvriers et techniciens du spectacle au sein d'entreprises titulaires de la licence ou à l'occasion de représentations ayant fait l'objet d'une déclaration sont comptabilisées pour le calcul des droits de l'assurance chômage.

Le Gouvernement n'exclut cependant pas de remplacer le régime actuel d'autorisation explicite par « un régime déclaratif assorti d'un pouvoir d'opposition de l'administration » afin de pallier les difficultés rencontrées par les professionnels pour démarrer leur activité du fait des lenteurs dans l'instruction des demandes.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, l'objectif serait de créer un dispositif alliant la souplesse du système déclaratif aux garanties juridiques du système d'autorisation et de permettre à l'administration de se concentrer sur les cas des entrepreneurs en infraction.

Il est envisagé à ce stade de permettre à un entrepreneur d'exercer son activité en l'absence de réponse de l'administration à leur demande de licence. L'administration pourrait refuser la licence à une personne qui ne répondrait pas aux critères fixés par le code du travail, telle une personne qui n'exercerait pas son activité dans le champ du spectacle vivant. Elle pourrait également retirer la licence en cas de méconnaissance des règles applicables en matière de droit du travail, de droit de la protection sociale ou de droit de la propriété intellectuelle et artistique. La nature des infractions justifiant le refus, le retrait ou la suspension de la licence devrait être davantage caractérisée qu'elle ne l'est aujourd'hui.

Le Gouvernement fait également part de son intention de refondre, voire de supprimer la notion de « catégories de licence » afin de réduire significativement le nombre de licences délivrées.

L'étude d'impact précise que le caractère personnel de la licence pourrait être abandonné au profit du rattachement de celle-ci aux seules personnes morales . Les verrous relatifs à la compétence et à l'expérience du demandeur seraient également levés pour ne plus faire obstacle à l'insertion dans l'activité du spectacle des personnes en reconversion ou dont la formation première n'a pas été celle du spectacle.

Les obligations pesant sur les entrepreneurs occasionnels devraient également être assouplies . Le Gouvernement envisage à ce stade de leur accorder une dérogation à l'obligation de disposer d'une licence. Il indique que les obligations de déclarations de spectacles occasionnels devraient être simplifiées, par la fusion de cette déclaration et de la « déclaration unique simplifiée » du guichet unique du spectacle vivant, dit « Guso ».

b) Remplacer le régime actuel de sanctions pénales par un régime de sanctions administratives

L'exercice sans licence de l'activité d'entrepreneur de spectacles, qu'il résulte, soit d'un défaut de demande ou de renouvellement, soit d'un refus ou d'un retrait de licence, est aujourd'hui passible de sanctions pénales lourdes.

Le régime de sanctions en cas de défaut de licence

Le défaut de licence est passible de sanctions pénales , pouvant aller, pour les personnes physiques, jusqu'à deux ans d'emprisonnement et 30 000 € d'amende et, pour les personnes morales, jusqu'à 150 000 € d'amende. Le juge peut compléter ces peines par la fermeture du ou des établissements pour une période maximale de cinq ans.

Le défaut de déclaration préalable pour les entrepreneurs occasionnels est passible d'une contravention de cinquième classe, soit une amende pouvant aller jusqu'à 1 500 €.

Source : Commission spéciale

Même si le niveau de la fraude est difficile à évaluer, les cas de défaut de licence seraient nombreux , notamment parmi les professionnels dont l'activité principale n'est pas le spectacle vivant (hôtels, cafés, restaurants, hôtellerie de plein air, collectivités territoriales). Pourtant, le nombre de sanctions prononcées est faible et leur niveau est très inférieur aux plafonds prévus . Le Gouvernement souligne, dans l'étude d'impact, que cette situation porte atteinte à la crédibilité du dispositif de licence et engendre une « situation de concurrence déloyale à l'égard des entrepreneurs qui respectent leurs obligations ».

Tout en reconnaissant que la situation est partiellement imputable à l'incompétence des DRAC pour constater le défaut de licence, à une insuffisance des contrôles et à un manque d'informations à destination des professionnels intervenant à titre principal dans un autre domaine que le spectacle vivant, le rapport de 2016 commun aux deux inspections générales estime qu'elle est largement révélatrice de l'inadéquation et de l'inefficacité du régime actuel des sanctions .

Fort de ces conclusions, le Gouvernement sollicite une habilitation législative pour remplacer les sanctions pénales par des sanctions administratives, conformément aux préconisations du rapport, qui évoquait l'intérêt qu'elles puissent aller « jusqu'à la fermeture de l'établissement ». D'après les informations communiquées à votre rapporteur, il est envisagé que le plafond de l'amende s'établisse à 15 000 €. Même si ce montant est nettement inférieur à celui prévu par la législation actuelle, il correspond davantage au montant des amendes jusqu'ici prononcées à l'encontre des personnes sanctionnées. D'après les chiffres communiqués dans le rapport conjoint de septembre 2016, le montant moyen des amendes fermes prononcées entre 2010 et 2015 était de 1 100 € et la seule personne morale poursuivie avait été condamnée à une amende avec sursis. Il convient de noter que l'unique peine d'emprisonnement prononcée pendant cette même période l'a été avec un sursis total.

c) Abroger ou modifier les dispositions devenues inadaptées ou obsolètes

L'habilitation doit permettre au Gouvernement de rectifier les dispositions obsolètes ou incohérentes avec des évolutions législatives intervenues ultérieurement . L'étude d'impact mentionne ainsi la nécessité de supprimer l'obligation qui pèse sur les entrepreneurs de spectacles non établis dans un État membre de l'Union européenne de conclure un contrat avec un entrepreneur de spectacles détenteur d'une licence pour exercer temporairement en France, du fait de son manque de cohérence avec les dispositions du code du travail qui sanctionnent le fait de conclure un contrat avec une personne n'ayant pas fait de déclaration.

d) Garantir le respect des règles relatives à la sécurité des lieux de spectacles et des dispositions relatives au droit du travail, au droit de la protection sociale et au droit de la propriété littéraire et artistique

Le rapport de septembre 2016 de l'inspection générale des affaires culturelles et de l'inspection générale des affaires sociales a mis en lumière l'efficacité réduite du dispositif de licence en termes de régulation du spectacle vivant . D'une part, le dispositif ne permettrait que très partiellement de s'assurer du respect du droit du travail et de la réglementation sociale. D'autre part, il apporterait peu de valeur ajoutée quant à la sécurité des lieux de spectacles.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, la réforme de l'activité d'entrepreneur de spectacles vivants doit être l'occasion d'améliorer le respect des règles relatives à la sécurité, du droit du travail, du droit social et du droit de la propriété intellectuelle.

Pour garantir la sécurité, l'obligation, pour les exploitants de lieux de spectacles, d'avoir suivi une formation en matière de sécurité et reçu un avis favorable de la commission sécurité, aujourd'hui prévue par des dispositions de nature réglementaire, pourrait être inscrite dans la loi. Elle serait complétée par une nouvelle obligation destinée à garantir la sensibilisation d'un membre du personnel de l'entreprise à la sûreté des spectacles, au regard des risques d'attentats pesant sur les lieux de spectacles.

En ce qui concerne le droit du travail, des précisions pourraient être apportées pour mieux garantir la sécurité au travail et prévenir le travail illégal par dissimulation d'activité, le non-respect de la présomption de salariat, le non-respect des rémunérations fixées par les conventions collectives ou encore les dispositions relatives au travail des enfants dans le spectacle.

S'agissant de la protection sociale, il est envisagé d'élargir la liste des organismes compétents pour constater l'exercice d'activité sans licence aux agents de Pôle emploi.

En ce qui concerne la propriété intellectuelle, des précisions pourraient être apportées pour garantir que la licence soit refusée ou retirée en cas de non acquittement des sommes dues auprès des sociétés de perception et de gestion des droits d'auteurs.

Le paragraphe II du présent article prévoit le dépôt d'un projet de loi de ratification devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

La seule modification apportée au présent article par l'Assemblée nationale, lors de l'examen en première lecture, était d'ordre rédactionnel.

II - La position de votre commission

La nécessité d'une réforme de l'activité d'entrepreneurs de spectacles vivants semble aujourd'hui unanimement partagée , au regard des dysfonctionnements dont le rapport de l'inspection générale des affaires culturelles et de l'inspection générale des affaires sociales de septembre 2016 s'est fait l'écho, et qui tiennent autant au fonctionnement insatisfaisant de l'actuel dispositif de licence qu'à l'insuffisance des contrôles.

La transformation des sanctions pénales en sanctions administratives peut laisser espérer, de ce point de vue, un accroissement du nombre de procédures engagées à l'encontre des entreprises contrevenantes et une accélération de leur aboutissement, puisqu'elles relèveront désormais exclusivement de la compétence de l'administration. Elle se justifie d'autant plus si le caractère personnel de la licence est effectivement abandonné.

Il importe d'accompagner les évolutions législatives que comportera la future ordonnance par des efforts significatifs pour renforcer les contrôles et en améliorer l'efficacité , ce qui suppose également d'accroître les échanges d'informations entre les différentes administrations concernées. Les critiques formulées à l'encontre du dispositif actuel montrent que la répression des comportements fautifs est indispensable pour permettre au dispositif de licence de donner sa pleine mesure en matière de régulation du secteur.

Votre commission a jugé utile de r éduire à douze mois le délai de l'habilitation , afin de ne pas dessaisir pendant une durée excessive le Parlement de sa capacité de légiférer dans une matière comme le spectacle vivant qui présente un caractère sensible ( amendement COM-223 ). Elle a également corrigé une erreur matérielle en précisant que les mesures que le Gouvernement est habilité à prendre devraient faire l'objet d'une seule ordonnance ( amendement COM-224 ).

Votre commission a jugé utile de réduire à douze mois le délai de l'habilitation , afin de ne pas dessaisir pendant une durée excessive le Parlement de sa capacité de légiférer dans une matière comme le spectacle vivant qui présente un caractère sensible. Elle a également corrigé une erreur matérielle en précisant que les mesures que le Gouvernement est habilité à prendre devraient faire l'objet d'une seule ordonnance.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .

Article 37 (art. L. 541-13 du code de l'environnement, art. 19 et 34 de l'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l'intégration dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l'article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) - Mutualisation de l'évaluation des anciens plans départementaux et régionaux des déchets au niveau régional

Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Objet : Cet article prévoit, d'une part, de rétablir la base légale obligeant l'ensemble des régions à adopter un plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD) et, d'autre part, de confier aux commissions consultatives d'élaboration et de suivi régionales le soin d'évaluer les anciens plans déchets départementaux et régionaux.

I - Le droit existant

L'article 8 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe) a transféré aux régions la compétence de planification en matière de déchets , en fusionnant au sein d'un plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD) unique trois plans existants à l'échelle départementale, interdépartementale, ou régionale ^{446 ( * )} .

L'article L. 541-13 du code de l'environnement dispose que ce plan régional comprend :

- un état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets selon leur origine, leur nature, leur composition et les modalités de leur transport ;

- une prospective à termes de six ans et de douze ans de l'évolution tendancielle des quantités de déchets à traiter ;

- des objectifs en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets ;

- une planification de la prévention et de la gestion des déchets à termes de six ans et de douze ans ;

- un plan régional d'action en faveur de l'économie circulaire.

L'article 10 de la loi NOTRe a par ailleurs confié aux régions, à l'exception de la région Ile-de-France, des régions d'outre-mer et des collectivités à statut particulier, le soin d'élaborer des schémas régionaux d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDET) regroupant plusieurs documents de planification existants, y compris les nouveaux plans régionaux de prévention et de gestion des déchets issus de la fusion des plans existants.

La loi NOTRe a ainsi prévu que les régions adoptent des PRPGD devant par la suite être progressivement inclus dans les SRADDET , au gré de l'élaboration de ces derniers.

Initialement, la loi NOTRe prévoyait que toutes les régions soient couvertes par un PRPGD. Compte tenu de l'intégration de ces derniers dans les SRADDET, l'article 16 de l'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 ^{447 ( * )} a modifié l'article L. 541-13 du code de l'environnement pour prévoir que de tels plans ne sont obligatoires que dans les régions qui ne sont pas couvertes par les SRADDET , c'est-à-dire la région Ile-de-France, les régions d'outre-mer et les collectivités à statut particulier.

Toutefois, pour les régions qui avaient déjà engagé une procédure d'élaboration d'un PRPGD préalablement à la publication de l'ordonnance, l'article 34 de cette ordonnance prévoit que ces plans continuent d'être régis par les dispositions législatives en vigueur , jusqu'à la publication de l'arrêté approuvant un SRADDET.

Enfin, l'article 19 de cette ordonnance dispose qu'en vue de l'élaboration du premier SRADDET par les régions, les anciens plans départementaux, interdépartementaux et régionaux de prévention et de gestion des déchets en vigueur doivent faire l'objet d'une évaluation par les commissions consultatives d'élaboration et de suivi compétentes - c'est-à-dire les commissions départementales et régionales qui les ont élaborés -, dans un délai de six mois à compter de la date de la délibération du conseil régional relative à l'élaboration du SRADDET.

II - Le dispositif proposé

En l'état actuel du droit, seules les régions qui n'ont pas l'obligation d'adopter un SRADDET, et celles devant adopter un SRADDET et qui ont lancé une procédure d'élaboration d'un PRPGD préalablement à la publication de l'ordonnance du 27 juillet 2016 précitée, sont tenues d'être couvertes par un PRPGD.

Or, l'élaboration et l'approbation de tels plans est nécessaire dans l'ensemble des régions , qu'un SRADDET y soit prévu ou non.

Ainsi, afin de permettre aux régions ayant pris du retard dans l'élaboration de ces nouveaux plans de les adopter, l'article 37 du projet de loi rétablit l'article L. 541-13 du code de l'environnement dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance du 27 juillet 2016 - ce faisant, il rétablit la base légale obligeant l'ensemble des régions à élaborer un PRPGD.

Par ailleurs, l'article 37 modifie l'article 19 de l'ordonnance du 27 juillet 2016 pour prévoir que les anciens plans déchets départementaux et régionaux font l'objet d'une évaluation, en vue de leur intégration dans le PRPGD puis le SRADDET, non par les commissions départementales et régionales qui ont les ont élaborés, mais par les nouvelles commissions consultatives d'élaboration et de suivi régionales compétentes au titre des PRPGD ^{448 ( * )} , dans un délai de dix-huit mois à compter de la date de la délibération du conseil régional relative à l'élaboration du SRADDET.

Compte tenu du rétablissement de l'obligation pour toutes les régions d'adopter un plan régional, l'article 37 modifie enfin le régime transitoire prévu par l'article 34 de l'ordonnance pour en exclure les PRPGD .

III - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre certains amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a, en commission, adopté un amendement du rapporteur Stanislas Guerini complétant l'article 37, pour prévoir qu'après la publication, par les régions concernées, de l'arrêté approuvant leur SRADDET, l'article L. 541-13 du code de l'environnement s'applique dans sa rédaction résultant de l'ordonnance du 27 juillet 2016 précitée.

IV - La position de votre commission

Afin que l'ensemble des régions soient couvertes par un PRPGD, en vue de leur intégration, le cas échéant, dans les SRADDET, il est nécessaire de rétablir temporairement la base légale relative aux PRPGD , jusqu'à l'approbation des SRADDET par les régions concernées.

Par ailleurs, l'article 37 prévoit que l'évaluation des anciens plans départementaux et régionaux de prévention et de gestion des déchets soit réalisée par les nouvelles commissions régionales compétentes , et non par les anciennes commissions départementales et régionales. D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, « l'ancienneté et l'absence d'activité de ces commissions, dont la composition n'a parfois pas été actualisée depuis près de dix ans, ne permettrait pas une évaluation optimale des plans en vigueur ».

Or, il convient que l'évaluation de ces plans soit rapide , pour ne pas retarder l'élaboration des PRPGD et leur intégration dans les SRADDET. À cet égard, la mutualisation de l'évaluation à l'échelle régionale représentera un gain de temps précieux.

Compte tenu du transfert de la compétence de planification en matière de déchets aux régions opérée par la loi NOTRe, il ne paraît par ailleurs pas illogique que l'évaluation des plans préexistants soit effectuée au niveau des commissions régionales, qui sont impliquées dans l'élaboration des PRPGD .

Toutefois, il serait utile de prévoir que les départements, qui ont procédé à l'élaboration de certains de ces plans, sont associés à leur évaluation . À cette fin, votre commission a adopté les amendements identiques COM-124 et COM-167 , sous-amendés par les sous-amendements COM-261 et COM-262 , qui prévoient que les départements sont consultés lors de l'évaluation des plans existants par les commissions régionales.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 38 (art. 19 et 21 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État, art. 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et art. 25 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique) - Diverses mesures relatives aux cultes

Objet : Cet article définit de nouvelles règles concernant la possession et l'administration de tout immeuble acquis à titre gratuit par les associations cultuelles ainsi que les relations entre les cultes et les membres du Gouvernement.

I - La possession et l'administration de tout immeuble acquis à titre gratuit

A. Le droit en vigueur

Les associations cultuelles de la loi de 1905 sont régies par le principe de spécialité, conformément à l'article 6 de la loi du 1 ^er juillet 1901 relatif au contrat d'association ^{449 ( * )} , en vertu duquel elles ne peuvent acquérir, posséder et administrer des immeubles ^{450 ( * )} , à l'exception de ceux strictement nécessaires à leur objet. Elles peuvent toutefois recevoir, dans les conditions prévues par le code civil ^{451 ( * )} , des dons et legs, dans la mesure où ils sont destinés à l'accomplissement de leur objet ou grevés de charges pieuses ou cultuelles ^{452 ( * )} .

La loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire a modifié l'article 6 de la loi du 1 ^er juillet 1901 précitée et permis aux associations déclarées depuis au moins trois ans et oeuvrant au service de l'intérêt général, dont les activités sont mentionnées au b) du 1) de l'article 200 du code général des impôts ^{453 ( * )} de recevoir des libéralités et de posséder et d'administrer tout immeuble acquis à titre gratuit.

En conséquence, ces associations peuvent conserver la pleine propriété d'immeubles de rapport ^{454 ( * )} acquis à titre gratuit et en tirer des revenus de location alors même que ces immeubles ne servent pas à la réalisation de leur objet statutaire. Elles ne peuvent donc acheter d'immeubles de rapport.

Cette possibilité n'a pas été étendue aux associations cultuelles ^{455 ( * )} qui sont donc tenues, lorsqu'elles reçoivent par libéralité un immeuble de rapport, non strictement nécessaire à leur objet, d'aliéner le bien.

B. Le dispositif proposé

Dans sa rédaction initiale, le présent article tendait à autoriser les associations cultuelles à « posséder et administrer tout immeuble acquis à titre gratuit », en complétant l'article 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État qui énumère les ressources des associations cultuelles.

En conséquence, au même titre que les associations oeuvrant au service de l'intérêt général, précédemment mentionnées ^{456 ( * )} , les associations cultuelles auraient été assujetties à l'impôt sur les sociétés au taux réduit de 24 %, pour les revenus provenant de la location des immeubles bâtis et non bâtis dont elles sont propriétaires ^{457 ( * )} , de même que pour les immeubles constitués sous forme de sociétés immobilières de copropriété ^{458 ( * )} . Ces revenus auraient également été assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée dès lors qu'ils dépassent 60 000 euros ^{459 ( * )} .

II - L'obligation faite aux associations cultuelles d'établir des comptes annuels

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi tendait à imposer aux associations cultuelles régies par la loi de 1905 d'établir des comptes annuels - ces dispositions ont été transférées par l'Assemblée nationale à l'article 25 du projet de loi et sont donc présentées dans le commentaire dudit article.

III - L'exclusion des associations à objet cultuel du champ des représentants d'intérêts

La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a mis en place un ensemble de mécanismes de prévention et de traitement des conflits d'intérêts, sous le contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Ce dispositif a été complété par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique qui a encadré les relations entre les représentants d'intérêts (personnes morales de droit privé, établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, organismes consulaires), dès lors qu'un de leurs dirigeants, employés ou membres a « pour activité principale ou régulière d'influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte réglementaire », et les responsables publics (membre du Gouvernement, parlementaire, dirigeant d'autorité indépendante, haut-fonctionnaire, élu local, etc.). Les représentants d'intérêts ont ainsi été soumis à diverses obligations : inscription sur un répertoire numérique tenu et rendu public par la HATVP ; obligation de transmission de diverses informations à cette dernière ; soumission à son contrôle ...

Les associations à objet cultuel ont été soumises à ces obligations, sauf dans leurs relations avec le ministre et les services ministériels chargés des cultes. Le présent article tend à les en exclure complètement.

IV - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté sans modification les dispositions tendant à exclure complètement les associations à objet cultuel du champ d'application des obligations imposées aux représentants d'intérêts par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, au motif qu'il s'agissait d'une mesure de simplification permettant à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique de se concentrer sur ses autres missions.

La commission spéciale, sur proposition de son rapporteur, puis l'Assemblée nationale ont en revanche supprimé la possibilité pour les associations cultuelles de posséder et d'administrer des immeubles acquis à titre gratuit, au motif qu'une telle mesure n'était pas suffisamment évaluée et étayée.

Enfin, comme cela a été indiqué, la commission spéciale, à l'initiative de son rapporteur, Stanislas Guerini, puis l'Assemblée nationale, ont transféré à l'article 25 du projet de loi, sans les modifier, les dispositions relatives à l'obligation pour les associations cultuelles d'établir des comptes annuels.

V - La position de votre commission

A. La possession et l'administration de tout immeuble acquis à titre gratuit

Votre commission considère que rien ne s'oppose à l'extension aux associations cultuelles de la possibilité, ouverte à certaines associations oeuvrant au service de l'intérêt général en 2014, de posséder et administrer des immeubles à titre gratuit, dans le strict respect de l'objet statutaire de ces associations, à savoir l'exercice exclusif d'un culte.

Comme le souligne le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, cette mesure permettrait aux associations cultuelles de disposer de nouvelles ressources -à cet égard, la possession et l'administration d'un immeuble de rapport ne doit pas s'analyser comme une nouvelle activité pour les associations concernées mais comme un moyen d'asseoir leur financement- et de mettre fin à une différence de traitement entre associations qui n'existait pas avant 2014 et ne semble pas justifiée.

Elle permettrait également de mettre fin aux situations parfois paradoxales où une association reçoit une libéralité constituée d'un immeuble de rapport, mais doit immédiatement le vendre en raison de l'impossibilité pour elle d'être propriétaire de ce bien en dehors des exceptions restrictives prévues à l'article 6 de la loi du 1 ^er juillet 1901. Au demeurant, l'interdiction actuelle n'empêche pas son contournement, par des libéralités effectuées soit directement auprès de personnes physiques, soit auprès d'associations sous le statut de la loi de 1901 créées dans l'objectif de recevoir à titre gratuit des immeubles de rapport et d'en retirer des revenus locatifs.

L'octroi aux associations cultuelles de la possibilité de posséder ou d'administrer tout immeuble acquis à titre gratuit n'aurait pour conséquence ni de modifier leur objet exclusivement cultuel, conformément à l'article 19 de la loi du 9 décembre 1905, ni de remettre en cause le principe de spécialité auquel elles sont soumises, en application de l'article 6 de la loi du 1 ^er juillet 1901.

L'association ne pourra pas elle-même tirer des revenus de nouvelles activités qu'elle exercerait en propre dans cet immeuble, à titre d'illustration, ouvrir un établissement pour personnes âgées dépendantes pour son compte propre. En revanche, elle pourra louer cet immeuble à une structure qui conduira une telle activité. Il s'agit ainsi uniquement de leur procurer une nouvelle ressource, qui devrait être utilisée pour « subvenir aux frais, à l'entretien et à l'exercice public d'un culte » ^{460 ( * )} .

Selon les informations communiquées par les représentants du ministère de l'intérieur entendus par votre rapporteur, les donations représenteraient 1,68 % des libéralités consenties aux associations sous le statut de la loi de 1901, parmi lesquelles 34 % de biens immeubles, pour un montant moyen de 234 000 euros. Sans que ces données soient transposables aux associations cultuelles, elles permettent de disposer d'éléments factuels comparatifs. Il n'y a toutefois pas d'évaluation de l'impact de la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire sur la détention par certaines associations d'immeubles de rapport, ce que regrette votre commission spéciale, eu égard à ses enjeux financiers et fiscaux.

Enfin, le risque de constitution d'associations cultuelles dans le seul but de capter des héritages, qui avait été évoqué lors du débat sur le projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire, est sans doute moins fort pour les associations cultuelles que pour les associations de loi de 1901, dans la mesure où ces associations ont pour objet exclusif l'exercice d'un culte.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement COM-225 rétablissant la possibilité pour les associations cultuelles de posséder et d'administrer tout immeuble acquis à titre gratuit.

B. L'exclusion du champ d'application du droit de préemption urbain des donations entre vifs effectuées au profit des associations cultuelles

Sur la proposition de son rapporteur, et par le même amendement COM-225 , votre commission spéciale a introduit une disposition qui figurait dans l'avant-projet de loi transmis au Conseil d'État, tendant à modifier l'article L. 213-1-1 du code de l'urbanisme pour exclure du droit de préemption les donations entre vifs effectuées au profit de divers organismes dont les associations cultuelles.

Dans sa rédaction résultant de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, cet article soumettait au droit de préemption les immeubles faisant l'objet d'aliénations à titre gratuit afin de lutter contre les donations fictives accompagnées de versements occultes.

L'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du droit des associations et des fondations ^{461 ( * )} avait justement modifié cet article afin que le droit de préemption ne s'applique pas aux aliénations à titre gratuit au bénéfice des organismes sans but lucratif ayant la capacité à recevoir des libéralités.

Cependant, la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a de nouveau modifié cet article. À la différence des biens légués, les biens faisant l'objet d'une donation entre vifs au bénéfice d'une fondation, d'une association cultuelle ou d'une congrégation sont désormais de nouveau soumis au droit de préemption.

Comme l'indique le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, il s'agit de « lever utilement les incertitudes juridiques, prévenir les risques de contestation qui pourraient naître de l'exercice du droit de préemption des donations entre vifs opérées au bénéfice d'une fondation, d'une association cultuelle ou d'une congrégation (...)», d'autant que ces structures « sont d'ores et déjà soumises au contrôle de l'administration à travers les procédures de reconnaissance d'utilité publique, de reconnaissance légale ou de déclaration des libéralités, ce contrôle permettant d'écarter le risque de création d'associations fictives pour recevoir des biens ». En outre, selon votre rapporteur, l'application du droit de préemption prévu à l'article L. 213-1-1 du code de l'urbanisme est susceptible de porter atteinte à la volonté du donateur.

C. Le champ d'application des obligations imposées aux représentants d'intérêts par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique

Votre commission a souscrit à l'exclusion complète des associations cultuelles du champ d'application des obligations imposées aux représentants d'intérêts par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Comme le relève le Conseil d'État dans son avis rendu public, l'exclusion partielle actuelle ne reflète pas la réalité des relations que ces associations entretiennent traditionnellement avec d'autres représentants de l'État que le ministère de l'intérieur, dans le domaine par exemple de la culture ou de la fiscalité, ou avec les élus locaux.

Lors de l'examen du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, le Sénat s'était ainsi opposé, suivant l'analyse de la commission des lois et de son rapporteur François Pillet, à la soumission des représentants des cultes à de telles obligations qui semblent difficilement compatibles avec l'article 1 ^er de la loi du 9 décembre 1905 en vertu duquel « La République assure la liberté de conscience [et] garantit le libre exercice des cultes, dans le respect de l'ordre public ».

En outre, sans que cela résulte, semble-t-il, de l'intention du législateur, la HATVP, saisie pour avis, pourrait être amenée à déterminer si une association cultuelle peut bien être qualifiée ainsi ^{462 ( * )} .

Enfin, ne peut être exclu un risque d'inégalité de traitement entre les cultes, du fait de disparités dans leur organisation respective, se traduisant paradoxalement par davantage d'exigence à l'égard des cultes les plus structurés.

Par ailleurs, par un second amendement COM-226 de son rapporteur et en accord avec le Président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, Jean-Louis Nadal, votre commission a modifié la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée pour retirer les élus locaux, les membres de cabinets des autorités territoriales, ainsi que l'ensemble des fonctionnaires appelés à déposer une déclaration d'intérêts du champ d'application de ses dispositions relatives aux relations entre les représentants d'intérêts et les responsables publics.

Les responsables locaux concernés par le répertoire numérique
des représentants d'intérêts

1) Les titulaires d'une fonction de président de conseil régional, de président de l'Assemblée de Corse, de président du conseil exécutif de Corse, de président de l'assemblée de Guyane, de président de l'assemblée de Martinique, de président du conseil exécutif de Martinique, de président d'une assemblée territoriale d'outre-mer, de président de conseil départemental, de président du conseil de la métropole de Lyon, de président élu d'un exécutif d'une collectivité d'outre-mer, de maire d'une commune de plus de 20 000 habitants ou de président élu d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population excède 20 000 habitants ou dont le montant des recettes totales de fonctionnement figurant au dernier compte administratif est supérieur à 5 millions d'euros ainsi que les présidents des autres établissements publics de coopération intercommunale dont le montant des recettes totales de fonctionnement figurant au dernier compte administratif est supérieur à 5 millions d'euros ;

2) Les conseillers régionaux, les conseillers à l'assemblée de Guyane, les conseillers à l'assemblée de Martinique, les conseillers exécutifs de Martinique, les conseillers exécutifs de Corse, les conseillers départementaux, les adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants et les vice-présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants et du conseil de la métropole de Lyon lorsqu'ils sont titulaires d'une délégation de fonction ou de signature, respectivement, du président du conseil régional, du président du conseil exécutif, du président du conseil départemental, du maire, du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du président du conseil de la métropole de Lyon ;

3) Les directeurs, directeurs adjoints et chefs de cabinet des autorités territoriales mentionnées au 1) du présent encadré ;

4) L'ensemble des agents publics appelés à déposer une déclaration d'intérêts défini par le décret n° 2016-1968 du 28 décembre 2016 relatif à l'obligation de transmission d'une déclaration de situation patrimoniale prévue à l'article 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

Sources : Commission spéciale ; articles 11 et 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, dans leur rédaction résultant de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Lors de l'examen du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, le Sénat, suivant l'analyse de la commission des lois et de son rapporteur, notre collègue François Pillet, s'était opposé à l'inclusion des responsables publics locaux dans le champ d'application de ce dispositif d'encadrement des relations entre les représentants d'intérêts et les responsables publics, dont l'entrée en vigueur est prévue au 1 ^er juillet 2018 ^{463 ( * )} . Le président de la HATVP, entendu par votre rapporteur, a confirmé les craintes qu'il avait déjà émises lors de l'examen de ce même projet de loi.

En l'état actuel, la loi semble en effet inapplicable. Aujourd'hui, le répertoire numérique des représentants d'intérêts encadre les relations de près de 11 000 responsables nationaux ^{464 ( * )} , depuis son entrée en vigueur au 1 ^er juillet 2017. Ce nombre serait porté à près de 19 000, avec l'extension du répertoire aux responsables publics locaux, sans compter que le nombre de représentants d'intérêts sera mécaniquement démultiplié par l'inclusion de l'échelon local. Selon la HATVP, qui a établi des comparaisons internationales, le répertoire numérique actuel serait ainsi celui qui a le champ d'application le plus large au monde.

L'extension du répertoire numérique aux relations quotidiennes qui se nouent sur les territoires entre les collectivités territoriales et la société civile aurait pour effet d'amoindrir la lisibilité du dispositif, en augmentant de près de 73 % le nombre d'entités inscrites dans ce répertoire, alors même que la plupart d'entre elles ne mènent jamais d'action de représentation d'intérêts pour l'élaboration des lois ou des décrets. Cela reviendrait à faire peser des obligations disproportionnées sur des acteurs qui ne mènent aucune action de représentation d'intérêt au niveau national.

La crédibilité du répertoire repose tant sur sa complétude que sur l'exactitude des informations qui y sont déclarées. Eu égard aux faibles moyens octroyés à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour assurer le bon fonctionnement de ce dispositif ^{465 ( * )} cette extension conduirait à amoindrir fortement les capacités de l'institution à assurer un contrôle effectif des personnes inscrites et des informations déclarées.

L'intention louable de transparence risque de se heurter à la réalité des faits et de rendre le répertoire numérique inexploitable. Votre commission spéciale estime en conséquence, qu'il est indispensable de recentrer le dispositif sur son objectif premier, c'est-à-dire éclairer le citoyen sur l'influence des représentants d'intérêts sur le processus normatif -que M. Nadal appelle « l'empreinte normative »- afin de garantir son efficacité.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 39 - Habilitation à légiférer par ordonnance pour réformer le régime juridique d'exploration et d'exploitation des ressources géothermales

Objet : Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de simplifier les règles applicables en matière d'exploration et d'exploitation de l'énergie géothermique.

I - Le dispositif proposé

A. La géothermie en France : état des lieux, typologie et objectifs de développement

Bien qu'elle présente l'avantage majeur d'être une énergie renouvelable non intermittente ^{466 ( * )} , la géothermie est encore très faiblement exploitée en France, puisque comptant pour seulement 0,08 % des énergies primaires consommées sur le territoire national ^{467 ( * )} .

Selon la température de la chaleur puisée dans le sous-sol, cette ressource peut être valorisée pour chauffer, refroidir ou alimenter des bâtiments en eau chaude sanitaire, ou pour produire de l'électricité ^{468 ( * )} . On distingue trois types de géothermie :

- la géothermie superficielle à très basse température (ou très basse énergie), qui exploite, par des pompes à chaleur destinées à l'habitat individuel et collectif ou au secteur tertiaire, la chaleur du sol ou de l'eau du sous-sol à des profondeurs généralement inférieures à 200 mètres, pour des températures inférieures à 30° C ;

- la géothermie profonde à basse température (ou basse énergie) ^{469 ( * )} , qui distribue la chaleur de gisements d'eau situés entre quelques centaines de mètres et 2 000 mètres de profondeur, à des températures comprises entre 30° C et 150° C, pour le chauffage urbain collectif, via des réseaux de chaleur ;

- enfin, la géothermie profonde à haute température (ou haute énergie), qui exploite la chaleur de fluides dont les températures dépassent les 150° C, à des profondeurs supérieures à 1 500 mètres, pour produire de l'électricité par des turbines à vapeur.

Comme rappelé dans l'étude d'impact, la géothermie profonde est aujourd'hui principalement exploitée, en métropole, dans quatre régions (Île-de-France, Grand-est, Auvergne-Rhône-Alpes et Occitanie) et, en outre-mer, en Guadeloupe et à la Réunion.

Dans la première programmation pluriannuelle de l'énergie ^{470 ( * )} , le Gouvernement s'est fixé comme objectifs d'atteindre, en France métropolitaine, pour la géothermie électrique, 8 MW fin 2018 et 53 MW fin 2023 et, pour la géothermie basse et moyenne énergie, 200 ktep ^{471 ( * )} fin 2018 et entre 400 et 500 ktep fin 2023. Pour y parvenir, différents mécanismes de soutien sont mobilisés - fonds chaleur de l'Ademe ^{472 ( * )} et fonds de garantie géothermie pour la production thermique, tarifs d'achat ou complément de rémunération pour la production électrique, soutien à la recherche et à l'innovation, etc.

B. Le droit existant : un régime distinct selon la température des gîtes et une première simplification pour la géothermie de « minime importance »

L'exploitation des ressources géothermales est régie par le code minier, à l'exception de la géothermie dite de « minime importance » pour laquelle un régime dérogatoire existe depuis 2015.

Or, le régime légal des mines varie aujourd'hui selon la température du gîte géothermique ^{473 ( * )} :

- pour les gîtes à haute température, la recherche doit s'exercer dans le cadre d'un permis exclusif de recherches délivré par arrêté ministériel pour cinq ans maximum, renouvelable deux fois, et leur exploitation nécessite l'attribution d'une concession par décret en Conseil d'État, pour une durée maximale de cinquante ans, renouvelable ^{474 ( * )} ;

- pour les gîtes à basse température, l'autorisation de recherches, de trois ans maximum, non renouvelable, et le permis d'exploitation, d'une durée initiale de trente ans, sont délivrés par arrêté préfectoral ^{475 ( * )} .

Outre sa relative complexité, la coexistence de ces deux régimes oblige en pratique les pétitionnaires, faute de connaître a priori la température de la ressource susceptible d'être découverte, en particulier dans les zones dont le sous-sol est moins connu, à déposer en parallèle deux demandes de titres d'exploration, à haute et à basse température. À défaut de détenir le bon titre d'exploration, le titulaire ne pourrait bénéficier du « droit de suite » ^{476 ( * )} pourtant attaché à ce titre et qui, en lui conférant l'exclusivité de la demande d'exploitation de la ressource identifiée, lui permettra de rentabiliser, pendant la phase de production, les investissements consentis pendant la phase d'exploration.

Comme souligné dans l'étude d'impact, l'attribution de ces titres miniers, auxquels s'ajoutent ensuite la durée d'obtention des autorisations de travaux, est en outre relativement longue : « entre 6 et 12 mois pour un titre basse température et entre 12 et 24 mois pour un titre haute température », auxquels il faut encore ajouter le délai d'obtention de l'autorisation de travaux, qui ne peut être demandée simultanément au titre pour la haute température.

On notera cependant qu'en application d'une précédente loi de simplification ^{477 ( * )} , le régime applicable aux installations géothermiques n'ayant pas d'incidence significative sur l'environnement, dite de « minime importance », est d'ores et déjà notablement allégé : pour ces installations ^{478 ( * )} , le régime d'autorisation prévu par le code minier est remplacé par une simple déclaration de travaux effectuée par voie dématérialisée.

C. Le droit proposé : l'abandon du critère de température

Le présent article habilite le Gouvernement à réformer le code minier par voie d'ordonnance pour simplifier et réduire les délais de la procédure d'attribution des titres en matière de géothermie. Les mesures envisagées, à prendre dans un délai de dix-mois, consisteraient à distinguer le régime applicable, non plus suivant la température du gîte, mais selon le contexte, en allégeant les contraintes procédurales dans les situations les plus simples ^{479 ( * )} .

Selon le dispositif de l'article, un tel « régime simplifié » serait établi pour les « projets en situation géologique connue et ne nécessitant qu'une phase d'exploration limitée », tandis qu'un « régime plus complet » demeurerait en vigueur pour les « autres projets ». Dans le premier cas, l'étude d'impact table sur « un temps d'instruction divisé par deux dès lors que les demandes de titre et de travaux pourront être déposées simultanément et ne [feront] l'objet que d'une enquête publique ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Seul un amendement rédactionnel du rapporteur a été adopté, au stade de la commission, sur cet article.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur approuve le principe d'une réforme destinée à favoriser le développement de la géothermie . La simplification envisagée des règles doit permettre de raccourcir les délais d'attribution des titres, au moins dans les cas les plus simples, et d'éviter aux pétitionnaires d'avoir à multiplier les demandes ; les coûts des projets devraient aussi en être réduits, sans pour autant amoindrir la protection de l'environnement dès lors que les prescriptions en la matière sont contenues dans les autorisations de travaux, qui, elles, ne seront pas modifiées.

Votre rapporteur observe toutefois que le dispositif de l'article, comme l'étude d'impact ou l'exposé des motifs, est assez peu explicite sur les orientations du nouveau régime ^{480 ( * )} , au point d'avoir fait naître certaines inquiétudes chez les professionnels de la filière - un risque d'éviction de la géothermie basse température par la géothermie haute température étant en particulier avancé.

En réponse aux interrogations de votre rapporteur, le Gouvernement a précisé qu'il n'envisageait, à ce stade, que de modifier le cadre juridique de l'exploration lorsque la ressource, et donc sa température, n'est pas connue . Il s'agirait, en pareil cas, de définir un cadre de recherche qui permette, quelle que soit la température, de découvrir une ressource sur une période longue et sur de larges superficies.

En outre, le droit existant, qui restera inchangé sur ce point, permet bien de déposer une autorisation de recherches basse température sur la superficie d'un permis de recherches de haute température, et inversement ^{481 ( * )} . Géothermie basse température et haute température peuvent donc, et pourront toujours, cohabiter sur une même zone .

En matière d'exploitation , le Gouvernement indique n'avoir pas encore identifié les améliorations éventuelles à apporter - régime unique ou maintien des deux régimes existants par exemple - mais n'exclut pas, a minima , la nécessité d'une mise en cohérence avec le nouveau cadre de l'exploration.

Au vu de ces explications, votre rapporteur a proposé à votre commission, qui les a adoptés, un amendement COM-203 prévoyant une seule ordonnance , un amendement COM-201 réduisant les délais d'habilitation et de dépôt du projet de loi de ratification respectivement à douze et trois mois et un amendement COM-202 purement rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .

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* ²⁹³ L'insertion de cette expérimentation dans le présent projet de loi ne semble pas avoir fait l'objet d'une réflexion approfondie, le Conseil de l'âge du Haut-Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge ayant été saisi en urgence le 10 juillet 2017.

* ²⁹⁴ L'article L. 313-1-2 du CASF, dans sa rédaction issue de l'article 47 de la loi ADAV, prévoit que les services médico-sociaux d'aide et d'accompagnement à domicile doivent disposer d'une autorisation pour intervenir auprès de bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH).

* ²⁹⁵ Le salarié est alors un salarié du particulier employeur tel que défini à l'article L. 7232-1 du code du travail.

* ²⁹⁶ Du baluchonnage québécois au relayage en France : une solution innovante de répit, rapport de Mme Joëlle Huillier, députée en mission.

* ²⁹⁷ Ce crédit d'impôt est égal à 50 % des dépenses engagées.

* ²⁹⁸ Selon la Drees, la répartition des bénéficiaires de l'APA à domicile était la suivante en 2015 : 59 % en GIR 4, 22 % en GIR 3, 16 % en GIR 2 et 2 % en GIR 1.

* ²⁹⁹ Une participation financière au plan d'aide est prévue. Son montant varie en fonction des ressources du bénéficiaire.

* ³⁰⁰ Source : Assurance maladie, 2016.

* ³⁰¹ Ce calcul se base sur un coût horaire brut chargé de 12 euros et tient compte des majorations pour heures supplémentaires.

* ³⁰² Les calculs de la Fepem conduisent à un coût de 960 euros si l'ensemble des heures de nuit sont comptabilisées comme des heures de présence de nuit et rémunérées la moitié d'une heure de travail effectif, et à un coût de 1 080 euros si ces heures sont comptabilisées en heures de présence responsable, rémunérées à hauteur de deux tiers d'heure de travail effectif. Cette simulation tient compte de la majoration de 25 % des heures complémentaires au-delà du plafond de 40 heures hebdomadaires prévu par la convention collective.

* ³⁰³ Schéma de cohérence territoriale, plan local d'urbanisme, carte communale ou document d'urbanisme en tenant lieu.

* ³⁰⁴ Ceux-ci concernent la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales, ou l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques.

* ³⁰⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 93-335 DC du 21 janvier 1994 sur la loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction. La Cour administrative d'appel de Paris a quant à elle jugé que ces dispositions ne méconnaissaient pas la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (Cour administrative d'appel de Paris, formation plénière, arrêt du 17 décembre 1996, n° 95PA00039).

* ³⁰⁶ Conseil d'État, troisième et huitième sous-sections réunies, avis rendu le 9 mai 2005, n° 277280.

* ³⁰⁷ Conseil d'État, section, décision Ponard du 14 novembre 1958.

* ³⁰⁸ Ceux-ci sont mentionnés aux deux derniers alinéas de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. Autrement dit, au terme du délai de six mois, le maire ne pourra plus se fonder sur une telle insuffisance pour refuser de délivrer une autorisation d'urbanisme même si le document local d'urbanisme s'en trouve affecté d'illégalité.

* ³⁰⁹ Conseil d'État, dixième et neuvième sous-sections réunies, 5 novembre 2014, n° 362021.

* ³¹⁰ Cour administrative d'appel de Lyon, arrêt du 4 janvier 2012, n°10LY02219.

* ³¹¹ Dans sa rédaction résultant de l'article 158 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

* ³¹² Considérant 5. « Considérant que la restriction apportée au droit au recours par la disposition contestée est limitée aux seuls plans régionaux de santé et à leurs composantes, (...) que, par cette disposition, le législateur a entendu, eu égard à la complexité de la procédure d'adoption des documents en cause et aux multiples contestations auxquelles pourraient donner lieu les nombreuses consultations qu'elle comporte, limiter le risque d'insécurité juridique, particulièrement préjudiciable pour des décisions qui ont des incidences financières de long terme tant pour les opérateurs privés que pour les collectivités et l'assurance maladie et dont les enjeux sont importants pour la santé publique ; qu'il a maintenu un délai de six mois au cours duquel tout moyen peut être soulevé à l'appui d'une exception d'illégalité ; que les dispositions qu'il a adoptées n'ont ni pour objet ni pour effet de limiter la possibilité ouverte à tout requérant y ayant un intérêt de demander l'abrogation d'un plan régional de santé illégal ou devenu illégal et de former un recours pour excès de pouvoir contre une éventuelle décision de refus explicite ou implicite (...) ».

* ³¹³ Conseil d'État, première et sixième sous-sections réunies, décision du 29 avril 2015, n° 387773.

* ³¹⁴ Dans sa rédaction résultant de la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité.

* ³¹⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2011-631 DC du 9 juin 2011 sur la loi relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité.

* ³¹⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 93-326 DC du 11 août 1993 sur la loi modifiant la loi n° 93-2 du 4  janvier 1993 portant réforme du code de procédure pénale.

* ³¹⁷ Cette disposition législative avait pour effet de priver de tout droit au recours devant le juge de l'excès de pouvoir la personne qui entendait contester la légalité d'un acte pris en application d'une délibération de l'assemblée territoriale, plus de quatre mois après la publication de cette délibération, lorsque la question à juger portait sur la répartition des compétences entre l'État, le territoire et les communes.

* ³¹⁸ Conseil constitutionnel, décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996 sur la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* ³¹⁹ Les études du Conseil d'État, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets , étude adoptée le 14 novembre 2013 par l'Assemblée générale du Conseil d'État. Ce document est éditée par la documentation française, et peut être demandé à l'adresse suivante : http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Etudes-Publications/Rapports-Etudes/Le-rescrit-securiser-les-initiatives-et-les-projets

* ³²⁰ Ibid , p. 71.

* ³²¹ Ibid .

* ³²² Conseil d'État, décision du 27 janvier 1961, Sieur Vannier .

* ³²³ Par dérogation aux articles L. 211-1 et L. 211-2 du code de justice administrative.

* ³²⁴ Il est rappelé que le non-respect du délai n'emporte aucun dessaisissement du tribunal.

* ³²⁵ Voir livre V du code de justice administrative, articles L. 511-1 à L. 555-2.

* ³²⁶ Il est possible d'invoquer par voie d'exception l'illégalité d'un acte réglementaire de manière perpétuelle dès lors que la décision contestée est une mesure d'application du règlement illégal et que sa légalité est subordonnée à celle du règlement (Conseil d'État, décision du 29 mai 2008, Poulin ; et décision du 19 février 1967, n°s 59125, 59126 et 59329).

* ³²⁷ Conseil d'État, décision du 17 décembre 1997, n° 171201.

* ³²⁸ Conseil d'État, décision du 29 juin 1951, Lavandier .

* ³²⁹ Celui-ci dispose en effet que « l'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision . ».

* ³³⁰ Droit administratif , Pierre-Laurent Frier et Jacques Petit, Montchrestien, 7 ^ème édition, 2012, p. 505

* ³³¹ Conseil d'État, décisions du 29 juin 1951, Lavandier , du 26 juillet 1977, Manrot Le Goarnic et du 22 mars 1978, Groupement foncier agricole Cinq Ponts.

* ³³² Voir commentaire de l'article 9.

* ³³³ Étude du Conseil d'État précitée.

* ³³⁴ Elle a été notamment émise dans le cadre du rapport « Un urbanisme de projet » remis à M. Benoît Apparu en 2011 et faisait partie des propositions du groupe de travail sur la refonte du code minier, dont le rapport a été remis en 2013 à MM. Arnaud Montebourg, Philippe Martin et Victorin Lurel. Des éléments sur ces deux groupes de travail peuvent être consultés aux adresses suivantes http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20110426/eco.html et http://www2.developpement-durable.gouv.fr/Remise-au-Gouvernement-du-projet.html

* ³³⁵ Article 5 de la proposition de loi portant adaptation du code minier au droit de l'environnement, adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale le 25 janvier 2017. Le dossier législatif de cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/14/dossiers/droit_environnement_adaptation_code_minier.asp

* ³³⁶ Ne sont donc pas concernés les vices de forme ou l'incompétence de l'auteur de l'acte.

* ³³⁷ Lors de son examen à l'Assemblée nationale, le dispositif initial de la proposition de loi, qui concernait de très nombreuses décisions administratives, a été restreint aux seules décisions prises sur le fondement du code minier et portant sur l'octroi, la prolongation, la fusion, la mutation, l'extension, l'amodiation, la renonciation ou le retrait d'un titre minier ou sur l'autorisation d'ouverture des travaux de recherches ou d'exploitation.

* ³³⁸ Conseil constitutionnel, décision n° 93-335 DC du 21 janvier 1994 sur la loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction.

* ³³⁹ Visiblement le dispositif de l'avant-projet de loi soumis au Conseil d'État faisait référence à toute décision administrative non réglementaire, sans même préciser un quelconque fondement.

* ³⁴⁰ Le droit au recours pour excès de pouvoir est ouvert, même sans texte, à l'encontre de toute décision administrative, depuis la décision bien connue du Conseil d'État « Dame Lamotte », du 17 février 1950.

* ³⁴¹ « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».

* ³⁴² Conseil constitutionnel, décision n° 2010-26 QPC du 17 septembre 2010, SARL l'Office central d'accession au logement.

* ³⁴³ La protection matérielle du droit de propriété se fonde sur les articles 2 « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression » et 17 « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

* ³⁴⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989, loi portant dispositions diverses en matière d'urbanisme et d'agglomérations nouvelles.

* ³⁴⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2004-503 DC du 12 août 2004, sur la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

* ³⁴⁶ À cet égard, le Conseil d'État relevait dans son avis sur le projet de loi que : « force est de constater qu'il est impossible d'évaluer aussi bien l'efficacité attendue du dispositif que son incidence sur le fonctionnement de la juridiction administrative, faute pour le Gouvernement d'avoir prévu les décisions entrant dans le champ du dispositif et réalisé une étude d'impact présentant une estimation du nombre de ces décisions, le nombre de contentieux auxquels elles donnent lieu et la proportion d'annulations pour des vices de forme ou de procédure. »

* ³⁴⁷ Voir article R. 121-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

* ³⁴⁸ Le délai choisi de six mois correspond à celui du code de l'urbanisme, tandis que celui du code de l'environnement non retenu, était de quatre mois, ce qui a semblé trop court à vos rapporteurs.

* ³⁴⁹ Le TAEG et le TEG se distinguent par leurs méthodes de calcul. Le premier est calculé selon la méthode équivalente, fondée sur un calcul d'actualisation à compter de la date de déblocage des fonds. Le second est calculé selon la méthode proportionnelle, fondée sur un calcul par périodes de temps égales à compter du déblocage des fonds.

* ³⁵⁰ Voir le rapport « Le taux effectif global », d'Emmanuel Constans, président du Comité consultatif du secteur financier, juillet 2017.

* ³⁵¹ Le taux de l'usure est défini par un taux effectif global excédant de plus du tiers le taux effectif moyen pratiqué au cours du trimestre précédent par la Banque de France.

* ³⁵² Loi n° 66-1010 du 28 décembre 1966.

* ³⁵³ Directive 90/88/CEE du Conseil du 22 février 1990.

* ³⁵⁴ Directive 2008/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs.

* ³⁵⁵ Directive 2014/17/UE sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel.

* ³⁵⁶ Loi n° 2003-721 du 1 ^er août 2003 pour l'initiative économique excluant les crédits souscrits par les personnes morales se livrant à une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou professionnelle non commerciale de l'application de la réglementation de l'usure, hormis pour les découverts en compte et la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises excluant les personnes physiques agissant pour leurs besoins professionnels de la réglementation de l'usure, hormis pour les découverts en compte.

* ³⁵⁷ Articles L. 314-5 du code de la consommation et L. 314-1 du code monétaire et financier.

* ³⁵⁸ Loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 sur la régulation bancaire et financière.

* ³⁵⁹ Directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprises, modifiant la directive 2006/43/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant les directives 78/660/CEE et 83/349/CEE du Conseil. Le texte de cette directive est consultable à l'adresse suivante : http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=CELEX:32013L0034

* ³⁶⁰ Le droit des sociétés, relève, au titre de l'article 50 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne relatif au droit d'établissement, de la libre circulation des personnes, des services et des capitaux sur le marché intérieur. Il s'agit d'une compétence partagée entre l'Union européenne et les États membres, sur le fondement de l'article 4 du même traité. Ces textes sont consultables aux adresses suivantes :

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:12012E050 et

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex:12012E004

* ³⁶¹ Ces dispositions s'appliquent aux sociétés anonymes (SA), aux sociétés en commandite par actions (SCA), ainsi que, pour une partie d'entre elles, aux sociétés à responsabilité limitée (SARL) et à certaines sociétés en nom collectif (SNC).

* ³⁶² Prévues au paragraphe 2 de l'article 24 de la directive 2012/30/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 tendant à coordonner, pour les rendre équivalentes, les garanties qui sont exigées dans les États membres des sociétés au sens de l'article 54, deuxième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, en vue de la protection des intérêts tant des associés que des tiers, en ce qui concerne la constitution de la société anonyme ainsi que le maintien et les modifications de son capital. Ce texte est consultable à l'adresse suivante :
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32012L0030

* ³⁶³ À l'exception des sociétés dont l'activité consiste à gérer des titres de participations ou des valeurs mobilières.

* ³⁶⁴ Le total du bilan est égal à la somme des montants nets des éléments d'actif.

* ³⁶⁵ Le montant net du chiffre d'affaires est égal au montant des ventes de produits et services liés à l'activité courante, diminué des réductions sur ventes, de la taxe sur la valeur ajoutée et des taxes assimilées.

* ³⁶⁶ Le nombre moyen de salariés employés au cours de l'exercice est égal à la moyenne arithmétique des effectifs à la fin de chaque trimestre de l'année civile, ou de l'exercice comptable lorsque celui-ci ne coïncide pas avec l'année civile, liés à l'entreprise par un contrat de travail.

* ³⁶⁷ Indicateurs clés de performance de nature non financière, notamment des informations relatives aux questions d'environnement et de personnel, et des indications concernant sa politique de couverture des risques de prix, de crédit, de liquidité et de trésorerie.

* ³⁶⁸ Directive 2008/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs ; directive 2014/17/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel.

* ³⁶⁹ Règlement (UE) n° 462/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 modifiant le règlement (CE) n° 1060/2009 sur les agences de notation de crédit.

* ³⁷⁰ Assemblée nationale, compte-rendu n° 15 de la séance du mercredi 17 janvier 2018.

* ³⁷¹ Le rapport du président du Comité consultatif du secteur financier de juillet 2017 envisage ainsi plusieurs outils. Sont par exemple envisagées la création de comparateurs de crédit pour les entreprises sous l'impulsion de la puissance publique, comme l'a fait le Royaume-Uni, ou la présentation dans les offres de crédit aux entreprises d'un tableau synthétique regroupant les différents frais afférents.

* ³⁷² « Places financières : quelle stratégie française face au Brexit ? », Rapport d'information n° 574 (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, 7 juin 2017.

* ³⁷³ L'article L. 122-1 du code de l'environnement définit les projets comme « la réalisation de travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages, ou d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l'exploitation des ressources du sol ».

* ³⁷⁴ L'article R 121-2 du code de l'environnement fixe la liste des projets d'aménagement ou d'équipement dont la Commission nationale du débat public est saisie de droit ou sur initiative de personnes compétentes. S'agissant par exemple des infrastructures routières et ferroviaires et des équipements industriels, culturels, sportifs, scientifiques ou touristiques, cette saisine est obligatoire lorsque le coût des projets est supérieur à 300 millions d'euros. Elle est facultative lorsque ce coût est compris entre 150 et 300 millions d'euros.

* ³⁷⁵ Un nombre de ressortissants majeurs de l'Union européenne résidant dans le périmètre de la déclaration d'intention égal à 20 % de la population recensée dans les communes du même périmètre, ou à 10 % de la population recensée dans le ou les départements ou dans la ou les régions où se trouve tout ou partie du territoire mentionné dans la déclaration d'intention, un conseil régional, départemental ou municipal ou l'organe délibérant d'un EPCI dont le territoire est compris en tout ou partie dans celui défini dans la déclaration d'intention, ou des associations environnementales agréées.

* ³⁷⁶ Cette nouvelle procédure, codifiée à l'article L. 123-19 du code de l'environnement, a été créée par l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.

* ³⁷⁷ Voir le commentaire de l'article 33 pour une présentation détaillée de ces procédures.

* ³⁷⁸ Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* ³⁷⁹ Source : Chiffres clés de l'énergie, édition 2016, Service de l'observation et des statistiques (SOeS).

* ³⁸⁰ Art. L. 100-2 du code de l'énergie.

* ³⁸¹ Décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE). Une seconde PPE est en cours d'élaboration en 2018.

* ³⁸² Les énergies marines renouvelables désignent l'ensemble des technologies permettant de produire de l'énergie à partir des forces ou ressources du milieu marin : installations éoliennes « posées » ou « flottantes », hydroliennes (utilisant la force des courants), marémotrices (utilisant le flux et le reflux des marées), houlomotrices (utilisant la force des vagues), osmotiques (utilisant la différence de salinité entre l'eau de mer et l'eau douce) ou maréthermique (utilisant la différence de température entre la surface et le fond des mers).

* ³⁸³ Ces parcs sont situés au large des communes de Fécamp, Courseulles-sur-Mer, Saint-Brieuc, Saint-Nazaire, Dieppe-Le Tréport et Yeu Noirmoutier.

* ³⁸⁴ Même si les comparaisons en la matière sont difficiles tant les cadres réglementaires et économiques diffèrent d'un pays à l'autre et que les dates de mise en service respectives des parcs jouent beaucoup compte tenu de la rapidité des évolutions technologiques.

* ³⁸⁵ Décret n° 2016-9 du 8 janvier 2016 concernant les ouvrages de production et de transport d'énergie renouvelable en mer.

* ³⁸⁶ Du reste, et dans le même objectif, le Gouvernement prévoit désormais de procéder à la même suppression d'un premier niveau de juridiction pour traiter le contentieux de l'éolien terrestre (proposition n° 1 du groupe de travail sur l'éolien terrestre).

* ³⁸⁷ Ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale.

* ³⁸⁸ Art. 105 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 précitée.

* ³⁸⁹ Art. 14 de la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables.

* ³⁹⁰ Selon que la cause du retard est imputable ou non au gestionnaire de réseau, ce dernier étant redevable d'une partie des indemnités dans le premier cas.

* ³⁹¹ Loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement, art. 15.

* ³⁹² Sur ses fonds propres mais en étant couvert par le TURPE.

* ³⁹³ Qui pourra être indemnisé non seulement en cas de retard de raccordement à la mise en service du parc, mais aussi en cas d'avarie ou de dysfonctionnement des ouvrages de raccordement, en mer ou sur terre, qui limiterait sa production en cours d'exploitation. Le gestionnaire de réseau comme le producteur resteront redevables des coûts pour lesquels leur responsabilité est engagée, les indemnités étant par ailleurs plafonnées.

* ³⁹⁴ Loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue, art. 84 et décret n° 2017-627 du 26 avril 2017 relatif au régime assurantiel des installations d'énergies marines renouvelables.

* ³⁹⁵ Le phasage et l'estimation des délais sont repris des informations fournies par le ministère de la transition écologique et solidaire telles que présentées dans le rapport n° 575 (AN - XV ^e législature).

* ³⁹⁶ Lorsque le projet se situe dans les limites de la mer territoriale, soit jusqu'à une distance de 12 milles marins. Dans le cas où des projets d'EMR se situeraient au-delà, soit dans la zone économique exclusive (ZEE) ou sur le plateau continental, l'autorisation requise est celle prévue à l'article 20 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française.

* ³⁹⁷ En matière d'éolien terrestre, près de 70 % des autorisations délivrées font l'objet de recours (source : groupe de travail sur l'éolien terrestre).

* ³⁹⁸ Exposé des motifs du projet de loi.

* ³⁹⁹ Ou, selon les cas, de l'autorisation prévue par l'article 20 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 précitée.

* ⁴⁰⁰ Le 3° renvoyant, de façon générique, à la mise en cohérence de certaines dispositions législatives avec les dispositions prévues aux 1° et 2°.

* ⁴⁰¹ Exposé des motifs de l'amendement de commission n° 906.

* ⁴⁰² Exposé des motifs de l'amendement de séance n° 1089.

* ⁴⁰³ « L'autorisation environnementale délivrée à l'État devrait pouvoir prendre en compte des variantes, sur la base des caractéristiques maximales en termes d'impact que l'installation qui sera in fine lauréate devra respecter ».

* ⁴⁰⁴ Comme dans le dispositif initial, un 6° prévoit par ailleurs la mise en cohérence de certaines dispositions législatives avec les dispositions prévues aux 1° et 5°.

* ⁴⁰⁵ Ces évolutions pourront concerner la taille des éoliennes, la vitesse de rotation des pales, la puissance unitaire de la turbine, le nombre d'éoliennes ou encore leur emplacement précis dans la zone attribuée.

* ⁴⁰⁶ Contribution au service public de l'énergie (CSPE) et taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques (TICPE, ex-TIPP), pour l'essentiel.

* ⁴⁰⁷ Exposé des motifs de l'amendement.

* ⁴⁰⁸ Proposition 5 : « Suppression de l'approbation d'ouvrage électrique pour les ouvrages électriques inter-éoliens et les raccordements des parcs éoliens à terre et en mer » (conclusions du groupe de travail « éolien », dossier de presse, 18 janvier 2018).

* ⁴⁰⁹ Dossier de presse précité.

* ⁴¹⁰ Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, art. 63.

* ⁴¹¹ « Art. L. 342-2. - Lorsque le raccordement est destiné à desservir une installation de production, le producteur peut, sous réserve de l'accord du maître d'ouvrage mentionné à l'article L. 342-7 ou à l'article L. 342-8, exécuter à ses frais exclusifs les travaux de raccordement par des entreprises agréées par le maître d'ouvrage selon les dispositions d'un cahier des charges établi par le maître d'ouvrage. »

* ⁴¹² Dans l'exposé des motifs comme dans la présentation du sous-amendement à l'origine de la disposition lors de l'examen de la loi « Pope » en deuxième lecture au Sénat (sous-amendement n° 311 rect. à l'amendement n° 305), l'accord du maître d'ouvrage est en effet prévu « pour s'assurer que ce dernier n'a pas prévu l'implantation d'autres producteurs dans le futur ».

* ⁴¹³ Soit « les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants », art. L. 214-1 du code de l'environnement.

* ⁴¹⁴ Autorisation environnementale lorsqu'ils sont « susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles » et déclaration dans le cas contraire (art. L. 214-3) mais assortie du respect des « règles générales de préservation de la qualité et de répartition des eaux superficielles, souterraines et des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales » (art. L. 211-2) et, le cas échéant, « des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire » (art. L. 211-3).

* ⁴¹⁵ Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, art. 47.

* ⁴¹⁶ Exposé des motifs des amendements.

* ⁴¹⁷ Art. 47 de la loi n° 2005-781 précitée : « L'exploitation de l'énergie hydraulique d'installations ou ouvrages déjà autorisés au titre des articles L. 214-1 à L. 214-11 du code de l'environnement est dispensée de la procédure de concession ou d'autorisation instituée au premier alinéa du présent article, sans préjudice de l'application des dispositions de l'article L. 214-3 du même code ».

* ⁴¹⁸ Art. L. 512-1. - Les projets d'ouvrages entrant dans le champ d'application des articles L. 214-1 du code de l'environnement et ayant vocation à produire accessoirement de l'électricité sont autorisés en application des articles L. 214-1 à L. 214-11 du code de l'environnement et sont dispensés de la procédure d'autorisation prévue à l'article L. 511-5 (créé par l'ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l'énergie).

* ⁴¹⁹ Le décret n° 2011-984 du 23 août 2011 a complété la nomenclature des installations classées pour y inclure les projets d'éoliennes.

* ⁴²⁰ Le régime d'autorisation s'applique lorsque l'installation comprend au moins une éolienne d'une hauteur supérieure à 50 mètres, ou lorsqu'elle comprend des éoliennes d'une hauteur comprise entre 12 et 50 mètres représentant une puissance installée supérieure à 20 mégawatheures. Le régime de déclaration s'applique aux installations comprenant uniquement des éoliennes d'une hauteur comprise entre 12 et 50 mètres représentant une puissance totale installée inférieure à 20 MW.

* ⁴²¹ Le permis de construire permettait également de s'assurer que le projet ne constituait pas une gêne à la navigation aérienne, cet aspect n'étant pas traité par la législation des installations classées.

* ⁴²² Voir la circulaire du 29 août 2011 relative aux conséquences et orientations du classement des éoliennes dans le régime d'installations classées.

* ⁴²³ Ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale.

* ⁴²⁴ Le régime de cette autorisation environnementale unique est défini au chapitre unique du titre VIII du livre I ^er du code de l'environnement (articles L. 181-1 et suivants).

* ⁴²⁵ En accord avec les gestionnaires des réseaux de distribution et après avis des autorités organisatrices de la distribution.

* ⁴²⁶ Art. L. 321-7 du code de l'énergie.

* ⁴²⁷ Art. L. 342-12 du code de l'énergie.

* ⁴²⁸ Art. R. 122-17 du code de l'environnement.

* ⁴²⁹ Une solution intermédiaire, consistant à ce que l'autorité administrative n'approuve plus le schéma dans son ensemble mais seulement la quote-part de mutualisation, serait par exemple aussi à l'étude.

* ⁴³⁰ Rapport n° 575 (AN - XV ^e législature).

* ⁴³¹ Art. L. 521-1 et L. 522-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

* ⁴³² On ne saurait en effet exclure des opposants à l'installation d'un méthaniseur usent un jour de la même stratégie dilatoire.

* ⁴³³ Art. 11 de la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité, codifié ensuite à l'article L. 341-2 du code de l'énergie.

* ⁴³⁴ Ainsi que son effet inflationniste sur les tarifs.

* ⁴³⁵ Art. 14 de la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables.

* ⁴³⁶ Arrêté du 30 novembre 2017 relatif à la prise en charge des coûts de raccordements aux réseaux publics d'électricité, en application de l'article L. 341-2 du code de l'énergie, publié au Journal officiel du 3 décembre 2017.

* ⁴³⁷ Les activités visées sont listées à l'annexe I de cette directive.

* ⁴³⁸ Dans certains cas, sur demande de l'exploitant, une dérogation peut être accordée lorsque la hausse des coûts induits par le respect d'une VLE qui n'excèderait pas ce niveau d'émission serait disproportionnée au regard des bénéfices pour l'environnement en raison de l'implantation géographique, des conditions locales de l'environnement ou des caractéristiques techniques de l'installation.

* ⁴³⁹ Ordonnance n° 2012-7 du 5 janvier 2012 portant transposition du chapitre II de la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution).

* ⁴⁴⁰ Création d'une nouvelle Section 8 « Installations mentionnées à l'annexe I de la directive n° 2010/75/UE du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles » au sein du Chapitre V « Dispositions particulières à certaines installations du Titre Ier « Installations classées pour la protection de l'environnement » du Livre V du code de l'environnement.

* ⁴⁴¹ D'après le ministère de la transition écologique et solidaire, environ 7 000 installations sont visées par la directive IED en France, dont 3 400 élevages.

* ⁴⁴² L'article L. 122-1 définit les projets comme « la réalisation de travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages, ou d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l'exploitation des ressources du sol ».

* ⁴⁴³ Pour plus d'informations sur la procédure d'enquête publique, voir le commentaire de l'article 33.

* ⁴⁴⁴ Article R. 421-1 du code de justice administrative.

* ⁴⁴⁵ Rapport de Sylvie Clément-Cuzin, Inspectrice générale des affaires culturelles, et Didier Eyssartier, Membre de l'Inspection générale des affaires sociales, de septembre 2016 « Évaluation de politique publique (EPP) concernant le dispositif de licence d'entrepreneur de spectacles vivants - diagnostic et scénarios ».

* ⁴⁴⁶ Il s'agit des plans régionaux ou interrégionaux de prévention et de gestion des déchets dangereux, des plans départementaux ou interdépartementaux de prévention et de gestion des déchets non dangereux ainsi que des plans départementaux ou interdépartementaux de prévention et de gestion des déchets issus de chantiers du bâtiment et des travaux publics.

* ⁴⁴⁷ Ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l'intégration dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l'article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* ⁴⁴⁸ Ces commissions, prévues par l'article R. 541-21 du code de l'environnement, doivent comporter au moins des représentants des collectivités territoriales, de leurs groupements compétents en matière de collecte et de traitement de déchets, de l'État, des organismes publics concernés, des organisations professionnelles concernées, des éco-organismes et des associations agréées de protection de l'environnement.

* ⁴⁴⁹ Applicable aux associations cultuelles conformément à l'article 18 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État : « Les associations formées pour subvenir aux frais, à l'entretien et à l'exercice public d'un culte devront être constituées conformément aux articles 5 et suivants du titre Ier de la loi du 1 ^er juillet 1901. Elles seront, en outre, soumises aux prescriptions de la présente loi ».

* ⁴⁵⁰ La catégorie des biens immeubles est définie aux articles 517 et suivants du code civil.

* ⁴⁵¹ Article 910 du code civil.

* ⁴⁵² Voir article 19 de la loi du 9 décembre 1905 précitée.

* ⁴⁵³ Il s'agit « d'oeuvres ou d'organismes d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, notamment à travers les souscriptions ouvertes pour financer l'achat d'objets ou d'oeuvres d'art destinés à rejoindre les collections d'un musée de France accessibles au public, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises ».

* ⁴⁵⁴ À savoir des immeubles divisés en plusieurs logements susceptibles d'être loués par un ou plusieurs propriétaires.

* ⁴⁵⁵ Elles relèvent du e) du 1) du même article 200 du code général des impôts.

* ⁴⁵⁶ Dont l'ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts.

* ⁴⁵⁷ Articles 206 et 219 bis du code général des impôts. Le taux réduit est applicable en vertu du caractère par nature non lucratif des associations cultuelles.

* ⁴⁵⁸ Article 1655 ter du code général des impôts.

* ⁴⁵⁹ Article 261 du code général des impôts.

* ⁴⁶⁰ Article 18 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation entre les Églises et l'État. Voir également Conseil d'État, décisions du 21 janvier 1983, n° 32350  et du 1 ^er février 1985, n° 46488.

* ⁴⁶¹ Le projet de loi de ratification de cette ordonnance a d'ailleurs été adopté par la commission des lois du Sénat sur le rapport de notre collègue Jacky Deromedi, déposé le 28 septembre 2016. Le projet de loi de ratification n'a toutefois pas encore été inscrit à l'ordre du jour ni du Sénat, ni de l'Assemblée nationale. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l15-852/l15-852.html

* ⁴⁶² 1° de l'article 18-6 précité.

* ⁴⁶³ Conformément au b) du 2° du IV de l'article 25 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

* ⁴⁶⁴ 930 représentants d'intérêts se sont inscrits, à ce jour, au répertoire numérique de la HATVP.

* ⁴⁶⁵ Un plafond d'emplois de 50 équivalents temps plein travaillé est prévu pour l'année 2018, comme en 2017.

* ⁴⁶⁶ Mais l'inconvénient d'être peu accessible.

* ⁴⁶⁷ Source : Chiffres clés des énergies renouvelables, édition 2016, Service de l'observation et des statistiques (SOeS) du ministère de la transition écologique et solidaire, cité dans l'étude d'impact.

* ⁴⁶⁸ En 2016, la France comptait deux centrales électriques : une installation de 16 MW de puissance exploitée depuis plus de vingt ans sur la commune de Bouillante en Guadeloupe, et une centrale à Soultz-sous-Forêts, première exploitation géothermique en métropole dont la concession a été attribuée en 2015 (source : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/geothermie).

* ⁴⁶⁹ On parle aussi de géothermie moyenne.

* ⁴⁷⁰ Décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016.

* ⁴⁷¹ Kilotonnes d'équivalent pétrole.

* ⁴⁷² Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.

* ⁴⁷³ Art. L. 112-2 du code minier : « les gîtes géothermiques sont classés selon qu'ils sont à haute ou à basse température, selon des modalités fixées par voie réglementaire ».

* ⁴⁷⁴ Art. L. 124-1 et L. 134-2.

* ⁴⁷⁵ Art. L. 124-4, L. 134-4 et L. 134-8.

* ⁴⁷⁶ Art. L. 132-6 pour la haute température et L. 134-5 pour la basse température.

* ⁴⁷⁷ Loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives, dite loi « Warsmann », art. 66.

* ⁴⁷⁸ Selon le décret n° 2015-15 du 8 janvier 2015, relèvent du régime de la géothermie de minime importance les échangeurs géothermiques fermés dont la profondeur est inférieure à 200 m et la puissance thermique maximale inférieure à 500 kW, et les échangeurs géothermiques ouverts répondant aux mêmes critères ainsi qu'à d'autres (température de l'eau prélevée inférieure à 25° C, eaux prélevées réinjectées dans le même aquifère et pour le même volume, débits pompés inférieurs à 80 m ³ /h).

* ⁴⁷⁹ L'étude d'impact cite l'exemple d'un « projet d'alimentation d'un réseau de chaleur en contexte géologique bien connu ».

* ⁴⁸⁰ Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État relevait déjà « les insuffisances sur ce point de l'étude d'impact qui, si elle expose assez bien l'inadaptation du régime actuel, doit être complétée en ce qui concerne les perspectives des réformes envisagées ».

* ⁴⁸¹ Le permis de recherches ne donne pas l'exclusivité sur la zone mais sur les travaux de recherche à mener par le pétitionnaire sur son titre pour un type de ressource.