EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PRÉLIMINAIRE - DISPOSITIONS
D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION
Article 1er - Approbation de la stratégie nationale d'orientation de l'action publique
Objet : Cet article prévoit l'approbation de la Stratégie nationale d'orientation de l'action publique pour la France d'ici à 2022 (annexée au projet de loi).
I - Le dispositif proposé
A. Le dispositif initial du projet de loi
L'article 1 er du projet de loi tend à approuver la stratégie nationale d'orientation de l'action publique pour la France qui est annexée à ce projet.
Cette stratégie « énonce les orientations et les objectifs de l'action publique vers une société de confiance, d'ici à 2022 » . Ces orientations et objectifs sont exprimés sous la forme de phrases énonçant vingt principes répartis en deux titres , « A. Vers une administration de conseil et de service » et « B. Vers une action publique modernisée, simplifiée et plus efficace » .
Ces principes ont pour point commun de ne pas être normatifs , ce qui justifie qu'ils ne soient pas inclus au sein même du projet de loi, mais dans une annexe, comme l'a souligné l'avis du Conseil d'État sur le projet : « Tant le principe de clarté de la loi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi imposent que de telles dispositions d'orientation ou de programmation, ayant pour objet de définir « les objectifs de la politique de l'État » en vertu de l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution, soient distinguées des dispositions ayant une portée normative dans des subdivisions de nature à en éclairer la portée et à en faciliter la lecture » .
B . Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'examen du texte en commission, à l'Assemblée nationale, a conduit à deux ajouts et une précision au sein de la stratégie annexée au projet.
L'adoption d'un amendement déposé par notre collègue député Laurent Saint-Martin a ajouté au sein de la stratégie le principe selon lequel « l'administration prend en compte la capacité' financière du contribuable dans le cas d'un recouvrement fiscal ou administratif » .
Trois amendements identiques déposés par nos collègues Véronique Louwagie, Fabrice Brun et Jean-Luc Lagleize ont été adoptés afin d'affirmer que « l'action publique doit permettre la réduction des délais administratifs ».
Enfin, un amendement déposé par notre collègue député Laurent Saint-Martin tend à préciser que le principe initialement prévu dans l'annexe, selon lequel « la dématérialisation de l'ensemble des démarches administratives, en dehors de la première délivrance d'un document d'identité', d'ici a` 2022 » nécessiterait de prendre en compte les « besoins d'accompagnement des citoyens selon leur localisation géographique ».
La stratégie nationale d'orientation de l'action publique a également subi plusieurs modifications lors de son examen en séance publique à l'Assemblée nationale.
Un amendement déposé par notre collègue député Vincent Descoeur a été adopté avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement. Il tend à préciser que l'administration conseille « loyalement » les personnes qu'elle accompagne. D'autres amendements du même auteur, adoptés dans les mêmes conditions sont venus préciser divers points : les rapports entre le public et l'administration sont fondés sur les principes de « loyauté » ; « l'administration (...) facilite l'accès (des usagers) aux données les concernant strictement » ; « les statistiques sur la mise en oeuvre des pénalités sont publiées » selon certaines modalités ; l'organisation de l'administration s'adapte « constamment » à l'évolution de ses missions « en tenant compte des nécessités de l'aménagement du territoire » ; les agents publics bénéficient « régulièrement » d'une formation ; l'action publique n'entraine l'édiction d'une norme que si celle-ci est « strictement » nécessaire a` sa réalisation ; l'administration « met en oeuvre les moyens nécessaires permettant d'organiser un accueil téléphonique efficient ». Un dernier amendement vient tenir compte du fait que les demandes entre administrations ne se font pas « automatiquement », mais sur la demande de l'une d'entre-elles.
Un amendement déposé par notre collègue député Jean-Félix Aquaviva, adopté avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, a modifié le titre de la seconde partie de l'annexe : « B. Vers une action publique modernisée, simplifiée, décentralisée et plus efficace ».
Un amendement déposé par notre collègue députée Laure de La Raudière, adopté avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, a précisé que le « mode d'organisation et sa capacité à satisfaire les usagers dans leurs demandes de conseils et de services (font l'objet d'évaluations régulières). Les statistiques sur la mise en oeuvre des pénalités sont publiées, en distinguant celles figurant dans les propositions de rectification ou les notifications de bases imposées d'office de celles maintenues à l'issue de la procédure de redressement » .
Un amendement du rapporteur a déplacé au sein de l'annexe le principe introduit en commission relatif à la réduction des délais administratifs.
Un amendement déposé par notre collègue député Laurent Saint Martin, adopté avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, a ajouté le principe selon lequel « tout usager des services publics doit pouvoir consulter l'état de sa situation administrative et de l'avancement du traitement de ses démarches et demandes » .
Enfin, un autre amendement du même auteur, adopté avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, a remplacé la mention des « besoins d'accompagnement des citoyens selon leur localisation géographique » introduite lors de l'examen de l'annexe en commission, par une référence aux citoyens « ayant des difficultés d'accès aux services dématérialisés » pour la dématérialisation de l'ensemble des démarches administratives prévue par le texte.
II - La position de votre commission
L'ensemble des vingt-deux principes énumérés dans cette annexe sont des objectifs louables que votre rapporteur partage globalement. Ils semblent toutefois trop nombreux pour constituer de véritables principes généraux .
Maints principes énumérés dans l'annexe au projet de loi innervent déjà l'activité administrative . Le principe selon lequel « l'organisation de l'administration s'adapte constamment à l'évolution de ses missions » correspond d'ores et déjà au principe de mutabilité du service public, qui constitue l'une des trois « lois de Rolland » 10 ( * ) attribuées au service public dès 1928. Ce serait, en outre, faire ombrage, à l'ensemble des agents publics que de considérer le rôle de conseil loyal vis-à-vis de l'usager comme un principe neuf pour l'administration.
De plus, à l'exception du principe visant la publicité des statistiques sur la mise en oeuvre des pénalités et celui selon lequel « tout usager des services publics doit pouvoir consulter l'état de sa situation administrative et de l'avancement du traitement de ses démarches et demandes » , les principes visés en annexe ne peuvent être assimilés à des objectifs quantifiables à l'échéance de 2022 .
Ces objectifs difficilement quantifiables sont placés au sein d'une annexe dépourvue de portée normative . En conséquence, ne souhaitant pas entrer dans un débat sans autre enjeu que de communication, votre commission n'a pas souhaité l'amender.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
* 10 Le professeur Louis Rolland, dans son précis de droit administratif affirmait dès 1928 l'existence de « lois du service public », principes d'organisation fondés sur le triptyque égalité, continuité et adaptabilité.