Projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif : Rapport

CHAPITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES EN MATIÈRE DE SÉJOUR

Le chapitre III du titre III du projet de loi comprend diverses dispositions relatives au droit au séjour des étrangers en France .

Il tend à modifier le régime juridique de plusieurs titres de séjour portant les mentions « visiteur » (article 28) , « transfert temporaire intragroupe » (article 29) et « vie privée et familiale » (articles 30 et 31) .

Il vise ensuite à sécuriser le séjour des victimes de violences conjugales ( articles 32 et 33) et des compagnons d'Emmaüs (article 33 ter ) .

Enfin, ce chapitre propose de revoir le contenu du rapport annuel sur les étrangers en France (article 33 bis ) et de préciser les conditions de scolarisation des élèves étrangers (article 33 quater ) .

Article 28 (art. L. 313-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Renforcement des conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire « visiteur »

L'article 28 du projet de loi vise à renforcer les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire portant la mention « visiteur ».

Dans son avis, le Conseil d'État n'a pas formulé d'observation sur cet article ^{516 ( * )} .

1. La carte de séjour temporaire « visiteur »

Régie par l'article L. 313-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), la carte de séjour temporaire « visiteur » est délivrée par les préfectures aux étrangers qui remplissent les trois conditions cumulatives suivantes :

- séjourner en France pendant une durée supérieure à trois mois ^{517 ( * )} ;

- n'exercer aucune activité professionnelle ;

- prouver sa capacité à vivre de ses « seules ressources » . En l'état du droit, cette condition de ressources est précisée par l'article R. 313-6 du CESEDA, qui exige la transmission de pièces démontrant que l'étranger dispose de « moyens suffisants d'existence ».

La carte de séjour temporaire « visiteur » est délivrée pour une durée d 'un an renouvelable . N'ayant pas vocation à s'installer durablement en France, son titulaire n'a pas accès à la carte de séjour pluriannuelle de quatre ans et n'est pas éligible au contrat d'intégration républicaine (CIR) ^{518 ( * )} .

En 2017, les préfectures ont délivré 5 553 cartes de séjour temporaire « visiteur », ce qui représente une baisse de 30 % par rapport à l'exercice 2016 .

Délivrance de la carte de séjour temporaire « visiteur »

2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
7 216	7 214	7 224	7 621	7 658	7 790	7 952	5 533

Source : étude d'impact du projet de loi, p. 217.

2. Des conditions de délivrance renforcées

L'article 28 du projet de loi vise à renforcer les critères de délivrance de la carte de séjour temporaire « visiteur ».

En premier lieu, le montant des ressources exigées serait précisé dans le CESEDA afin d'harmoniser les critères de délivrance de ce titre de séjour : un étranger devrait justifier de ressources au moins égales au salaire minimum de croissance (SMIC) net annuel, soit environ 14 050 euros par an. Les prestations familiales, l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et le revenu de solidarité active (RSA) ne seraient pas pris en compte dans ce calcul.

Comme le rappelle notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure pour l'Assemblée nationale, « cette condition (de ressources) est la reprise de celle exigée pour la carte de résident portant la mention résident de longue durée-UE (article L. 314-8 du CESEDA) » ^{519 ( * )} .

En second lieu, l'étranger devrait prouver qu'il dispose d'une assurance maladie couvrant la durée de son séjour .

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-263 de son rapporteur et l'article 28 ainsi modifié .

Article 29 (art. L. 313-7-2 et L. 313-24 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Renforcement des conditions de délivrance des titres de séjour « ICT »

L'article 29 du projet de loi vise à renforcer les conditions de délivrance des cartes de séjour « ICT » (« Intra-Corporate Transfer » ou « transfert temporaire intragroupe »).

Transposant la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014 ^{520 ( * )} , la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 ^{521 ( * )} a créé deux nouveaux titres de séjour :

- une carte de séjour temporaire d'une durée d'un an portant la mention « stagiaire ICT » (article L. 313-7-2 du CESEDA) ;

- une carte de séjour pluriannuelle d'une durée de trois ans maximum portant la mention « salarié détaché ICT » (article L. 313-24 du même code).

Des titres de séjour similaires sont octroyés aux membres de leur famille .

Ces transferts intragroupes correspondent par exemple à l'hypothèse où un citoyen américain travaille pour une société multinationale (« société mère ») et se rend en France pour effectuer un stage ou une mission temporaire dans une filiale française. Le stagiaire ou le salarié conserve son contrat dans la société mère, qui le détache dans sa filiale française . Le salarié « ICT » se distingue donc du salarié en mission, qui conclut un contrat avec l'entreprise française ^{522 ( * )} .

L'objectif de ce dispositif est de favoriser « les mouvements des cadres, experts et employés stagiaires des (...) filiales des entreprises multinationales, temporairement réaffectés pour des missions de courte durée à d'autres unités de leur entreprise » ^{523 ( * )} .

Afin de renforcer l'attractivité du territoire européen depuis les pays tiers , les titulaires de titres « ICT » bénéficient de facilités pour être rejoints par les membres de leur famille ou se déplacer au sein de l'Union européenne (voir infra ).

1 639 titres de séjour « ICT » ont été délivrés en 2017 (première année d'application du dispositif), sans qu'il soit possible de distinguer la part des stagiaires et celle des salariés ^{524 ( * )} .

L'article 29 du projet de loi vise à parfaire la transposition de la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014 . Comme le souligne notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure de l'Assemblée nationale, « modifier si rapidement un dispositif si récent peut surprendre, mais l'étude d'impact indique que des suspicions de détournement ont été signalées en 2017 par quelques consulats (introduction de travailleurs salariés déguisés en détachements ; qualification d'experts douteux, etc .). Il s'agit donc d'utiliser les marges de manoeuvre prévues par la directive afin de prévenir l'utilisation frauduleuse de ce dispositif » ^{525 ( * )} .

Dans son avis, le Conseil d'État n'a pas formulé d'observation sur cet article ^{526 ( * )} .

1. Les stagiaires « ICT »

1.1. Une carte de séjour temporaire d'un an

Un stagiaire « ICT » obtient une carte de séjour temporaire d'une année ^{527 ( * )} , qui ne donne pas accès à la carte de séjour pluriannuelle de quatre ans ^{528 ( * )} .

Le CESEDA préciserait désormais que ce titre de séjour temporaire n'est pas renouvelable , conformément à l'article 12 de la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014.

Pour en bénéficier, un étranger doit aujourd'hui remplir quatre conditions cumulatives :

- se rendre sur le territoire national pour effectuer un stage dans une entreprise du même groupe que la société mère ;

- disposer de « moyens suffisants » ;

- justifier d'un diplôme de l'enseignement supérieur ;

- travailler depuis au moins trois mois dans la multinationale .

L'article 29 du projet de loi apporterait trois modifications à l'article L. 313-7-2 du CESEDA afin de durcir les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire « stagiaire ICT ».

En premier lieu, il préciserait que ce titre de séjour est destiné aux étrangers résidant dans un pays tiers hors de l'Union européenne (États-Unis, Canada, etc .), reprenant ainsi l'esprit de la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014.

En deuxième lieu, le stagiaire « ICT » devrait justifier d' une ancienneté de six mois dans son groupe d'entreprises, contre trois mois aujourd'hui . S'inspirant de l'exemple allemand, cette durée serait conforme à l'article 5 de la directive 2014/66/UE ^{529 ( * )} .

En dernier lieu, un délai de six mois serait imposé entre la fin d'un premier transfert temporaire intragroupe en France et une seconde demande de stage sur le territoire national (« délai de carence ») , ce qu'autorise l'article 12 de cette même directive.

1.2. Un dispositif spécifique pour les membres de la famille

En l'état du droit, les membres de la famille du « stagiaire ICT » obtiennent aujourd'hui une carte de séjour temporaire « stagiaire ICT (famille) » , qui donne accès à l'exercice d'une activité professionnelle.

Sa durée est égale à la période de validité restant à courir pour le titre de séjour du stagiaire « ICT ». Cette procédure est plus simple que le regroupement familial : à titre d'exemple, le « stagiaire ICT » n'a pas à justifier d'une condition de séjour en France ^{530 ( * )} .

La carte « stagiaire ICT (famille) » est aujourd'hui délivrée au conjoint du stagiaire ainsi qu'à ses enfants entrés mineurs en France.

L'article 29 du projet de loi prévoit de l'étendre aux « enfants du couple » , notion qui inclut les enfants du conjoint (article 19 de la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014) ^{531 ( * )} .

1.3. Une mobilité facilitée à l'intérieur de l'Union européenne

Dans une logique d'attractivité du territoire, le régime « ICT » permet aux ressortissants d'un pays tiers de se rendre dans plusieurs États de l'Union européenne pour y effectuer un stage.

Aussi, un stagiaire d'une multinationale américaine peut-il travailler en Allemagne (« premier État membre » au sens de la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014) puis en France (« deuxième État membre »), dans le cadre de procédures simplifiées.

Le droit communautaire distingue plus précisément :

- la mobilité de longue durée (plus de 90 jours) : le stagiaire et les membres de sa famille, qui doivent justifier de « ressources suffisantes », obtiennent un nouveau titre de séjour dans le deuxième État (cartes de séjour temporaire « stagiaire mobile ICT » ^{532 ( * )} et « stagiaire mobile ICT (famille) » ^{533 ( * )} ) ;

- la mobilité de courte durée (90 jours ou moins) : le stagiaire peut exercer son activité dans un autre pays européen avec le titre de séjour « ICT » accordé par le « premier État ». Le « deuxième État » (la France en l'occurrence) n'a pas vocation à lui délivrer de titre de séjour.

L'article 29 du projet de loi vise à compléter ce dispositif de mobilité de courte de durée : l'entreprise établie dans le premier État (soit l'Allemagne dans l'exemple précédent) devrait notifier cette mobilité à la France . Autorisée par l'article 21 de la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014, cette mesure tend à mieux contrôler les flux de stagiaires « ICT ».

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-264 imposant aux stagiaires « ICT » de disposer d'une assurance maladie , comme le prévoient les articles 5 et 22 de la directive.

Cet amendement permet également d'améliorer la lisibilité du CESEDA : il distingue plus nettement la délivrance d'une carte « ICT » en France, d'une part, et la mobilité de courte durée depuis un autre État européen, d'autre part.

2. Les salariés détachés « ICT »

2.1. Une carte de séjour pluriannuelle d'une durée de trois ans maximum

§ Le dispositif en vigueur et le projet de loi

Un salarié d'une entreprise multinationale peut se rendre dans une filiale située en France.

Il obtient une carte de séjour pluriannuelle « ICT » pour une durée maximale de trois ans ^{534 ( * )} . Le CESEDA préciserait désormais que ce titre de séjour temporaire n'est pas renouvelable , conformément à l'article 12 de la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014.

Pour en bénéficier, un étranger doit aujourd'hui remplir trois conditions cumulatives :

- venir en France pour y effectuer un « transfert intragroupe » dans une filiale de la société mère ;

- occuper un poste d' encadrement supérieur ou d' expert ;

- justifier d'une ancienneté dans la société d'au moins trois mois.

Comme pour les stagiaires « ICT », l'article 29 du projet de loi tend à rappeler que la carte de séjour « salarié détaché ICT » s'adresse aux étrangers résidant hors de l'Union européenne.

En outre, un « délai de carence » de six mois serait imposé entre la fin d'un premier et un second transfert intragroupe.

Le salarié « ICT » devrait justifier d'une ancienneté de six mois dans la société mère, contre trois mois actuellement . Cette durée resterait toutefois inférieure au plafond de douze mois prévu par l'article 5 de la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014.

§ Les apports de votre commission

Pour diminuer les risques de détournement du dispositif « salarié détaché ICT », votre commission a mis en oeuvre les outils prévus par la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014 (amendement COM-265 du rapporteur) en exigeant :

- une ancienneté dans l'entreprise multinationale d'au moins douze mois (contre trois mois en l'état du droit et six mois dans le projet de loi) ;

- des moyens d'existence suffisants ;

- et une assurance maladie couvrant la durée du séjour en France.

2.2. Un dispositif spécifique pour les membres de la famille

Les membres de la famille du salarié détaché « ICT » obtiennent une carte de séjour temporaire « salarié détaché ICT (famille) » ^{535 ( * )} , qui donne droit à l'exercice d'une activité professionnelle.

Comme pour les stagiaires « ICT », l'article 29 du projet de loi tend à étendre ce dispositif aux enfants du conjoint du salarié détaché « ICT » .

2.3. Une mobilité facilitée à l'intérieur de l'Union européenne

Un salarié détaché « ICT » peut travailler dans plusieurs pays d'Europe :

- soit dans le cadre d'une mobilité de longue durée (plus de 90 jours), qui nécessite la délivrance d'un titre de séjour dans le deuxième État d'accueil (la France par exemple).

En France, le titre de séjour « salarié détaché mobile ICT » est délivré pour une durée identique à celle de la mission remplie par l'étranger, dans la limite d'une durée maximale de trois ans diminuée des durées de séjour effectuées dans d'autres États membres.

Dans la même logique que précédemment, votre commission a exigé que l'étranger justifie d'une assurance maladie pour obtenir ce titre de séjour (amendement COM-265 du rapporteur) , ce qu'autorise l'article 22 de la directive précitée ;

- soit dans le cadre d'une mobilité de courte durée (90 jours ou moins), qui ne nécessite pas la délivrance d'un titre de séjour dans le deuxième État d'accueil.

L'article 29 du projet de loi tend à créer un mécanisme de notification pour ce dispositif de mobilité de courte durée . À titre d'exemple, une filiale allemande d'une société mère américaine devrait notifier à la France qu'un de ses salariés détachés « ICT » envisage de travailler pour une filiale française.

Votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié.

Article 30 (art. L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; art. 316, 316-1 à 316-5 [nouveaux] et 2499-1 à 2499-5 [abrogés] du code civil) - Lutte contre les reconnaissances frauduleuses du lien de filiation

L'article 30 du projet de loi vise à lutter contre les reconnaissances frauduleuses du lien de filiation.

1. Une procédure relativement souple

Le père ou la mère d'un enfant français mineur bénéficie d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » s'il remplit trois conditions cumulatives ^{536 ( * )} :

- il ne constitue pas une menace pour l'ordre public ;

- il ne vit pas en état de polygamie ;

- il contribue effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant depuis sa naissance ou depuis au moins deux ans. Cette contribution peut prendre plusieurs formes (accueil de l'enfant au quotidien, prise en charge directe de ses frais, pension alimentaire, etc .).

La carte de séjour est délivrée au père ou à la mère de l'enfant pour une durée d'un an. À son expiration, son titulaire bénéficie d'une carte de séjour pluriannuelle de deux ans renouvelable puis, après cinq années de résidence ininterrompue en France, d'une carte de résident de dix ans renouvelable.

Le lien de filiation entre un mineur étranger et ses parents est établi selon les conditions générales du droit civil .

Les conditions générales d'établissement du lien de filiation

Le code civil prévoit trois modes non contentieux d'établissement du lien de filiation .

En premier lieu, la filiation peut résulter de l'effet automatique de la loi , notamment pour la mère qui a accouché de l'enfant (article 311-25 du code civil). En cas de mariage, une présomption de filiation est prévue pour le père : sauf preuve du contraire, « l'enfant conçu ou né pendant le mariage a pour père le mari » (article 312 du même code).

En deuxième lieu, la filiation peut être établie par reconnaissance : une personne se rend devant un officier de l'état civil ou un notaire pour reconnaître unilatéralement son lien de filiation avec l'enfant (article 316 du même code). Ce cas de figure concerne notamment le père de l'enfant lorsqu'il n'est pas marié avec la mère. En pratique, cette procédure de reconnaissance peut être réalisée avant la naissance (« reconnaissance prénatale ») ou après (« reconnaissance après déclaration de naissance ») .

En dernier lieu, la possession d'état permet d'établir un lien de filiation lorsque le parent et l'enfant se comportent déjà comme tels dans la réalité (article 317 du code civil).

Dans toutes ces hypothèses, les liens de filiation peuvent être contestés devant le tribunal de grande instance (voir infra ).

La procédure la plus souple est la reconnaissance de filiation : toute personne peut l'engager devant un officier de l'état civil ou un notaire, y compris les mineurs et les personnes sous tutelle ou curatelle ^{537 ( * )} , sans qu'aucun lien biologique ne soit requis entre le demandeur et l'enfant. La reconnaissance de l'enfant est toutefois interdite en cas d'inceste ou lorsque l'enfant est placé en vue de son adoption (articles 310-2 et 352 du code civil).

Le droit civil autorise la « reconnaissance de complaisance » ^{538 ( * )} , c'est-à-dire le cas où la personne qui reconnaît l'enfant n'est pas son père biologique. Comme l'indique l'étude d'impact, « une tradition établie de longue date admet la reconnaissance d'un enfant qui n'est pas le sien, dès lors que cette reconnaissance est motivée par la volonté d'assurer pleinement la responsabilité parentale qui en résulte et qu'elle n'est pas contestée, en particulier par celui qui se prétend le parent véritable » ^{539 ( * )} .

En contrepartie, l'auteur de la reconnaissance s'engage à assumer les conséquences du lien de filiation (exercice de l'autorité parentale, participation à l'entretien et à l'éducation de l'enfant, héritage, etc .).

2. La lutte contre les reconnaissances frauduleuses

2.1. Les dispositifs en vigueur

À l'inverse, constitue une reconnaissance frauduleuse « la reconnaissance souscrite par une personne dont l'intention exclusive n'est pas d'assurer à l'égard de l'enfant l'ensemble des obligations résultant du lien de filiation, mais qui est animée par la recherche d'un avantage lié à la qualité de parent d'un enfant français » ^{540 ( * )} .

Le droit positif comporte déjà des dispositifs de lutte contre les reconnaissances frauduleuses du lien de filiation , tant au plan civil que pénal.

En cas de doute, l'officier de l'état civil est invité à rappeler à la personne reconnaissant l'enfant qu'une reconnaissance frauduleuse est pénalement répréhensible .

L'officier de l'état civil informe le parquet des cas litigieux mais a toutefois l'obligation de recevoir une demande de reconnaissance, car il « ne peut, en principe, se faire juge » de sa sincérité ^{541 ( * )} .

En présence d'une « fraude à la loi », le ministère public peut contester la filiation devant le tribunal de grande instance dans un délai de dix ans. Cette « action en contestation » peut aboutir à l'annulation du lien de filiation, qui est alors réputé n'avoir jamais existé (articles 321 et 336 du code civil).

Aussi, ces dispositifs de droit civil portent-ils sur la contestation d'une reconnaissance de filiation déjà enregistrée .

Seul le département de Mayotte dispose d'un dispositif préventif permettant de mieux identifier d'éventuelles fraudes avant l'enregistrement de la reconnaissance de filiation.

Le dispositif préventif de Mayotte

Entre 2001 et 2005, les reconnaissances de paternité à Mayotte ont été multipliées par six , passant de 882 à 5 423. Or, « de nombreuses reconnaissances intervenaient, non dans l'intérêt de l'enfant, mais dans l'intérêt de ses parents, et en particulier dans l'intérêt financier de l'auteur de la reconnaissance » ^{542 ( * )} .

En réponse, la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 ^{543 ( * )} a créé un dispositif spécifique à Mayotte permettant de mieux identifier les risques de reconnaissance frauduleuse (actuels articles 2499-2 à 2499-5 du code civil).

En cas « d'indices sérieux laissant présumer que la reconnaissance d'un enfant est frauduleuse », l'officier de l'état civil a l'obligation de saisir le procureur de la République . Celui-ci décide soit d'autoriser la reconnaissance, soit de s'y opposer, soit de sursoir à statuer dans l'attente des résultats de l'enquête. Cette décision peut être contestée devant le tribunal de grande instance de Mayotte puis devant la chambre d'appel.

Le projet de loi vise à étendre ce dispositif à l'ensemble du territoire national, sous réserve d'ajustements techniques (voir infra ).

Sur le plan pénal, la personne qui reconnaît frauduleusement un enfant est passible de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende pour faux et usage de faux (article 441-1 du code pénal).

Elle peut également être condamnée à cinq ans d'emprisonnement et à 15 000 euros d'amende ^{544 ( * )} lorsque la reconnaissance avait pour seul objet « d'obtenir, ou de faire obtenir, un titre de séjour ou le bénéfice d'une protection contre l'éloignement » ou « d'acquérir, ou de faire acquérir, la nationalité française ».

À titre complémentaire, l'intéressé est passible d'une interdiction de séjour de cinq ans maximum, d'une interdiction du territoire français de dix ans maximum ou à titre définitif ou encore d'une interdiction d'exercer , pour cinq ans maximum, l'activité professionnelle à l'occasion de laquelle l'infraction a été commise (articles L. 623-1 et L. 623-2 du CESEDA).

Enfin, le préfet retire le titre de séjour d'une personne qui l'aurait obtenu en établissant un lien frauduleux de filiation (article L. 313-5-1 du même code).

2.2. Des fraudes persistantes

D'après l'étude d'impact, les tentatives de fraude persistent : « en 2016, 133 reconnaissances frauduleuses de paternité ont été contestées par le ministère public , conduisant à l'annulation du lien de filiation dans la quasi majorité des affaires ».

En 2015, les préfectures ont recensé 663 tentatives de fraude concernant les parents d'un enfant français, dont « les deux tiers se fondaient sur une reconnaissance frauduleuse du lien de filiation, en augmentation de 22 % par rapport à 2014. Ainsi, compte tenu de la sous-comptabilisation des détections et des difficultés de détections, on peut considérer que le taux de fraude sur ces titres (de séjour) se situe entre 10 et 20 % des 12 000 demandes annuelles » ^{545 ( * )} .

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, l'Office central pour la répression de l'immigration irrégulière et de l'emploi d'étrangers sans titre (OCRIEST) a démantelé vingt-et-une filières de ce type en 2017 . De même, des tentatives de fraude sont fréquemment constatées en Guyane : à titre d'exemple, la police aux frontières a poursuivi en mai 2018 un Français qui avait reconnu neuf enfants, sans les avoir jamais rencontrés.

Dans la plupart des affaires, un homme français reconnaît de manière frauduleuse un enfant étranger, qui obtient alors la nationalité française (« droit du sang »). La mère de l'enfant se voit ensuite délivrer une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » en tant que « parent d'un enfant français ».

De manière moins fréquente, des femmes françaises acceptent qu'un ressortissant étranger reconnaisse leur enfant et puisse prétendre à un titre de séjour, sous réserve de contribuer effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant.

3. Le renforcement des dispositifs de lutte contre les reconnaissances frauduleuses de filiation

L'article 30 du projet de loi tend à renforcer ces dispositifs de lutte contre les reconnaissances frauduleuses du lien de filiation en :

a) durcissant les conditions de délivrance de la carte de séjour « vie privée et familiale » aux parents d'enfants français ;

b) imposant la transmission d'un document d'identité et d'un justificatif de domicile ou de résidence pour les demandes de reconnaissance ;

c) créant un dispositif préventif d'alerte pour éviter, en amont, des reconnaissances frauduleuses.

Ces deux dernières mesures auraient vocation à s'appliquer à toute personne souhaitant reconnaître un enfant, qu'elle soit de nationalité française ou étrangère .

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État n'a émis aucune objection sur cet article ^{546 ( * )} .

3.1. Le durcissement des conditions d'admission au séjour des parents d'enfants français

Les conditions d'admission au séjour du parent d'un enfant français seraient renforcées (article L. 313-11 du CESEDA).

Lorsqu'il sollicite un titre de séjour, le parent devrait désormais démontrer qu'il contribue effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant (état du droit) mais également, s'il n'est pas l'auteur de la reconnaissance, que l'autre parent en fait de même (projet de loi) .

À titre d'exemple, si un père français reconnaissait un enfant (auteur de la reconnaissance) ^{547 ( * )} , la mère étrangère devrait démontrer qu'il contribue effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant.

D'après notre collègue Élise Fajgeles, rapporteure de l'Assemblée nationale, « cette disposition est justifiée par l'intérêt supérieur de l'enfant, afin d'éviter des reconnaissances en paternité qui ne s'accompagneraient pas d'un engagement pérenne de subvenir à ses besoins et à son éducation » ^{548 ( * )} .

Avec l'avis favorable de sa rapporteure, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de séance de notre collègue députée Élodie Jacquier-Laforge (Mouvement démocrate et apparentés), sous-amendé par le Gouvernement.

Cet amendement précise que le parent qui sollicite un titre de séjour (la mère dans l'exemple précédent) pourrait démontrer que le second parent (le père dans l'exemple précédent) contribue effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant en produisant « une décision de justice ou un titre exécutoire » . Il s'agit de répondre aux difficultés de « la mère de l'enfant (qui) n'a pas maintenu les liens avec le père (français) en raison d'une situation indépendante de sa volonté » ^{549 ( * )} et qui peut par exemple se prévaloir d'une pension alimentaire.

Même en l'absence de décision de justice ou de titre exécutoire, le droit au séjour du parent de l'enfant français s'apprécierait « au regard du respect de sa vie privée et familiale et au regard de l'intérêt supérieur de l'enfant », ce qui laisserait une relative souplesse dans l'application de cette disposition.

À l'initiative du Gouvernement, votre commission a supprimé la possibilité de produire un titre exécutoire pour démontrer qu'un parent contribue effectivement à l'éducation de l'enfant ( amendement COM-184 ). Il apparaît en effet que « les demandeurs qui ont recours à des reconnaissances frauduleuses aux seules fins d'obtenir un titre pourraient s'entendre avec le parent auteur de la reconnaissance pour faire homologuer un accord fictif et ainsi ne plus avoir à justifier de la contribution effective du parent français à l'entretien et à l'éducation de l'enfant. À l'inverse, les demandeurs de bonne foi qui ne pourraient pas trouver d'accord avec le parent défaillant ne pourraient pas bénéficier de cette condition » ^{550 ( * )} .

3.2. Documents à transmettre pour reconnaître un enfant

En l'état du droit, la personne qui reconnaît un enfant n'a pas l'obligation de transmettre un document d'identité et une attestation de domicile ou de résidence à l'officier de l'état civil , contrairement au droit applicable au mariage et au pacte civil de solidarité (PACS) ^{551 ( * )} .

Désormais, ces deux documents devraient être transmis (article 316 du code civil).

Les personnes sans domicile fixe pourraient produire une attestation d'élection de domicile auprès d'un centre communal ou intercommunal d'action sociale ou d'un organisme agréé par l'État ^{552 ( * )} .

3.3. Un nouveau dispositif d'alerte préventive

Enfin, un dispositif d'alerte serait créé pour prévenir les reconnaissances frauduleuses de filiation (nouveaux articles 316-1 à 316-5 du code civil) ^{553 ( * )} .

Il reprendrait, sous réserve d'ajustements, le mécanisme applicable à Mayotte depuis 2006. Il s'inspirerait également du dispositif de prévention des mariages de complaisance (article 175-2 du même code), reconnu conforme à la Constitution ^{554 ( * )} .

§ L'engagement de la procédure d'alerte (nouvel article 316-1 du code civil)

Cette nouvelle procédure d'alerte serait lancée par l'officier de l'état civil lorsque des « indices sérieux » laissent présumer que la reconnaissance de filiation est frauduleuse. L'officier de l'état civil pourrait entendre en audition l'auteur de la reconnaissance de filiation afin d'obtenir des informations complémentaires.

Comme votre rapporteur l'indiquait en 2006 concernant le dispositif mahorais, « chaque situation devrait appeler une appréciation individuelle circonstanciée et une analyse concrète de chaque cas signalé ainsi que la réunion d'un faisceau d'indices concordants ». Constitueraient par exemple des « indices sérieux » de fraude : « l'aveu de l'auteur de la reconnaissance ou de l'autre parent sur les véritables motivations de cette démarche (...) ; l'existence d'une contrepartie financière ; l'existence d'une faible différence d'âge entre l'auteur de la reconnaissance et l'enfant reconnu ; la multiplicité des reconnaissances souscrites par un même auteur ; la production de pièces ou documents falsifiés, erronés ou mensongers » ^{555 ( * )} .

De manière complémentaire, les systèmes d'information du ministère de l'intérieur pourraient bientôt permettre d'identifier les reconnaissances multiples de filiation et donc des tentatives de fraude ^{556 ( * )} .

Si ses doutes se confirmaient, l'officier de l'état civil saisirait le procureur de la République avant d'en informer l'auteur de la reconnaissance de filiation.

§ La décision du procureur de la République (nouvel article 316-1 du code civil)

Le procureur de la République disposerait de quinze jours à compter de sa saisine pour prendre l'une des trois décisions suivantes :

a) laisser l'officier de l'état civil enregistrer la reconnaissance de filiation, lorsque son authenticité n'est pas remise en cause ;

b) s'opposer à cette reconnaissance , si la fraude semble avérée ;

c) sursoir à statuer dans l'attente d'une enquête .

Ce sursis à statuer n'excéderait pas un délai d'un mois, renouvelable une fois par une décision spécialement motivée. Il serait toutefois porté à deux mois renouvelables une fois lorsque l'enquête est « menée, en totalité ou en partie, à l'étranger par l'autorité diplomatique ou consulaire ».

En toute hypothèse, cette décision du procureur de la République pourrait être contestée devant le tribunal de grande instance puis devant la cour d'appel, qui disposeraient de dix jours chacun pour statuer.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a précisé que ce recours pouvait être déposé par l'auteur de la reconnaissance de filiation, même lorsqu'il est mineur (le droit civil autorisant les mineurs à reconnaître un enfant) (amendement COM-266) .

À l'expiration du sursis à statuer, le procureur de la République devrait rendre une décision motivée précisant s'il s'oppose, ou non, à la reconnaissance de filiation.

§ L'acte d'opposition (nouvel article 316-2 du code civil)

En cas d'opposition du procureur à la reconnaissance de filiation, un acte spécifique serait rédigé par l'officier de l'état civil : l'acte d'opposition . Mentionné sur le registre de l'état civil, ce document ferait obstacle à l'enregistrement de la reconnaissance.

Si un officier de l'état civil enregistrait une reconnaissance ayant fait l'objet d'un acte d'opposition, il s'exposerait à une amende de 3 000 euros et à des dommages-intérêts.

Le contenu de l'acte d'opposition

L'acte d'opposition à l'enregistrement d'une reconnaissance de filiation comporterait :

- l'identité de l'auteur de la reconnaissance et de l'enfant concerné. Pour une reconnaissance prénatale, l'acte mentionnerait « toute indication communiquée à l'officier de l'état civil relative à l'identification de l'enfant à naître » ;

- la qualité de l'auteur de l'opposition, les motifs de celle-ci et les dispositions législatives concernées (à peine de nullité de l'acte d'opposition).

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a prévu que l'auteur de la reconnaissance litigieuse soit informé de la décision du procureur de la République de s'opposer à sa demande, ce qui lui permettrait, le cas échéant, de solliciter sa levée devant le tribunal de grande instance (même amendement COM-266) .

§ Mainlevée de l'opposition (nouvel article 316-3 du code civil)

Même lorsqu'elle est mineure, la personne ayant sollicité la reconnaissance de filiation pourrait contester l'acte d'opposition (« demande en mainlevée ») . Le tribunal de grande instance disposerait alors de dix jours pour statuer ; de même pour la cour d'appel.

Un jugement « rendu par défaut », c'est-à-dire en l'absence du défendeur, et admettant l'enregistrement de la reconnaissance, ne pourrait pas être contesté. Comme l'indiquait votre rapporteur à propos de l'exemple mahorais, « cette mesure serait favorable à l'auteur de la reconnaissance contestée par le procureur de la République qui pourrait ainsi plus rapidement faire procéder à l'enregistrement de la reconnaissance » ^{557 ( * )} .

§ Acte de naissance de l'enfant (nouveaux articles 316-4 et 316-5 du code civil)

Lorsque l'enfant n'est pas encore né, son acte de naissance serait dressé sans mentionner la reconnaissance de filiation litigieuse.

Si la reconnaissance était finalement enregistrée, ses effets sur les règles de dévolution du nom de famille de l'enfant s'appliqueraient rétroactivement à la date de saisine du procureur de la République.

Votre commission a adopté l'article 30 ainsi modifié .

Article 31
(art. L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Modalités de l'échange d'informations médicales pour la procédure « étrangers malades » - Motivation spéciale de la décision du préfet

L'article 31 du projet de loi poursuit deux objectifs :

- préciser les modalités d'échange des informations à caractère médical de la procédure des « étrangers malades » ;

- imposer aux préfets une « décision spécialement motivée » lorsqu'ils refusent, malgré l'avis favorable de l'Office français de l'intégration et de l'immigration (OFII), d'admettre au séjour un étranger pour raison de santé.

1. La procédure des « étrangers malades »

1.1. Les critères d'éligibilité

La procédure des « étrangers malades » s'adresse aux personnes qui remplissent les trois conditions cumulatives suivantes :

a) résider habituellement en France . Ce critère est généralement satisfait lorsque l'étranger réside sur le territoire national depuis au moins un an ^{558 ( * )} ;

b) présenter un état de santé nécessitant une prise en charge médicale « dont le défaut pourrait avoir (...) des conséquences d'une exceptionnelle gravité » . D'après un arrêté du ministre de la santé, cette condition est appréciée au regard de trois critères : degré de gravité de la maladie (mise en cause du pronostic vital de l'intéressé ou détérioration d'une de ses fonctions importantes), probabilité et délai présumé de survenance de ses conséquences ^{559 ( * )} ;

c) ne pas « bénéficier effectivement d'un traitement approprié » dans son pays d'origine , « eu égard à l'offre de soins et aux caractéristiques du système de santé » de ce dernier. Une appréciation in concreto est portée sur chaque cas alors qu'avant 2016 ^{560 ( * )} cette évaluation était réalisée in abstracto (les professionnels de santé constataient, ou non, l'absence du traitement approprié dans le pays d'origine, sans analyser les possibilités pour l'étranger d'y accéder « effectivement »).

« L'étranger malade » obtient une carte de séjour temporaire d'un an portant la mention « vie privée et familiale ». À son expiration, une carte de séjour pluriannuelle lui est délivrée pour la durée des soins ^{561 ( * )} .

En 2017, 4 315 cartes de séjour ont été octroyées à des « étrangers malades », soit une baisse de 37 % par rapport à 2016 . Cette tendance s'explique notamment par une meilleure organisation de la procédure (voir infra ).

Nombre de cartes de séjour délivrées à des « étrangers malades »

Source : commission des lois du Sénat, à partir des données du ministère de l'intérieur.

La plupart des procédures concernent des maladies psychiatriques (23 % des cartes de séjour délivrées en 2015), l'infection par le VIH (13 %), les hépatites (9,5 %) et le diabète (7,5 %).

1.2. Le déroulement de la procédure

La procédure des « étrangers malades » a été récemment réformée . Depuis le 1 ^er janvier 2017 ^{562 ( * )} , le dispositif est piloté par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) , qui assure une application homogène du droit sur l'ensemble du territoire. Pour statuer, ses médecins disposent par exemple d' une nouvelle base de données, le « système de soins des pays d'origine » , qui référencie les traitements disponibles dans chaque État.

Concrètement, l'étranger qui sollicite un titre de séjour pour raisons de santé se présente d'abord à la préfecture, qui vérifie qu'il réside habituellement en France et l'informe de ses droits. L'étranger consulte ensuite son médecin traitant ou un praticien hospitalier, qui remplit un certificat médical type transmis à un médecin de l'Office français de l'immigration et de l'intégration .

Ce médecin de l'OFII établit un rapport qu'il remet à un collège de trois médecins de l'office . L'avis du collège médical est transmis au préfet, qui n'a pas accès aux données de santé protégées par le secret médical ni à des éléments susceptibles de révéler la pathologie de l'étranger .

Cet avis du collège médical de l'OFII ne lie pas le préfet : même en cas d'avis positif, ce dernier peut refuser la délivrance du titre de séjour si l'étranger n'a pas sa résidence en France, s'est rendu coupable d'une tentative de fraude ou représente une menace pour l'ordre public.

Des garanties sont apportées tout au long de la procédure pour assurer l'impartialité des médecins de l'OFII : respect du code de déontologie médicale ^{563 ( * )} , orientations générales fixées par le ministre de la santé et rapport annuel au Parlement sur l'activité du service médical de l'office ^{564 ( * )} . Enfin, le contrat de travail des médecins stipule que « la hiérarchie administrative à laquelle ils sont soumis ne doit pas faire obstacle à leur indépendance professionnelle ».

Procédure des « étrangers malades »

Source : commission des lois du Sénat.

2. L'échange d'informations à caractère médical

2.1. Un échange prévu par le pouvoir règlementaire

L'article L. 1110-4 du code de la santé publique protège le secret médical , « excepté dans les cas de dérogation expressément prévus par la loi ». Y déroger est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende (article 226-13 du code pénal).

Sans disposer de base législative, le pouvoir règlementaire a toutefois aménagé le secret médical des « étrangers malades » (article R. 313-23 du CESEDA) : les médecins de l'OFII peuvent directement solliciter le médecin traitant ou le praticien hospitalier de l'intéressé pour obtenir des informations complémentaires.

En l'état du droit, la possibilité pour l'étranger de s'opposer à cet échange d'informations reste incertaine : elle est implicitement reconnue par l'arrêté du 27 décembre 2016 ^{565 ( * )} , dont les articles 4 et 7 appellent au respect du secret médical, mais elle n'est pas mentionnée dans le CESEDA.

2.2. La sécurisation de l'échange d'informations

L'article 31 du projet de loi vise à sécuriser cet échange d'informations : « sous réserve de l'accord de l'étranger et dans le respect des règles de déontologie médicale », les médecins de l'OFII pourraient « demander aux professionnels de santé qui en disposent les informations médicales nécessaires à l'accomplissement » de leur mission relative aux « étrangers malades ».

D'après l'étude d'impact, « cette possibilité de transmission des informations médicales entre le médecin de l'OFII et le médecin ou le praticien qui suit l'étranger malade, s'avère nécessaire, sauf à paralyser la procédure par manque d'informations indispensables et à rendre impossibles l'établissement du rapport médical et, par suite, l'émission de l'avis par le collège de médecins ainsi que la prise de la décision sur le droit de séjour par le préfet ».

Certes, cette disposition déroge au secret médical , que le Conseil constitutionnel rattache au droit à la vie privée. Ce droit peut toutefois être concilié avec d'autres exigences constitutionnelles , comme l'équilibre des comptes de la sécurité sociale ^{566 ( * )} .

En outre, le droit positif prévoit déjà de nombreuses dérogations au secret médical , notamment pour l'évaluation du taux d'incapacité permanente d'une personne ^{567 ( * )} .

3. Un nouveau cas de « décision spécialement motivée » du préfet

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Gabriel Attal (La République en Marche) pour prévoir que le préfet se prononce par une « décision spécialement motivée » lorsqu'il ne suit pas l'avis du collège médical de l'OFII ^{568 ( * )} .

D'après l'auteur de l'amendement, « des cas de non-respect de l'avis du service médical de l'OFII par l'autorité administrative ont été constatés dans certaines préfectures, où des expulsions après avis contraire de l'OFII ont été documentées par plusieurs associations ».

En tout état de cause, le pouvoir d'appréciation du préfet reste limité dans la procédure « étrangers malades » . Certes, l'avis du collège médical de l'OFII ne lie pas le préfet. Ce dernier n'a toutefois pas accès aux données médicales et seuls des éléments « connexes » peuvent justifier un refus de titre de séjour en cas d'avis favorable des médecins de l'OFII (menace pour l'ordre public, tentative de fraude, etc .).

Votre commission a adopté l'article 31 sans modification .

Article 32 (art. L. 314-8, L. 316-3 et L. 316-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Sécurisation du droit au séjour des victimes de violences conjugales, des victimes de mariages forcés bénéficiant d'un ordonnance de protection et des victimes de traite des êtres humains ou de proxénétisme

L'article 32 du projet de loi tend à sécuriser le droit au séjour des victimes de violences conjugales ou de mariages forcés bénéficiant d'une ordonnance de protection.

1. Ordonnance de protection et droit au séjour

Les articles L. 316-3 et L. 316-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) prévoient un droit au séjour spécifique pour les étrangers bénéficiant d'une ordonnance de protection parce qu'ils sont :

- victimes de violences conjugales exercées au sein du couple ou par un ancien conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité (PACS) ou concubin ;

- ou menacés d'un mariage forcé ^{569 ( * )} .

L'ordonnance de protection

Régie par les articles 515-9 à 515-13 du code civil, l'ordonnance de protection est délivrée par le juge aux affaires familiales en raison de violences exercées au sein du couple ou par un ancien conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin et mettant en danger la victime ou ses enfants.

L'ordonnance de protection est également octroyée à la personne majeure menacée d'un mariage forcé.

Dans l'attente de l'examen du dossier par le juge pénal, elle vise à interdire à l'auteur présumé des violences ou des menaces d'un mariage forcé de rencontrer la victime.

Prise pour une durée maximale de six mois , l'ordonnance de protection peut être prolongée « si une requête en divorce ou en séparation de corps a été déposée ou si le juge aux affaires familiales a été saisi d'une requête relative à l'exercice de l'autorité parentale ». À défaut, une nouvelle ordonnance peut être prise si les violences ou les menaces d'un mariage forcé persistent.

Les étrangers bénéficiant d'une ordonnance de protection obtiennent une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d'une durée d'un an , sauf lorsque leur présence en France constitue une menace pour l'ordre public. Une fois arrivée à expiration, cette carte de séjour est renouvelée en cas de maintien de l'ordonnance de protection.

Contrairement aux personnes menacées d'un mariage forcé, les victimes de violences conjugales sont dispensées de justifier de leur entrée régulière en France ; leur carte de séjour temporaire leur permet d'exercer une activité professionnelle.

D'après l'étude d'impact, 295 cartes de séjour temporaire ont été délivrées en 2016 aux victimes de violences conjugales et aux étrangers menacés d'un mariage forcé bénéficiant d'une ordonnance de protection (dont 47 en première demande et 248 en renouvellement) .

En cas de condamnation définitive de la personne mise en cause pour des faits de violences conjugales , une carte de résident peut être délivrée à la victime ayant déposé plainte, pour une durée de dix ans renouvelable. Ces violences sont définies par référence à l'article 132-80 du code pénal, selon lequel « dans les cas respectivement prévus par la loi ou le règlement, les peines encourues pour un crime, un délit ou une contravention sont aggravées lorsque l'infraction est commise par le conjoint, le concubin ou le partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité ».

Lorsque les violences sont le fait d'un ancien conjoint, concubin ou partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité, la victime n'a donc pas droit à une carte de résident. De même, cette dernière n'est pas délivrée aux personnes menacées d'un mariage forcé .

Ordonnance de protection et droit au séjour (état du droit)

	Violences conjugales	Menaces d'un mariage forcé
Ne pas se voir opposer la condition de régularité du séjour	OUI	NON
Pouvoir exercer une activité professionnelle	OUI	NON
Bénéficier d'une carte de séjour temporaire	OUI (pendant la durée de l'ordonnance de protection)	OUI (pendant la durée de l'ordonnance de protection)
Puis bénéficier d'une carte de résident	OUI (en cas de violences exercées par le conjoint, le concubin ou le partenaire de PACS)	NON

Source : commission des lois du Sénat.

2. La sécurisation du droit au séjour en présence d'une ordonnance de protection

L'article 32 du projet de loi vise à sécuriser le droit au séjour des étrangers bénéficiant d'une ordonnance de protection.

Il comporte trois mesures : l'alignement du droit au séjour des étrangers menacés d'un mariage forcé sur celui des victimes de violences conjugales, le renouvellement de plein droit de la carte de séjour temporaire lorsqu'une plainte est déposée et la délivrance, également de plein droit, de la carte de résident pour les victimes de violences conjugales.

2.1. L'alignement du droit au séjour des étrangers menacés d'un mariage forcé sur celui des victimes de violences conjugales

Comme pour les victimes de violences conjugales, les étrangers menacés d'un mariage forcé et bénéficiant d'une ordonnance de protection n'auraient plus à justifier de leur entrée régulière en France. De même, leur carte de séjour temporaire les autoriserait à exercer une activité professionnelle.

À l'initiative de notre collègue Martine Berthet, et avec l'avis favorable du rapporteur, votre commission a poursuivi cet effort d'harmonisation en permettant la délivrance d'une carte de résident à une personne menacée d'un mariage forcé et à condition que le coupable soit définitivement condamné par le juge pénal (amendement COM-23 rectifié) .

2.2. Le renouvellement de plein droit de la carte de séjour temporaire en cas de dépôt de plainte

En l'état du droit, la carte de séjour temporaire d'un étranger victime de violences conjugales ou menacé d'un mariage forcé est renouvelée pendant la durée de l'ordonnance de protection.

Cette disposition soulève toutefois une difficulté pratique, comme l'ont indiqué nos collègues députées Annie Chapelier et Nadia Hai, rapporteures de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes ^{570 ( * )} . La durée de l'ordonnance de protection étant limitée à six mois ^{571 ( * )} , le droit au séjour de ces personnes peut être remis en cause au moment de son expiration .

En outre, une nouvelle ordonnance de protection « ne peut être délivrée que si la victime établit de nouveau qu'elle est dans une situation de menace absolue et immédiate, ce qui ne devrait plus être le cas puisque grâce à la première ordonnance (...), elle a dû pouvoir rejoindre une structure à même d'assurer sa sécurité et de l'éloigner de l'auteur des violences ».

Dès lors, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de nos collègues députées Annie Chapelier et Nadia Hai ^{572 ( * )} imposant le renouvellement de plein droit, même après l'expiration de l'ordonnance de protection, de la carte de séjour temporaire d'un étranger ayant porté plainte pour violences conjugales ou menaces d'un mariage forcé . Ce renouvellement serait possible pendant toute la durée de la procédure pénale .

2.3. La délivrance de plein droit de la carte de résident pour les victimes de violences conjugales

Enfin, l'article 32 du projet de loi vise à prévoir la délivrance automatique d'une carte de résident aux étrangers ayant déposé plainte pour violences conjugales contre leur conjoint, concubin ou partenaire de PACS, après condamnation définitive du mis en cause.

Concrètement, il s'agit de remplacer les mots : « la carte de résident peut être délivrée » par les mots : « la carte de résident est délivrée » .

Le Parlement avait adopté une disposition similaire lors de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté ^{573 ( * )} , qui a été censurée par le Conseil constitutionnel pour un motif d'ordre procédural (« cavalier législatif ») ^{574 ( * )} .

Nos collègues Françoise Gatel et Dominique Estrosi Sassone, rapporteurs, avaient rappelé que « le préfet conservera(it), en tout état de cause, les outils pour refuser la délivrance d'un tel titre de séjour . Il devra(it), dans un premier temps, vérifier que les conditions prévues par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile sont remplies et notamment que la condamnation définitive de la personne mise en cause pour violences conjugales a bien été prononcée. (Il) conserverait, ensuite, la possibilité de refuser la délivrance du titre de séjour si la personne bénéficiaire représente une menace pour l'ordre public ou vit en état de polygamie » ^{575 ( * )} .

Sur proposition de notre collègue Martine Berthet, et avec l'avis favorable du rapporteur, votre commission a étendu la délivrance de la carte de résident aux victimes de violences perpétrées par un ancien conjoint, concubin ou partenaire de PACS (amendement COM-23) .

Ordonnance de protection et droit au séjour (texte de la commission)

	Violences conjugales	Menaces d'un mariage forcé
Ne pas se voir opposer la condition de régularité du séjour	OUI	OUI
Pouvoir exercer une activité professionnelle	OUI	OUI
Bénéficier d'une carte de séjour temporaire	OUI (pendant la durée de l'ordonnance de protection puis, de plein droit, si une plainte est déposée )	OUI (pendant la durée de l'ordonnance de protection puis, de plein droit, si une plainte est déposée )
Puis bénéficier d'une carte de résident	OUI, de plein droit (également en cas de violences exercées par un ancien conjoint, concubin ou partenaire de PACS)	OUI, de plein droit

Source : commission des lois du Sénat

Les modifications par rapport au droit en vigueur sont indiquées en italique.

3. La protection des victimes de traite des êtres humains ou de proxénétisme

Conformément à l'article L. 316-1 du CESEDA, les victimes de traite des êtres humains ou de proxénétisme sont aujourd'hui protégées par :

- l'octroi d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d'un an renouvelable, lorsqu'elles déposent plainte, cette carte étant renouvelée pour la durée de la procédure pénale ;

- puis la délivrance d'une carte de résident de dix ans renouvelable, après condamnation définitive du mis en cause.

Votre commission a créé une étape intermédiaire : si la procédure pénale s'avère trop longue, les personnes ayant déposé plainte pourraient bénéficier d'une carte de résident après cinq années de présence en France sous couvert d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » (amendement COM-185 du Gouvernement).

Votre commission a adopté l'article 32 ainsi modifié .

Article 33 (supprimé) (art. L. 314-5-1 et L. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) -Extension du bénéfice du renouvellement de plein droit de la carte de séjour temporaire en cas de violences familiales

L'article 33 du projet de loi vise à interdire au préfet de retirer ou de refuser le renouvellement du titre de séjour d'un conjoint en présence de « violences familiales » .

Les trois procédures d'admission au séjour d'un conjoint

Le droit en vigueur prévoit trois procédures pour l'admission au séjour d'un conjoint, suivant la date de l'union et la nationalité de la personne avec laquelle il s'est marié :

a) soit l'étranger est marié avec un ressortissant français depuis trois ans ou moins (article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA) ; il bénéficie alors d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d'une durée d'un an puis d'une carte de séjour pluriannuelle de deux ans renouvelable et, après cinq ans de présence régulière en France, d'une carte de résident ;

b) soit il est marié avec un ressortissant français depuis plus de trois ans ; il bénéficie alors directement d'une carte de résident de dix ans renouvelable (article L. 314-9 du CESEDA) ;

c) soit cet étranger est marié avec un autre étranger et a été autorisé à séjourner en France au titre du regroupement familial ; il bénéficie alors d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d'un an puis d'une carte de séjour pluriannuelle de quatre ans et, après cinq année de présence régulière en France, d'une carte de résident (articles L. 313-11, L. 411-1 à L. 411-7 et L. 431-1 à L. 431-3 du CESEDA).

Dans ces trois procédures d'admission au séjour du conjoint, le préfet peut retirer le titre de séjour ou refuser son renouvellement lorsque la vie commune entre les époux a été rompue (articles L. 313-12, L. 314-5-1 et L. 431-2 du CESEDA).

Ce principe connaît toutefois des exceptions, notamment si la communauté de vie a été rompue à cause de violences conjugales . Dans cette hypothèse, le préfet n'est pas autorisé à retirer le titre de séjour au conjoint ou à refuser son renouvellement.

Depuis la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 ^{576 ( * )} , le préfet a également l'interdiction de retirer ou de refuser le renouvellement du titre de séjour d' un étranger marié avec un ressortissant français depuis trois ans ou moins (cas a. ci-dessus) lorsque des « violences familiales » sont constatées.

L'article 33 du projet de loi vise à étendre cette garantie aux deux autres hypothèses d'admission au séjour du conjoint (étranger marié à un ressortissant français depuis plus de trois ans, cas b. ci-dessus, et étranger admis au séjour au titre du regroupement familial, cas c. ci-dessus).

Le Parlement avait adopté une disposition similaire lors de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté ^{577 ( * )} , qui a été censurée par le Conseil constitutionnel pour un motif procédural (« cavalier législatif ») ^{578 ( * )} .

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a toutefois supprimé le présent article (amendement COM-267).

Depuis 2016, le Sénat s'est toujours montré très réservé face aux termes de « violences familiales » . En effet, le degré de filiation pris en compte n'étant pas défini, « cette nouvelle notion pourrait concerner les violences commises par les ascendants et descendants, les frères et soeurs, etc . » ^{579 ( * )} .

En outre, le périmètre des « violences familiales » est plus large que celui du regroupement familial ^{580 ( * )} ou de l'admission au séjour d'un conjoint de français, ce qui ne semble pas cohérent .

Votre commission a supprimé l'article 33.

Article 33 bis (supprimé) (art. L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Contenu et date de dépôt du rapport annuel
sur la situation des étrangers en France

L'article 33 bis du projet de loi tend à préciser la date de dépôt et le contenu du rapport annuel sur la situation des étrangers en France. Il résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale de deux amendements de nos collègues députées Laurence Vichnievsky et Isabelle Florennes (Mouvement démocrate et apparentés) ^{581 ( * )} .

1. Le rapport annuel sur la situation des étrangers en France

Depuis la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 ^{582 ( * )} , le Gouvernement dépose devant le Parlement un rapport annuel sur « les orientations de la politique d'immigration et d'intégration » ^{583 ( * )} .

L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) peuvent y joindre leurs observations ^{584 ( * )} . Une telle possibilité est également ouverte au Haut Conseil à l'intégration ^{585 ( * )} , qui ne s'est plus réuni depuis 2012.

Le contenu du rapport est précisé par l'article L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Le contenu du rapport annuel sur la situation des étrangers en France

« Chaque année, le Gouvernement dépose devant le Parlement un rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration.

Ce rapport indique et commente :

a) Le nombre des différents titres de séjour accordés et celui des demandes rejetées et des renouvellements refusés ;

b) Le nombre d'étrangers admis au titre du regroupement familial ;

c) Le nombre d'étrangers ayant obtenu le statut de réfugié , le bénéfice de la protection subsidiaire ou le statut d' apatride , ainsi que celui des demandes rejetées ;

d) Le nombre d' attestations d'accueil présentées pour validation et le nombre d'attestations d'accueil validées ;

e) Le nombre d'étrangers ayant fait l'objet de mesures d'éloignement effectives comparé à celui des décisions prononcées ;

f) Les moyens et le nombre de procédures, ainsi que leur coût, mis en oeuvre pour lutter contre l'entrée et le séjour irrégulier des étrangers ;

g) Les moyens mis en oeuvre et les résultats obtenus dans le domaine de la lutte contre les trafics de main-d'oeuvre étrangère ;

h) Les actions entreprises avec les pays d'origin e pour mettre en oeuvre une politique d'immigration fondée sur le codéveloppement et le partenariat ;

i) Le nombre de contrats (d'intégration républicaine) ainsi que les actions entreprises au niveau national pour favoriser l'intégration des étrangers en situation régulière en facilitant notamment leur accès à l'emploi, au logement et à la culture ;

j) Le nombre des acquisitions de la nationalité française ;

k) Le nombre de personnes ayant fait l'objet d'une mesure d'assignation à résidence .

Ce rapport propose également des indicateurs permettant d'estimer le nombre d'étrangers se trouvant en situation irrégulière sur le territoire français ».

2. Les précisions apportées par l'Assemblée nationale

En pratique, le rapport sur la situation des étrangers en France est publié tardivement, alors que les données relatives à l'intégration et à l'immigration nécessitent la plus grande transparence .

Ce rapport est « habituellement déposé quinze à seize mois après la fin de l'année sur laquelle portent les informations qu'il contient » ^{586 ( * )} . Aussi, le rapport sur les données de 2015 n'a-t-il été publié qu'en février 2017 ; celui sur les données de 2016 n'est pas encore disponible .

Dans ce contexte, nos collègues députés ont souhaité que ce rapport soit déposé au Parlement avant le 1 ^er octobre de chaque année. Par cohérence, il devrait porter sur les « données quantitatives relatives à l'année civile précédente ».

En outre, l'Assemblée nationale a ajouté à son contenu :

- les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration mais également de l'asile ;

- une « évaluation qualitative du respect des orientations fixées par le schéma national d'accueil des demandeurs d'asile » ^{587 ( * )} ;

- des « projections » concernant la situation migratoire de l'année suivante.

Enfin, le délégué interministériel chargé de l'accueil et de l'intégration des réfugiés pourrait y joindre ses observations, au même titre que l'OFPRA, l'OFII et le Haut Conseil à l'intégration.

Le délégué interministériel chargé de l'accueil et de l'intégration des réfugiés

Le décret n° 2018-33 du 22 janvier 2018 a créé un délégué interministériel chargé de l'accueil et de l'intégration des réfugiés. Ce poste est aujourd'hui occupé par M. Alain Régnier, entendu en audition lors des travaux du rapporteur.

Nommé en conseil des ministres, ce délégué remplit deux missions :

a) apporter son concours à la définition et à l'animation de la politique d'accueil et d'intégration des personnes bénéficiant d'une protection internationale ;

b) coordonner les mesures d'intégration et les programmes de réinstallation depuis les pays tiers.

Lors de son audition, M. Alain Régnier a par exemple mentionné l'octroi de bourses de 500 à 1 000 euros pour financer environ 1 000 micro-projets lancés par des réfugiés, des apatrides ou des bénéficiaires de la protection subsidiaire, en partenariat avec la fondation La France s'engage .

3. La suppression, par coordination, de l'article 33 bis

Votre rapporteur regrette, comme de nombreuses personnes entendues en audition, le manque de transparence des données de l'asile et de l'immigration . Il est ainsi nécessaire que le rapport sur la situation des étrangers en France soit rendu plus rapidement et soit enrichi par de nouvelles informations.

Par coordination avec le nouvel article 1 ^er A qu'elle a introduit à l'initiative de notre collègue Roger Karoutchi, votre commission a toutefois supprimé l'article 33 bis (amendement COM-268 du rapporteur) . Elle a privilégié l'organisation d'un débat annuel sur la situation migratoire, préparé par un rapport ad hoc permettant de mettre en exergue les objectifs du Gouvernement, les résultats obtenus et les capacités d'accueil du territoire national.

Votre commission a supprimé l'article 33 bis .

Article 33 ter A (nouveau) (art. L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Conditions de l'admission exceptionnelle au séjour

Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-25 rectifié de notre collègue Roger Karoutchi, l'article 33 ter A du projet de loi vise à durcir les conditions de l'admission exceptionnelle au séjour.

1. L'admission exceptionnelle au séjour

Prévue par l'article L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), l' admission exceptionnelle au séjour permet au préfet de régulariser le séjour d'étrangers en situation irrégulière, pour lesquels la délivrance d'un titre de séjour « répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels » .

Le titre délivré est une carte de séjour temporaire d'un an, qui porte les mentions «  vie privée et familiale », « salarié » ou « travailleur temporaire ». À son expiration, l'étranger peut obtenir une carte de séjour pluriannuelle de quatre ans puis une carte de résident de dix ans.

Le préfet dispose d'un pouvoir discrétionnaire en matière d'admission exceptionnelle au séjour, comme l'a rappelé le Conseil d'État ^{588 ( * )} .

La délivrance d'un titre de séjour est toutefois interdite pour les étrangers qui représentent une menace pour l'ordre public ou vivent en état de polygamie. De même, lorsque l'étranger réside en France depuis plus de dix ans, son dossier est soumis à l'avis consultatif de la commission du titre de séjour ^{589 ( * )} .

Les critères mis en oeuvre par les préfets sont précisés par la « circulaire Valls » du 28 novembre 2012 ^{590 ( * )} . Depuis cette date, les admissions exceptionnelles au séjour sont passées de 23 294 en 2012 à 30 089 en 2017 ^{591 ( * )} , soit une augmentation de 29,17 % en cinq ans.

La « circulaire Valls »

Entrée en vigueur le 3 décembre 2012, la « circulaire Valls » rappelle tout d'abord que les admissions exceptionnelles au séjour des étrangers en situation irrégulière « doivent faire l'objet d'un examen approfondi, objectif et individualisé (...) en tenant compte notamment de leur intégration dans la société française, de leur connaissance des valeurs de la République et de la maîtrise de la langue française ».

Elle prévoit ensuite plusieurs cas d'admission exceptionnelle au séjour, comme par exemple pour :

- les parents d'enfants scolarisés (présents sur le territoire depuis au moins cinq ans, sauf exception) ;

- les étrangers présentant un « talent exceptionnel ou des services rendus à la collectivité (par exemple dans les domaines culturel, sportif, associatif, civique ou économique) ».

2. Le durcissement des règles d'admission exceptionnelle au séjour

La « circulaire Valls » précise qu'exceptionnellement, une résidence en France de moins de cinq ans peut permettre la régularisation d'un étranger en situation irrégulière. De même, une ancienneté de trois ans suffit si l'intéressé exerce une activité professionnelle depuis deux ans.

L'article 33 ter A est plus restrictif : il prévoit qu'une résidence depuis au moins cinq ans sur le territoire français ne saurait justifier, à elle seule, l'admission au séjour des étrangers en situation irrégulière .

Votre commission a adopté l'article 33 ter A ainsi rédigé .

Article 33 ter (art. L. 265-1 du code de l'action sociale et des familles) - Admission exceptionnelle au séjour des personnes accueillies dans des organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires

L'article 33 ter du projet de loi vise à prévoir l'admission exceptionnelle au séjour des personnes accueillies dans des organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires, après trois années de présence dans ces organismes. Cette disposition concerne principalement les compagnons d' Emmaüs .

Cet article résulte de l'adoption en séance publique de quatre amendements identiques de nos collègues députés Sophie Auconie (UDI, Agir et Indépendants), Marietta Karamanli (Nouvelle Gauche), Xavier Breton et Vincent Descoeur (Les Républicains), malgré l'avis défavorable du Gouvernement et de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

1. Les organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires

Depuis 2008 ^{592 ( * )} , l'article L. 265-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit un statut spécifique pour les organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires .

Agréées par l'État, ces structures ont trois obligations envers les personnes en difficulté qu'elles accueillent : leur fournir « un hébergement décent, un soutien personnel et un accompagnement adapté à leurs besoins (et) un soutien financier leur assurant des conditions de vie dignes ». Elles concluent, pour ce faire, une convention avec l'État précisant « les modalités selon lesquelles le respect des droits des personnes accueillies est garanti ».

En contrepartie, les personnes accueillies participent à un travail d'insertion sociale et professionnelle ^{593 ( * )} , ce qui distingue les organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).

En pratique, deux structures nationales bénéficient de cet agrément : Emmaüs France et l'Union interrégionale des lieux à vivre. En outre, trois agréments ont été délivrés à l'échelle locale par les préfets des départements du Rhône et du Gers et le préfet de police de Paris .

Les compagnons d'Emmaüs

L'association Emmaüs a été créée en 1949 à Neuilly-Plaisance par l'abbé Pierre , après la tentative de suicide d'un ancien bagnard (« Je ne peux rien te donner. Mais, toi qui n'as rien, au lieu de mourir, viens m'aider à aider »).

La France compte 119 communautés Emmaüs , accueillant environ 4 500 compagnons, et 8 600 bénévoles. En 2015, l'association a collecté 285 000 tonnes de marchandises (vêtements, ameublement, etc .), les a remises en état puis les a vendues dans 356 points de vente ^{594 ( * )} .

Selon ses statuts, quatre principes guident l'action d'Emmaüs : la solidarité, l'accueil inconditionnel ^{595 ( * )} , l'autonomie par l'activité et le développement durable .

2. La régularisation des étrangers accueillis dans les organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires

La « circulaire Valls » de 2012 mentionne déjà les étrangers accueillis dans les organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires ^{596 ( * )} .

Son point 2.2.3 permet ainsi aux préfets de « prendre en compte la situation de l'étranger qui atteste d'une durée de présence qui ne peut être qu'exceptionnellement inférieure à cinq ans et qui participe depuis au moins douze mois aux activités d'économie solidaire portées par un organisme agréé au niveau national par l'État et régi par les dispositions de l'article L. 265-1 du code de l'action sociale et des familles ».

Nos collègues députés ont souhaité aller plus loin en prévoyant directement dans la loi un dispositif de régularisation de plein droit des étrangers accueillis dans les organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires .

Ce dispositif permettrait notamment d'éviter des différences d'appréciation entre les préfectures. Il concernerait principalement les compagnons d'Emmaüs, qui suivent « un parcours d'intégration complet à travers l'apprentissage du français, l'acquisition, l'approfondissement et la valorisation des compétences professionnelles, la découverte du vivre ensemble et des fondamentaux comme la citoyenneté, la mixité, la solidarité, la laïcité et la tolérance » ^{597 ( * )} .

Concrètement, un étranger accueilli dans un tel organisme bénéficierait, de plein droit, de la délivrance d'une carte de séjour temporaire ^{598 ( * )} après trois années de présence au sein de cet organisme, sauf menace pour l'ordre public .

L'organisme devrait remplir un document , selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État, attestant du « parcours d'intégration complet » de l'étranger et de « l'accompagnement de son projet personnel » .

Lors des débats à l'Assemblée nationale, cette disposition a rencontré l'opposition de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure, et du Gouvernement, qui ont estimé qu'elle remettrait en cause le pouvoir d'appréciation du préfet en matière d'admission exceptionnelle au séjour.

Votre commission a adopté l'article 33 ter sans modification .

Article 33 quater (supprimé) (art. L. 131-5 du code de l'éducation) - Refus de scolarisation d'un mineur étranger

Introduit par l'Assemblée nationale en séance publique, par l'adoption d'un amendement de notre collègue députée Anne-Christine Lang, l'article 33 quater du projet de loi tend à modifier l'article L. 131-5 du code de l'éducation pour prévoir une procédure ad hoc de scolarisation d'un enfant dans le premier degré de l'enseignement scolaire en cas de refus d'inscription par le maire de la commune.

1. Le droit en vigueur sur les refus de scolarisation des mineurs

La scolarisation des enfants mineurs, qu'ils soient français ou étrangers, est strictement encadrée tant par les textes internationaux que nationaux.

Le droit international, via la convention relative aux droits de l'enfant garantit, prévoit à son article 28 le droit de tout enfant à l'éducation et ce sans aucune discrimination : « les États parties reconnaissent le droit de l'enfant à l'éducation, et en particulier, en vue d'assurer l'exercice de ce droit progressivement et sur la base de l'égalité des chances : ils rendent l'enseignement en primaire obligatoire et gratuit pour tous ». De même, la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales consacre le droit à l'instruction ^{599 ( * )} comme un droit fondamental et considère que l'État ne peut se soustraire aux obligations qui en découlent.

En droit national, le treizième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère celui de la Constitution de 1958, dispose que « la Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'État » dont découle le principe constitutionnel d'égal accès à l'instruction, affirmé en 2001 par le Conseil constitutionnel ^{600 ( * )} .

En application de ces exigences constitutionnelles, le code de l'éducation prévoit ainsi à son article L. 111-1 que « le droit à l'éducation est garanti à chacun ». Il dispose également à son article L. 131-1 que « l'instruction est obligatoire pour les enfants des deux sexes, français et étrangers, entre six ans et seize ans » - l'article L. 131-1-1 mentionnant expressément le « droit à l'instruction ».

Dès lors, s'agissant de l'accueil des élèves dans les écoles du premier degré de l'enseignement scolaire (écoles maternelles et élémentaires), à chaque rentrée scolaire, le maire dresse la liste de tous les enfants résidant dans sa commune et qui sont soumis à l'obligation scolaire , donc tous les enfants soumis à l'obligation scolaire, français et étrangers, fille ou garçon. Cette obligation imposée au maire est fixée par l'article L. 131-6 du code de l'éducation . De surcroît, la loi précise que « le statut ou le mode d'habitat des familles installées sur le territoire de la commune ne peut être une cause de refus d'inscription d'un enfant soumis à l'obligation scolaire » (article L. 131-5 du même code). La règle d'égal accès au service public de l'éducation, tant que la scolarité est obligatoire, s'applique autant aux enfants étrangers que français, et ce quelle que soit la régularité du séjour de leurs parents .

La compétence du maire en matière d'inscription des enfants dans les écoles du premier degré de l'enseignement scolaire est exercée au nom de l'État , conformément à l'article L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales, puisqu'il s'agit bien d'une « fonction spéciale qui lui est attribuée par la loi », en l'occurrence, l'article L. 131-6 du code de l'éducation. Ce principe est d'ailleurs rappelé au sujet des mineurs isolés étrangers ^{601 ( * )} par une circulaire interministérielle de 2016 ^{602 ( * )} qui rappelait, qu' « en cas de refus de scolarisation par le maire, le préfet doit procéder lui-même à cette inscription en application de l'article L. 2122-34 du code général des collectivités territoriales. ».

Le maire peut donc, à titre d'illustration, refuser l'inscription d'un enfant non domicilié sur le territoire de sa commune . Toutefois, s'agissant d'une décision défavorable à l'administré, celle-ci doit obligatoirement faire l'objet d'une motivation, conformément à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration.

En cas de refus d'inscription des services municipaux, les parents ou représentants de l'enfant à scolariser peuvent exercer un recours hiérarchique auprès du maire, puis saisir le préfet du département . Le maire agissant en tant qu'agent de l'État, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution, en application de l'article L. 2122-34 du code général des collectivités territoriales qui dispose que « dans le cas où le maire, en tant qu'agent de l'Etat, refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le représentant de l'État dans le département peut, après l'en avoir requis, y procéder d'office par lui-même ou par un délégué spécial. »

Si le recours gracieux n'aboutit pas et que le préfet refuse d'user de ses pouvoirs de substitution, il est possible pour les parents ou les représentants des enfants concernés de contester la décision du maire par la voie contentieuse, par voie de recours en annulation devant le tribunal administratif, assorti d'un référé suspension, introduit sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative.

2. Le texte transmis : répondre à certains cas particuliers

L'article 33 quater du projet de loi tend à modifier l'article L. 131-5 du code de l'éducation pour prévoir une procédure ad hoc en cas de refus du maire d'inscrire un enfant à l'école maternelle ou élémentaire : le directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN) - qui dépend du recteur et non du préfet - pourrait autoriser « l'accueil provisoire » de l'élève et solliciter l'intervention du préfet qui « conformément à l'article L. 2122-34 du code général des collectivités territoriales, est habilité à procéder à une inscription définitive ».

3. La position de votre commission : en rester au droit en vigueur qui permet déjà de pallier les dysfonctionnements éventuels en matière de refus de scolarisation

Si votre rapporteur ne nie pas les difficultés auxquelles tente de répondre cet article, dont le Défenseur des droits est saisi de façon fréquente ^{603 ( * )} , comme il l'a confirmé lors de son audition, il émet plusieurs réserves .

Le droit en vigueur prévoit d'ores et déjà un pouvoir de substitution du préfet si le maire refuse de procéder à des actes qui lui sont prescrits par la loi .

Les refus de scolarisation d'enfants étrangers sur des fondements illégaux sont d'ailleurs déjà sanctionnés par la juridiction administrative qui peut enjoindre au maire , en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de procéder à cette inscription. À titre d'illustration, le tribunal administratif de Versailles a annulé le 19 mars 2018 les décisions par lesquelles un maire avait refusé d'inscrire à l'école une cinquantaine d'enfants syriens (au motif du manque de places dans les classes et de leur mode d'habitat précaire sur la commune concernée), et enjoint à celui-ci de procéder à leur inscription dans un délai de quinze jours : « pour l'inscription à l'école primaire, soit la majorité des cas que le tribunal avait à juger, le droit à la scolarité et l'obligation scolaire des enfants de 6 ans, imposent au maire d'accueillir les enfants sans qu'il puisse objecter un nombre de places insuffisant » ^{604 ( * )} .

Confier, en quelque sorte, un pré-pouvoir de substitution au directeur académique des services de l'éducation nationale dans la loi n'apparaît pas opportun à votre rapporteur, d'autant plus qu'il devrait tout de même saisir le préfet in fine . Comme l'indique notre collègue Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, il « n'y a pas lieu de prévoir de procédure d'urgence supplémentaire. Il appartient en effet au préfet et à ses services de mettre en oeuvre les prérogatives qu'ils tirent de la loi avec toute la diligence nécessaire au cas d'espèce. » ^{605 ( * )} .

En effet, dans la réalité, il paraît souhaitable que rectorat et préfecture se coordonnent afin de régler les situations problématiques, et favoriser le règlement des situations à l'amiable, étant précisé que les intéressés disposent toujours, à la fois de la possibilité de faire appel au pouvoir de substitution du préfet, et de la voie contentieuse .

Considérant que le droit en vigueur prévoit déjà une procédure permettant d'inscrire à l'école un enfant dont le maire aurait refusé l'inscription, votre commission, n'a pas jugé utile de rajouter une autre procédure redondante, et a supprimé l'article 33 quater en adoptant un amendement COM-21 en ce sens de notre collègue Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles.

Votre commission a supprimé l'article 33 quater .

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* ⁵¹⁶ Avis n° 394206 du 15 février 2018 du Conseil d'État sur le projet de loi.

* ⁵¹⁷ Si l'étranger séjourne en France trois mois ou moins, il lui suffit d'obtenir un visa de court séjour auprès de son ambassade ou de son consulat (article L. 121-1 du CESEDA).

* ⁵¹⁸ Articles L. 311-9 et L. 313-17 du CESEDA.

* ⁵¹⁹ Rapport n° 857 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi, p. 529. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0857.pdf .

* ⁵²⁰ Directive du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans le cadre d'un transfert temporaire intragroupe.

* ⁵²¹ Loi relative au droit des étrangers en France.

* ⁵²² Voir le commentaire de l'article 20 pour plus de précisions sur les salariés en mission.

* ⁵²³ Directive 2014/66/UE du 15 mai 2014 précitée.

* ⁵²⁴ Étude d'impact du projet de loi, p. 219.

* ⁵²⁵ Rapport n° 857 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi, p. 531. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0857.pdf .

* ⁵²⁶ Avis n° 394206 du 15 février 2018 du Conseil d'État sur le projet de loi.

* ⁵²⁷ Article L. 313-7-2 du CESEDA.

* ⁵²⁸ Article L. 313-17 du CESEDA.

* ⁵²⁹ Article selon lequel « le ressortissant de pays tiers qui demande à être admis en vertu de la présente directive (apporte la preuve qu'il) a occupé un emploi dans la même entreprise ou le même groupe d'entreprises (...) au moins pendant une période ininterrompue de trois à six mois dans le cas des employés stagiaires ».

* ⁵³⁰ Alors, qu'à l'inverse, un étranger sollicitant un regroupement familial doit avoir séjourné en France de manière régulière depuis au moins dix-huit mois (article L. 411-1 du CESEDA).

* ⁵³¹ Voir le commentaire de l'article 20 du projet de loi pour plus de précisions sur la notion « d'enfants du couple » et son adéquation avec le droit européen.

* ⁵³² Cette carte est d'une durée identique à celle de la mission du salarié, dans la limite d'une durée maximale d'un an diminuée, le cas échéant, de la durée des séjours déjà effectués ailleurs en Europe.

* ⁵³³ Dont la durée est égale à la période de validité restant à courir pour le titulaire de la carte « stagiaire mobile ICT ».

* ⁵³⁴ Article L. 313-24 du CESEDA.

* ⁵³⁵ La durée de ce titre de séjour est égale à la période de validité restant à courir pour le titulaire de la carte « salarié détaché ICT ».

* ⁵³⁶ Article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA.

* ⁵³⁷ Article 458 du code civil.

* ⁵³⁸ Circulaire du 28 octobre 2011 relative aux règles particulières à divers actes de l'état civil relatifs à la naissance et à la filiation.

* ⁵³⁹ Étude d'impact du projet de loi, p. 225.

* ⁵⁴⁰ Rapport n° 371 (2005-2006) fait par votre rapporteur au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration, p. 263. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/l05-371-1/l05-371-11.pdf .

* ⁵⁴¹ Circulaire du 28 octobre 2011 précitée.

* ⁵⁴² Rapport n° 371 (2005-2006), op. cit ., p. 258.

* ⁵⁴³ Loi relative à l'immigration et à l'intégration.

* ⁵⁴⁴ Peine portée à dix ans d'emprisonnement et à 750 000 euros d'amende lorsque l'infraction est commise en bande organisée.

* ⁵⁴⁵ Étude d'impact du projet de loi, p. 227-228.

* ⁵⁴⁶ Avis n° 394206 du 15 février 2018 sur le projet de loi.

* ⁵⁴⁷ Cette hypothèse est la plus fréquente en droit civil, la filiation maternelle étant directement établie par l'accouchement (voir supra pour plus de précisions).

* ⁵⁴⁸ Rapport n° 857 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi, p. 534. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0857.pdf .

* ⁵⁴⁹ Source : objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.

* ⁵⁵⁰ Source : objet de l'amendement du Gouvernement.

* ⁵⁵¹ Voir, pour plus de précisions sur les documents à produire, les articles 63 et 70 du code civil (mariage) et le décret n° 2006-1806 du 23 décembre 2006 relatif à la déclaration, la modification, la dissolution et la publicité du pacte civil de solidarité (PACS).

* ⁵⁵² Conformément à l'article L. 264-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁵⁵³ Le présent article du projet de loi ayant vocation à s'appliquer à Mayotte, les actuels articles 2499-1 à 2499-5 du code civil seraient abrogés par coordination.

* ⁵⁵⁴ Conseil constitutionnel, 22 juin 2012, M. Thierry B. [Consentement au mariage et opposition à mariage] , décision n° 2012-261 QPC.

* ⁵⁵⁵ Rapport n° 371 (2005-2006), op. cit. , p. 264.

* ⁵⁵⁶ Étude d'impact du projet de loi, p. 222.

* ⁵⁵⁷ Rapport n° 371 (2005-2006), op. cit., p. 265.

* ⁵⁵⁸ Information du 29 janvier 2017 du ministère de l'intérieur et du ministère de la santé concernant l'application de la loi n° 2016-274 relative au droit des étrangers en France.

* ⁵⁵⁹ Arrêté du 5 janvier 2017 fixant les orientations générales pour l'exercice par les médecins de l'Office français de l'immigration et de l'intégration de leurs missions prévues à l'article L. 313-11 (11°) du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* ⁵⁶⁰ Loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

* ⁵⁶¹ Articles L. 313-11 (11°) et L. 313-18 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

* ⁵⁶² Loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

* ⁵⁶³ Voir notamment les articles R. 4127-1 à R. 4127-1 du code de la santé publique.

* ⁵⁶⁴ En pratique, ces données sont intégrées au rapport d'activité de l'Office français de l'immigration et de l'intégration.

* ⁵⁶⁵ Arrêté du ministre de l'intérieur et du ministre de la santé relatif aux conditions d'établissement et de transmission des certificats médicaux, rapports médicaux et avis mentionnés aux articles R. 313-22, R. 313-23 et R. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* ⁵⁶⁶ Conseil constitutionnel, 21 décembre 1999, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 , décision n° 99-422 DC.

* ⁵⁶⁷ Article L. 143-10 du code de la sécurité sociale.

* ⁵⁶⁸ Amendement adopté avec l'avis favorable du Gouvernement et de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

* ⁵⁶⁹ Cette disposition concernant les mariages forcés est issue de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

* ⁵⁷⁰ Rapport d'information n° 822 fait sur le projet de loi, p. 32. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rap-info/i0822.pdf .

* ⁵⁷¹ Cette durée est prorogeable lorsqu'une requête en divorce ou en séparation de corps a été déposée ou lorsque le juge aux affaires familiales a été saisi d'une requête relative à l'exercice de l'autorité parentale.

* ⁵⁷² Amendement adopté avec l'avis favorable du Gouvernement et de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

* ⁵⁷³ Devenu la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* ⁵⁷⁴ Conseil constitutionnel, 26 janvier 2017 , Loi relative à l'égalité et à la citoyenneté , décision n° 2016-745 DC.

* ⁵⁷⁵ Rapport n° 827 (2015-2016) fait au nom de la commission spéciale sur le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, p. 578. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l15-827/l15-8271.pdf .

* ⁵⁷⁶ Loi relative au droit des étrangers en France.

* ⁵⁷⁷ Devenu la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* ⁵⁷⁸ Conseil constitutionnel, 26 janvier 2017 , Loi relative à l'égalité et à la citoyenneté , décision n° 2016-745 DC.

* ⁵⁷⁹ Rapport n° 716 (2014-2015) fait par votre rapporteur au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif au droit des étrangers en France, p. 81. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/l14-716/l14-7161.pdf .

* ⁵⁸⁰ Seuls les conjoints et les enfants du couple étant éligibles au regroupement familial.

* ⁵⁸¹ Amendements adoptés avec l'avis favorable de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

* ⁵⁸² Loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.

* ⁵⁸³ Ces rapports sont consultables à l'adresse suivante : www.immigration.interieur.gouv.fr/Info-ressources/Documentation/Rapports-publics/Les-rapports-au-Parlement-article-L.-111-10-du-code-de-l-entree-et-du-sejour-des-etrangers-et-du-droit-d-asile-CESEDA .

* ⁵⁸⁴ En pratique, le ministère de l'intérieur renvoie aux rapports d'activité annuels de l'OFPRA et de l'OFII.

* ⁵⁸⁵ Organisme régi par le décret n°89-912 du 19 décembre 1989 portant création d'un Haut Conseil à l'intégration.

* ⁵⁸⁶ Source : objet de l'amendement de notre collègue députée Laurence Vichnievsky, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

* ⁵⁸⁷ Voir le commentaire de l'article 9 du projet de loi pour plus de précisions sur ce schéma national.

* ⁵⁸⁸ Voir par exemple la décision suivante : Conseil d'État, 12 octobre 2016, Ministre de l'intérieur , affaire n° 392390.

* ⁵⁸⁹ Régie par les articles L. 312-1 à L. 312-3 du CESEDA, la commission du titre de séjour est composée, dans chaque département, d'un maire et de deux personnalités qualifiées. Elle est notamment saisie lorsque le préfet refuse de délivrer ou de renouveler une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale ».

* ⁵⁹⁰ Circulaire INTK1229185C relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* ⁵⁹¹ Source : ministère de l'intérieur.

* ⁵⁹² Loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* ⁵⁹³ Les personnes accueillies disposant d'un statut « exclusif de tout lien de subordination », ce qui a pour effet d'écarter les règles du code du travail.

* ⁵⁹⁴ Source : rapport d'activité d'Emmaüs France, consultable à l'adresse suivante : www.emmaus-france.org/qui-sommes-nous/notre-organisation .

* ⁵⁹⁵ Ce qui inclut notamment les « sortants de prison, (les) migrants avec ou sans papiers, (les) personnes physiquement affaiblies ou psychologiquement fragiles ».

* ⁵⁹⁶ Voir le commentaire de l'article 33 ter A pour plus de précisions.

* ⁵⁹⁷ Source : objet des quatre amendements identiques adoptés par l'Assemblée nationale.

* ⁵⁹⁸ Puis d'une carte de séjour pluriannuelle et d'une carte de résident (voir supra ).

* ⁵⁹⁹ À l'article 2 de son protocole additionnel.

* ⁶⁰⁰ Conseil constitutionnel, décision n° 2001-450 DC du 11 juillet 2001, sur la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.

* ⁶⁰¹ Mais vaut pour tous les mineurs.

* ⁶⁰² Circulaire interministérielle du 25 janvier 2016 relative à la mobilisation des services de l'État auprès des conseils départementaux concernant les mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et les personnes se présentant comme tels.

* ⁶⁰³ Voir par exemple, décision du Défenseur des droits n° 2017-095. Cette décision est consultable à l'adresse suivante : https://juridique.defenseurdesdroits.fr/doc_num.php?explnum_id=16518

* ⁶⁰⁴ Tribunal administratif de Versailles, décisions du 15 mars 2018, n ^os 1800315, 1800317 et 1800333.

* ⁶⁰⁵ Avis n° 527 (2017-2018) de M. Jacques Grosperrin, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, sur le projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif, déposé le 31 mai 2018. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/a17-527/a17-527.html