EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Ce texte améliore l'organisation des communes nouvelles, cette « révolution silencieuse », pour reprendre les mots de Françoise Gatel. À l'heure où l'on observe une perte de confiance dans les institutions et une perte de substance de la commune, il est nécessaire d'organiser une réponse et - comme le souligne Mathieu Darnaud dans son rapport fait au nom de la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale - de redynamiser l'échelon communal, essentiel à la vitalité de notre démocratie locale.
La commune nouvelle permet de moderniser cet échelon et de répondre aux sentiments de perte de moyens et de pouvoir réel dont se plaignent les maires. Cette forme d'organisation se développe : plus de 560 communes nouvelles rassemblant 1 910 communes et 1,9 million d'habitants existent déjà et plus de 200 projets sont en cours, dont un grand nombre verront le jour en janvier 2019.
Mais il existe certains freins à la création de communes nouvelles. Cette proposition de loi y remédie en établissant une transition plus graduelle vers le droit commun, en assouplissant les contraintes et en diversifiant les modes d'organisation territoriale par la création de la « commune-communauté ».
Le texte rend d'abord la transition plus graduelle en ce qui concerne l'effectif du conseil municipal. Aujourd'hui, lors de la création d'une commune nouvelle, le conseil municipal correspond dans 95 % des cas à l'addition des conseils municipaux des communes historiques, ce qui peut aboutir à des conseils municipaux assez pléthoriques avec 234 conseillers à Livarot-Pays d'Auge, 163 à Cherbourg ou 266 à Petit-Caux, en Seine-Maritime. Après le premier renouvellement du conseil, le nombre de conseillers municipaux est celui prévu par la loi pour les communes de la strate démographique supérieure. Après le deuxième renouvellement, le droit commun s'applique. Entre les deux premières phases, la diminution du nombre de conseillers est très forte : elle est de 40 % en moyenne et même de 85 % à Petit-Caux. Les élus locaux craignent donc que toutes les communes historiques ne soient pas représentées au conseil municipal pendant cette phase. Pour y remédier, la proposition de loi de Françoise Gatel prévoit que, pendant la seconde phase transitoire, le nombre de conseillers municipaux ne peut être inférieur à trois fois le nombre de communes déléguées.
Il me semble que cela ne va pas assez loin : cela ne concerne qu'une trentaine de projets, et la règle est peu lisible. Il serait plus simple que la réduction ne puisse être de plus des deux tiers des conseillers municipaux de la première phase. Cela freinerait la diminution dans une cinquantaine de cas. Par ailleurs, je propose de neutraliser les effets de l'augmentation éventuelle de l'effectif du conseil municipal, qui résulterait de cette nouvelle règle, sur le nombre de délégués de la commune pour les élections sénatoriales.
Il faut également limiter les effets de seuil, qui engendrent de nouvelles obligations. La création d'une commune nouvelle requiert déjà beaucoup d'énergie et de nombreuses réunions du conseil municipal. Qu'il s'agisse des contraintes liées aux logements sociaux, aux sites cinéraires, à l'accessibilité, je propose d'introduire un délai de trois ans pour donner du temps au temps. Il faut que les élus n'aient pas devant eux une montagne, mais il faut qu'ils puissent gravir la pente petit à petit.
Une autre demande récurrente des élus locaux concerne l'ordre du tableau du conseil municipal. Les maires historiques sont rangés parmi les conseillers municipaux, après les adjoints aux maires élus par le nouveau conseil municipal lorsqu'ils ne le sont pas eux-mêmes. Il serait logique que, dans la phase transitoire, ils soient placés immédiatement après le maire.
Autre volet, l'assouplissement des règles relatives aux vacances de sièges. Il est arrivé qu'il y ait des démissions entre l'arrêté de création de la commune nouvelle et l'élection du maire et des adjoints. Or, pour cette élection, il faut que le conseil soit complet. La proposition de loi prévoit une exception à cette règle pour la création d'une commune nouvelle.
Il faut cependant conserver la règle de droit commun dans les autres cas, d'autant qu'elle n'impose le renouvellement intégral du conseil municipal, au cours de la dernière année de la mandature, que si le conseil a perdu la moitié de ses membres. Aller plus loin mettrait en cause la représentativité du conseil municipal, notamment pour l'élection d'un nouveau maire. Enfin, l'amendement que je vous présenterai prévoit que le renouvellement anticipé du conseil n'entraîne pas le retour à l'effectif de droit commun avant l'échéance initialement prévue.
Notre collègue Hervé Maurey nous propose de mutualiser les mairies annexes pour faire des économies d'échelle. C'est effectivement l'un des objectifs des communes nouvelles.
La proposition de loi prévoit que le conseil municipal puisse déléguer une partie de ses pouvoirs à une commission permanente, mais cela pose des difficultés. Une telle commission existe dans les départements et les régions, dont les assemblées fonctionnent par sessions, ce qui rend nécessaire l'existence d'un organe permanent. Mais, dans une commune nouvelle, le conseil municipal, comme dans les autres communes, délibère dès lors qu'il est convoqué. Y instituer une commission permanente contreviendrait au principe selon lequel le conseil municipal règle les affaires de la commune et en éloignerait un certain nombre d'élus, alors que la mise en oeuvre d'une commune nouvelle nécessite au contraire leur implication. Nous comprenons l'objectif recherché : gagner en souplesse, notamment si le conseil municipal est pléthorique, pour éviter les problèmes de quorum. Mais une commission permanente serait trop rigide et alourdirait le fonctionnement de la commune. Nous réfléchissons à un dispositif permettant d'atteindre les mêmes objectifs louables sans ces inconvénients.
Enfin, point d'orgue de cette proposition de loi, la « commune-communauté » permettrait à toutes les communes membres d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de se regrouper en agrégeant les compétences communales et intercommunales sans avoir à adhérer à un nouvel EPCI. Cela permettrait de s'adapter aux spécificités de certains territoires, en réunissant les structures administratives correspondant à un bassin de vie. Au contraire, l'obligation pour une telle commune nouvelle d'adhérer à un autre EPCI, dont la taille devient ainsi immense, freine les projets de fusion de communes. L'article 4 de la proposition de loi ouvre une véritable perspective à certains territoires et constitue une réelle avancée.
M. Philippe Bas , président . - Permettez-moi de mettre les choses en perspective. Le Sénat a pris des initiatives importantes : en juin dernier, il a adopté une proposition de loi pour rendre plus viables les grandes intercommunalités grâce à la mise en place de pôles territoriaux, et pour remédier aux dysfonctionnements issus de la loi NOTRe, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Notre délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a rendu un rapport sur le statut de l'élu. Nous avons autorisé ici la publication du rapport d'information de Mathieu Darnaud sur la revitalisation de l'échelon communal. Cela forme un tout avec cette proposition de loi et les dispositions du budget de l'État relatives aux collectivités territoriales que nous examinerons tout à l'heure en séance publique.
Le congrès des maires a été l'occasion de constater la distance qui s'est creusée entre l'État et les communes. Cette distance n'est pas saine. Le Gouvernement ferait bien de saisir la balle au bond et d'inscrire nos propositions de loi à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, quitte à les amender. Le Sénat travaille de manière constructive à réduire la fracture entre État et élus locaux, en mettant à la disposition du Gouvernement une boîte à outils dans laquelle il est libre de piocher. Voilà l'esprit dans lequel le rapport de Mme Canayer a été présenté et la proposition de loi rédigée.
Mme Françoise Gatel . - Je remercie le rapporteur de la qualité de son travail. Au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, j'ai rédigé avec Christian Manable en 2015 un rapport d'information intitulé Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse . La commission des lois, par le biais de la mission permanente de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale, a confirmé l'intérêt de cette formule institutionnelle pour consolider le bloc local et mieux répondre à l'impérieuse nécessité de proximité de l'action publique.
La proposition de loi est en quelque sorte une oeuvre collective, issue du terrain. La commune nouvelle est un libre choix à la main des élus ; elle est non pas un remède miracle, mais une réponse intéressante au besoin de consolidation de la cellule de proximité qu'est la commune.
Je me rallie volontiers aux propositions du rapporteur qui permettent d'améliorer le texte.
L'article 4 prévoit une innovation : la commune-communauté ou la communauté-commune. La loi NOTRe a valorisé l'intercommunalité, perçue comme une réponse utile et pertinente au besoin d'efficacité qui respecte le principe de subsidiarité. Toutefois, on a constaté les déviances de cette loi : des périmètres d'intercommunalité contraints et artificiels dans certains cas, et de véritables difficultés en milieu rural.
L'aspiration est aujourd'hui à la simplification, à l'efficacité, à des bassins de vie répondant aux besoins de nos concitoyens. La communauté-commune, qui permet à une communauté de communes, sur la base de la volonté des communes membres, de se transformer en commune nouvelle, est une réponse. Il s'agit d'une nouvelle étape de la coopération intercommunale, mais ce n'est, en aucun cas, un leurre pour détruire l'intercommunalité, dont nul ici ne conteste l'intérêt, dès lors qu'elle est bâtie sur un véritable projet de territoire.
M. Pierre-Yves Collombat . - Monsieur le président, je crains de tenir un propos quelque peu décalé !
M. Philippe Bas , président . - Vous l'assumez très bien d'habitude !
M. Pierre-Yves Collombat . - Les communes nouvelles sont tellement nouvelles que ce sont non pas des communes, mais des formes nouvelles d'intercommunalités particulièrement intégrées. Nous construisons une section nouvelle du code général des collectivités territoriales, qui devrait certainement prospérer. En matière de simplification, on aurait pu faire mieux ; il s'agit plutôt d'une complexification !
L'intercommunalité, à l'origine, était une formule suffisamment souple pour s'adapter à toutes les situations. Si la commune nouvelle correspond à un besoin commun, alors il n'y a pas de problème, et personne n'a envie de partir. Mais lorsque la fusion est artificielle, la commune nouvelle prend rapidement l'eau. C'est ce qui est en train de se passer, et c'est la raison pour laquelle il faut prévoir tous ces palliatifs...
Complexifier encore davantage n'est pas un bon moyen de répondre à la question de la complexité des dispositifs actuels. On cherche à faire fonctionner quelque chose qui ne fonctionne pas, et on aboutit à des monstruosités.
M. Éric Kerrouche . - Je remercie le rapporteur de son travail. Les communes nouvelles représentent sans doute la plus grande rationalisation du territoire communal depuis la Révolution : elles ont réussi là où de nombreux échecs avaient été enregistrés. C'est une bonne solution, mais en définitive, une commune nouvelle est une commune. Les adaptations qui nous sont proposées sont parfois nécessaires. Mais sont-elles toujours les solutions les mieux adaptées ?
Didier Marie complétera mon propos. Je me concentrerai sur les articles 1 er et 4.
Sur l'article 1 er , relatif à l'effectif du conseil municipal de la commune nouvelle, les amendements du rapporteur corrigent le dispositif initial qui n'était pas applicable dans certains cas en raison du nombre de communes déléguées. Mais le nombre de communes concernées par le dispositif mis en place par le rapporteur est moindre que dans le système initial... Par ailleurs, la chute est brutale quand on repasse au droit commun. On ne fait que retarder pour mieux sauter !
La question de la proportionnalité me pose problème. Pendant un temps, certes limité, il existe une déconnexion entre le nombre de conseillers municipaux et la population. Certes, ce problème est corrigé en ce qui concerne le nombre de délégués sénatoriaux. Il n'en demeure pas moins que les communes nouvelles sont placées dans une situation d'exceptionnalité par rapport aux communes.
L'article 4 soulève également des difficultés. Actuellement, les exceptions au principe selon lequel toute commune doit appartenir à un EPCI à fiscalité propre sont très limitées. À cet égard, une inégalité de traitement entre communes et communes nouvelles me semble difficilement justifiable : ces dernières doivent être soumises au droit commun. Faut-il créer une nouvelle catégorie juridique, celle des communes-communautés, pour des cas extrêmement limités ? Je rappelle que 3,1 % des communes nouvelles seulement comptent plus de 10 communes et que 6 % d'entre elles ont plus de 5 000 habitants.
Par ailleurs, dans une commune-communauté, pour la première fois, le président de l'EPCI sera élu au suffrage universel. Je suis favorable à cette belle innovation, mais je ne pense pas que tel était le but recherché.
Enfin, j'estime que l'amendement COM-16 , qui vise à lisser les effets de seuil auxquels sont exposées les communes nouvelles, est une bonne disposition, nécessaire pour laisser le temps à la nouvelle administration de respecter ses obligations.
M. Didier Marie . - Je remercie Françoise Gatel d'avoir lancé le débat sur le fonctionnement des communes nouvelles. Depuis les lois de 2010 et 2015, on constate une accélération du nombre de projets de commune nouvelle. Il faut souligner l'intérêt de cette possibilité de mutualisation et de fusion, qui est souhaitable lorsqu'elle s'articule autour d'un projet de territoire. Certains projets de commune nouvelle avaient un caractère défensif : ce n'est pas la meilleure manière de se rassembler...
Agnès Canayer a rendu intelligibles des dispositions techniques et complexes. Je voudrais évoquer les articles qu'Éric Kerrouche n'a pas abordés.
La rapporteur propose, avec sagesse, de supprimer l'article 2. C'est le conseil municipal qui doit régler les affaires de la commune : il n'est pas nécessaire de créer une instance supra-communale. D'ailleurs, il faut rappeler que le conseil municipal peut déléguer un certain nombre de pouvoirs au maire, qui doit alors lui rendre compte.
L'article 3 est relatif à la complétude du conseil municipal pour l'élection du maire. Les amendements du rapporteur corrigent deux difficultés, notamment à l'alinéa qui rendait inapplicables aux communes nouvelles, entre leur création et le premier renouvellement de leur conseil municipal, les articles L. 258 et L. 270 du code électoral. N'oublions pas que, dans les communes de 1 000 habitants et plus, il n'est pas nécessaire de procéder à de nouvelles élections en cas de vacances de sièges, puisqu'il est fait appel aux suivants de liste. Dans celles de moins de 1 000 habitants, il est procédé à des élections complémentaires pour pourvoir les seuls sièges vacants.
Cet article pose une question de fond lorsque le nombre de vacances atteint un tiers du nombre de conseillers municipaux. À Baugé-en-Anjou, le nombre de conseillers municipaux est de 130. S'il en manquait 43, par exemple, le renouvellement ne serait pas obligatoire. Pourtant, une telle proportion d'absents montre que l'on a affaire non pas seulement à des démissions ponctuelles, mais plus vraisemblablement à une contestation du principe même de la création de la commune nouvelle. Il nous paraît nécessaire et utile de procéder dans ce cas à un renouvellement général.
Je veux revenir sur le fait que le maire d'une « commune-communauté » serait par là-même un président d'EPCI élu au suffrage universel. J'avais cru comprendre que la majorité sénatoriale n'était pas favorable à une telle mesure. Or on l'introduit dans la loi, sauf à considérer qu'il puisse y avoir un maire de la commune nouvelle et une autre personne qui devienne présidente de l'EPCI, ce qui poserait des difficultés de fonctionnement.
S'agissant de l'amendement COM-15 , placer les maires délégués à la suite du maire dans l'ordre du tableau est une bonne idée. Il doit être précisé qu'ils seront rangés en fonction de population de chacune des communes déléguées.
M. Alain Richard . - La commune nouvelle respecte le droit commun des communes : c'est sa garantie de crédibilité et d'efficacité. La loi doit s'assurer que la commune nouvelle découle d'un véritable consentement approfondi. J'ai toujours manifesté, sans succès, mon opposition aux primes financières et avantages annexes destinés à pousser les élus locaux à préférer cette formule, car ces mesures constituent les germes de futurs divorces.
Je soutiendrai cette proposition de loi parce qu'elle ne porte que sur des mesures temporaires. Un consensus est exigé : les dispositions électorales ne comportent d'ailleurs aucune garantie en termes de représentation des anciennes communes au conseil municipal de la commune nouvelle. Les dispositions de la proposition de loi ne font qu'aménager une situation de transition. C'est la raison pour laquelle j'estime préférable de ne pas passer par la formule d'une commission permanente.
Je ne rejoins pas mes collègues qui se sont exprimés sur la question de la commune-communauté. Dans le cas rarissime où l'ensemble d'une communauté devient une commune nouvelle, il est légitime de ne pas obliger cette dernière à intégrer une nouvelle communauté, qui, par hypothèse, ne le souhaite pas forcément. La seule mesure dérogatoire est le régime électoral. Comme les deux personnes morales coïncident, on ne voit pourquoi il devrait y avoir deux régimes électoraux.
Un autre problème existe : imaginons que 15 communes sur 18 d'un EPCI se réunissent en commune nouvelle et que les trois dernières restent indépendantes. Selon une règle très ancienne, une commune ne peut avoir à elle seule la majorité des sièges au sein de l'organe délibérant d'un EPCI. On aboutirait ainsi, dans un tel cas, à un déni de représentation tout à fait anormal. Depuis que le Conseil constitutionnel a clarifié sa jurisprudence en la matière, avec la décision Commune de Salbris , la règle qui interdit à une commune représentant, par exemple, 85 % de la population de détenir la majorité des sièges doit être regardée comme inconstitutionnelle. Nous devrons y réfléchir.
M. Loïc Hervé . - Le groupe de l'Union Centriste attache une grande importance à la proposition de loi de notre collègue Françoise Gatel. Je salue également le travail de notre collègue rapporteur Agnès Canayer pour trouver des pistes d'amélioration. Le travail doit encore être remis sur l'ouvrage, notamment sur la question de la commission permanente et de la gestion des affaires courantes, pour trouver des solutions d'ici à l'examen en séance. Le timing est idéal pour apporter les améliorations nécessaires avant mars 2020.
Le dispositif de la commune-communauté correspondrait parfaitement à un EPCI de mon département. Cette innovation tout à fait intéressante permettrait de renforcer les communes nouvelles. Je préfère cependant le terme de « communauté-commune » à celui de « commune-communauté », car les deux ensembles sont réunis en un seul.
M. Mathieu Darnaud . - Je veux, à mon tour, remercier Françoise Gatel pour son initiative et Agnès Canayer, qui a brillamment éclairé ces travaux.
Un préambule essentiel : toutes ces mesures n'ont de sens que si elles gardent un caractère temporaire et dérogatoire. Il ne s'agit, en aucun cas, de prévoir une alternative à la commune ni même une commune hybride. Il n'y a qu'un seul modèle : le modèle communal, auquel notre mission permanente de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale est viscéralement attachée.
La commune nouvelle n'a de sens que lorsqu'elle est consentie et repose sur l' affectio societatis .
Pour ce qui concerne la communauté-commune, je ne suis pas d'accord avec notre collègue Didier Marie : l'intérêt de ce texte est de rappeler l'attachement des élus au modèle communal. Un ensemble intercommunal qui veut devenir une commune épouse le modèle communal, notamment en termes de gouvernance. Il est hors de question d'avoir, demain, un mode de scrutin au suffrage universel direct pour les intercommunalités - de la communauté de communes à la métropole.
Par ailleurs, je partage l'avis exprimé par notre collègue Alain Richard sur les mesures financières incitatives. Dans le temps, ces mesures n'ont pas de sens : les communes nouvelles dont le fait générateur avait été des incitations financières ou une approche défensive ont été des échecs. Si l'on souhaite faire des communes nouvelles un outil d'avenir consenti et non imposé, la philosophie doit rester communale.
M. Philippe Bas , président . - On nous propose de permettre aux communes qui forment une communauté de communes de fusionner entre elles et de ne pas adhérer à une autre communauté de communes. Cette proposition n'est pas ambiguë.
En 1971, la loi Marcellin prévoyait des fusions de communes : celles-ci ont été très peu nombreuses. Se sont alors développés des syndicats intercommunaux, des districts et des communautés d'agglomération. Au début des années 1990, un processus de création d'intercommunalités à compétence large a été lancé pour donner davantage d'élan à la mutualisation des moyens. Il fallait surmonter l'échec du processus de fusion de communes.
Aujourd'hui, il en va différemment : quand les communes fusionnent pour créer une commune nouvelle, c'est une réussite du processus de l'intercommunalité. On ne casse pas des intercommunalités existantes, puisque toutes les communes d'une même intercommunalité fusionnent en une commune. Cela n'est pas envisageable pour les très grandes intercommunalités, car la commune nouvelle est un outil de proximité. Le dispositif s'adresse à des communautés de communes à taille humaine.
La sagesse de la proposition de loi est de ne pas vouloir casser des communautés de communes de grande taille. La mesure proposée est assez modeste, mais, historiquement, elle a du sens et permet d'aller au bout de certaines expériences : il n'y a plus besoin d'intercommunalité quand on fusionne !
M. Vincent Segouin . - Je suis issu d'un département, l'Orne, dans lequel le nombre de communes nouvelles est très important : nous représentons plus de 10 % des fusions qui ont eu lieu en France.
Les communes nouvelles se forment soit à l'échelle des anciennes communautés de commune, soit à l'échelle de deux ou trois communes. Quel que soit leur format, on s'aperçoit avec le recul que celles qui sont fondées autour d'un projet commun fonctionnent bien.
On nous avait prévenus des conséquences de la création des communes nouvelles à partir de nombreuses communes : la baisse du nombre de conseillers, par exemple. La période transitoire court jusqu'au deuxième renouvellement après la création de la commune nouvelle, soit 2026 pour celles qui ont été créées jusqu'à maintenant. À cette date, la commune nouvelle sera purement et simplement considérée comme une commune. J'ai des doutes sur la pertinence de la création de nouvelles périodes transitoires.
Le malaise parfois ressenti aujourd'hui s'explique par le fait que certains n'avaient pas imaginé toutes les conséquences de la fusion. Dès lors, pourquoi ne pas proposer dans cette proposition de loi aux communes de défusionner ? Les maires doivent avoir une certaine liberté et prendre leurs responsabilités.
M. Jean-Pierre Sueur . - Je partage les propos de nos collègues Éric Kerrouche et Didier Marie. Puisque l'on applique une logique implacable - une commune est une commune -, la commune-communauté crée en quelque sorte une confusion.
Si les communes d'une communauté de communes font une commune nouvelle, je suis partisan que l'on considère cette dernière comme une commune, à laquelle s'applique le droit commun des communes.
M. Alain Richard . - Et les compétences obligatoires de la communauté ?
M. Jean-Pierre Sueur . - Il faut alors que la commune-communauté adhère à une autre communauté pour qu'une instance exerce les compétences obligatoires de la communauté.
Dans un certain nombre de départements, des préfets zélés ont incité à la création de communes nouvelles. Les élus se rendent désormais compte qu'il n'existe qu'une commune, alors qu'ils pensaient que l'ancienne commune garderait une spécificité. Cette proposition de loi vise à prendre en compte ce sentiment. D'aucuns estiment que les grandes communautés de communes rurales posent difficulté. Je n'en crois rien. Elles permettent, au contraire, d'atteindre une masse critique pour peser face aux grandes métropoles.
M. Éric Kerrouche . - L'appellation « commune-communauté » me semble source d'ambiguïtés : toutes les anciennes communes membres de la commune nouvelle disposaient d'une compétence générale. À la création de la commune nouvelle, celle-ci dispose alors d'une compétence générale, à l'image des communes traditionnelles.
M. Alain Richard . - Certes, mais la communauté de communes dispose de compétences spécifiques.
M. Éric Kerrouche . - Absolument ! Pour cette raison, l'appellation précitée apparaît trompeuse. Une commune nouvelle dotée d'une compétence générale devrait intégrer une communauté de communes pour l'exercice de ces compétences.
M. Philippe Bas , président . - L'expression « commune-communauté » ressort d'une facilité de langage : elle ne figure nullement dans le texte de la proposition de loi. Les communes qui forment une commune nouvelle n'ont effectivement pas besoin d'intégrer une communauté de communes extérieure. Cela ne serait d'ailleurs pas nécessairement efficient. En tout état de cause, nous ne pouvons rendre obligatoire une telle intégration.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Ne compliquons pas inutilement le débat. L'objectif, simple, d'une commune nouvelle est de devenir une nouvelle commune. Cette mue peut prendre du temps : un délai d'agrégation et de consolidation apparaît indispensable. La proposition de loi en garantit le respect. La notion de « commune-communauté » ne figure pas dans le texte ; elle sert uniquement à rendre intelligible le fait que les communes nouvelles peuvent exercer les compétences de la communauté de communes qu'elle remplace, sans obligation d'en rejoindre une nouvelle.
Monsieur Kerrouche, je proposerai un amendement à l'article 1 er pour accroître le nombre de communes concernées par l'augmentation du nombre de conseillers municipaux : une cinquantaine de communes nouvelles, et non plus une trentaine, en bénéficieront. Quant à la possibilité de défusionner une commune nouvelle évoquée par M. Vincent Segouin, je crois, sans nier qu'il puisse exister des difficultés, que le fait d'offrir une telle possibilité risquerait d'ébranler le dispositif des communes nouvelles, dont il convient au contraire de faciliter l'émergence. Dans mon département, le Conseil d'État a obligé deux communes à se séparer : ce fut particulièrement complexe - les communes d'origine ne possédaient plus ni maire ni structure - et lourd de conséquences.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Mon amendement COM-11 rectifié prévoit que le nombre de conseillers municipaux au cours de la seconde étape de la phase transitoire est au moins égal au tiers de l'effectif du conseil municipal en exercice lors de la création de la commune nouvelle. Il s'agit, en outre, de ne pas répercuter les effets de l'augmentation de l'effectif du conseil municipal au cours de ladite période sur la détermination du nombre de délégués dont disposent les communes nouvelles pour les élections sénatoriales.
L'amendement COM-11 rectifié est adopté.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Mon amendement COM-12 supprime l'article 2 de la proposition de loi, qui permet l'instauration d'une commission permanente entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement général du conseil municipal.
Mme Françoise Gatel . - J'ai entendu les arguments juridiques précédemment exposés par notre rapporteur. Je suivrai sa position, mais le groupe de l'Union Centriste devrait présenter une autre proposition en séance publique.
L'amendement de suppression COM-12 est adopté.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Mon amendement COM-13 permet au conseil municipal, en cas de siège vacant entre la création d'une commune nouvelle et la première réunion du conseil, d'élire le maire et ses adjoints, par dérogation au principe de complétude.
Mme Françoise Gatel . - Il s'agit d'une disposition majeure. Plusieurs communes nouvelles - j'ai connaissance d'au moins cinq cas - se sont trouvées en grande difficulté pour élire leur maire, car une ou plusieurs démissions étaient intervenues au sein du conseil municipal entre l'arrêté préfectoral de création et la date du premier conseil.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Nous avons cherché une solution pour remédier à ce problème. Cet amendement prévoit également que le renouvellement anticipé du conseil ne peut avoir pour effet d'accélérer le retour à l'effectif du droit commun, qui ne s'appliquera qu'à compter du deuxième renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle.
L'amendement COM-13 est adopté et l'amendement COM-10 devient sans objet.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Mon amendement COM-14 rectifié parfait le dispositif prévu à l'article 4, qui dispense une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes membres d'un ou de plusieurs EPCI à fiscalité propre ou, le cas échéant, d'une ou de plusieurs autres communes, de l'obligation d'adhérer à un autre EPCI à fiscalité propre.
M. Alain Richard . - Les dispositions prévues sont-elles identiques à celles qui s'appliquent aux communes insulaires ?
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Oui, la dérogation est la même que pour les îles.
L'amendement COM-14 rectifié est adopté et l'amendement COM-9 devient sans objet.
Articles additionnels après l'article 4
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Mon amendement COM-15 vise à faire en sorte que les maires délégués prennent rang immédiatement après le maire dans l'ordre du tableau entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement du conseil municipal.
L'amendement COM-15 est adopté.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Mon amendement COM-16 rectifié lisse les effets de seuil auxquels sont exposées les communes nouvelles.
L'amendement COM-16 rectifié est adopté.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - L'amendement COM-1 prévoit que les trois cinquièmes des électeurs d'une commune peuvent obtenir l'organisation d'une consultation citoyenne sur le rattachement de leur commune à une commune nouvelle. Cette proposition me semble sans fondement réel, dans la mesure où le système actuel apporte les garanties nécessaires. Elle risquerait, en outre, de s'opposer au principe de représentativité des élus locaux. Mon avis est défavorable.
M. Philippe Bas , président . - Il faut un équilibre entre démocratie représentative et démocratie participative.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - L'amendement COM-2 insère dans le code électoral la disposition législative selon laquelle il ne peut être procédé à aucun redécoupage des circonscriptions électorales dans l'année précédant l'échéance normale de renouvellement des assemblées concernées. Il n'entre pas dans le champ de la proposition de loi. Mon avis est défavorable.
M. Philippe Bas , président . - Si cet amendement est un cavalier, nous nous devons de le rejeter.
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Les amendements COM-3 et COM-4 prévoient qu'un rapport financier est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site Internet de la commune préalablement à la création d'une commune nouvelle, puis joint à la délibération afférente du conseil municipal. J'y suis défavorable, car cela alourdirait inutilement les procédures et partant, serait contraire à l'esprit de la proposition de loi.
Les amendements COM-3 et COM-4 ne sont pas adoptés.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - L'amendement COM-5 supprime le pouvoir d'initiative du préfet en vue de la création d'une commune nouvelle. Il peut cependant, dans certains cas marginaux, être utile. Je propose donc un avis défavorable.
L'amendement COM-5 n'est pas adopté.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - L'amendement COM-6 adapte la carte scolaire dans les communes nouvelles, afin d'éviter que le regroupement de communes ne se traduise par des fermetures de classes. La disposition ressort du domaine réglementaire. Mon avis est défavorable.
L'amendement COM-6 n'est pas adopté.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - L'amendement COM-7 rectifié prévoit qu'une partie des annexes de la mairie d'une commune nouvelle peut être supprimée. J'y suis favorable, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement COM-17 qui précise le dispositif proposé sur deux points : il simplifie les modalités de la décision de suppression d'une annexe de la mairie et supprime la nécessité d'un accord du conseil de la commune déléguée sur le territoire de laquelle seront établis les actes de l'état civil des habitants de la commune déléguée dont l'annexe de la mairie a été supprimée.
Le sous-amendement COM-17 est adopté. L'amendement COM-7 rectifié, ainsi modifié, est adopté.
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - L'amendement COM-8 rectifié autorise la suppression d'une partie des communes déléguées dans les communes nouvelles ou le regroupement de certaines communes déléguées, sur décision du conseil municipal de la commune nouvelle. Il présente, à mon sens, un double inconvénient en permettant à la fois la couverture partielle du territoire d'une commune nouvelle par des communes déléguées et la création de délimitations ne correspondant à aucune réalité historique. Cela modifierait le modèle de l'organisation territoriale des communes nouvelles. J'y suis défavorable.
L'amendement COM-8 rectifié n'est pas adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1
er
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Mme CANAYER, rapporteur |
11 rect. |
Augmentation de l'effectif transitoire du conseil municipal et neutralisation de cette augmentation sur le nombre de délégués sénatoriaux |
Adopté |
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Article 2
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Mme CANAYER, rapporteur |
12 |
Suppression de l'article |
Adopté |
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Article 3
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Mme CANAYER, rapporteur |
13 |
Dérogation au principe de complétude du conseil municipal pour la première élection du maire et des adjoints ; garantie contre les effets du renouvellement anticipé du conseil municipal sur l'effectif de celui-ci |
Adopté |
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M. GUENÉ |
10 |
Prolongation de la dérogation aux règles relatives aux vacances de sièges, prévue par la proposition de loi, jusqu'au premier renouvellement général des conseils municipaux |
Satisfait
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Article 4
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Mme CANAYER, rapporteur |
14 rect. |
Améliorations rédactionnelles et coordination |
Adopté |
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M. de BELENET |
9 |
Coordination |
Satisfait
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Articles additionnels après l'article 4 |
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Mme CANAYER, rapporteur |
15 |
Rang des maires délégués dans l'ordre du tableau municipal |
Adopté |
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Mme CANAYER, rapporteur |
16 rect. |
Lissage des effets de seuil subis par les communes nouvelles |
Adopté |
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M. GRAND |
1 |
Organisation d'une consultation citoyenne sur le rattachement d'une commune à une commune nouvelle |
Rejeté |
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M. GRAND |
2 |
Redécoupage des circonscriptions électorales dans l'année précédant le renouvellement |
Rejeté |
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M. GRAND |
3 |
Affichage et mise en ligne d'un rapport financier avant la création d'une commune nouvelle |
Rejeté |
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M. GRAND |
4 |
Affichage et mise en ligne d'un rapport financier avant la création d'une commune nouvelle |
Rejeté |
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M. GRAND |
5 |
Suppression du pouvoir d'initiative du préfet en vue de la création d'une commune nouvelle |
Rejeté |
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M. GRAND |
6 |
Carte scolaire dans les communes nouvelles |
Rejeté |
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M. MAUREY |
7 rect. |
Suppression d'une partie des annexes de la mairie |
Adopté |
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Mme CANAYER, rapporteur |
S/amdt 17 à l'amdt 7 rect. |
Précisions relatives aux modalités de la décision de suppression d'une partie des annexes de la mairie |
Adopté |
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M. MAUREY |
8 rect. |
Suppression d'une partie seulement des communes déléguées |
Rejeté |