EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
Article 1er(art. L.O. 141-1
du code électoral, art. 8 de la loi organique
n° 76-97
du 31 janvier 1976 relative aux listes
électorales consulaires et au vote
des Français établis
hors de France pour l'élection du Président
de la
République)Coordinations
L'article 1 er de la proposition de loi organique tend à procéder à diverses coordinations au sein de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 138 ( * ) .
Plusieurs de ses dispositions ont été satisfaites par la récente loi organique n° 2016-1047 du 1 er août 2016 139 ( * ) , entrée en vigueur le 1 er janvier 2019.
Contenu de l'article 1 er de la proposition de loi organique (PPLO)
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Alinéas de la PPLO |
Articles modifiés de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 |
Objectifs de la PPLO |
État au 1 er janvier 2019 |
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2 |
2 |
Supprimer la référence à l'article L. 7 du code électoral (abrogé au 12 juin 2010 140 ( * ) ) |
Satisfaits par la loi organique n° 2016-1047 du 1 er août 2016 |
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4 |
6 |
Tirer les conséquences de la suppression, en 2013, du renouvellement partiel de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) |
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5 |
Préciser les conditions de remplacement des membres des commissions de contrôle des listes électorales |
Non satisfait |
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6 |
Tirer les conséquences du nouveau calendrier de réunion de l'AFE pour la nomination des membres de la commission de contrôle des listes électorales |
Satisfaits par la loi organique n° 2016-1047 du 1 er août 2016 |
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7 |
Tirer les conséquences de la suppression, en 2013, des membres non élus de l'AFE |
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8 |
20 |
Abrogation de l'article 20 de la loi organique n° 76-97 |
Non satisfait |
Source : commission des lois du Sénat
En adoptant l'amendement COM-3 de son rapporteur, votre commission a supprimé les dispositions de l'article 1 er de la proposition de loi organique qui sont apparues comme déjà satisfaites .
De même, elle n'a pas retenu l'abrogation de l'article 20 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 précitée.
Certes, le Conseil constitutionnel a « déclassé » cet article (sans le censurer), considérant qu'il ne présentait pas de valeur organique 141 ( * ) . Il permet toutefois aux Français établis hors de France de participer aux référendums nationaux , comme ils l'ont fait en 1988 (autodétermination en Nouvelle-Calédonie), en 1992 (ratification du traité de Maastricht), en 2000 (quinquennat) et en 2005 (ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe).
À l'inverse, votre commission a conservé la disposition de l'article 1 er de la proposition de loi organique précisant les conditions de remplacement des personnes désignées par l'Assemblée des Français de l'étranger pour siéger dans la commission de contrôle des listes électorales consulaires .
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La composition de la commission de contrôle des listes électorales consulaires 142 ( * ) Cette commission de contrôle comprend : - le vice-président du conseil consulaire ; - deux membres titulaires et deux membres suppléants désignés par l'Assemblée des Français de l'étranger, parmi les électeurs de la circonscription consulaire, après avis des conseillers consulaires de cette même circonscription. En l'état du droit, les deux membres suppléants remplacent, dans l'ordre de désignation, « l'un ou l'autre des titulaires en cas d'empêchement ou de décès ». La proposition de loi organique propose une rédaction plus large, en permettant le remplacement des titulaires de la commission de contrôle en cas d'empêchement et de « cessation de mandat », ce qui permet de couvrir les cas de décès mais également de démission. |
Votre commission a tiré les conséquences du nouvel article 1 er A de la proposition de loi ordinaire, qui confie la présidence des conseils consulaires (et non plus la vice-présidence) à un membre élu (amendement COM-3 du rapporteur) . Ces coordinations portent sur les incompatibilités applicables aux élections législatives (article L.O. 141-1 du code électoral) et sur la présidence de la commission de contrôle des listes électorales (article 8 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 précitée).
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 1er bis(art. 8 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République)Composition des commissions de contrôle des listes électorales consulaires
L'article 1 er bis de la proposition de loi organique vise à ajuster la composition des commissions de contrôle des listes électorales consulaires.
Il est issu de l'amendement COM-1 de notre collègue Jean-Yves Leconte et du groupe socialiste et républicain , adopté avec l'avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement.
La loi organique n° 2016-1047 du 1 er août 2016 143 ( * ) a créé une commission de contrôle des listes électorales dans chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire et dans chaque poste consulaire.
Cette commission s'assure de la régularité des listes électorales consulaires et peut réformer les décisions de radiation des ambassadeurs et des chefs de poste. Un électeur radié des listes électorales consulaires doit saisir la commission de contrôle avant de pouvoir former, le cas échéant, un recours contentieux.
En l'état du droit, la commission de contrôle comprend :
- le vice-président du conseil consulaire (qui deviendrait le président du conseil en application de l'article 1 er A de la proposition de loi) ;
- deux membres titulaires et deux membres suppléants désignés par l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) parmi les électeurs de la circonscription consulaire , après avis des conseils consulaires de cette même circonscription.
Or, comme le souligne notre collègue Jean-Yves Leconte, « certaines circonscriptions consulaires comptent trop peu d'électeurs pour permettre la désignation de deux membres titulaires et deux membres suppléants » 144 ( * ) .
En conséquence, l'article 1 er bis de la proposition de loi organique vise à assouplir cette disposition : l'Assemblée des Français de l'étranger pourrait désigner des membres de la commission de contrôle non seulement dans la circonscription consulaire mais, plus largement, dans la circonscription d'élection des conseillers consulaires .
À titre d'exemple, la circonscription de Turquie compte deux conseils consulaires (Ankara et Istanbul) mais une seule circonscription d'élection des conseillers consulaires, couvrant l'ensemble du pays. Il semble donc plus logique de désigner les membres de la commission de contrôle au sein de cette circonscription d'élection.
Votre commission a adopté l'article 1 er bis ainsi rédigé .
Article 2
(art. 3 de la
loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à
l'élection
du Président de la République au suffrage
universel)
Inclusion des présidents des conseils consulaires dans la
liste
des élus habilités à présenter un candidat
à l'élection présidentielle
Dans sa rédaction initiale, l'article 2 de la proposition de loi organique visait à autoriser les vice-présidents des conseils consulaires à présenter un candidat à l'élection présidentielle.
Il reprenait la recommandation n o 3 du rapport d'information « Représentation des Français établis hors de France : les premiers enseignements de la loi du 22 juillet 2013 » de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte 145 ( * ) .
Par coordination, votre commission a tiré les conséquences du nouvel article 1 er A de la proposition de loi, qui confie la présidence des conseils consulaires à un membre élu et supprime la fonction de vice-président. Le président élu du conseil consulaire serait ainsi habilité à parrainer un candidat à l'élection présidentielle.
1. La présentation des candidats à l'élection présidentielle
Pour se présenter à l'élection présidentielle, un citoyen doit recueillir le parrainage de 500 élus , dont la liste est fixée à l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 146 ( * ) (maires, conseillers régionaux, conseillers départementaux, parlementaires, etc .).
Ces élus doivent être issus d'au moins trente départements ou collectivités d'outre-mer différents, sans qu'un même département ou qu'une même collective représente plus d'un dixième des parrainages.
Comme l'a rappelé notre collègue Philippe Bas, président de la commission des lois, ce parrainage n'est pas « un droit acquis au titre de la représentation de la population, mais une fonction. Elle vous est dévolue non pas pour être, au sein d'une famille politique, le plus nombreux possible à désigner celui que vous souhaitez voir être candidat, mais pour estimer qu'une personnalité représente un courant de pensée digne de figurer dans la compétition de l'élection présidentielle » 147 ( * ) .
Historiquement, les membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) ont été habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle en 1988 148 ( * ) .
Cette prérogative bénéficie aujourd'hui aux 90 membres de l'Assemblée des Français de l'étranger 149 ( * ) , qui a succédé au CSFE en 2004. Les conseillers consulaires en sont exclus lorsqu'ils ne siègent pas à l'AFE.
Liste des élus habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle
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Mandat |
Nombre de parrains potentiels |
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Membres des conseils régionaux et des organes délibérants des collectivités à statut particulier |
2 106 |
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Membres des conseils départementaux
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4 273 |
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Maires, maires délégués des communes
déléguées et des communes associées, maires
d'arrondissement de Paris, de Lyon
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37 433 |
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Conseillers à l'Assemblée des
Français
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90 |
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Présidents des établissements publics
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1 263 |
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Députés européens de nationalité française et élus en France |
74 |
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Députés |
577 |
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Sénateurs |
348 |
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TOTAL |
46 164 |
Source : ministère de l'intérieur
2. L'inclusion des vice-présidents des conseils consulaires
Dans sa rédaction initiale, l'article 2 de la proposition de loi organique tendait à inclure les vice-présidents des conseils consulaires dans la liste des élus habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle.
Dans leur rapport d'information, nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte observaient que « le législateur organique a interdit, à compter de 2017, l'exercice de la vice-présidence d'un conseil consulaire avec le mandat parlementaire, l'assimilant ainsi à une fonction exécutive locale ».
Dès lors, autant par cohérence que par souci d'équité, « le législateur organique devrait, au même titre que les maires, ouvrir aux vice-présidents du conseil consulaire le droit de présenter un candidat à l'élection présidentielle, actuellement réservé aux conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger » 150 ( * ) .
L'effet de cette mesure resterait limité sur le nombre de parrains potentiels . On dénombre, en effet, 160 vice-présidents de conseil consulaire, dont une large partie sont membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) et sont déjà habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle.
En outre, notre ancien collègue Christophe Béchu a rappelé, « qu'avant 2013, l'Assemblée des Français de l'étranger comptait 155 élus alors que la loi du 22 juillet 2013 a réduit leur nombre à 90, réduisant d'autant le nombre de parrains » 151 ( * ) .
Le Sénat a déjà adopté une telle disposition en 2016 , à l'occasion de l'examen de la proposition de loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle 152 ( * ) , sans être suivi par l'Assemblée nationale.
Par coordination, votre commission a tiré les conséquences du nouvel article 1 er A de la proposition de loi ordinaire, qui confie la présidence des conseils consulaires (et non plus la vice-présidence) à un membre élu et de supprimer la fonction de vice-président . Ce serait donc le président du conseil consulaire qui serait habilité à parrainer un candidat à l'élection présidentielle (amendement COM-4 du rapporteur) .
Elle a également adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article
3
(art. L.O. 329 du code électoral)
Régime
d'inéligibilité des consuls honoraires pour l'élection des
députés représentant les Français de
l'étranger
L'article 3 de la proposition de loi organique tend à modifier le régime d'inéligibilité pour l'élection des députés représentant les Français de l'étranger en permettant aux consuls honoraires de nationalité française représentant un pays étranger de se présenter au scrutin.
Il est complété par l'article 4, qui comprend une disposition similaire pour l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger.
1. Les inéligibilités applicables aux députés représentant les Français établis hors de France
Les députés représentant les Français de l'étranger disposent d'un régime d'inéligibilité spécifique, défini à l'article L.O. 329 du code électoral 153 ( * ) .
Comme l'a souligné notre ancien collègue Patrice Gélard, ces inéligibilités portent principalement sur « les personnes ayant exercé des fonctions à forte responsabilité pour le compte de la France à l'étranger » 154 ( * ) .
Les personnes concernées ont l'interdiction de se porter candidates dans toute circonscription « incluant le ressort dans lequel ils exercent ou ont exercé leurs fonctions ».
À titre d'exemple, un chef de mission diplomatique qui travaille à New-York ne peut pas se présenter aux élections législatives dans la première circonscription des Français établis hors de France (États-Unis et Canada). S'il démissionne de ses fonctions ou s'il est muté dans une autre région du monde, il devra attendre trois ans pour être éligible dans cette même circonscription (délai de carence).
La durée de l'inéligibilité varie selon les fonctions exercées.
Régime d'inéligibilité des députés représentant les Français établis hors de France
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Fonctions exercées ou ayant été exercées |
Durée de l'inéligibilité |
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Chefs de mission diplomatique |
Trois ans avant la date du scrutin |
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Chefs de poste consulaire |
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Adjoints des chefs de mission diplomatique et des chefs de poste consulaire |
Un an avant la date du scrutin |
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Chefs de mission militaire et des services civils placés auprès d'eux, ainsi que leurs adjoints |
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Fonctionnaires consulaires honoraires, au sens de la convention de Vienne sur les relations consulaires du 24 avril 1963 |
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Officiers exerçant un commandement dans la circonscription |
Source : commission des lois du Sénat, pour une personne souhaitant se présenter dans une circonscription incluant le ressort dans lequel elle exerce ou a exercé ses fonctions
Le Conseil constitutionnel est compétent pour prononcer la déchéance d'un député inéligible au moment de son élection ou qui l'est devenu au cours de son mandat.
2. L'inéligibilité des consuls honoraires
Les fonctionnaires consulaires honoraires, au sens de la convention de Vienne sur les relations consulaires de 1963, ont l'interdiction de se présenter dans une circonscription incluant le ressort dans lequel ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins d'un an à la date du scrutin.
Il s'agissait, selon notre ancien collègue député Charles de la Verpillière, de ne pas viser uniquement « les diplomates de carrière, mais également les consuls honoraires » 155 ( * ) .
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Les fonctionnaires consulaires honoraires La convention de Vienne sur les relations consulaires (1963) distingue deux catégories de fonctionnaires consulaires : les fonctionnaires de carrière (chapitre II de la convention) et les fonctionnaires honoraires (chapitre III de la convention). Les règles applicables varient en fonction de ces catégories. À titre d'exemple, les archives et documents des fonctionnaires consulaires sont inviolables, sur le fondement des articles 33 et 61 de la convention de Vienne. Néanmoins, la correspondance privée des consuls honoraires ne bénéficie pas de cette protection, à l'inverse de celle des consuls de carrière. Dans l'exemple français, les consuls honoraires sont des personnalités, françaises ou non, qui gèrent une « agence consulaire » . On dénombre aujourd'hui plus de 500 agences de ce type, réparties à travers le monde. Les consuls honoraires exercent des fonctions de représentation, d'appui au rayonnement international de la France et d'assistance aux Français résidents ou de passage. N'étant pas des agents de l'État , ils accomplissent leur mission bénévolement et sont autorisés à exercer une activité professionnelle en parallèle de leurs fonctions de consul honoraire 156 ( * ) . |
L'article 3 de la proposition de loi organique vise à restreindre l'inéligibilité des fonctionnaires consulaires honoraires à ceux qui « représentent la France », permettant ainsi aux citoyens français représentant un autre pays que la France de se présenter aux élections législatives et sénatoriales.
En effet, lorsqu'un Français est consul honoraire pour le compte d'un autre pays, cette inéligibilité paraît perdre de son intérêt : il semble peu probable que la personne concernée use de cette fonction pour favoriser son élection à l'Assemblée nationale ou au Sénat.
Cette rédaction s'inspire du régime d'inéligibilité applicable aux élections consulaires et à l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) 157 ( * ) .
Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .
Article 4
(art. 2, 3 et 4 de la loi organique n° 83-499 du 17
juin 1983 relative
à la représentation au Sénat des
Français établis hors de France)
Régime
d'inéligibilité des consuls honoraires pour l'élection des
sénateurs représentant les Français de l'étranger -
Diverses coordinations
L'article 4 de la proposition de loi organique tend, en premier lieu, à modifier le régime d'inéligibilité des consuls honoraires pour l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger .
Il s'agit, comme pour les députés (article 3), de circonscrire cette inéligibilité aux consuls honoraires représentant la France, non aux consuls honoraires représentant des États tiers 158 ( * ) .
Cet article vise, en second lieu, à procéder à diverses coordinations au sein de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France :
- la notion de « ministère chargé des relations extérieures » serait remplacée par celle de « ministère des affaires étrangères » ;
- la notion de « directeur des Français de l'étranger et des étrangers en France » serait remplacée par celle de « directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire ».
Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-5 de son rapporteur et l'article 4 ainsi modifié .
*
* *
Votre commission a adopté la proposition de loi organique ainsi modifiée.
* 138 Loi organique relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.
* 139 Loi organique rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France. Pour plus de précisions, voir le rapport n° 687 (2015-2016) fait par notre collègue Pierre-Yves Collombat et consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/l15-687/l15-6871.pdf .
* 140 Conseil constitutionnel, 11 juin 2010, M. Stéphane Artano et autres , décision n° 2010-6/7 QPC.
* 141 Conseil constitutionnel, 28 janvier 1976, Loi organique sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République , décision n° 75-62 DC. Contrairement au reste de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976, son article 20 ne se rattache pas au dernier alinéa de l'article 6 de la Constitution, selon lequel les modalités d'organisation de l'élection présidentielle sont fixées par une loi organique.
* 142 Voir le commentaire de l'article 1 er bis de la proposition de loi organique pour plus de précisions sur le rôle de la commission de contrôle des listes électorales consulaires.
* 143 Loi rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France.
* 144 Source : objet de l'amendement COM- adopté par votre commission.
* 145 Rapport d'information n° 481 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat et consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r14-481/r14-4811.pdf .
* 146 Loi relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
* 147 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 18 février 2016.
* 148 Loi n° 88-36 du 13 janvier 1988 complétant l'article 3 de la loi n° 61-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
* 149 Les membres de l'AFE sont réputés appartenir à un même département pour l'application de la disposition selon laquelle les élus parrainant un candidat à l'élection présidentielle doivent être issus d'au moins trente départements ou collectivités d'outre-mer différents, sans qu'un même département ou qu'une même collective représente plus d'un dixième des parrainages (voir supra ).
* 150 Rapport d'information n° 481 (2014-2015) précité, p. 15.
* 151 Rapport n° 389 (2015-2016) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle et sur la proposition de loi de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle, p. 23. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/l15-389/l15-3891.pdf .
* 152 Devenue la loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle.
* 153 Loi organique n° 2011-410 du 14 avril 2011 relative à l'élection des députés et sénateurs.
* 154 Rapport n° 311 (2010-2011) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi organique relatif à l'élection des députés, le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France et la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique, p. 83. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/l10-311/l10-3111.pdf .
* 155 Rapport n os 3025, 3026 et 3027, enregistrés le 8 décembre 2010, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi organique relatif à l'élection des députés, le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France et la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique, p. 13. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rapports/r3025.pdf .
* 156 Source : ministère de l'Europe et des affaires étrangères.
* 157 Article 17 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.
* 158 Voir le commentaire de l'article 3 de la proposition de loi organique pour plus de précisions.