EXPOSÉ GÉNÉRAL
Le projet de loi pour une école de la confiance n° 1481, présenté en Conseil des ministres et déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 5 décembre 2018 , avec engagement de la procédure accélérée, comportait 25 articles. Le texte adopté par l'Assemblée nationale le 19 février 2019 et transmis au Sénat en compte 63.
Le projet de loi aborde un très grand nombre de sujets , regroupés au sein de cinq titres :
- le titre I , intitulé « garantir les savoirs fondamentaux pour tous », contient en particulier les articles relatifs à l'abaissement à trois ans du début de l'instruction obligatoire et à ses conséquences (articles 2 à 4 bis ), à l'instauration d'une obligation de formation jusqu'à la majorité civile (article 3 bis ), au contrôle de l'instruction dans la famille (articles 5 à 5 bis ) ainsi qu'un chapitre entier, inséré par l'Assemblée nationale, relatif à l'école inclusive (articles 5 quinquies à 5 undecies ) ;
- un titre II , intitulé « innover pour s'adapter aux besoins des territoires », qui comporte les dispositions relatives aux établissements d'enseignement international (article 6), aux établissements publics locaux d'enseignement des savoirs fondamentaux (article 6 quater ) à l'expérimentation (article 8) et à l'évaluation des établissements et du système éducatif (article 9) ;
- le titre III , « améliorer la gestion des ressources humaines », contient les dispositions relatives à la formation initiale des enseignants (articles 10 à 12 bis ) et à leur pré-recrutement (article 14) ;
- le titre IV , « simplifier le système éducatif », propose diverses mesures de simplification, dont deux habilitations à légiférer par ordonnance portant respectivement sur la réorganisation des services déconcentrés de l'éducation nationale (article 17) et sur la refonte des conseils académiques et départementaux de l'éducation nationale (article 18) ;
- un titre V portant « dispositions diverses », sur des sujets aussi éclectiques que le recrutement des agents comptables des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), la correction d'erreurs de coordination et la ratification d'ordonnances.
I. UN TEXTE AUX DISPOSITIONS DISPARATES ET INÉGALES, TRAHISSANT UNE FORME D'IMPROVISATION
A. UN TEXTE DE CIRCONSTANCE ET PEU ABOUTI
Le 27 mars 2018, le Président de la République annonçait, dans son discours de lancement des Assises de la maternelle, l'abaissement de l'âge de l'instruction obligatoire de six à trois ans, dès la rentrée 2019 : « J'ai décidé de rendre obligatoire l'école maternelle et ainsi d'abaisser de six à trois ans en France l'obligation d'instruction dès la rentrée 2019 ».
C'est autour de cette disposition, et dans une certaine urgence liée à l'échéance de la rentrée scolaire 2019, que s'est bâti un texte disparate, sans véritable colonne vertébrale, bien loin des grandes lois de programmation relatives à l'école qui ont rythmé la politique éducative de la Cinquième République. Sept des trente-cinq ministres de l'éducation nationale qui se sont succédé depuis 1958 ont ainsi laissé leur nom à une « grande loi éducative » 1 ( * ) . Le présent projet de loi ne remplit manifestement pas cette ambition.
1. Des dispositions phares grandiloquentes et largement dénuées de portée concrète
L'intitulé du projet de loi fait référence à la notion d' école de la confiance , promue par le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse, M. Jean-Michel Blanquer et qui est également le titre d'un ouvrage qu'il a publié en mars 2018.
Cette notion inspire également l'article premier du projet de loi qui insère un nouvel article dans les toutes premières pages du code de l'éducation, centré autour du « lien de confiance qui doit unir les élèves et leur famille au service public de l'éducation » 2 ( * ) . C'est peu dire que cet article a une portée plus symbolique que véritablement normative .
Dans son avis en date du 29 novembre 2018, le Conseil d'État l'a lui-même relevé : « Si ces dispositions expriment certaines des valeurs incontestables autour desquelles l'école républicaine est construite, elles ne produisent par elles-mêmes aucun effet de droit (...) » 3 ( * ) . Partant, il a disjoint cet article du projet de loi qui lui était soumis. Le Gouvernement a cependant souhaité l'y maintenir et l'a donc rétabli dans le texte examiné en Conseil des ministres et déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.
Si la portée normative de l'article 2 , relatif à l'abaissement de l'âge de l'instruction obligatoire , est indiscutable , sa portée concrète est très limitée . Plus de 97 % des enfants de trois ans sont aujourd'hui scolarisés ; en outre, un tiers environ de ces enfants sont déjà accueillis dans d'autres structures, à l'instar des jardins d'enfants : l'annonce du Président de la République peut donc sembler, de ce point de vue, largement vide d'implication concrète pour les élèves . Hormis les cas de la Guyane et de Mayotte où son application se heurtera à de grandes difficultés, au point d'être matériellement impossible dès la rentrée scolaire 2019, cette disposition se révèlera sans réel impact pour les autres territoires français : la loi, ici, ne fait que suivre le mouvement que la société a déjà imprimé.
Introduit par un amendement du Gouvernement au cours des débats à l'Assemblée nationale, l'article 3 bis crée une obligation de formation pour tout jeune jusqu'à l'âge de sa majorité civile. Ici encore, il s'agit pour le Gouvernement de traduire dans le droit un des engagements du Président de la République annoncé dans le cadre du Plan pauvreté présenté en septembre 2018. Le président de la République annonçait ainsi : « J'ai décidé qu'une obligation de formation jusqu'à 18 ans serait mise en place. L'objectif est clair : aucun jeune ne pourra se trouver sans solution. Il devra être soit scolarisé, soit en formation, soit en emploi ».
Cette obligation, redondante dans son objectif avec le droit au retour en formation et le droit à une formation professionnelle qui existent déjà , est dénuée de toute sanction et ne constitue donc à ce stade qu' une obligation purement formelle .
2. Un texte précipité et improvisé
L'introduction de cet article 3 bis en cours de débats à l'Assemblée nationale (et donc sans étude d'impact ni examen par le Conseil d'État) est symptomatique de l'élaboration précipitée de ce projet de loi.
De la même façon, un chapitre entier sur l'école inclusive 4 ( * ) a été introduit par voie d'amendement au cours des débats à l'Assemblée nationale. Là encore, ni étude d'impact ni examen juridique par le Conseil d'État n'ont donc été menés sur un dispositif cependant structurant puisqu'il a vocation, d'après le ministre lui-même, à constituer l'ossature d'un véritable « service public de l'éducation inclusive » 5 ( * ) .
Les articles 17 et 18 du projet de loi, qui demandent au Parlement d'habiliter le Gouvernement à prendre des mesures législatives liées au redécoupage territorial des académies et à la réforme des conseils académiques et départementaux de l'éducation nationale ont également été introduits faute pour le Gouvernement d'être prêt à inscrire dans le projet de loi les dispositions correspondantes.
Les autres articles du projet de loi initial sont d'intérêt très inégal . Certaines dispositions de nature très technique, souvent de simple sécurisation juridique de dispositifs existants 6 ( * ) , voire destinées à remplir les objectifs de mesures de simplification 7 ( * ) imposés par une circulaire du Premier ministre 8 ( * ) , ou même à rectifier des erreurs 9 ( * ) , apparentent ce texte à un simple « projet de loi portant diverses dispositions d'ordre scolaire ».
* 1 Dont les plus récentes : la loi dite Jospin « d'orientation sur l'éducation » n° 89-486 du 10 juillet 1989, la loi dite Fillon « d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école » n° 2005-380 du 23 avril 2005, ou encore la loi dite Peillon « d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République » n° 2013-595 du 8 juillet 2013.
* 2 Voir commentaire de l'article premier, infra.
* 3 Avis du Conseil d'État sur le projet de loi pour une école de la confiance. Séance du jeudi 29 novembre 2018. Voir le 3 ème considérant.
* 4 Chapitre IV « Le renforcement de l'école inclusive », comprenant sept nouveaux articles (5 quinquies à 5 undecies ).
* 5 Audition du 9 avril 2019.
* 6 C'est le cas notamment des articles 15, 16, 19, 20 ainsi que de l'article 24 qui ratifie six ordonnances.
* 7 C'est le cas notamment de l'article 18 bis .
* 8 Circulaire du Premier ministre du 12 janvier 2018 relative à la simplification du droit et des procédures en vigueur.
* 9 C'est notamment le cas de trois dispositions réunies au sein de l'article 23.