Proposition de loi visant à améliorer la trésorerie des associations

Rapport n° 599 (2018-2019) de Mme Jacqueline EUSTACHE-BRINIO , fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 juin 2019

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N° 599

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 juin 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , visant à améliorer la trésorerie des associations ,

Par Mme Jacqueline EUSTACHE-BRINIO,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; MM. François-Noël Buffet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Di Folco, MM. Jacques Bigot, André Reichardt, Mme Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc , vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, M. Loïc Hervé, Mme Marie Mercier , secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, Josiane Costes, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :		1329 , 1415 et T.A. 248
Sénat :	410 et 600 rect. (2018-2019)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 26 juin 2019 , sous la présidence de M. Philippe Bas , président, la commission des lois a examiné le rapport de Mme Jacqueline Eustache-Brinio et établi son texte sur la proposition de loi n° 410 (2018-2019), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à améliorer la trésorerie des associations.

Votre commission a d'abord constaté qu'au quotidien, c'est la relation de confiance entre collectivités territoriales et associations qui permet, pour l'essentiel, le fonctionnement de ces dernières et leur participation à l'amélioration de la vie de nos concitoyens.

Elle a souligné la nécessité d'accompagner au mieux les associations dans l'exercice de leurs activités d'intérêt général, et l'intérêt de certaines des dispositions du texte de l'Assemblée nationale. Elle a estimé néanmoins que l'intérêt des associations ne peut être placé au-dessus de celui des collectivités territoriales.

Elle a dès lors supprimé les articles 1 ^er , 1 ^er bis et 4 bis de la proposition de loi qui soumettaient les collectivités territoriales à des obligations de paiement ou à des limitations en matière de préemption manifestement excessives par rapport à la réalité des relations entre associations et collectivités sur le terrain.

Afin de donner leur plus grande portée pratique aux dispositions contenues dans le texte, la commission a adopté, à l'initiative du rapporteur, un amendement à l'article 4 tendant à permettre aux associations « foncières » qui interviennent dans le champ du logement social de se voir confier la gestion d'immeubles saisis par l'Etat.

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi relative à l'amélioration de la trésorerie des associations, dont la commission des lois a été saisie, a été adoptée par l'Assemblée nationale le 26 mars dernier. Elle est issue d'une proposition de loi de Mme Sarah El Haïry et de plusieurs membres du groupe MoDem. Mme El Haïry a par la suite été nommée rapporteure de la commission des Lois.

Ce texte a une double filiation. Il s'inscrit, d'une part, dans le cadre du plan de développement pour la vie associative lancé par le Premier ministre en novembre 2017. Le « chantier de co-construction » créé pour donner corps à cette politique a abouti en mai 2018 à un rapport Pour une politique de vie associative ambitieuse et le développement d'une société de l'engagement contenant 48 propositions, présentées au Secrétaire d'État auprès du ministre de l'Éducation nationale et de la Jeunesse. Plusieurs des articles de la proposition de loi en sont issus ^{1 ( * )} .

Mais ces dispositions, de même que les autres contenues dans la proposition de loi correspondent, d'autre part, à des revendications anciennes du monde associatif, exposées notamment dans le rapport du Haut conseil à la vie associative du 13 mars 2014 « sur le financement privé du secteur associatif ». Le Sénat a ainsi été déjà amené à en examiner certaines, notamment lors de l'examen du projet de loi « Égalité et citoyenneté » en 2016.

Au travers de l'amélioration de la trésorerie des associations, c'est l'augmentation du financement du monde associatif qui est l'objectif recherché par ce texte. Or, depuis quinze ans, ce financement a considérablement évolué dans son niveau comme dans ses modalités. En 2005, les acteurs publics assuraient le financement des associations à hauteur de 51 %, dont 17 % au travers de la commande publique. En 2017, la part du financement public n'est plus que de 44 %, dont 24 % par le biais de la commande publique ^{2 ( * )} . Ces évolutions sont à mettre en lien avec l'évolution des finances des collectivités territoriales. En effet, comme l'a indiqué le Haut conseil à la Vie Associative à votre rapporteur lors de son audition, « la commune est le premier partenaire » des quelque 1,5 million d'associations actives que compte notre pays. Les difficultés rencontrées par les associations sont donc au moins en partie la conséquence des difficultés de leurs premiers financeurs et partenaires publics.

Tous les élus locaux ne peuvent qu'être très attachés au monde associatif et ont conscience du rôle de plus en plus important qu'il joue dans la vie des communes. Simplifier la gestion des associations et alléger la tâche de ceux qui s'y consacrent est un objectif partagé.

Cette prise en compte de la valeur du monde associatif ne doit pas cependant s'effectuer au détriment de l'équilibre satisfaisant qui existe au quotidien avec les collectivités territoriales, équilibre que ce texte ne semble parfois pas suffisamment prendre en compte lorsqu'il transpose des obligations issues du droit européen ou de la commande publique au monde associatif sans lui offrir de réelle garanties d'amélioration de sa situation.

Préserver l'équilibre entre associations et collectivités territoriales a été le principal objectif de la commission des lois dans l'examen de ce texte.

La commission a ainsi adopté plusieurs mesures de ce texte, qui peuvent être utiles aux associations. D'autres ne lui ont pas semblé acceptables, compte tenu des contraintes qu'elles font peser sur les collectivités territoriales, non proportionnées à l'objectif poursuivi. En tout état de cause, malgré l'importance des associations dans la vie de notre pays, celles-ci ne peuvent être placées par la loi au même niveau que les collectivités territoriales élues par nos concitoyens.

*

* *

Votre commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(art. 9-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations)
Permettre aux associations de conserver un excédent raisonnable

L'article 1 ^{e r} entend inscrire dans la loi l'obligation de prévoir, dans les conventions signées entre l'autorité administrative et les associations qui perçoivent une subvention, les conditions dans lesquelles l'organisme à but non lucratif peut conserver un « excédent raisonnable » sur les ressources non utilisées .

Cette notion d'« excédent raisonnable », qui vient du droit de l'Union européenne ^{3 ( * )} , est à l'origine une simple faculté. Elle s'inscrit dans le cadre très particulier du régime des subventions qui ne sont pas considérées comme des aides d'État par les instances de l'Union. En pratique, les collectivités peuvent donc déjà en droit laisser une part des subventions non consommées aux associations.

Ce que prévoit l'article 1 ^er de la proposition de loi va au-delà. Dans toutes les conventions liant une collectivité à une association - une convention étant obligatoire pour les associations percevant plus de 23 000 € -, la « possibilité » pour une association de garder un excédent raisonnable devra être discutée.

Or cette disposition interfère avec la pratique des collectivités dans leurs relations avec les associations. Reconnaître un droit à la conservation de subventions publiques semble à votre commission inadapté à la réalité des collectivités publiques. De surcroît, comme le souligne à juste titre la rapporteure de l'Assemblée nationale, il n'est pas souhaitable, ni même sans doute possible, de définir ce qu'est un « excédent raisonnable ». Il faudra donc que la collectivité s'engage dans une négociation avec chaque association pour déterminer ce que cette notion peut recouvrir.

Au total donc, cet article impose une contrainte supplémentaire aux collectivités dans leurs relations avec les associations, sans pour autant garantir que ces dernières auront de l'argent à conserver . En effet, si la subvention est calculée au plus juste, il n'y aura pas d'excédent.

La commission a donc adopté l' amendement COM-10 présenté par le rapporteur et tendant à la suppression de cet article.

Votre commission a supprimé l'article 1 ^er .

Article 1er bis
(art. 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations)
Délai de paiement des subventions accordées aux associations

L'article 1 ^er bis , issu d'un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale et d'un autre identique du groupe LREM, sans quoi il aurait été frappé par l'article 40 de la Constitution, entend pour sa part encadrer les délais de versement des subventions aux associations. À l'instar des délais de paiement applicables aux contrats de la commande publique, le délai de paiement pour l'État, ses établissements publics, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements est fixé à 60 jours à compter de la notification de la décision d'attribution ou, le cas échéant, de la survenance de l'événement prévu par la convention portant attribution d'une subvention. Ici encore, l'intention de préserver la trésorerie des associations est louable.

Mais la réalité des collectivités territoriales n'est pas celle-là. Aucune collectivité ne peut verser en une seule fois une subvention de plusieurs dizaines, voire centaines de milliers d'euros, comme semble le prévoir le texte de l'article 1 ^er bis . Surtout les collectivités doivent avoir la possibilité de gérer dans le temps le versement des subventions qu'elles accordent, alors qu'elles reçoivent elles-mêmes la dotation de l'Etat de manière tardive et fragmentée. Inscrire dans la loi une obligation que les collectivités ne pourront pas toujours honorer pourrait mettre inutilement en cause leur responsabilité et celle de l'État.

Il a été affirmé à votre rapporteur lors de ses auditions que la rédaction de l'article 1 ^er bis n'empêchait pas le versement fractionné des subventions, et que la décision de notification et le vote du budget étant juridiquement distincts, les collectivités ne se trouveraient pas contraintes de payer sans avoir préalablement obtenu les fonds nécessaires.

Si une telle interprétation devait être retenue, il est dès lors permis de s'interroger sur la portée d'une disposition qui n'aboutirait qu'à différencier les collectivités sachant gérer au mieux l'envoi de leurs notifications aux associations concernées et celles qui pourraient se trouver placées face à un risque contentieux nouveau.

La commission a donc adopté l' amendement COM-11 présenté par le rapporteur et tendant à la suppression de cet article.

Votre commission a supprimé l'article 1 ^er bis .

Article 2
(art. L. 511-7-1 [nouveau] du code monétaire et financier)
Permettre aux associations de procéder à des prêts
au sein d'un même réseau

L'article 2 , dans sa forme actuelle, est issu d'une réécriture complète adoptée en séance par les députés, à l'initiative du Gouvernement. Il s'agit de permettre aux associations ayant des liens d'adhésion communs à une union ou fédération d'associations de se consentir des prêts de trésorerie pour une durée inférieure à deux ans sans intérêts.

On peut s'interroger sur la portée pratique de ce texte. Le rôle de « parapluie » donné aux unions et fédérations d'associations pour des prêts entre leurs associations membres ne paraît pas forcement adéquat. Par ailleurs, l'organisation des relations entre associations prêteuses et emprunteuses, notamment en cas de défaut de remboursement, est laissée à leur seule appréciation. On peut enfin s'interroger sur l'inscription de la mention d'un « taux zéro » dans le code monétaire et financier, seule mention de ce type.

Le Haut conseil à la vie associative, qui a préconisé dans ses rapports et avis plusieurs mesures tendant à faciliter l'accès des associations au crédit, notamment par le biais d'une garantie de l'Etat, a indiqué à votre rapporteur que cette mesure lui paraissait particulièrement limitée dans sa portée, du fait notamment du plafonnement du taux d'emprunt.

Pour autant, votre commission estime que cet article pourrait permettre de répondre à certaines difficultés de trésorerie d'associations .

La commission a adopté l'article 2 sans modification .

Article 3
(art. L. 312-20 du code monétaire et financier)
Affecter le produit des comptes bancaires en déshérence des associations au Fonds pour le développement de la vie associative

L'article 3 entend faciliter le transfert des dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations vers le fonds pour le développement de la vie associative .

Pour mémoire, sans manifestation de son titulaire, un compte ou produit d'épargne est conservé pendant dix ans par l'établissement bancaire auprès duquel il a été ouvert ou souscrit. Après cette période, il est clôturé et son solde est transféré à la Caisse des dépôts et consignations, qui conserve l'avoir pendant vingt ans. À l'issue de trente ans d'inactivité, l'avoir est reversé à l'État de manière définitive.

Le texte initial de la proposition de loi reprenait une disposition déjà discutée, et écartée, par le Sénat dans le cadre de l'examen de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté ^{4 ( * )} . En séance publique, l'Assemblée nationale a transformé la rédaction de cet article, qui se voulait très contraignant, en la limitant à préciser les informations données par les banques lorsqu'elles transmettent à la Caisse des dépôts et consignations les fonds des comptes en déshérence et en prévoyant la mention dans le rapport annuel de la Caisse des dépôts et consignations des sommes reversées au bénéfice du développement de la vie associative .

En l'état, votre commission a considéré que ces dispositions pouvaient être adapté sans modification.

La commission a adopté l'article 3 sans modification .

Article 3 bis
(art. 27 de la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence
des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement
et à simplifier les modalités de leur nomination)
Présence de parlementaires dans chaque collège départemental consultatif
de la commission régionale du Fonds pour le développement
de la vie associative (FDVA)

L'article 3 bis est issu d'un amendement du Gouvernement et d'un autre amendement identique de la rapporteure de l'Assemblée nationale, et tend à permettre la participation des parlementaires aux collèges départementaux de la commission régionale du fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) . Cette mesure est justifiée par le fait que ce FDVA bénéficie d'une dotation qui vise à assurer les financements qui relevaient jusqu'alors de la réserve parlementaire ; il s'agit de donner aux députés et sénateurs un droit de suivi sur l'attribution de ces sommes.

On peut néanmoins douter que la possibilité de participer à des commissions départementales soit un substitut adéquat à la suppression de la réserve parlementaire . De deux choses l'une en effet : soit celle-ci était source d'un manque de transparence et il était légitime de la supprimer, soit au contraire il était légitime que les parlementaires puissent disposer d'une marge d'appréciation dans l'affectation des fonds publics et il ne fallait pas la supprimer.

En outre, cet article revient à renforcer la présence des parlementaires dans des organismes extérieurs, alors que la loi n° 2018-699 du 3 août 2018, visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination, a pourtant entendu la limiter.

Votre commission a cependant estimé, après un large débat, qu'il était souhaitable d'offrir aux parlementaires un droit de regard sur l'affectation des fonds du FDVA, considérablement réduits par rapport à ceux qui relevaient de la réserve parlementaire. Aussi le rapporteur a-t-il retiré son amendement COM-12 de suppression de l'article.

La commission a adopté l'article 3 bis sans modification.

Article 4
(art. 706-160 du code de procédure pénale)
Confier à des associations d'intérêt général la gestion
d'immeubles saisis lors de procédures pénales

L'article 4 entend inscrire dans la loi la possibilité de confier à des associations d'intérêt général ou à des associations et fondations reconnues d'utilité publique la gestion d'immeubles saisis lors de procédures pénales . Cette disposition répond à une demande ancienne du monde associatif et peut s'avérer intéressante. Dans le cadre du projet de loi « Egalité et citoyenneté », les rapporteurs du Sénat l'avaient écartée en soulignant que l'Etat, propriétaire de plein droit des biens saisis, peut en confier la gestion à qui il le souhaite.

Néanmoins, l'article 706-160 du code de procédure pénale confiant la gestion de tous les biens saisis à l'agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, cette précision peut ne pas être inutile.

La commission a adopté l' amendement COM-13 présenté par le rapporteur afin d'inclure dans le champ des associations susceptibles de se voir confier la gestion d'immeubles, les « foncières », qui interviennent dans le domaine du logement social.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 4 bis
(art. L. 213-1-1 du code de l'urbanisme)
Suppression du droit de préemption sur les biens cédés à titre gratuit
aux associations ayant la capacité de recevoir des libéralités

L'article 4 bis est issu de deux amendements identiques, déposés en séance à l'Assemblée nationale par plusieurs membres du groupe socialiste et les membres du groupe MoDem. Il tend à exclure du droit de préemption les aliénations à titre gratuit au profit des organisations non lucratives .

Cette disposition a paru inadaptée à votre commission. En effet, le droit de préemption est une faculté dont disposent les collectivités et le risque qui pèse sur les associations est donc tout relatif. Par ailleurs, si une collectivité décide d'user de son droit de préemption sur un bien qu'elle entend utiliser pour un projet public, il ne paraît pas illégitime qu'elle ait priorité sur une association, fondation ou congrégation.

La commission a adopté l' amendement COM-14 présenté par le rapporteur et tendant à la suppression de cet article.

La commission a supprimé l'article 4 bis .

Article 5
Rapport du Gouvernement sur l'état des lieux de la fiscalité liée aux dons

L'article 5 prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport sur la fiscalité des dons et legs et les moyens de développer et promouvoir la philanthropie. L'Assemblée nationale travaille déjà sur cette question et ce rapport interviendra dans ce cadre.

Malgré sa réticence à l'égard des rapports demandés au Gouvernement, votre commission a estimé que celui-ci pouvait trouver à s'inscrire dans le cadre de la politique gouvernementale impulsée en 2017 et qui peine à produire des effets concrets.

La commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 5 bis
(art L. 123-16-2, L. 822-14 et L. 950-1 du code de commerce ; art. L. 241-2
et L. 719-13 du code de l'éducation ; art. L. 111-9 et L. 143-2
du code des juridictions financières ; art. 19-8 et 26 de la loi n° 87-571
du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat ; art. 3, 3 bis et 4
de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles ; art. 140 de la loi n° 2008-776
du 4 août 2008 de modernisation de l'économie ; art. 42 de la loi n° 96-452
du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire)
Mesures de cohérence juridique

L' article 5 bis est issu d'un amendement présenté par les députés du groupe LREM et adopté en séance publique.

Il est particulièrement technique et tend à harmoniser, dans plusieurs codes ou textes non codifiés, les dispositions applicables aux appels à la générosité publique et à fixer le seuil déclenchant l'obligation d'une déclaration préalable pour un appel ponctuel à la générosité publique.

La commission a adopté l'article 5 bis sans modification .

Article 5 ter
(art. 20-2 de la loi n° 87-571
du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat)
Rescrit administratif pour la transformation en fondation
reconnue d'utilité publique

L'article 5 ter , issu d'un amendement présenté à l'Assemblée nationale par les membres du groupe LREM en séance publique, est lui aussi technique. Il entend mettre en place pour les associations agréées souhaitant se transformer en fondation reconnue d'utilité publique une procédure de rescrit administratif afin de savoir si elles peuvent continuer à bénéficier de l'agrément accordé à l'association.

Cette mesure très ponctuelle répond à une difficulté que rencontrent les associations et elle paraît légitime.

La commission a adopté l'article 5 ter sans modification .

Article 6
Gage de recevabilité financière

En séance publique à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a levé le gage sur la proposition de loi.

La commission a maintenu la suppression de cet article.

*

* *

Votre commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

__________

MERCREDI 26 JUIN 2019

M. Philippe Bas , président . - Mes chers collègues, nous allons délibérer d'une proposition de loi assez étrange visant à améliorer la trésorerie des associations. Toutefois, le titre en est incomplet et mieux vaudrait lire : « proposition de loi visant à améliorer la trésorerie des associations au détriment de celle des communes ».

C'est ce que va nous expliquer notre rapporteur, laquelle déploiera tous ses efforts pour sauver ce texte.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - La proposition de loi relative à l'amélioration de la trésorerie des associations, adoptée par l'Assemblée nationale le 26 mars dernier, est issue d'une proposition de loi de Mme Sarah El Haïry, nommée ensuite rapporteure de la commission des lois, et de plusieurs membres du groupe MoDem. Composée initialement de six articles, cette proposition de loi en compte désormais dix.

Nous sommes tous attachés au monde associatif et nous avons conscience de son rôle de plus en plus important dans la vie de nos communes. Simplifier la gestion des associations et alléger la tâche de ceux qui s'y consacrent est un objectif partagé.

Toutefois, l'examen de cette proposition de loi conduit à penser que plusieurs de ses dispositions font peser sur les collectivités territoriales des contraintes excessives et risquent de fragiliser le lien de confiance qui les lie aux associations.

Aujourd'hui, comme l'a souligné la représentante du Haut Conseil à la vie associative lors de son audition, « la commune est le premier partenaire » des quelque 1,5 million d'associations actives que compte notre pays.

La relation entre collectivités et associations a évolué au cours des dix dernières années. Les subventions aux associations ont parfois baissé et les dotations aux collectivités ont drastiquement diminué. Pour autant, collectivités et associations continuent de travailler ensemble, généralement en bonne intelligence.

Préserver l'équilibre entre associations et collectivités territoriales a été mon principal objectif au cours de l'examen de ce texte.

L'article 1 ^er inscrit dans la loi l'obligation de prévoir, dans les conventions signées entre l'autorité administrative et les associations qui perçoivent une subvention, les conditions dans lesquelles l'organisme à but non lucratif peut conserver un « excédent raisonnable » sur les ressources non utilisées.

À l'origine, cette notion d'« excédent raisonnable », qui vient du droit européen, est une simple faculté. Elle s'inscrit dans le cadre très particulier du régime des subventions qui ne sont pas considérées comme des aides d'État par les instances de l'Union. Les collectivités peuvent donc déjà, en droit, laisser une part des subventions non consommées aux associations.

Les dispositions de l'article 1 ^er vont au-delà : dans toutes les conventions liant une collectivité à une association - je vous rappelle qu'il s'agit d'une obligation pour les associations percevant plus de 23 000 euros - serait prévue la « possibilité », pour une association, de garder un excédent raisonnable dont il faudra discuter.

Cet article interfère avec la pratique des collectivités dans leurs relations avec les associations. Reconnaître un droit à la conservation de subventions publiques semble inadapté à la réalité des collectivités publiques.

De surcroît, comme le souligne à juste titre la rapporteure de l'Assemblée nationale, il n'est pas souhaitable, ni même sans doute possible, de définir ce qu'est un « excédent raisonnable ». II faudra donc que la collectivité s'engage dans une négociation avec chaque association pour déterminer ce que cette notion peut recouvrir.

Au total, cet article me semble imposer une contrainte supplémentaire aux collectivités dans leurs relations avec les associations, raison pour laquelle je vous proposerai de le supprimer.

L'article 1 ^er bis , issu d'un amendement du Gouvernement en séance publique et d'un autre amendement identique du groupe LREM, sans quoi il aurait été frappé par l'article 40 de la Constitution, encadre les délais de versement des subventions aux associations.

À l'instar des délais de paiement applicables aux contrats de la commande publique, le délai de paiement pour l'État et ses établissements publics, ainsi que pour les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements, est fixé à 60 jours à compter de la notification de la décision d'attribution - c'est-à-dire dès lors que cette subvention est inscrite au budget de la collectivité concernée.

Ici encore, l'intention de préserver la trésorerie des associations est louable. Mais la réalité des collectivités territoriales n'est pas celle-là : aucune collectivité ne peut verser en une seule fois le montant total des subventions prévues à son budget. Les collectivités doivent avoir la possibilité, comme c'est le cas actuellement, de gérer dans le temps les subventions qu'elles versent, alors qu'elles-mêmes reçoivent leurs dotations de manière fragmentée et de plus en plus tardive. Inscrire dans la loi une obligation que les collectivités ne pourront pas honorer paraît mettre inutilement en cause leur responsabilité et celle de l'État. Je vous proposerai donc également de supprimer cet article.

L'article 2, dans sa forme actuelle, est issu d'une réécriture complète proposée en séance par le Gouvernement. Il s'agit de permettre aux associations ayant des liens d'adhésion communs à une union ou fédération d'associations de se consentir des prêts de trésorerie pour une durée inférieure à deux ans à 0 %.

On peut s'interroger sur la portée pratique de ce texte. Le rôle de parapluie donné aux unions et fédérations d'associations pour des prêts entre leurs associations membres ne paraît pas forcément adéquat. Par ailleurs, comment vont s'organiser les relations entre associations prêteuses et emprunteuses en cas de défaut de remboursement ?

Je m'interroge enfin sur l'inscription de la mention d'un « taux zéro » dans le code monétaire et financier, seule mention de ce type à ma connaissance. Pour autant, cet article pouvant permettre de répondre à des difficultés de trésorerie d'associations, je vous proposerai de l'adopter sans modification.

L'article 3 facilite le transfert des dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations vers le Fonds pour le développement de la vie associative, le FDVA.

En séance publique, l'Assemblée nationale a transformé la rédaction initiale du texte en se bornant à préciser les informations données par les banques lorsqu'elles transmettent à la Caisse des dépôts et consignation les fonds des comptes en déshérence et en demandant mention dans le rapport annuel de la Caisse. Cet article pourrait être adopté sans modification.

L'article 3 bis , issu d'un amendement du Gouvernement et d'un autre amendement identique de la rapporteure de l'Assemblée nationale, autorise la participation des parlementaires aux collèges départementaux de la commission régionale du FDVA.

Cette mesure est justifiée par le fait que le FDVA bénéficie d'une dotation qui relevait auparavant de la réserve parlementaire. Il s'agit de donner aux députés et aux sénateurs un droit de suivi sur ces sommes. Toutefois, je m'interroge sur la cohérence de cette disposition avec la suppression de la réserve parlementaire. Je vous proposerai donc la suppression de cet article.

L'article 4 inscrit dans la loi la possibilité de confier à des associations d'intérêt général ou à des associations et fondations reconnues d'utilité publique la gestion d'immeubles saisis lors de procédures pénales. Je vous proposerai de compléter cette disposition pour inclure les foncières intervenant dans le domaine du logement social dans le champ des associations susceptibles de se voir confier la gestion d'immeubles.

L'article 4 bis , issu de deux amendements identiques déposés en séance par un certain nombre de députés, exclut du droit de préemption les aliénations à titre gratuit au profit des organisations non lucratives.

Cette disposition constitue une restriction du droit de préemption des collectivités. Si une collectivité décide d'user de son droit de préemption, lequel est extrêmement encadré, pour acquérir un bien dans le cadre, par exemple, d'un projet public, il ne me paraît pas illégitime qu'elle ait priorité sur une association, sur une fondation ou sur une congrégation. Je vous proposerai donc de supprimer cet article.

L'article 5 est une demande de rapport sur la fiscalité des dons et legs et les moyens de développer et promouvoir la philanthropie. L'Assemblée nationale travaille déjà sur cette question.

L'article 5 bis , issu d'un amendement présenté par les députés du groupe LREM et adopté en séance publique, particulièrement technique, harmonise un certain nombre de dispositifs. Cette disposition n'appelle pas de remarques particulières.

L'article 5 ter , également très technique, ne pose pas non plus de problème particulier.

En conclusion, plusieurs des mesures proposées dans ce texte peuvent être utiles aux associations. D'autres, par contre, ne me semblent pas judicieuses. En effet, malgré l'importance et l'engagement des associations dans la vie de notre pays, la loi ne saurait les placer au même niveau que les collectivités territoriales dans le lien qui les unit.

M. François Bonhomme . - Tous les élus locaux savent que les associations jouent un rôle essentiel dans la vie publique locale, voire nationale quand elles en ont la dimension. Mais tous les élus locaux savent aussi que le paysage associatif est extrêmement divers. Et pourtant, dès lors qu'elles prétendent à des subsides publics, directs ou indirects, elles se doivent de justifier de la bonne utilisation de ces fonds. Or la question du contrôle de cette bonne utilisation est un vieux serpent de mer...

De nombreux outils sont déjà à la disponibilité des élus : seuil de 23 000 euros à partir duquel il faut conclure une convention, dépôt en préfecture des comptes - même si les préfets tardent parfois à exiger l'application de cette disposition... Les communes ont aujourd'hui les moyens de réaliser des contrôles. Pour autant, nous devons nous efforcer de leur laisser la liberté de les réaliser ou non. Il me semble donc que cette proposition de loi vient alourdir inutilement les choses.

Nous connaissons tous des associations ayant constitué de sacrés matelas au fil du temps. Toutefois, ces matelas peuvent parfois se justifier. Et seuls les élus peuvent en justifier l'existence. La notion d'excédent raisonnable, indéfinie et labile, me semble dangereuse.

Le FDVA, créé à la va-vite à la suite de la suppression de la réserve parlementaire, ne fonctionne pas très bien. Les élus nationaux n'ont souvent qu'un rôle d'ornementation et ne disposent pas des moyens nécessaires pour flécher les crédits qu'ils votent. On n'a pas encore su trouver le dispositif idoine pour combler le vide laissé par la suppression de la réserve, erreur originelle

M. Alain Marc . - La suppression de la réserve a été une énorme bêtise. Avec cinq parlementaires, l'Aveyron disposait de 750 000 euros au titre de la réserve parlementaire ; aujourd'hui, les fonds attribués par le FDVA ne s'élèvent qu'à 160 000 euros.

Nous devons expliquer aux associations qui se retournent vers nous qu'elles ne seront pas servies, loin s'en faut. Sans doute faudrait-il, lors de l'examen du prochain projet de loi de finances, songer à réinstaurer la réserve parlementaire...

Par ailleurs, le droit de préemption ne doit être l'apanage que de l'État et des communes. Diverses missions d'information s'intéressent à la façon dont les communes pourraient retrouver de l'efficacité et de l'autorité administrative. À cet égard, le droit des associations ne saurait donc concurrencer celui des communes.

Un ancien Président de la République disait qu'il fallait arrêter d'emmerder les Français. Là aussi, laissons un peu de liberté dans la relation unissant communes et associations. Certains excédents peuvent très bien se justifier. Pourquoi irions-nous légiférer sur cette question ? Les maires sont les plus aptes à contrôler l'action du monde associatif. Nous avons la chance de compter des dizaines de milliers d'associations avec des gens qui se dévouent tous les jours pour faire vivre les territoires : laissons-les tranquilles !

Mme Brigitte Lherbier . - Nous avons d'autant plus de mal à expliquer la disparition de la réserve parlementaire que les conseillers départementaux continuent de disposer d'enveloppes qu'ils distribuent aux associations.

Je suis favorable au maintien d'un droit de regard sur les fonds distribués aux associations pour montrer que nous sommes bien là. Même si on ne peut s'opposer à une décision, le fait de l'avoir entendue, de montrer que l'on est au fait de la situation, me semble important.

Comme l'a souligné Alain Marc, l'excédent de trésorerie des associations - assez courant dans les associations d'anciens combattants, extrêmement attentifs à la garde de leur petite cagnotte - peut très bien se justifier. De surcroît, les élus locaux peuvent le faire remarquer lors des assemblées générales et inciter les associations à se montrer moins prudentes. De même, il ne faut pas non plus les tenter pour les amener à tout dépenser. C'est parfois tout l'un ou tout l'autre.

M. Patrick Kanner . - Les quatre amendements de suppression de Mme la rapporteure nous sont parvenus très tard, hier soir. Si nous voulons travailler dans de bonnes conditions, surtout sur des amendements visant à modifier profondément la structure du texte, il faudrait que nous puissions les examiner un peu plus en amont...

Cela étant dit, le monde associatif concourt bien souvent à une mission d'intérêt général sur nos territoires, pour ne pas dire parfois à une mission de service public par délégation.

Vouloir améliorer, structurer, encadrer les relations entre les collectivités territoriales et le secteur associatif me semble une bonne chose. La loi de 1901 n'a pas tout réglé à l'époque. La France compte aujourd'hui 1,3 million d'associations et 16 millions de bénévoles. Si nous devions intégrer le bénévolat dans le PIB de notre pays, nous aurions de grosses surprises.

Ce texte, dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, me semblait un compromis acceptable, souhaité par le Haut Conseil à la vie associative. Ce dernier avait négocié avec M. Gabriel Attal 59 propositions, devenues dans ce texte une petite souris au bout de la montagne. Or, avec ces amendements de suppression, on ne voit plus de la souris qu'une ou deux pattes...

Nous serons donc très réservés sur les amendements de suppression. La rédaction initiale de ce texte constituait déjà un minimum au regard des attentes du monde associatif.

Enfin, nous serons tous d'accord pour dire que la suppression de la réserve parlementaire est non seulement injuste au regard de la suspicion jetée sur les élus, mais qu'elle constitue aussi un manque à gagner exceptionnellement lourd pour le secteur associatif, déjà pénalisé par la baisse drastique des contrats aidés.

Tout cela cumulé aux amendements de suppression, nous n'emporterons avec ce texte qu'un succès d'estime auprès de nos partenaires que sont les associations et qui font aussi vivre la démocratie au plan local.

M. Philippe Bas , président . - La démocratie, mon cher collègue, repose aussi, accessoirement, sur le suffrage universel, même si les associations peuvent concourir au développement d'un esprit de citoyenneté participant du bon fonctionnement des collectivités élues par nos concitoyens.

Mme Agnès Canayer . - Je rejoindrai M. Marc sur le principe fondamental de la liberté des associations.

Toutefois, ces dernières ont aussi besoin de visibilité et de trésorerie, notamment celles qui embauchent. Le paiement rapide des subventions octroyées par les collectivités territoriales constitue une avancée majeure pour les associations qui rencontrent de grosses difficultés de trésorerie. Et ce d'autant plus que l'attribution de subventions se fait souvent sous la forme d'appels à projet, ce qui demande beaucoup d'énergie aux bénévoles, au détriment de l'action envers les publics.

Il faut simplifier les procédures applicables aux associations et les laisser gérer librement leur trésorerie. En tant que présidente des Missions locales en Normandie et présidente de la mission locale de la région havraise, j'ai eu un échange assez vif avec le Gouvernement, qui souhaitait ponctionner la trésorerie des associations et s'impliquer dans leur gestion interne. Nous considérons au contraire que chacune d'entre elles est libre de définir sa propre stratégie en matière de trésorerie. Nous devons leur garantir cette liberté et cette autonomie.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - Seuls 15 % des associations emploient des salariés. En outre, toutes les associations ayant des liens avec les collectivités locales négocient le versement au plus tôt d'une partie suffisante de leurs subventions pour pouvoir fonctionner. De même, les banques sont attentives à la gestion des associations et savent très bien que les dotations finiront par arriver. Aucune collectivité ne s'autoriserait à mettre en péril une association en retardant des paiements. Ces derniers sont fractionnés dans l'année, et cela fonctionne.

Imposer aux collectivités locales de verser dans les 60 jours toutes les dotations est impossible : aucune collectivité ne pourra le faire.

Enfin, je voudrais présenter mes excuses à M. Kanner. J'ai été chargée de ce rapport quelque peu tardivement. J'ai réalisé des auditions jusqu'à hier matin et n'ai fini de travailler qu'à 22 heures, hier soir...

Le lien entre collectivités locales et associations existe bel et bien. Nous n'avons pas besoin d'inscrire dans la loi des dispositions aussi contraignantes pour les collectivités et qui n'apporteront pas grand-chose de plus aux associations.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 ^er

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - L'amendement COM-10 tend à supprimer l'article 1 ^er qui permet de définir les conditions dans lesquelles une association peut conserver un excédent raisonnable. De surcroît, l'emploi du verbe « pouvoir » est bien peu normatif...

M. Philippe Bas, président . - Octroyer à une association la faculté de conserver un excédent raisonnable reviendrait en outre à postuler qu'on pourrait l'interdire, ce qui me paraît rigoureusement antinomique avec le principe de la liberté associative.

Cette disposition revient à appliquer au secteur associatif des règles posées pour le secteur concurrentiel. Il s'agit d'un autre univers, absolument pas transposable au secteur associatif.

L'amendement COM-10 est adopté.

Article 1 ^er bis

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - L'amendement COM-11 vise à supprimer l'article 1 ^er bis qui instaure l'obligation, pour les collectivités territoriales, de verser la subvention d'une association dans les 60 jours suivant la notification de la décision, c'est-à-dire suivant l'inscription au budget.

Les liens étroits des associations avec leurs financeurs leur permettent de gérer dans le temps les dotations dont elles ont besoin pour fonctionner.

M. Patrick Kanner . - Ce lien privilégié porte aussi le nom de loi Dailly et suppose des frais bancaires. La trésorerie manquante se traduit par des frais bancaires pour le secteur associatif, ne nous racontons pas d'histoires.

M. Philippe Bas, président. - Il me semble que cet article n'est qu'un coup d'épée dans l'eau : si la trésorerie d'une collectivité ne lui permet pas de payer en début d'année ou si la collectivité ne veut simplement pas payer en début d'année, il lui suffit d'attribuer la subvention en fin d'année. Le point de départ du délai de 60 jours est donc complètement maîtrisé par la collectivité.

M. François Grosdidier . - À moins que le budget n'individualise la subvention, ce que font assez rarement les communes, sauf pour les très grosses subventions.

M. Philippe Bas, président. - Et on peut toujours prendre des décisions modificatives.

M. François Bonhomme . - Cet article vient inutilement troubler les relations d'équilibre prévalant entre associations et collectivités, dans la mesure où ces dernières gardent toujours une totale maîtrise.

Il peut arriver que des documents tels que les comptes de résultat, les bilans ou les comptes prévisionnels ne soient pas complets ou n'arrivent pas à temps, ce qui retarde le versement d'une subvention. Laissons les collectivités apprécier librement.

Mme Agnès Canayer . - Le problème est que les délibérations sont prises très tardivement, souvent en milieu d'année, et que les paiements sont encore plus tardifs. Les associations ne reçoivent donc leur subvention qu'une fois écoulés les trois quarts de l'année, ce qui complique leur gestion et les oblige à recourir à des cessions Dailly, comme l'a souligné M. Kanner.

Toutefois, cet article ne tient pas compte des difficultés de certaines associations pour fournir les éléments nécessaires au paiement des subventions. La responsabilité du retard n'incombe pas forcément à la collectivité. Je tenais à émettre ce bémol.

Enfin, ce n'est pas tant la collectivité, mais plutôt la trésorerie qui est souvent lente à verser les subventions...

M. Alain Marc . - L'adoption de cet article reviendrait à modifier complètement les relations entre un donneur d'ordre, la commune, et un demandeur, une association.

Il ne s'agit pas d'une entreprise qui doit payer son sous-traitant dans un délai défini.

M. Patrick Kanner . - Si une collectivité délibère souverainement en faveur du versement d'une subvention, c'est qu'elle estime que l'association concernée concourt à une mission d'intérêt général sur son territoire.

La notification n'est prononcée qu'une fois le dossier complet. Il me semble qu'un délai de 60 jours n'est pas insupportable.

M. François Grosdidier . - À chaque fois que l'on répartit une enveloppe aux associations sportives, on le fait sous réserve de la communication du bilan ou de l'avancement des discussions sur une convention d'objectifs, par exemple, et ce avant même la délibération.

On peut avoir des difficultés avec certaines associations et même ne plus vouloir verser de subvention. En inscrivant un délai de paiement, les collectivités se retrouveraient coincées. Je suis assez hostile à ce qu'on entrave encore la liberté de discussion des communes. Par ailleurs, une délibération prise dans les règles a déjà force obligatoire.

M. Jean-Luc Fichet . - Cette discussion me semble très étonnante : la décision de notification de la délibération n'est prise qu'une fois l'ensemble du dossier constitué. Il est vrai que les membres bénévoles des associations ne sont pas toujours entourés d'experts ou de techniciens pour les aider à constituer un dossier de la meilleure manière. Toutefois, une fois la notification effectuée, le délai de 60 jours me paraît raisonnable.

Il s'agit de soutenir les associations, dont la trésorerie est souvent très tendue. Le retard de versement de la subvention ne pose aucun problème à la collectivité, il en va autrement pour les associations, particulièrement pénalisées quand elles sont elles-mêmes employeurs.

M. François Bonhomme . - Il peut arriver qu'une association remplisse toutes les conditions formelles pour obtenir une subvention, mais qu'elle ne remplisse pas la mission pour laquelle elle a déposé un dossier. La collectivité doit garder la liberté d'apprécier si l'association remplit bien sa mission et d'en discuter avec elle.

Il me semble que cette condition supplémentaire risque de rompre l'équilibre recherché.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - Aucune collectivité ne pourra verser l'intégralité, en une seule fois, des subventions inscrites à son budget pour toutes les associations concernées.

Les collectivités ont également des problèmes de trésorerie. Les dotations dont elles bénéficient sont de plus en plus fractionnées et arrivent de plus en plus tardivement. Elles échelonnent donc le versement des subventions dans le temps, en accord avec les associations qui doivent aussi, le cas échéant, payer leur personnel ou honorer leurs charges. Les choses se passent très bien ainsi.

Enfin, certaines collectivités n'ont tout simplement pas les moyens de payer : j'attends parfois un an et demi les versements que me doit un département voisin du mien pour un organisme que je préside.

L'équilibre trouvé aujourd'hui repose sur une pratique et un respect mutuel. Il n'est pas nécessaire d'inscrire cette disposition dans la loi pour gérer le lien financier existant entre les collectivités locales et les associations. Aucun élu n'aurait envie de mettre en péril une association dont on sait qu'elle a une utilité publique locale.

M. Philippe Bas, président. - Dans beaucoup de marchés publics, les paiements sont fractionnés.

De même, le versement de la subvention est échelonné dans le temps et non versé en seule fois, pour toute l'année.

L'amendement COM-11 est adopté.

Article 3 bis

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - L'amendement COM-12 vise à supprimer cet article qui prévoit la présence de députés et de sénateurs dans chaque collège départemental consultatif des commissions régionales du FDVA.

Je ne comprends pas bien quelle place occuperaient les parlementaires dans ces collèges. Je ne pense pas qu'ils aient leur mot à dire sur la répartition de fonds qui ont extrêmement diminué par rapport à ceux de la réserve parlementaire.

Est-il vraiment intéressant pour nous de siéger dans un organisme purement consultatif au sein duquel nous n'aurons rien à dire ?

M. Jean-Pierre Sueur . - Je ne comprendrais pas, mes chers collègues, quelle que soit votre appartenance politique, que vous votiez cet amendement.

La réserve parlementaire a été supprimée pour de très mauvaises raisons. On nous a expliqué que c'était de la corruption. Pour ma part, je répondais à toutes les demandes, dans la mesure où je disposais encore de crédits, sans a priori d'aucune sorte. Il s'agissait d'aider toutes les mairies. Je pense même qu'avoir des a priori aurait été mal vu.

De semaine en semaine, dans les communes de mon département, j'entends dire que cette suppression est incompréhensible. Ces sommes étaient souvent utiles pour boucler des budgets, pour aider des petites communes, rurales ou urbaines. On nous a fait un mauvais procès.

La suppression de la réserve parlementaire s'est accompagnée de la création d'une aide aux associations. Las, le montant qui leur est alloué ne représente que le cinquième de la réserve parlementaire, comme l'a souligné M. Marc.

Avec Hugues Saury, nous avons demandé à notre préfet de nous expliquer comment cette somme était répartie. Nous n'avons eu aucune réponse. Il n'est pas du tout simple de répartir ces subventions entre les associations, souvent très nombreuses. Je me gardais bien de répondre aux demandes des associations dans le cadre de la réserve parlementaire, car si j'avais aidé ici la musique, là le sport et ailleurs tel ou tel loisir, je ne m'en serais plus sorti. Les investissements des collectivités locales me paraissaient plus clairs.

Toujours est-il que ce nouveau dispositif est d'une obscurité totale. On ne sait rien.

Je m'insurge contre le discours selon lequel l'attribution de subventions par des élus relèverait du favoritisme. C'est absurde. En quoi la décision d'un préfet d'accorder une grosse DETR, à la demande de Mme la ministre, élue du département concerné, serait-elle moins contestable ?

Cet article permet aux parlementaires d'être présents dans la gestion du FDVA, de demander quels sont les critères et de veiller à leur application. Je ne vois pas pourquoi nous refuserions de siéger dans cette instance, alors que l'Assemblée nationale nous le propose.

Mme Brigitte Lherbier . - Je souhaite également maintenir la présence des parlementaires dans ces collèges. Les absents ont toujours tort.

Certes, madame la rapporteure, nous ne pourrons intervenir, mais au moins serons-nous informés, capables de critiquer et aussi de faire savoir. Nous pourrons également profiter de ces réunions pour rappeler que la réserve parlementaire était plus intéressante pour tout le monde...

M. Alain Marc . - La réserve parlementaire n'était pas utilisée de la même manière selon que l'on était député ou sénateur.

Les députés accordaient beaucoup plus facilement des subventions aux associations, ce que j'ai continué de faire quand je suis devenu sénateur, sans faire aucune distinction politique.

Les fonds du FDVA pour l'Aveyron représentent 160 000 euros, c'est-à-dire rien du tout. À titre personnel, je n'ai pas trop envie de servir de caution en me rendant à une réunion de chambre d'enregistrement. Nous devrions tous nous unir, lors de l'examen du prochain projet de loi de finances, pour réclamer le retour de la réserve parlementaire.

M. Jacques Bigot . - Nous siégeons à la commission de la DETR qui rend aussi un avis. Quelques évolutions ont pu être apportées. La commission s'exprime d'abord sur les critères d'attribution. L'administration préfectorale présente ensuite ses propositions, mais pas les refus. Dans le Bas-Rhin, avec M. Kennel, nous nous sommes plaints et avons demandé communication des demandes qui n'ont pas été retenues par l'administration.

En l'espèce, siéger dans ces collèges, même s'ils ne rendent qu'un avis consultatif, est une façon d'assurer le contrôle de l'action gouvernementale. Je rejoins donc Brigitte Lherbier et Jean-Pierre Sueur : on reproche aux députés de ne pas être suffisamment présents sur le terrain et nous, sénateurs, refuserions de contrôler localement ce que fait l'État ? Je m'étonne un peu de votre proposition de suppression, madame la rapporteure, tout le saluant la qualité de votre travail d'ensemble sur ce texte.

M. François Bonhomme . - En vertu du parallélisme des formes, il me semblerait logique que les parlementaires, qui votent des crédits d'État, puissent s'assurer de la bonne utilisation de ses fonds par le FDVA.

Nous siégeons en commission de DETR et les choses se mettent en place peu ou prou. Comme l'a souligné M. Bigot, les préfets ne présentaient pas les refus, alors qu'il s'agit d'un élément important pour apprécier la bonne utilisation des fonds et la nature des demandes formulées.

Le secteur associatif local n'a jamais autant souffert qu'après la baisse des dotations de 11 milliards d'euros entre 2014 et 2017 : beaucoup de collectivités ont en effet dû reporter ces baisses sur l'aide qu'elles apportaient aux associations. La suppression de la réserve parlementaire, à l'été 2017, n'a rien arrangé.

Aujourd'hui, le préfet joue un rôle primordial dans le fléchage et l'attribution des subventions d'État, alors que les parlementaires, qui votent les crédits de l'État, sont absents de ces discussions. D'un département à l'autre, selon la pratique du préfet, on trouve des situations très différentes. Je préfèrerais que les parlementaires soient en bout de chaîne pour s'assurer du bon fonctionnement de ces dispositifs.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - Cet échange m'a paru très intéressant. J'ai entendu vos arguments et je vais retirer mon amendement.

L'amendement COM-12 est retiré.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-6

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - Avis également défavorable à l'amendement COM-5 .

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

Article 4

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - L'amendement COM-13 tend à prévoir la possibilité, pour les associations qui concourent aux objectifs de la politique d'aide au logement, de se voir confier la gestion des biens confisqués.

L'amendement COM-13 est adopté

Article 4 bis

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - L'amendement COM-14 vise à supprimer l'article 4 bis qui prévoit une restriction du droit de préemption des collectivités, déjà très encadré. Le tribunal administratif casserait toute décision de préemption abusive.

Pourquoi une collectivité ne pourrait-elle préempter tous les biens, y compris les dons aux associations qui se trouveraient, par exemple, dans un périmètre d'aménagement ou qui pourraient intégrer son parc de logement social ?

L'amendement COM-14 est adopté.

Article 5

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-9 .

L'amendement COM-9 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 6 (supprimé)

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - Je serais plutôt favorable à l'amendement COM-1 .

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit d'aligner les obligations financières des associations cultuelles, quel que soit leur statut, loi de 1901 ou loi de 1905...

Pourquoi une telle disposition ?

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - Cette disposition permet d'aligner toutes les associations cultuelles sur le même régime.

Cet amendement reprend une préconisation du rapport de nos collègues Nathalie Goulet et André Reichardt sur l'Islam de France.

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit d'un sujet très sensible.

En 1905, le culte principal de l'époque a recouru davantage au régime de la loi de 1901, beaucoup plus souple. L'alignement des obligations financières des associations cultuelles, quel que soit leur statut, me surprend un peu dans la mesure où la loi de 1901 ne crée pas d'association cultuelle.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - Aujourd'hui, des associations s'infiltrent dans certaines failles...

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit tout de même de modifier la loi de décembre 1905 concernant la séparation des églises et de l'État.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - On peut tout à fait réexaminer cet amendement, monsieur le président.

M. Philippe Bas, président. - Je préférerais effectivement que l'on n'incorpore pas cette disposition au texte de la commission pour se livrer à un examen plus approfondi de cette question.

M. Patrick Kanner . - Je vois bien votre réserve sur le sujet, monsieur le président.

Nous avons déjà longuement abordé cette question lors de l'examen de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté. Il s'agit de faire en sorte qu'une association cultuelle, comme toute autre association, puisse rendre des comptes aux partenaires publics.

Nous défendrons l'amendement de Mme Goulet. Notre pays s'honorerait de vérifier l'utilisation des fonds publics de certaines associations à caractère cultuel. Il ne s'agit pas de suspicion, mais d'un souci de transparence.

M. Philippe Bas, président. - Croyez bien, monsieur le président Kanner, que je partage l'objectif poursuivi par l'auteur de cet amendement. Je redoute seulement que cette disposition, en raison de son étendue, ne vise des situations très différentes de celles que vous voulez contrôler et corriger.

M. Alain Richard . - Je rejoins votre souci de prudence, monsieur le président.

Je ne pense pas que nous puissions nous prononcer sur une telle disposition sans avoir conduit une concertation avec l'ensemble des cultes. Il faut également vérifier si cette disposition est susceptible d'avoir des effets non attendus sur le reste du secteur associatif.

Depuis un peu plus d'un siècle, des associations cultuelles ont préféré recourir au statut de la loi de 1901. Toute mesure de contrainte qui viserait à faire peser des conditions légales supplémentaires sur ces associations risquerait d'induire un tri entre ces mêmes associations et de toucher au droit d'association dont je rappelle qu'il est à l'origine du pouvoir de contrôle législatif du Conseil constitutionnel.

M. André Reichardt . - Cet amendement reprend une des préconisations du rapport que nous avions rédigé, Nathalie Goulet et moi-même, dans le cadre de la mission commune d'information sur l'Islam de France.

Cette disposition vise à empêcher certaines associations d'utiliser le vecteur de la loi de 1901 pour échapper aux obligations de la loi de 1905. Il s'agit d'aligner les obligations financières des associations cultuelles, quel que soit leur statut, loi de 1901 ou loi de 1905, lorsque l'objet de l'association concernée est bien de participer à l'entretien ou à l'exercice public d'un culte.

Cet amendement ne fait pas l'unanimité au sein de tous les cultes. Toutefois, dans un souci de transparence et afin d'éviter les manoeuvres visant à empêcher l'application de la loi de 1905, je suis tout à fait favorable à son adoption.

M. Philippe Bas, président. - Cela fait maintenant 114 ans que, par exemple, l'Église catholique utilise le régime général de la loi de 1901 pour organiser la gestion de ses biens dans de nombreux diocèses.

L'adoption de cet amendement remettrait en cause une pratique « pacifiante » de la relation entre les églises et l'État. Si l'on veut que la laïcité nous permette toujours de faire coexister des gens dont les oppositions seraient irréductibles autrement, il faut être très prudent. Je ne dis pas qu'il ne faudra pas évoluer face aux nouveaux enjeux, mais je ne suis pas sûr que remettre en cause un équilibre plus que séculaire soit la meilleure solution.

Je suis sensible aux propos de M. Richard en vertu d'une conception de la loi de 1901 et de la laïcité que nous devons continuer de prendre en compte.

M. Marc-Philippe Daubresse . - Il ne faut toucher aux lois de 1901 et de 1905 que d'une main tremblante. Prenons garde de ne pas jeter un caillou dans le lac de la loi de 1905 qui risquerait de ricocher ailleurs.

Je peux comprendre les objectifs poursuivis. Dans mon département, j'ai été confronté au détournement de la loi de 1901 par certaines associations cultuelles pour échapper aux dispositions de la loi de 1905. Pour autant, ce texte ne me semble pas être le bon vecteur pour discuter de cette question et remettre en cause des équilibres très fragiles. Ce sujet mériterait sans doute une mission spécifique.

L'amendement COM-1 est retiré.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-2 , disproportionné.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - Rien ne justifie de modifier l'intitulé du texte : avis défavorable à l'amendement COM-3 .

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - L'amendement COM-4 méconnaît l'article 40 de la Constitution.

M. Philippe Bas , président . - Il est en effet irrecevable pour ce motif.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - L'amendement COM-7 relève plutôt d'une loi de finances : avis défavorable.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-8 .

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je suis las de ces propositions de loi feuilles de vigne, celles que Jacqueline Gourault appelle, d'un mot immortel, « du sur-mesure »... Depuis dix ou quinze ans, nous multiplions les mesures fiscales ou les suppressions de subventions - je pense à la réserve parlementaire ou aux subventions de divers ministères ou organismes spécifiques comme les caisses d'allocations familiales - et on légifère pour faire joli !

Je partage la plupart des objections faites à certains amendements. Nous risquons de remettre en cause des équilibres sans doute peu commodes par certains aspects mais qui permettent aux choses de fonctionner, et sans doute mieux que dans d'autres pays. Nous avons fait de même avec notre organisation territoriale, en mettant par terre un système qui a plus de deux cents ans, pour inventer à la place un système inextricable que l'on passe notre temps à ravauder. Je ne voterai pas ce texte, car j'en ai assez que nous passions notre temps sur ces questions, au détriment de problèmes beaucoup plus importants.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er
Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteur	10	Suppression de l'article	Adopté
Article 1 ^er bis (nouveau)
Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteur	11	Suppression de l'article	Adopté
Article 3 bis (nouveau)
Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteur	12	Suppression de l'article	Retiré
M. GRAND	6	Présence d'un député et d'un sénateur à la commission consultative régionale du FDVA	Rejeté
M. GRAND	5	Présence de députés et sénateurs élus dans le département aux commissions départementales du FDVA	Rejeté
Article 4
Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteur	13	Inclusion des associations « foncières » dans le champ de l'article	Adopté
Article 4 bis (nouveau)
Mme EUSTACHE-BRINIO, rapporteur	14	Suppression de l'article	Adopté
Article 5
M. GRAND	9	Étude des conséquences de la transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune sur les sommes reçues par les associations	Rejeté
Articles additionnels après l'article 6 (Supprimé)
Mme Nathalie GOULET	1	Alignement des obligations financières des associations de la loi de 1901 dont l'activité relève de l'entretien ou de l'exercice public d'un culte sur celles des associations cultuelles de la loi de 1905	Rejeté
Mme Nathalie GOULET	2	Obligation pour les associations ayant reçu des dons en numéraire d'établir des comptes annuels dès le premier euro	Rejeté
Mme Nathalie GOULET	3	Changement de l'intitulé de la proposition de loi	Rejeté
Mme Nathalie GOULET	4	Création d'un fichier centralisé des présidents et trésoriers associatifs	Irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution
M. GRAND	7	Extension de la durée permettant de faire un don dans le cadre d'une succession	Rejeté
M. GRAND	8	Simplification de la possibilité pour les associations de se voir reconnaître le caractère d'intérêt général	Rejeté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse - Direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA)

M. Jean-Benoît Dujol , directeur, délégué interministériel à la jeunesse

Haut conseil à la vie associative (HCVA)

Mme Chantal Bruneau , secrétaire générale

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* ¹ Notamment des propositions 20 « Évaluer l'application de la circulaire du Premier ministre du 29 septembre 2015 relative aux relations partenariales entre les pouvoirs publics et les associations. En fonction des résultats, produire de nouveaux repères, valoriser et diffuser les cadres de soutien existants », 25 « Flécher les fonds des comptes bancaires inactifs des associations vers le FDVA, après le délai légal de conservation par la Caisse des dépôts », et 38 « Harmoniser les conditions d'appréciation du caractère d'intérêt général d'une association par l'administration fiscale ».

* ² Le paysage associatif français - Mesures et évolutions, 3 ^ème édition, Viviane Tchernonog et Lionel Prouteau, Dalloz Juris Associations, mai 2019.

* ³ Paquet dit Almunia de décembre 2011 (décision 2012/21/UE), reprenant un arrêt de la Cour de Justice de l'Union européenne du 24 juillet 2003, « Altmark ».

* ⁴ Rétabli en dernière lecture par l'Assemblée nationale, cet article avait été censuré en tant que cavalier par le Conseil constitutionnel.