II. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS : RECENTRER LE TEXTE SUR LES MESURES STRICTEMENT NÉCESSAIRES, EN SUPPRIMANT LES DISPOSITIONS « VIRTUELLES »
A. UN GRAVE PROBLÈME DE MÉTHODE, DIRECTEMENT LIÉ AUX CHOIX DU GOUVERNEMENT
Les mesures relatives à l'annulation du second tour des élections municipales entrent en totale contradiction avec la décision du Gouvernement de convoquer 16,5 millions d'électeurs aux urnes pour le 28 juin prochain 5 ( * ) .
Cette décision d'organiser les élections s'appuie d'ailleurs sur les avis du comité de scientifiques, rendus le 18 mai 2020 puis, à la demande du Président du Sénat, le 8 juin.
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Le contexte sanitaire :
- Avis du 18 mai 2020 Le comité de scientifiques affirme que, « d'un point de vue sanitaire, la tenue d'un seul tour de scrutin plutôt que deux, indépendamment des dates retenues, est de nature à réduire les risques sanitaires, au sens statistique du terme ». Il identifie toutefois plusieurs risques auxquels s'exposent les candidats et les équipes de campagne, « les électeurs en allant voter » et « les personnes participant aux opérations de vote ». Il met aussi en exergue les risques « liés à une reprise de l'épidémie, suivant les élections sous forme de clusters ou d'une petite vague ». Le comité de scientifiques émet, en conséquence, plusieurs préconisations concernant l'organisation de la campagne électorale - avec la limitation des contacts physiques - et le déroulement des opérations de vote . Il précise, enfin, qu'il « est encore trop tôt pour évaluer le niveau de circulation (du virus) pendant le mois de juin. Les premières estimations ne seront sans doute disponibles que dans quelques semaines. Cette évaluation pourrait alors motiver, selon ses résultats, une nouvelle interruption du processus électoral ». Il appelle donc « à tenir compte de la situation épidémiologique dans les 15 jours précédant la date décidée du scrutin , ainsi qu'à une surveillance soutenue 15 jours après le scrutin ». - Avis du 8 juin 2020 Le comité de scientifique écrit que « les indicateurs épidémiologiques rassemblées à la date du 5 juin (...) ne témoignent pas d'une reprise de l'épidémie » , le nombre de reproduction effectif du virus (« R 0 ») étant inférieur à 1 sur le territoire national et l'épidémie étant « sous contrôle ». Il constate néanmoins la survenue de foyers épidémiques : « le virus continue de circuler sur l'ensemble du territoire, ce qui était attendu à la sortie du confinement ». Deux collectivités d'outre-mer rencontrent des difficultés particulières : la Guyane et Mayotte . En Guyane, « les données de surveillance montrent une circulation virale en augmentation (...), variable selon les territoires, nécessitant une vigilance importante de l'ensemble de la population », en particulier à Saint-Georges. À Mayotte, la forte augmentation des cas « est en grande partie liée à un cluster identifié dans la prison de Majicavo ». |
Lors de l'examen, en première lecture, du projet de loi, le ministre de l'intérieur a déclaré devant l'Assemblée nationale : « cette option [de l'annulation du second tour], nous devons nous y préparer, et c'est le sens même de ce projet de loi, mais j'insiste sur le fait que ce n'est qu'une option, la volonté du Gouvernement étant bien [de l'organiser] le 28 juin et les électeurs étant bien convoqués pour cette date. C'est seulement dans l'hypothèse, qui n'est pas celle que nous envisageons au moment où je vous parle, où la situation épidémique s'aggraverait, que nous pourrions suspendre le processus électoral » 6 ( * ) .
Dans l'attente, l'Assemblée nationale et le Sénat sont appelés à statuer sur des dispositions « virtuelles » , inscrites sur l'ordre du jour prioritaire du Gouvernement.
Certes, « gouverner, c'est prévoir » , comme disait Adolphe Thiers au XIX ème siècle. Mais gouverner c'est également « choisir, si difficiles que soient les choix » , comme l'affirmait Pierre Mendès-France en 1953.
Le Parlement n'a pas vocation à trancher des questions hypothétiques , et moins encore en ces temps où tant de problèmes bien réels assaillent la Nation du fait de la crise économique et sociale d'une gravité exceptionnelle provoquée par la pandémie mondiale de covid-19.
La méthode retenue par le Gouvernement pourrait d'ailleurs remettre en cause le principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires, pourtant garanti par la jurisprudence constitutionnelle 7 ( * ) . Soulignant le caractère « hypothétique » du projet de loi, le Conseil d'État a relevé qu'il était appelé « à se prononcer sans être en mesure d'apprécier si les conditions requises pour décider de l'annulation des résultats du premier tour dans les communes concernées seront remplies à la date d'adoption de la loi » 8 ( * ) .
Cette méthode de travail ne se justifie d'ailleurs par aucune contrainte calendaire réelle . Elle ajoute inutilement de la confusion non seulement pour le Parlement, mais également pour les candidats et les électeurs appelés aux urnes dans une période déjà très incertaine.
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Le calendrier retenu : une autre méthode - plus cohérente - était possible Conformément à l'article 42 de la Constitution, la procédure accélérée peut être engagée à tout moment, avant l'ouverture de la séance publique dans la première assemblée saisie. Sur un projet de loi ordinaire, elle lève toutes les contraintes calendaires du Gouvernement, qui maîtrise également une large partie de l'ordre du jour du Parlement. En l'espèce, il était donc tout à fait possible pour l'exécutif de demander l'inscription de son texte à l'ordre du jour du Parlement à la mi-juin et dans la seule hypothèse où il aurait effectivement annulé le second tour des élections municipales. Le Sénat aurait alors naturellement pris ses responsabilités pour tirer les conséquences législatives de cette situation dans les délais les plus rapides , comme il l'a fait à deux reprises depuis le mois de mars 2020 pour permettre la déclaration de l'état d'urgence sanitaire 9 ( * ) puis sa prorogation 10 ( * ) . Ces deux lois ont, en effet, été adoptées très rapidement par le Parlement, en respectivement cinq et neuf jours. La précipitation du Gouvernement l'a d'ailleurs contraint à demander le report du vote du projet de loi à l'Assemblée nationale, afin de recueillir l'avis préalable du Congrès de la Nouvelle-Calédonie (en application de l'article 90 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999). |
L'adoption de l'ensemble des dispositions du texte du Gouvernement entraînerait une situation constitutionnelle inédite, et critiquable, puisqu'elle qu'elle imposerait au Président de la République de promulguer un texte qui serait, pour une large partie, inapplicable .
À tout le moins, le Président de la République pourrait se trouver dans la situation de devoir demander au Parlement une seconde délibération, en application de l'article 10 de la Constitution.
Pour ne rien arranger, les seules dispositions utiles de ce projet de loi devraient entrer en vigueur trop tardivement , compliquant un peu plus l'organisation du second tour des élections municipales.
L'élargissement des procurations en constitue l'exemple topique, alors que beaucoup d'électeurs ne pourront pas se rendre jusqu'au bureau de vote, soit parce qu'ils sont atteints du covid-19, soit parce qu'ils présentent une vulnérabilité physique.
Si le Gouvernement parvient à faire aboutir son texte aux alentours du 20 juin - ce qui constitue déjà une hypothèse optimiste - il n'est guère réaliste de croire que les électeurs pourront pleinement bénéficier du nouveau régime des procurations d'ici le 28 juin.
Une nouvelle fois, le Gouvernement a fait le choix d'un calendrier inadapté, alors même qu'il avait convoqué les électeurs pour cette date...
La proposition de loi sénatoriale adoptée le 2 juin dernier pour créer un véritable « service public des procurations » aurait constitué le véhicule législatif le plus approprié pour régler cette question. Il est regrettable que le Gouvernement se soit pourtant, sans explication valable, refusé à l'utiliser 11 ( * ) .
* 5 Décret n° 2020-642 du 27 mai 2020 fixant la date du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, et portant convocation des électeurs.
* 6 Compte tendu intégral de l'Assemblée nationale du 5 juin 2020.
* 7 Conseil constitutionnel, 26 décembre 2017, Loi relative à l'égalité et à la citoyenneté , décision n° 2016-745 DC.
* 8 Avis n° 400229 du 26 mai 2020 sur le projet de loi.
* 9 Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.
* 10 Loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.
* 11 Proposition tendant à sécuriser l'établissement des procurations électorales et l'organisation du second tour des élections municipales de juin 2020. Le Gouvernement ayant refusé d'engager la procédure accélérée, ce texte n'a pas pu être inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale avant le scrutin.