Projet de loi confortant le respect des principes de la République : Rapport

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX ASSOCIATIONS, FONDATIONS ET FONDS DE DOTATION

Article 6
Obligation de souscrire un contrat d'engagement républicain
pour les associations et fondations subventionnées

L'article 6 du projet de loi a pour objet de rendre obligatoire la signature d'un contrat d'engagement républicain pour toute association ou fondation subventionnée.

Souscrivant à l'économie générale de cet article la commission a adopté sept amendements des rapporteures visant à ajuster ses modalités, enrichir son contenu et renforcer son efficacité. Ainsi, elle a notamment imposé aux structures subventionnées de « ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République » , réduit à trois mois le délai de restitution de la subvention en cas de retrait et transféré au préfet l'obligation d'informer les autres organismes concourant au financement de la structure litigieuse, alors que le texte adopté par l'Assemblée nationale revenait à mettre cette obligation à la charge des élus locaux.

La commission a adopté cet article ainsi modifié .

Le subventionnement des associations est un pouvoir largement discrétionnaire conféré aux autorités publiques. Si elles ne peuvent financer que des activités justifiées par un intérêt général, le droit positif ne permet pas de considérer que le respect des principes républicains figure dans les conditions d'octroi d'une subvention et, surtout, il n'existe aucune obligation de la retirer en cas de méconnaissance de ces principes. Le présent article 6 tend donc à remédier à cette situation.

1. L'octroi des subventions repose sur un pouvoir largement discrétionnaire qui ne garantit pas nécessairement le respect des principes républicains

a) L'attribution d'une subvention publique est discrétionnaire et obéit à plusieurs critères au premier rang desquels figure l'intérêt général

Seules les associations déclarées , estimées au nombre d'1,5 million ^{128 ( * )} , disposent de la capacité juridique et peuvent bénéficier de subventions ^{129 ( * )} . Cette possibilité concerne a fortiori les associations agréées ^{130 ( * )} , mais également les fondations, ainsi que celles de ces structures qui sont reconnues d'utilité publique. Le financement public constitue une part importante des ressources des associations ^{131 ( * )} : 61 % d'entre elles en perçoivent au moins une, d'après l'étude d'impact du présent projet de loi.

La protection constitutionnelle et conventionnelle de la liberté d'association

Les associations, qui se constituent librement et sans autorisation préalable , sont des conventions réunissant au moins deux personnes dans un but non lucratif ^{132 ( * )} . Elles peuvent être rendue publiques sous la seule réserve d'une déclaration en préfecture, qui n'est pas obligatoire ^{133 ( * )} .

Ce régime libéral issu de la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association fait l'objet d'une protection constitutionnelle et conventionnelle au titre de la liberté d'association dont il résulte qu'aucun contrôle de la création d'association n'est possible a priori .

Par sa décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971 sur la loi complétant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association, le Conseil constitutionnel a érigé la liberté d'association au rang de principe fondamental reconnu par les lois de la République ^{134 ( * )} .

Quant à la Cour européenne des droits de l'homme , elle juge qu' aucun refus d'enregistrement ne doit être opposé à la création d'un organisme non lucratif ^{135 ( * )} , sauf à méconnaître l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui stipule que : « Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association » et que « L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. »

Source : commission des lois du Sénat

Les subventions sont définies depuis 2014 par l'article 9-1 ^{136 ( * )} de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, venu entériner les critères progressivement dégagés par la jurisprudence administrative . Sont ainsi considérées comme des subventions les « contributions (...) de toute nature » ^{137 ( * )} versées par les autorités administratives ou les organismes chargés de la gestion d'un service public industriel et commercial à un organisme de droit privé qui sont « justifiées par un intérêt général », c'est-à-dire excluant que cette action serve des fins purement privées ^{138 ( * )} , et correspondent à un objet défini et mis en oeuvre à l'initiative de l'organisme bénéficiaire ^{139 ( * )} .

Dès lors, il est strictement prohibé de verser des subventions pour motifs politiques ou en soutien à un conflit collectif de travail ^{140 ( * )} , ou à des associations cultuelles ^{141 ( * )} . Sauf à méconnaître les règles de la commande publique , il est également interdit de rémunérer des prestations correspondant à un besoin de l'administration par ce biais.

Les collectivités territoriales voient en outre leur action limitée à la prise en charge de l'intérêt public local ^{142 ( * )} , qui implique un lien entre l'action subventionnée et la population locale ou une partie de celle-ci.

En application de ces critères, est illégale la subvention à une association locale dont l'objet est de s'opposer à une opération d'intérêt général en menant des actions violentes causant des troubles à l'ordre public ^{143 ( * )} . À l'inverse, la jurisprudence autorise la subvention d'une association prenant position dans le débat public national sur une pratique interdite en France ^{144 ( * )} , dès lors que la commune s'assure que son aide ne finance que des actions d'intérêt local ^{145 ( * )} .

Il n'existe en outre aucun droit à une subvention ou à son renouvellement puisqu'elle est « facultative » ^{146 ( * )} . Il est donc loisible à la collectivité publique d'opposer un refus , qui ne constitue pas le refus d'un droit ^{147 ( * )} , sur le fondement des critères légaux ou de principes républicains.

Au final, la méconnaissance des principes de la République par une association peut se concevoir comme une illustration du défaut d'intérêt général fondant le refus d'une subvention . Il n'en n'est pas forcément de même pour le retrait de la subvention.

b) Le retrait d'une subvention en cas de non-respect de principes républicains est possible dans certaines hypothèses, mais il n'est pas obligatoire

L'administration est tenue de s'assurer que la subvention est bien employée pour l'objet pour la réalisation duquel elle a été attribuée ^{148 ( * )} . La loi impose à cet effet différentes mesures de transparence financière aux organismes de droit privé subventionnés ^{149 ( * )} . Dans cet esprit, la conclusion d'une convention « définissant l'objet, le montant, les modalités de versement et les conditions d'utilisation de la subvention attribuée » entre l'autorité administrative et l'organisme de droit privé bénéficiaire est obligatoire si le montant annuel de la subvention excède 23 000 euros ^{150 ( * )} .

L'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration permet à l'administration , sans condition de délai , de « retirer une décision attribuant une subvention ^{151 ( * )} lorsque les conditions mises à son octroi n'ont pas été respectées » , ce qui permet le remboursement de la subvention ^{152 ( * )} . Mais il ne s'agit que d'une faculté et elle dépend strictement des conditions d'octroi de la subvention , dont la jurisprudence du Conseil d'État impose qu'elles « découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention » ^{153 ( * )} .

Ainsi, l'absence d'utilisation d'une subvention ou son utilisation pour une autre finalité que celle pour laquelle elle a été octroyée - lorsqu'il s'agit d'une subvention affectée à une action ou une opération particulière - traduit la méconnaissance d'une condition découlant implicitement mais nécessairement de son objet et justifie le retrait, sans compter d'éventuelles conséquences pénales ^{154 ( * )} .

En revanche, pour retirer une subvention sur le fondement du non-respect de principes républicains ou des lois et règlements en vigueur, encore faut-il que ces normes découlent expressément des conditions d'octroi de la subvention et soient prévues par la convention ou l'acte unilatéral d'attribution . Or ce n'est que rarement le cas. Le juge administratif estime en effet que l'utilisation d'une subvention en méconnaissance des règles de la commande publique ne justifie pas que son remboursement soit exigé, dès lors que la décision attributive ne faisait pas état de cette condition ^{155 ( * )} .

c) Des chartes imposant le respect de principes républicains existent mais manquent de solidité juridique pour fonder le remboursement d'une subvention

Le formulaire unique prévu par la loi pour toute demande de subvention ^{156 ( * )} impose aux associations de déclarer qu'elles respectent les « principes et valeurs » de la « Charte d'engagements réciproques » conclue le 14 février 2014 entre l'État, le mouvement associatif et les collectivités territoriales. Cette charte n'a toutefois pas de fondement juridique autre que le formulaire unique précité dont les collectivités territoriales ne font pas un usage systématique ^{157 ( * )} . Or, ce décret ne mentionne pas la charte des engagements réciproques. La portée juridique de cet engagement est donc incertaine , d'autant plus que cette charte recourt à des formulations souvent peu prescriptives ^{158 ( * )} , qui donnent difficilement prise à la caractérisation d'un manquement. Il faut donc approuver cette démarche tout en la distinguant du contrat d'engagement républicain .

Certaines collectivités territoriales, voire des services déconcentrés de l'État, ont intégré dans leurs conventions de subventionnement des clauses imposant le respect de principes de la République définis dans des chartes. Ces démarches sont louables, puisqu'elles permettent d'inclure formellement le respect des principes de la République dans les « conditions d'octroi d'une subvention ». Toutefois, elles ne sont pas généralisées sur le territoire national et peuvent être sources d'insécurité juridique pour la collectivité, si certains principes sont imposés à tort.

2. L'objet du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale : imposer le refus ou la restitution d'une subvention en cas de manquement aux principes républicains ou d'objet illicite

Le présent article tend à insérer un nouvel article 10-1 à la loi n° 200-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations qui imposerait à toute association sollicitant ou bénéficiant d'une subvention ^{159 ( * )} - qu'elle soit financière ou en nature - à s'engager, par un « contrat d'engagement républicain » (CER) au respect de principes fondamentaux de la République .

L'Assemblée nationale a modifié son champ d'application à deux titres :

- elle l'a étendu aux fondations , sur la proposition de François Pupponi ^{160 ( * )} et malgré l'avis défavorable du Gouvernement, qui considérait suffisants les contrôles auxquels ces structures sont d'ores et déjà soumises ;

- et elle a réputé cette obligation satisfaite pour les associations agréées d'une part et reconnues d'utilité publique d'autre part, sur proposition du rapporteur en commission et d'Yves Blein, en séance publique.

Le contenu du CER , qui imposerait le respect des principes de liberté, d'égalité, « notamment entre les femmes et les hommes », de fraternité, de dignité de la personne humaine et de sauvegarde de l'ordre public a été modifié par la commission spéciale de l'Assemblée nationale . Le rapporteur, Éric Poulliat, a souhaité imposer le seul « respect de l'ordre public » aux associations signataires et non sa « sauvegarde », considérant cette mention inadaptée et pouvant laisser accroire que l'association serait détentrice d'une forme de pouvoir de police. De plus, la mention de l'égalité homme femme, qui n'était qu'une illustration du principe d'égalité, a été supprimée à l'initiative de Charles de Courson, malgré l'avis défavorable du Gouvernement.

Le respect des « exigences minimales de la vie en société » et des « symboles fondamentaux de la République » ont également été ajoutés à la liste limitative énumérée par la loi, à l'initiative de Marie Guévenoux, en dépit de l'avis défavorable du rapporteur, le Gouvernement ayant émis un avis de sagesse.

Le projet de loi impose aux collectivités publiques de refuser ou de retirer la subvention dans deux hypothèses :

- lorsqu'il est établi que l'association poursuit un objet illicite ;

- ou lorsqu'elle ne respecte pas le CER.

Lorsqu'elle retire la subvention par une décision motivée et après une procédure contradictoire, la collectivité devrait également enjoindre à l'association de restituer la somme versée ou, en cas de subvention en nature, sa valeur monétaire. À l'initiative de Florence Grangus, l'Assemblée nationale a précisé en séance publique que cette restitution devait intervenir dans un délai de six mois , au bénéfice d'un avis de sagesse du Gouvernement et d'un avis favorable du rapporteur.

Afin d'assurer l'application du CER, l'Assemblée nationale a introduit deux mesures nouvelles. Elle a tout d'abord mis à la charge des associations une obligation d'information des membres de l'association , à l'initiative du rapporteur. Initialement individuelle, celle-ci pourrait finalement se faire « par tous moyens », Yves Blein et Éric Poulliat ayant souhaité assouplir cette obligation nouvelle incombant aux associations. L'Assemblée nationale a ensuite adopté un autre amendement du rapporteur enjoignant à la collectivité publique qui retire une subvention en cas manquement au CER ou d'objet illicite d'en informer le préfet et, le cas échéant, les autres financeurs dont elle aurait connaissance.

Enfin, un décret en Conseil d'État préciserait les modalités d'application de l'article.

Lors de son audition, l'institut du droit local alsacien-mosellan a en outre indiqué qu'il n'y avait pas de doute sur l'application du nouveau « contrat d'engagement républicain » aux associations régies par le code civil local du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

3. La position de la commission : approuver le principe du « contrat d'engagement républicain », l'enrichir et renforcer son efficacité

a) Approuver le principe du « contrat d'engagement républicain » et ajuster son champ d'application

Le « contrat d'engagement républicain » fait débat. Au terme de leurs auditions, les rapporteures estiment que la grande majorité des associations et fondations n'ont pourtant rien à craindre de ce contrat tant il leur est naturel de respecter la loi. Les réticences qui ont pu s'exprimer résultent surtout de l'impression d'une méfiance des pouvoirs publics envers le secteur associatif. Or il n'en n'est rien : il s'agit simplement de lutter ensemble contre les dérives.

Malgré le droit positif qui impose que la subvention soit justifiée par l'intérêt général, et qui rend possible d'imposer le respect de principes de la République en les mentionnant dans une convention ou la décision d'octroi de la subvention, les pratiques divergent sur le territoire . Le pouvoir de l'autorité compétente est largement discrétionnaire et aucune obligation de retrait n'existe . Cela n'est pas souhaitable et crée de l'insécurité juridique.

L' apport de cette mesure est double : les principes de la République limitativement énumérés par la loi feraient désormais légalement partie des conditions d'octroi d'une subvention , ce qui permettrait d'en imposer le refus ou le retrait en cas de manquement , alors qu'aujourd'hui le pouvoir de l'autorité compétente est largement discrétionnaire.

La commission en a approuvé le principe : il semble en effet naturel que la collectivité publique ne finance que des associations ou des fondations qui respectent les principes de la République. Elle en a clarifié les modalités en précisant par l' amendement COM-334 des rapporteures que les structures concernées « souscrivent » au contrat d'engagement républicain . Elle a également approuvé son extension aux fondations, voulue par les députés, étant entendu que ce terme doit s'entendre de toutes les catégories de « fondations » existantes ^{161 ( * )} .

Les rapporteures ont en outre estimé que le terme de « contrat » ne constituait pas un obstacle dirimant . Il est ici utilisé dans le sens d' obligations réciproques fixées aux deux parties . L'association qui sollicite une subvention s'engage à respecter les principes républicains, et l'autorité ou l'organisme, si elle accorde la subvention, s'engage à la verser. À défaut de respect de son obligation par l'association, l'autorité accordant la subvention doit la refuser ou la retirer.

Cette obligation ne porte pas atteinte au principe constitutionnel de liberté d'association , car il ne s'agit pas d'une condition préalable à la création d'association ni d'une immixtion excessive de l'administration dans le fonctionnement de l'association. À cet égard, les services du ministère de l'intérieur ont indiqué aux rapporteures que l'extension du « contrat d'engagement républicain » à l'ensemble des associations déclarées n'a pas été envisagée car elle encourrait un fort risque d'atteinte à la liberté d'association.

Elle ne porte pas davantage atteinte à la libre administration des collectivités territoriales garantie par l'article 72 de la Constitution, puisque celle-ci s'exerce « dans les conditions prévues par la loi » ; ce principe constitutionnel justifie en revanche de recourir à la loi, s'agissant d'obligations nouvelles imposées notamment aux collectivités territoriales.

Enfin, à l'initiative de ses rapporteures, la commission a étendu l'exception à la souscription de ce contrat lors d'une demande de subvention , prévue pour les associations agrées ou reconnues d'utilité publique, aux fondations reconnues d'utilité publique ( amendement COM-336 ). Cette exception se justifie par le contrôle approfondi dont ces structures font l'objet au moment de leur agrément ou de leur reconnaissance . D'ailleurs, par cohérence, l'article 7 du présent projet de loi fait du « contrat d'engagement républicain » une condition de l'agrément et de la reconnaissance d'utilité publique. Il faut en outre rappeler que l'exception ne concerne que la souscription formelle au contrat, ces associations étant tenues de le respecter, sous peine de retrait de la subvention.

b) Enrichir le contenu du « contrat d'engagement républicain »

Favorable à l'énumération des principes républicains dans la loi, la commission a rappelé que celle-ci avait un caractère limitatif , reprenant à son compte les observations du Conseil d'État dans son avis ^{162 ( * )} . Ces principes de liberté, d'égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine font référence à des principes juridiques de droit interne consacrés par les textes ou la jurisprudence.

À cet égard, face aux craintes des acteurs associatifs émises lors de leurs auditions, les rapporteures rappellent que le projet de décret n'a vocation ni à ajouter des principes supplémentaires ni à les interpréter , mais à les rendre applicables à la vie associative.

Par l'adoption de l' amendement COM-335 des rapporteures, la commission a renforcé la portée du « contrat d'engagement républicain » .

Elle a supprimé , en premier lieu, la référence au respect des « exigences minimales de la vie en société » dont la portée juridique est trop imprécise . Cette notion évoquée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 7 octobre 2010 relative à la loi interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public ^{163 ( * )} visait à qualifier l'objectif d'intérêt général poursuivi par le législateur en visant un comportement des citoyens dans l'espace public, sans conférer a priori à cette notion une reconnaissance constitutionnelle.

En second lieu, pour éviter toute ambiguïté, la commission a précisé que les symboles de la République s'entendent de ceux mentionnés à l'article 2 de la Constitution et a supprimé , à l'initiative d'Arnaud de Belenet, leur qualification de « fondamentaux » (sous-amendement COM-439) . Le respect de ces symboles devra naturellement être concilié avec la liberté d'expression et d'association .

La commission a enrichi , en troisième lieu , l'objet du contrat en prévoyant l'engagement des associations et fondations à « ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République » . Il s'agit de refuser que les collectivités publiques financent des organismes qui contestent l'identité constitutionnelle de la France. Si le principe de laïcité ne s'impose pas à une association dépourvue de mission de service public, il trouve en revanche à s'appliquer aux relations entre l'organisme subventionné et les collectivités publiques . En ce sens, il vise à faire obstacle à ce que l'association se prévale de convictions religieuses pour s'affranchir des règles communes régissant ses relations avec les collectivités publiques, comme le veut la jurisprudence du Conseil constitutionnel ^{164 ( * )} . Les élus locaux, entendus par les rapporteures, sont très favorables à la référence au principe de laïcité dans le « contrat d'engagement républicain ».

La commission a également précisé que les associations et fondations subventionnées « s'abstiennent de toute action de nature à constituer une menace pour l'ordre public » , ce qui rejoint l'objectif de l'Assemblée nationale tout en permettant de mieux caractériser les situations visées. Il est en effet légitime que les pouvoirs publics puissent retirer une subvention à une association qui se croit autorisée à poursuivre son objet de manière violente .

c) Renforcer son efficacité opérationnelle

La commission a tout d'abord supprimé la précision superfétatoire selon laquelle l'association qui informe ses membres de la souscription au contrat d'engagement républicain leur en communique le contenu ( amendement COM-337 des rapporteures). Celui-ci est déterminé par la loi, ce qui garantit son accessibilité. Il reviendra au pouvoir réglementaire de préciser dans le décret en Conseil d'État la nature des informations communiquées.

Outre plusieurs coordinations rendues nécessaires par l'ajout des fondations, la commission a également précisé les conditions de refus et de retrait de la subvention en cas d'objet illicite , en indiquant, comme le veut la jurisprudence, que la licéité de l'association devra être appréciée au regard de son activité et non de son seul objet social ( amendement COM-338 rectifié des rapporteures). À cet égard, le refus ou le retrait de la subvention s'exerce, en cas d'objet illicite, sans préjudice des articles 3 et 7 de la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association qui donne compétence au seul judiciaire pour prononcer la dissolution de l'association dans cette hypothèse.

Par le même amendement, la commission a réduit de six à trois mois le délai de restitution de la subvention en cas de retrait.

Enfin, constatant que le texte de l'Assemblée nationale revenait à mettre à la charge des élus locaux l'obligation d'informer les autres financeurs publics en cas de retrait d'une subvention, la commission a transféré cette obligation aux préfets (amendement COM-339) . Ce dispositif est en effet plus cohérent puisque le texte prévoit que le préfet sera systématiquement informé du retrait des subventions. En outre, il pourra s'assurer, via le contrôle de légalité, que les collectivités concernées ne subventionnent plus les associations dont l'activité est incompatible avec le « contrat d'engagement républicain ».

Par l'adoption de l' amendement COM-333 des rapporteures, la commission a mis le titre du chapitre II du présent projet de loi en cohérence avec les dispositions qui le composent et qui concernent non seulement les associations, mais aussi les fondations et les fonds de dotation.

La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 6 bis (supprimé)
Rapport au Parlement sur un fonds de soutien
aux associations et collectivités territoriales
promouvant le contrat d'engagement républicain

L'article 6 bis , introduit à l'initiative de Philippe Vigier par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, tend à la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur la création d'un fonds de soutien aux associations et aux collectivités territoriales promouvant le « contrat d'engagement républicain ».

Conformément à sa position constante, la commission des lois a supprimé l'article 6 bis .

L'article 6 bis, adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale sur la proposition de Philippe Vigier, tend à prévoir la remise au Parlement d'un rapport au Gouvernement sur la création d'un fonds de soutien aux associations et aux collectivités territoriales promouvant le « contrat d'engagement républicain », qui serait dénommé « Promesse républicaine ».

Outre l'absence de portée normative de cette disposition, la commission s'est montrée, suivant sa position constante, défavorable à cette demande de rapport, considérant que le Parlement tient son pouvoir de contrôle de l'action du Gouvernement de la Constitution elle-même. Elle a donc supprimé le présent article 6 bis par un amendement COM-340 des rapporteures.

La commission a supprimé l'article 6 bis.

Article 7
Ajout du contrat d'engagement républicain
aux conditions d'agrément des associations
et de reconnaissance d'utilité publique

L'article 7 vise à ajouter le respect des principes du « contrat d'engagement républicain » aux conditions d'agrément des associations par l'État.

La commission a souscrit à cet ajout bienvenu et l'a complété , à l'initiative des rapporteures, pour faire du contrat d'engagement républicain une condition de la reconnaissance d'utilité publique des associations et des fondations.

La commission a adopté cet article ainsi modifié .

L'agrément est une reconnaissance officielle par laquelle l'autorité administrative reconnaît à une association des compétences ou une responsabilité particulières. Il offre une garantie de qualité de l'activité de l'association et de transparence dans son fonctionnement. Ainsi, certaines associations doivent être agréées pour accueillir certains publics (enfants, personnes âgées ou handicapées) ou agir en justice pour la défense de certains droits.

L'article 25-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations définit les conditions pour bénéficier d'un agrément de l'État ou de ses établissements publics :

- répondre à un intérêt général ;

- présenter un mode de fonctionnement démocratique ;

- et respecter des règles de nature à garantir la transparence financière.

Ces trois conditions constituent le « socle commun » des conditions à remplir par les associations qui sollicitent un ou plusieurs agréments. S'y ajoutent, le cas échéant, des critères spécifiques à chaque agrément et liés, par exemple, à l'activité exercée. Toute association qui s'est vu délivrer un agrément est réputée remplir ces conditions pendant cinq ans.

Ces règles s'appliquent également aux associations régies par le code civil local dans la collectivité européenne d'Alsace et le département de la Moselle.

Le présent article 7 ajoute le respect des principes du « contrat d'engagement républicain » créé par le projet de loi, ce qui est bienvenu et permet de garantir le respect des principes républicains par des associations à qui des responsabilités particulières sont confiées et qui ne demandent pas forcément de subventions.

Par cohérence, la commission a adopté un amendement COM-341 des rapporteures faisant du contrat d'engagement républicain une condition de la reconnaissance de l'utilité publique des associations et des fondations. Au surplus, il importe en effet pour respecter le principe d'égalité que cette reconnaissance ne soit accordée que si ces structures se conforment aux principes du contrat d'engagement républicain, dans la mesure où l'article 6 du présent projet de loi répute cette obligation satisfaite au moment où elles demandent une subvention.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 8
Renforcement du régime de dissolution administrative
d'associations ou de groupements de fait

L'article 8 modernise le régime de dissolution administrative des associations ou groupements de faits en poursuivant trois objectifs : actualiser et élargir les motifs de dissolution , faciliter la dissolution de ces structures à raison des agissements individuels de leurs membres et conférer au ministre de l'intérieur un pouvoir de suspension .

Favorable au renforcement d'un régime de police administrative qui a fait ses preuves , la commission a adopté cinq amendements visant, outre une clarification rédactionnelle, à supprimer un motif de dissolution inutile, à mieux encadrer le pouvoir de suspension du ministre et à renforcer les sanctions pénales en cas de reconstitution de l'association ou du groupement dissous.

La commission a adopté cet article ainsi modifié .

1. La dissolution administrative d'associations ou de groupements de fait : un outil efficace placé sous le contrôle du juge administratif

1.1. Le régime actuel de dissolution administrative est largement issu de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées

a) Une mesure de police administrative efficace pour lutter contre les atteintes graves à l'ordre public...

La dissolution non volontaire d'une association, qui constitue une atteinte à la liberté d'association , principe constitutionnellement et conventionnellement protégé ^{165 ( * )} , ou à d'autres libertés ^{166 ( * )} , est permise dans certains cas prévus par la loi .

En cas d'atteinte grave à l'ordre public , l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, qui reprend la teneur de l'article 1 ^er de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées ^{167 ( * )} , institue une procédure de dissolution administrative d'associations ou de groupements de fait pour sept motifs .

Cette mesure de police administrative déroge au droit commun qui veut que la dissolution d'une association soit judiciaire. Elle est en effet prononcée soit par le tribunal judiciaire en application de la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association ^{168 ( * )} après constatation de sa nullité absolue , lorsqu'elle paraît « fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes moeurs, ou [lorsqu'elle] aurait pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement » ^{169 ( * )} ; soit par la juridiction pénale lorsqu'une peine complémentaire est prononcée en cas de commission de certains crimes ou délits. Ces mesures ne concernent toutefois que les associations déclarées.

La dissolution judiciaire d'associations en cas de condamnation pénale

Plusieurs dispositions du code pénal permettent la dissolution d'associations.

En application de l'article 131-39 du code pénal, la dissolution peut être prononcée comme peine complémentaire par la juridiction pénale ^{170 ( * )} , en cas de condamnation pour certains crimes ou délits, lorsqu'une association a été créée ou détournée de son objet pour commettre les faits incriminés ^{171 ( * )} . Sont par exemple concernées les condamnations pour escroquerie ^{172 ( * )} ou pour organisation d'un groupe de combat ^{173 ( * )} . La violation d'une mesure judiciaire de dissolution est punie de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende ^{174 ( * )} .

D'après les services de la Chancellerie, une dizaine de peines de dissolution de personnes morales sont prononcées chaque année par les juridictions mais il n'est pas possible de distinguer les associations des autres personnes morales. Depuis 2015, une seule condamnation a été prononcée , en 2020, pour des faits de reconstitution d'une association dissoute sur ce fondement.

L'article 1 ^er de la loi n° 2001-504 du 12 juin 2001 tendant à renforcer la prévention et la répression des mouvements sectaires portant atteinte aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales a également introduit un autre cas de dissolution à l'égard d'associations ayant pour objet de maintenir ou d'exploiter « la sujétion psychologique ou physique » de personnes participant à leurs activités . Ainsi, lorsqu'une association est condamnée pour certaines infractions aussi diverses qu'une atteinte volontaire à la vie ^{175 ( * )} ou pour l'exercice illégal de la médecine ^{176 ( * )} , la juridiction pénale dispose de la faculté d'en prononcer la dissolution comme peine complémentaire.

Source : commission des lois du Sénat

En application de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, sont dissous, par décret du Président de la République en conseil des ministres , les associations ou groupements de fait ^{177 ( * )} :

- qui provoquent à des manifestations armées dans la rue ;

- ou qui présentent, par leur forme et leur organisation militaires, le caractère de groupes de combat ou de milices privées ;

- ou qui ont pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national ou d' attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement ;

- ou dont l'activité tend à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine ;

- ou qui ont pour but soit de rassembler des individus ayant fait l'objet de condamnation du chef de collaboration avec l'ennemi , soit d' exalter cette collaboration ;

- ou qui, soit p rovoquent à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ;

- ou enfin qui se livrent, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l'étranger .

Le maintien ou la reconstitution d'associations dissoutes en application de ce régime est puni à l'article 431-15 du code pénal de trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende , qui peuvent être assortis de peines complémentaires, telles l'interdiction de droits civiques, l'interdiction de séjour ^{178 ( * )} ou l'interdiction du territoire français ou définitive ou d'une durée de dix ans à l'encontre d'un étranger coupable d'une telle infraction ^{179 ( * )} . À cet égard, la dissolution « volontaire » de l'association , lorsqu'elle a pour seul but d'échapper à la sanction pénale en cas de reconstitution, est sans effet sur la décision administrative notamment lorsque l'activité de l'entité s'est maintenue ^{180 ( * )} . D'après les informations communiquées aux rapporteures par les services de la Chancellerie, deux condamnations ont été prononcées chaque année sur ce fondement en 2018 et 2017. Aucune de ces condamnations, visant des personnes physiques, n'a toutefois fait l'objet de peines complémentaires.

L' autorité administrative se trouve dans une situation de compétence liée (« sont dissous ») et un seul de ces sept motifs suffit à fonder une dissolution, mais ils peuvent se cumuler . D'après l'étude d'impact du projet de loi ^{181 ( * )} , 123 dissolutions ont été prononcées sur ce fondement entre 1936 et 2020, auxquelles il faut ajouter les trois dissolutions intervenues depuis la fin 2020 ^{182 ( * )} .

Parmi les dissolutions opérées ces dernières années figurent notamment une association dont « l'activité réelle consiste à soutenir des détenus impliqués dans des activités terroristes ainsi qu'à orienter d'autres détenus vers la cause djihadiste » ^{183 ( * )} ; deux groupements de fait constituant une « organisation hiérarchisée » dont les membres étaient recrutés selon des critères d'aptitude physiques en vue de « mener des actions de force en cas d'affrontement » ^{184 ( * )} ; une association dont le but est « d'exalter la collaboration avec l'ennemi » en organisant des camps d'été placés sous la « haute figure de Philippe Pétain » ^{185 ( * )} ; ou encore une association dont le dirigeant prenait des positions « incitant à la haine et à la violence » en glorifiant « la mort en martyr » ou exposant « à la vindicte publique des personnes nommément désignées en désaccord avec ses idées » ^{186 ( * )} .

Les services du ministère de l'intérieur, entendus par les rapporteures, estiment que le bilan de la mise en oeuvre de la procédure de dissolution administrative depuis sa création est plutôt positif , dans la mesure où elle a permis de prévenir de manière efficace l'apparition ou la réitération de troubles à l'ordre public et à la sécurité publique, tout en opérant un équilibre avec le respect des libertés publiques.

Romain Rambaud, professeur des universités agrégé de droit public de l'université Grenoble-Alpes, également entendu par les rapporteures, estime d'ailleurs que si l'utilisation de ce dispositif s'est accélérée ces dernières années en raison du risque terroriste et islamiste , elle n'est pas « si exceptionnelle » et permet « à l'État de faire face aux crises » .

Le Président de la République s'est d'ailleurs déjà saisi de cet outil pour dissoudre des associations cultuelles ou à objet cultuel, parfois en complément d'une fermeture administrative d'un lieu de culte ^{187 ( * )} . Le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur la radicalisation islamiste ^{188 ( * )} relevait cependant, en 2020, qu'il restait sous-utilisé sur ce terrain , avec seulement 10 associations de ce type dissoutes depuis 2014 ^{189 ( * )} .

b) ...placée sous le contrôle du juge

Ces mesures sont placées sous le contrôle du juge administratif, statuant notamment en référé ^{190 ( * )} , qui apprécie la matérialité des faits et opère un contrôle normal de leur qualification juridique ^{191 ( * )} pour déterminer si les conditions légales permettant la dissolution sont remplies .

Saisi vingt-deux fois de recours contre de tels décrets depuis 1936 ^{192 ( * )} , le Conseil d'État a confirmé le bien-fondé de l'essentiel des dissolutions et n'en a annulé que cinq, dont seulement trois pour des raisons tenant aux motifs de dissolution.

Le Conseil d'État a jugé à cette occasion que les dispositions de ce régime, en répondant à la « nécessité de sauvegarder l'ordre public », ne portaient pas une atteinte excessive au principe constitutionnel de la liberté d'association , compte tenu de la « gravité des troubles » susceptibles de lui être portés par les associations et groupements visés par l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, ainsi que des garanties entourant la procédure (motivation et procédure contradictoire préalable à la décision) ^{193 ( * )} . Le juge administratif avait pu se prononcer en 2014 sur la constitutionnalité du dispositif eu égard à la nature encore règlementaire de la partie législative du code de la sécurité intérieure créée par une ordonnance non ratifiée ^{194 ( * )} . Le Conseil constitutionnel ne s'est toutefois jamais prononcé sur ces dispositions ^{195 ( * )} .

Le Conseil État a également jugé que si les dissolutions en cause constituaient une restriction aux libertés de conscience et de religion , d'expression et d'association respectivement garanties par les articles 9, 10 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ^{196 ( * )} , elle était « justifiée par la gravité des dangers pour l'ordre public et la sécurité publique résultant des activités » du groupement ou de l'association en cause ^{197 ( * )} et « proportionnée au but poursuivi » ^{198 ( * )} . Cette convention n'interdit pas, en effet, que des restrictions, qui constituent des « mesures nécessaires, dans une société démocratique », puissent être apportées « par la loi » à ces libertés fondamentales, lorsqu'elles visent notamment à la protection de la sûreté publique, à la défense de l'ordre et la protection des droits d'autrui et à la prévention du crime. Au regard de ces stipulations, le Conseil d'État exerce un contrôle de proportionnalité entre la mesure de dissolution prononcée et les faits qui la motive .

La Cour européenne des droits de l'homme a d'ailleurs validé la position du Conseil d'État par un arrêt récent du 8 octobre 2020 ^{199 ( * )} en admettant, dans les cas d'espèce dont elle était saisie, à savoir la dissolution d'organisations d'extrême droite ^{200 ( * )} , que le « besoin social impérieux » d'imposer la dissolution pour prévenir les troubles à l'ordre public et y mettre fin était constitué. Elle constate que le Conseil d'État a opéré une juste conciliation entre le respect de la liberté d'association et la sauvegarde de l'ordre public compte tenu d'une part, du « contrôle approfondi de la qualification des faits » et de « l'examen minutieux des éléments constitutifs » du fondement de la dissolution et, d'autre part, de la marge d'appréciation plus large dont disposent les pays lorsqu'il y a usage de la violence à l'égard des personnes. Dès lors, « la mesure de dissolution peut passer pour proportionnée au but poursuivi » et « nécessaire dans une société démocratique ». Elle a conclu, dans l'autre cas ^{201 ( * )} , à l'irrecevabilité des requêtes pour abus de droit au sens de l'article 17 de la Convention. Selon elle, l'État a pu valablement considérer que les associations en cause « avaient abusé de leur liberté d'association, en contradiction avec les valeurs de tolérance, de paix sociale et de non-discrimination qui sous-tendent la Convention », et que « les décisions de dissolution ont été prises au regard d'une connaissance approfondie de la situation politique interne » .

1.2. Le autres régimes de police spéciale permettant la dissolution d'associations ou de groupements de fait

En application de l'article 6-1 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence , introduit en 2015, sont également dissous les associations et groupements de fait qui « participent à la commission d'actes portant une atteinte grave à l'ordre public ou dont les activités facilitent cette commission ou y incitent ». Cet outil , qui offre pourtant à l'autorité administrative une plus grande marge de manoeuvre que l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure et dont les effets ne cessent pas avec la fin de l'état d'urgence, n'a encore jamais été utilisé .

Le régime spécifique applicable aux associations ou groupements de fait « ayant pour objet le soutien à une association sportive » figurant à l'article L. 332-18 du code du sport ^{202 ( * )} donne la faculté au Premier ministre, après avis de la commission nationale consultative de prévention des violences lors des manifestations sportives, de dissoudre ou de suspendre pendant douze mois maximum de telles structures lorsque leurs membres ont « commis en réunion, en relation ou à l'occasion d'une manifestation sportive, des actes répétés ou un acte d'une particulière gravité et qui sont constitutifs de dégradations de biens, de violence sur des personnes ou d'incitation à la haine ou à la discrimination contre des personnes à raison de leur origine, de leur orientation sexuelle ou identité de genre, de leur sexe ou de leur appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée ».

La participation au maintien ou à la reconstitution d'une association dissoute en application de ces dispositions est punie des mêmes peines que pour les autres associations ^{203 ( * )} .

Le Conseil constitutionnel ne s'est jamais prononcé, non plus, sur ce régime dont le Conseil d'État a considéré qu'il ne portait pas d'atteinte excessive à la liberté d'association , compte tenu de la gravité des troubles en cause, ainsi que des motifs susceptibles de conduire au prononcé de la dissolution et de la suspension et des conditions de leur mise en oeuvre ^{204 ( * )} . La Cour européenne des droits de l'homme a également jugé que la dissolution d'associations de supporters violents était proportionnée au but poursuivi et « nécessaire dans une société démocratique à la défense de l'ordre et à la prévention du crime » ^{205 ( * )} .

2. Le projet de loi : moderniser et renforcer un régime issu d'une loi ancienne

L'article 8 poursuit trois objectifs . En premier lieu, il étend les possibilités de dissolution administrative en modifiant trois des sept motifs de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure :

- au 1°, tout en conservant le motif de la provocation à des manifestations armées, il supprime le critère géographique de déroulement de ces manifestations « dans la rue » et y ajoute la provocation à des « agissements violents à l'encontre des personnes ou des biens » ;

- au 3°, il élargit à l'activité des associations la prise en compte d'une volonté de porter atteinte à l'intégrité du territoire national ou d'attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement, et non plus au seul objet social affiché ;

- enfin, au 6°, il complète la liste des motifs de provocation ^{206 ( * )} à la discrimination, à la haine ou à la violence raciale ou religieuse - dont l'appréciation serait alignée sur l'article 225-1 du code pénal ^{207 ( * )} - en ajoutant les critères du sexe, de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre , ainsi que la « contribution » à ces mêmes faits « par leurs agissements » .

L'article 8 crée , en deuxième lieu, un nouvel article L. 212-1-1 au sein du même code pour fonder la dissolution administrative d'une association ou d'un groupement de fait sur le comportement d'un ou plusieurs de ses membres :

- lorsque ceux-ci agissent en cette qualité ou que leurs agissements sont directement liés aux activités de la structure ;

- et que les dirigeants de la structure, « bien qu'informés de ces agissements, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient ».

L'Assemblée nationale a en outre introduit en séance publique l'interdiction de « fonder, diriger ou administrer » toute association ou groupement pendant trois ans à compter de la dissolution définitive pour le dirigeant de la structure dissoute. Cette disposition, acceptée par le Gouvernement, est issue d'un amendement du rapporteur Éric Poulliat adopté en séance publique.

Enfin l'article 8 ajoute, en troisième et dernier lieu, un nouvel article L. 212-1-2 au sein du code de la sécurité intérieure pour conférer au ministre de l'intérieur le pouvoir de suspendre à titre conservatoire, « en cas d'urgence », « tout ou partie » de l'activité d'une association ou d'un groupement qui ferait l'objet d'une procédure de dissolution pour une durée de trois mois . Le non-respect de cette suspension serait passible d'un an de prison et de 15 000 euros d'amende. Craignant que cette mesure ne soit pas bornée dans le temps, l'Assemblée nationale a précisé qu'elle était renouvelable une fois à l'initiative de Charles de Courson avec l'avis favorable du Gouvernement, ce qui revient à porter sa durée à six mois.

3. La position de la commission : approuver tout en l'ajustant le renforcement d'un régime utile au rétablissement ou au maintien de l'ordre public en cas d'atteintes graves

3.1. Approuver le principe de ce régime de police administrative et la création d'une mesure de suspension en cas d'urgence

La commission s'est montrée favorable au renforcement de ce régime de police administrative qui a fait ses preuves pour rétablir ou maintenir l'ordre public en cas d'atteintes graves .

Elle a considéré, malgré les interrogations légitimes qui peuvent naître sur la proportionnalité de ce régime et que Romain Rambaud, professeur des universités agrégé de droit public de l'université Grenoble-Alpes, a partagé avec les rapporteures, qu'il présentait de solides garanties . En effet, les jurisprudences du Conseil d'État et de la Cour européenne des droits de l'homme affirment qu'il opère une juste conciliation entre sauvegarde de l'ordre public et respect de la liberté d'association . Comme le rappelle d'ailleurs le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, la dissolution « doit répondre à un triple impératif de nécessité, d'adaptation et de proportionnalité » ^{208 ( * )} . La procédure prévoit en outre des garanties procédurales : la décision doit être motivée, précédée d'une procédure contradictoire et est susceptible de recours devant le juge administratif, statuant notamment en référé.

Dans sa décision la plus récente, la Cour européenne des droits de l'homme estime d'ailleurs « que grâce à leurs contacts directs et constants avec les forces vives de leur pays, les autorités de l'État se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour se prononcer sur la proportionnalité d'une ingérence destinée à protéger, contre les activités d'une association se livrant à la violence, la société démocratique dont l'ordre est ébranlé » ^{209 ( * )} .

Au surplus, la création d'une mesure de suspension conservatoire permet de compléter utilement le dispositif existant , en permettant, en cas d'urgence, à l'autorité administrative d'intervenir pour faire cesser des agissements au cours d'une procédure de dissolution.

Selon les services du ministère de l'intérieur entendus par les rapporteures, plusieurs exemples récents illustrent la nécessité de cette mesure conservatoire . Les rapporteures estiment qu'elle pourrait ainsi permettre de faire cesser, dès le lancement de la procédure contradictoire de dissolution , les agissements particulièrement nuisibles reprochés à la structure. Désireuse de mieux encadrer ce nouveau pouvoir, la commission a précisé par un amendement COM-346 des rapporteures que la suspension ne pourrait excéder trois mois et serait fondée sur un « arrêté motivé » du ministre de l'intérieur.

3.2. Approuver globalement l'extension des motifs de dissolution prévue par le projet de loi

La commission a également souscrit à l'actualisation et l'extension des motifs de dissolution administrative dès lors qu'ils ont pour objet de moderniser le cadre légal qui n'apparaît plus adapté, à plusieurs égards, aux réalités des comportements portant des atteintes graves à l'ordre public.

En premier lieu, la modification proposée du 1° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure répond à l'évolution constatée des phénomènes de violences , qui, s'ils sont de nature à générer des atteintes fortes aux biens et aux personnes, peuvent se révéler complexes à appréhender dans le cadre de la terminologie actuelle . L'évolution proposée permettrait, par exemple, de fonder une dissolution administrative sur les appels à attaquer un lieu privé dans lequel se déroulent les activités d'un groupement adverse ou celles qui appellent à la destruction d'enseignes privées. Les rapporteures rappellent que les actes visés par ce motif de dissolution administrative sont par nature d'une réelle gravité .

En deuxième lieu, la clarification logique du 3° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure destinée à prendre en compte les activités « réelles » de l'association pour fonder sa dissolution ne pose pas de difficulté. Elle revient à intégrer dans la loi les acquis de la jurisprudence tant nationale qu'européenne ^{210 ( * )} , qui se refuse d'ores et déjà à se limiter au seul objet statutaire.

En troisième et dernier lieu, l'extension du champ du 6° du même article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure pour intégrer le sexe ou l'orientation sexuelle dans le champ des motifs de dissolution pour provocation à la discrimination, la haine ou à la violence est opportune . Cette évolution s'inspire directement des propositions de la commission d'enquête sénatoriale sur la radicalisation islamiste précitée qui, dans son rapport, relevait que cette restriction limitait les possibilités de dissolution en ne permettant pas, par exemple, de viser les associations qui justifient la lapidation des femmes ou la mise à mort des personnes homosexuelles. Par l'adoption de l' amendement COM-343 des rapporteures, la commission a toutefois supprimé la référence à l'identité de genre .

De la même manière, la seconde modification du 6° visant à sanctionner non seulement les agissements traduisant une provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence mais aussi la contribution à ces mêmes faits pour fonder une dissolution constitue une précision utile . Il s'agit de lutter contre tout type d'agissement qui constitue un appui ou une aide dans la commission des actes visés au 6° (financement, mise à disposition de locaux).

S'agissant des associations gestionnaires de lieux de culte qui diffusent un discours fondamentaliste , les rapporteures rappellent les conclusions de la commission d'enquête sénatoriale sur la radicalisation islamiste qui jugeait souhaitable que « soit plus systématiquement étudiée la possibilité de recourir à l'instrument de la dissolution administrative qui, en pratique, apporte une réponse plus durable qu'une simple fermeture temporaire d'un lieu de culte » ^{211 ( * )} .

3.3. Faciliter la dissolution des structures litigieuses à raison des agissements individuels de leurs membres

La commission s'est également montrée favorable à faciliter l'imputation des agissements individuels des membres d'une association pour fonder sa dissolution administrative, afin de répondre à des stratégies de contournement mises en place pour éviter la dissolution.

Plusieurs garanties sont prévues pour assurer la proportionnalité du dispositif :

- les agissements doivent avoir été réalisés en qualité de membres de l'association ou être directement liés à ces activités ;

- les dirigeants doivent avoir été informés des agissements individuels en cause ;

- l'obligation de faire cesser les agissements, reposant sur les dirigeants, est une obligation de moyens et non de résultats.

Ainsi, non seulement les dirigeants pourraient démontrer qu'ils ont pris toutes les mesures nécessaires pour faire cesser ces agissements (signalement des faits aux autorités, rappel à l'ordre, condamnation publique des faits, exclusion du membre, etc.), mais l'autorité administrative devrait tenir compte des moyens dont les dirigeants disposaient, et donc a fortiori de leur capacité à les mettre en oeuvre.

Outre l'adoption de l' amendement COM-345 des rapporteures apportant une clarification rédactionnelle, la commission a souscrit à ce dispositif qui s'inspire opportunément de la jurisprudence du Conseil d'État ^{212 ( * )} .

Les rapporteures rappellent que ce texte ne vise pas à mettre en place une présomption de responsabilité civile de l'association du fait d'autrui et que les dispositions du code pénal relatives à la responsabilité pénale du fait personnel ne sont pas applicables à la dissolution des associations.

d) Renforcer les sanctions pénales en cas de reconstitution d'association ou de groupement dissous

La commission a toutefois refusé , en adoptant l' amendement COM-344 des rapporteures, que le prononcé de la mesure de dissolution entraîne de plein droit l'interdiction pour le dirigeant d'une association ou d'un groupement dissous de « fonder, diriger ou administrer » une telle structure pendant trois ans. Non seulement cette sanction automatique serait contraire au principe constitutionnel d'individualisation des peines, mais elle serait également inapplicable pour un groupement de fait.

Consciente de la nécessité , mise en évidence par les députés, de renforcer les sanctions pénales en cas de reconstitution ou de maintien de l'association ou du groupement dissous, la commission a complété le dispositif de dissolution, par le même amendement, afin de punir des mêmes peines que celles prévues par le code pénal en cas de reconstitution d'association ou de groupement dissous les structures reconstituées sur le fondement d'une loi étrangère mais qui maintiennent leur activité sur le territoire national . Elle a également créé une peine complémentaire d'interdiction de diriger et administrer une association pendant une durée de trois ans, pouvant être prononcée par la juridiction de jugement saisie du délit de reconstitution ou de maintien de l'association dissoute.

Par cohérence, la commission a également intégré à l'article 8 l'actualisation des références au code de sécurité intérieure figurant à l'article 431-15 du code pénal ( amendement COM-342 des rapporteures).

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 8 bis A (nouveau)
Actualisation du régime de dissolution judiciaire d'association

Introduit par la commission des lois , l'article 8 bis A tend à actualiser le régime de dissolution judiciaire des associations de loi 1901 afin de prendre en compte l'activité de l'association et non son seul objet statutaire.

La commission a adopté cet article a insi rédigé .

Introduit par la commission des lois à l'initiative des rapporteures ( amendement COM-395 ), l'article 8 bis A tend à actualiser le régime de dissolution judiciaire des associations régies par la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association.

L'article 3 de cette loi dispose que « toute association fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes moeurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement, est nulle et de nul effet ». En vertu de l'article 7 de la même loi, la dissolution de l'association est prononcée par le tribunal judiciaire à la requête du ministère public ou de tout tiers intéressé. Le tribunal peut également ordonner la fermeture des locaux et l'interdiction de toute réunion des membres de l'association.

Or, le juge judiciaire apprécie le caractère licite de l'objet au regard de son objet réel et véritable , tel qu'il ressort des activités de l'association ; l'objet statutaire ne constituant qu'un simple indice ^{213 ( * )} . Le présent article tend donc opportunément à consacrer cette jurisprudence dans la loi .

La commission a adopté l'article 8 bis A ainsi rédigé.

Article 8 bis (supprimé)
Coordination pénale du régime de dissolution administrative
d'associations ou de groupements de fait

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 8 bis corrige une erreur de référence au régime de dissolution administrative des associations dans le code pénal .

Ayant intégré, par cohérence, cette coordination au sein de l'article 8 du projet de loi , la commission a supprimé cet article.

Introduit par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative d'un amendement de Christophe Blanchet, sous-amendé par le rapporteur de la commission spéciale Éric Poulliat, l'article 8 bis tend à corriger une erreur de renvoi au régime de dissolution administrative des associations au sein du code pénal. Son article 431-15 faisait en effet référence, non pas à l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure actuellement en vigueur, mais à la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et les milices privées qui est abrogée. Il convenait donc de corriger cette erreur matérielle.

Par cohérence, la commission a intégré cette coordination pénale au sein de l'article 8 du projet de loi et a donc supprimé, en adoptant l' amendement COM-347 des rapporteures, le présent article.

La commission a supprimé cet article.

Article 9
Renforcement du contrôle de l'État sur les fonds de dotation

L'article 9 vise à accroître le contrôle de l'État sur les fonds de dotation en renforçant la transparence de leur fonctionnement et les pouvoirs de suspension et de saisine de l'autorité judiciaire conférés au préfet.

La commission a souscrit à ses objectifs tout en clarifiant la rédaction du dispositif et en précisant ses garanties .

La commission l'a adopté ainsi modifié .

1. Le régime actuel des fonds de dotation prévoit un contrôle a posteriori de l'autorité administrative qui semble perfectible

1.1. Le régime libéral de création des fonds de dotation vise à développer la philanthropie

Le fonds de dotation, introduit en droit français par l'article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, est une personne morale de droit privé à but non lucratif destinée à collecter et capitaliser les biens et droits de toute nature qui lui sont consentis à titre gratuit de manière irrévocable ^{214 ( * )} , dans le but de financer une activité d'intérêt général ou de soutenir celle d'une autre personne morale à but non lucratif. Il peut être créé par une seule personne physique ou morale et, à la différence de la fondation reconnue d'utilité publique ^{215 ( * )} , le fonds de dotation se constitue sans contrôle préalable , sur simple déclaration à la préfecture avec dépôt de statuts, consultables par tous.

Les associations cultuelles régies par les prescriptions de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État ne peuvent ni créer un fonds ni en percevoir les revenus puisque ces derniers doivent être utilisés pour la « réalisation d'oeuvres ou de missions d'intérêt général . » Les associations à objet « mixte » régies par la loi du 1 ^er juillet 1901 peuvent en revanche le faire pour leurs activités exercées au titre de l'intérêt général ^{216 ( * )} .

Ces structures bénéficient d'un régime fiscal avantageux . Pour eux-mêmes, les fonds de dotation sont exonérés d'impôt sur les sociétés ^{217 ( * )} comme des autres impôts commerciaux ^{218 ( * )} , ainsi que de droits de mutation sur les libéralités qui leur sont consenties ^{219 ( * )} . De plus, leurs donateurs bénéficient d'une réduction d'impôt ^{220 ( * )} .

Les ressources d'un fonds de dotation sont constituées des revenus de ses dotations, des produits des activités autorisées par ses statuts et des produits des rétributions pour service rendu. Il peut accepter des dons et libéralités sans déclaration ni autorisation préalable et faire appel à la générosité publique après autorisation administrative. Il dispose librement de ses ressources dans la limite de son objet social. En revanche, aucun fonds public ^{221 ( * )} ne peut lui être versé , sauf exception accordée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et du budget.

Initialement, le fonds de dotation pouvait se constituer sans dotation initiale minimale , mais la loi n ^° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire a imposé une dotation initiale ^{222 ( * )} ne pouvant excéder 30 000 euros, qui a été fixée par décret à 15 000 euros ^{223 ( * )} . Cette dotation présente la particularité de pouvoir être consommée si les statuts le prévoient, ce qui laisse subsister la possibilité de fonds de dotation fonctionnant sans dotation .

1.2. L'autorité administrative dispose d'outils juridiques de contrôle de l'activité des fonds de dotation

Le fonds de dotation a, aux termes de la loi, plusieurs obligations : il doit disposer d'un conseil d'administration d'au moins trois personnes, établir chaque année un rapport d'activité, des comptes qui comprennent au moins un bilan et un compte de résultat qui doivent être publiés dans les six mois suivant l'expiration de l'exercice et, enfin, faire appel à un commissaire aux comptes (CAC) si ses ressources dépassent 10 000 euros, ces deux dernières obligations étant prévues sous peine de sanctions pénales ^{224 ( * )} . À cet égard, un devoir d'alerte incombe au CAC lorsqu'il relève « des faits de nature à compromettre la continuité de l'activité » : après une procédure contradictoire, il peut en informer l'autorité administrative.

Le fonds de dotation est soumis au contrôle de l'autorité administrative - le préfet du département - qui se veut assez souple ^{225 ( * )} . Elle est destinataire chaque année du rapport d'activité et des comptes annuels du fonds de dotation ainsi que, le cas échéant, du rapport du CAC dans un délai de six mois fixé par décret ^{226 ( * )} . Le préfet peut, pour le seul rapport d'activité, mettre le fonds en demeure de se conformer à ces obligations dans un délai d'un mois sans que cela ne soit toutefois assorti d'aucune sanction.

Elle dispose également d'un pouvoir de surveillance générale pour s'assurer de la « régularité du fonctionnement du fonds de dotation » . À cet effet, elle est habilitée à se faire communiquer tout document et à procéder à toute investigation utile.

Le préfet dispose de deux outils plus intrusifs - non cumulatifs - en cas de difficulté sérieuse dans le fonctionnement du fonds. En premier lieu, dans l'hypothèse de « dysfonctionnements graves ^{227 ( * )} affectant la réalisation de l'objet du fonds de dotation », le préfet peut suspendre son activité pendant six mois maximum après mise en demeure restée infructueuse . Cette décision, motivée, est publiée au Journal officiel . En second lieu, lorsque « la mission d'intérêt général n'est plus assurée », il peut également saisir l'autorité judiciaire aux fins de dissolution du fonds de dotation .

Dysfonctionnements graves susceptibles de justifier
la suspension de l'activité d'un fonds de dotation

Constituent des dysfonctionnements graves, dès lors qu'ils affectent la réalisation de l'objet du fonds de dotation :

a) La violation des règles de gestion financière prévues au titre I ^er du décret n° 2009-158 du 11 février 2009 relatif aux fonds de dotation ;

b) La violation des dispositions du VI de l'article 140 de la loi du 4 août 2008 susvisée et du titre II du décret n° 2009-158 du 11 février 2009 relatif aux fonds de dotation relatives à l'établissement et à la publicité des comptes annuels, et à la mission du commissaire aux comptes ;

c) Le fait, pour le fonds de dotation, de disposer ou de consommer tout ou partie de la dotation en capital dont il bénéficie dans le cas où les statuts n'autorisent pas à consommer cette dotation, et, dans le cas où les statuts prévoient cette possibilité, le fait de disposer ou de consommer tout ou partie de la dotation en violation des conditions fixées par les clauses statutaires ou pour une cause étrangère à la réalisation des oeuvres ou des missions d'intérêt général prévues au premier alinéa du I de l'article 140 de la loi du 4 août 2008 susvisée ;

d) La consommation par un fonds de dotation à durée déterminée de sa dotation au-delà du terme statutaire d'activité du fonds, en violation des dispositions de l'article 15 du décret n° 2009-158 du 11 février 2009 relatif aux fonds de dotation ;

e) Le fait, pour le fonds de dotation, de ne pas avoir adressé les rapports d'activité à l'autorité administrative ou d'avoir adressé des rapports d'activité incomplets, durant deux exercices consécutifs, malgré la mise en demeure qui lui a été faite en application de l'article 8 du présent décret ;

f) Le fait, pour le fonds de dotation, de n'avoir pas respecté l'obligation de disposer de la dotation initiale prévue au III de l'article 140 de la loi du 4 août 2008 susvisée.

Source : article 9 du décret n° 2009-158 du 11 février 2009 relatif aux fonds de dotation.

1.3. Dans la pratique, le contrôle des fonds de dotation est perfectible

En 2019 , 1 800 fonds de dotation étaient en activité , soit 60 % des 2 989 créations enregistrées depuis 2008 ^{228 ( * )} . La même année, 368 fonds ont été créés, contre 306 en 2016, 313 en 2017 et 308 en 2018 ^{229 ( * )} . Selon l'étude d'impact, le total de leurs actifs est estimé entre 1,3 et 1,6 milliard d'euros en 2016 ^{230 ( * )} .

D'après les services du ministère de l'intérieur entendus par les rapporteures, certains fonds de dotation poursuivent en pratique un objet différent de celui qu'ils ont déclaré à la préfecture et qui n'a pu être contrôlé qu' a minima par les services compétents, le législateur ayant écarté toute procédure d'autorisation préalable.

En outre, le contrôle ne portant que sur la formulation de l'objet, celle-ci peut ne pas correspondre aux objectifs réels de la structure en création. Des fonds peuvent ainsi aisément dissimuler une activité qui se révèle en tout ou partie à but lucratif ou encore cultuelle, en vue de financer la construction de lieux de culte, notamment avec des financements issus de l'étranger.

Les représentants du centre français des fondations et fonds de dotation ont toutefois indiqué ne pas avoir connaissance de tels manquements.

2. Le projet de loi : renforcer la transparence et le contrôle des fonds de dotation

L'article 9 du présent projet de loi a deux objets. Il inscrit tout d'abord dans la loi le délai de six mois dans lequel le fonds doit transmettre certains documents (rapport d'activité, comptes annuels et, le cas échéant, rapport du CAC) à l'autorité administrative et apporte diverses modifications rédactionnelles à l'article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

Il renforce ensuite les pouvoirs de suspension du préfet en élargissant ses motifs, sa durée et en permettant son cumul avec la saisine de l'autorité judiciaire en vue de la dissolution du fonds.

Ainsi, compétence serait donnée au préfet de s'assurer, outre de la « régularité du fonctionnement » du fonds, de la conformité de son objet aux dispositions légales. Cette nouvelle rédaction résultant d'une recommandation du Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi doit lui permettre de vérifier que l'objet et les activités relèvent bien d'une oeuvre ou d'une mission d'intérêt général, sans but lucratif, ni objet cultuel.

La non transmission des documents obligatoires constituerait également un motif nouveau de suspension du fonds sur décision du préfet, après mise en demeure infructueuse et jusqu'à la transmission effective des documents.

Le présent article 9 assouplirait, parallèlement, le critère de suspension en cas de dysfonctionnements, en supprimant l'exigence de gravité ; et élargirait cette faculté à deux autres hypothèses : en cas d'objet du fonds non conforme aux dispositions légales ou d'activité incompatible avec une mission d'intérêt général. La suspension interviendrait alors pour une durée de six mois renouvelable deux fois, soit dix-huit mois au total.

Enfin, la faculté de saisine de l'autorité judiciaire aux fins de dissolution du fonds deviendrait autonome et cumulative avec, le cas échéant, une décision administrative de suspension.

3. La position de la commission : souscrire au dispositif tout en renforçant ses garanties

Favorable au renforcement du contrôle de l'État sur le fonctionnement des fonds de dotation, la commission des lois a adopté cinq amendements de ses rapporteures visant à améliorer le dispositif.

Elle a tout d'abord approuvé les modifications apportées au régime de transmission du rapport d'activité et des comptes annuels au préfet, considérant qu'il relevait bien de la loi de définir ces obligations. Outre plusieurs modifications rédactionnelles, elle a prévu la transmission à l'autorité administrative du rapport du commissaire aux comptes lorsque sa nomination est prévue par la loi ( amendement COM-372 ). Elle a toutefois supprimé, par le même amendement, la précision selon laquelle le rapport d'activité est soumis à l'approbation du conseil d'administration du fonds, qui relève du domaine réglementaire.

Souscrivant au renforcement des pouvoirs de suspension du préfet lorsque le fonds de dotation manque à ses obligations, la commission en a précisé les garanties procédurales . Elle a prévu la saisine du juge judiciaire au bout de douze mois de suspension du fonds par le préfet lorsqu'il a usé de cette faculté en l'absence de transmission des documents prévus par la loi ( amendement COM-373 ). L'absence de transmission des documents au terme d'un certain délai, qui peut marquer une volonté de dissimulation, justifie une procédure de dissolution. Dans ce cas, il convient de s'en remettre au juge .

La commission a également prévu que la suspension ne pouvait intervenir qu'après une mise en demeure restée sans effet pendant deux mois , alors que le texte adopté par l'Assemblée nationale ne mentionnait aucun délai, et imposé la publication des décisions de suspension et de sa levée au Journal officiel dans un délai d' un mois ( amendement COM-374 ).

Elle a également limité à douze mois la durée maximale de suspension du fonds et non dix-huit comme le souhaitait le Gouvernement ( amendement COM-376 ), car cette durée semblait excessive.

Enfin la commission a clarifié le caractère alternatif et non cumulatif des quatre hypothèses dans lesquelles l'autorité administrative pourrait intervenir, et précisé que la saisine de l'autorité judiciaire aux fins de dissolution du fonds de dotation est une possibilité ouverte au préfet : il pourra de manière cumulative suspendre et saisir le juge en même temps mais ce choix relève de sa libre appréciation ; il pourra aussi bien en rester à la suspension ( amendement COM-375 ).

La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 10
Renforcement du contrôle fiscal
des organismes sans but lucratif délivrant des reçus fiscaux

L'article 10 du projet de loi vise à renforcer le pouvoir de contrôle de l'administration fiscale afin qu'elle puisse s'assurer du bien-fondé de la délivrance des reçus fiscaux par les organismes, c'est-à-dire que leurs activités effectives entrent bien dans les prévisions des dispositifs de mécénat.

La commission a adopté cet article, en reportant son entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2022.

En application des articles 200 et 238 bis , les particuliers ^{231 ( * )} ou les entreprises peuvent déduire de leur impôt sur le revenu ou de leur impôt sur les sociétés les sommes qu'ils donnent en faveur de certains organismes sans but lucratif. Un mécanisme de mécénat similaire existe en matière d'impôt sur la fortune immobilière en application de l'article 978 du code général des impôts. Un financement public est en quelque sorte « fléché » sur des organismes choisis par les contribuables, qui sont ainsi incités à accorder des dons plus élevés en anticipant la déduction accordée.

Cette dépense fiscale représente chaque année de manière cumulée 2,3 milliards d'euros. Elle bénéficie à de très nombreux organismes sans but lucratif, notamment les associations ou fondations reconnues d'utilité publique, les organismes d'intérêt général exerçant dans des secteurs déterminés par la loi ^{232 ( * )} ou encore les associations cultuelles.

1. Des pouvoirs de contrôle de l'administration actuellement très limités

Aucun contrôle a priori n'est effectué pour vérifier que les organismes qui reçoivent les dons et versements relèvent bien du régime du mécénat ^{233 ( * )} et sont habilités à délivrer des reçus fiscaux pour que les particuliers puissent procéder à la déduction de leur impôt sur le revenu. Ces entités émettent les documents justificatifs sous leur propre responsabilité .

Lorsqu'un organisme délivre sciemment des reçus permettant à un contribuable d'obtenir indûment une réduction d'impôt , il encourt, en application de l'article 1740 A du code général des impôts, une amende dont le taux est égal à celui de la réduction d'impôt en cause et l'assiette est constituée par les sommes indûment mentionnées sur les documents délivrés au contribuable. Cette amende n'est que très rarement appliquée selon la direction générale des finances publiques (DGFiP), faute de données déclaratives permettant à l'administration fiscale d'identifier les organismes délivrant des reçus fiscaux ^{234 ( * )} .

Par ailleurs, sauf lorsqu'une association est soumise aux impôts commerciaux ou soupçonnée d'exercer une activité lucrative - cas dans lesquels l'administration fiscale peut alors procéder à une vérification de comptabilité -, celle-ci ne peut en l'état du droit que vérifier l'adéquation du montant inscrit sur le reçu fiscal et la somme effectivement reçue . Ce contrôle spécifique - et très restreint - n'existe que depuis le 1 ^er janvier 2018 ^{235 ( * )} et est encadré par l'article L. 14 A du livre des procédures fiscales. Dans ce cadre, les associations doivent présenter à l'administration fiscale « les documents et pièces de toute nature » permettant de justifier des dons effectués. Ces documents et pièces varient selon les obligations comptables auxquelles sont soumis les organismes contrôlés ^{236 ( * )} . Les délais de conservation de ces pièces justificatives ont été fixés à six années, pour l'ensemble des dons et versements effectués.

La seule hypothèse dans laquelle l'administration peut être actuellement amenée à se prononcer sur l'éligibilité d'un organisme au régime du mécénat est lorsque celui-ci en fait lui-même la demande, dans le cadre d'une procédure de rescrit spécifique , régie par l'article L. 80 C du livre des procédures fiscales. Ce rescrit « mécénat » est couramment utilisé. Il représente un tiers du total des rescrits délivrés chaque année par l'administration fiscale. En 2019, 6 755 demandes de rescrits « mécénat » ont été recensées par le réseau de la DGFiP. Sur les 5 405 demandes recevables instruites, 70 % ont donné lieu à des rescrits confirmant l'application du régime tandis que 30 % ont conclu que les conditions d'application du régime n'étaient pas remplies ^{237 ( * )} .

Depuis 2010, la DGFiP a délivré environ 35 000 rescrits confirmant l'application du régime du mécénat. Toutefois un rescrit favorable n'est valable que tant que l'association respecte le cadre qui était le sien au moment de la demande.

2. La proposition du Gouvernement : habiliter l'administration fiscale à contrôler l'éligibilité des organismes sans but lucratif à délivrer des reçus fiscaux

L'article 10 du projet de loi transformerait en profondeur la nature du contrôle de l'article L. 14 A du livre des procédures fiscales pour en faire un contrôle de l'ensemble des conditions que doit satisfaire l'organisme bénéficiaire des dons pour que ceux-ci ouvrent droit aux réductions d'impôt , prévues par les articles 200, 238 bis et 978 du code général des impôts.

Dans ce cadre, l'administration fiscale pourrait vérifier :

- que l'organisme mène bien une activité d'intérêt général , c'est-à-dire qu'elle n'est pas lucrative , qu'elle ne bénéficie pas à un nombre restreint de personnes et que sa gestion est désintéressée ;

- qu'il exerce une activité présentant l'un des caractères fixés par les articles 200 et 238 bis du code général des impôts (« philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises ») ou qu'il correspond à l'une des catégories visées (par exemple, une association cultuelle ^{238 ( * )} ).

En cas de contrôle concluant à l'inéligibilité, l'organisme ne pourrait plus émettre des reçus sans encourir l'amende prévue à l'article 1740 A du code général des impôts.

Se conformant à l'avis du Conseil d'État, le Gouvernement a également relevé au niveau législatif , dans un article L. 14 B, les garanties offertes à l'organisme ainsi contrôlé qui figurent aujourd'hui à l'article R. 14. A-1 et suivants du livre des procédures fiscales. Il s'agit de garanties procédurales assurant le respect du contradictoire : envoi d'un avis préalable précisant les années soumises au contrôle et mentionnant expressément la faculté de se faire assister par un conseil de son choix ; notification des conclusions motivées du contrôle au maximum six mois après la présentation de l'ensemble des documents et pièces ; impossibilité de refaire un contrôle pour la même période. Plutôt que de mentionner le délai de trente jours avant lequel l'administration ne peut appliquer l'amende prévue à l'article 1740 A du code général des impôts, le projet de loi fait mention, de manière plus explicite, du recours hiérarchique ouvert pendant cette durée.

Initialement inscrit à l'article L. 14 A ^{239 ( * )} du livre des procédures fiscales, la durée maximum de la procédure de contrôle - six mois sous peine de nullité - a été fusionnée avec le délai pour présenter les conclusions du contrôle par un amendement des rapporteurs en séance ^{240 ( * )} . Il s'agit d'une clarification.

3. La position de la commission : un renforcement du contrôle bienvenu, même si le lien avec le projet de loi interroge

Le Haut Conseil pour la vie associative, dans son avis du 2 décembre 2020, s'est interrogé sur le lien de cet article, et des articles 11 et 12 qui le complètent, avec le projet de loi confortant le respect des principes de la République. Il semble en effet que l'article 10 corresponde plutôt à une demande formulée depuis des années par la Cour des comptes ^{241 ( * )} et la DGFiP.

Les rapporteures ont considéré cette évolution légitime compte tenu de l'importance de la dépense fiscale générée par ce dispositif et que le contrôle ainsi opéré permettrait de ne plus allouer de financement public à des organismes concourant au séparatisme qui émettraient des reçus, alors même qu'ils n'entreraient pas dans le champ de la loi. Même marginale, cette hypothèse doit être prise en compte et l'article 10 est ainsi en cohérence avec l'article 6 du projet de loi qui prévoit une procédure de retrait de subvention.

Les rapporteures, à l'instar du rapporteur pour avis de la commission des finances, ont estimé suffisantes les garanties mises en place dans le cadre du contrôle . Elles sont mutandis mutandi celles d'une vérification de comptabilité , étant précisé que le contrôle de l'article L. 14 A n'aboutirait pas à un rappel d'impôts, mais au constat de l'éligibilité ou non d'un organisme au régime du mécénat - comme dans un rescrit « mécénat - et, le cas échéant, en cas de démonstration par l'administration que l'organisme a délivré sciemment des reçus, à l'application de l'amende prévue à l'article 1740 A du code général des impôts.

Un recours hiérarchique est ouvert en cas de désaccord sur les conclusions du contrôle, ce qui garantit à l'organisme contrôlé la faculté d'être entendu et d'obtenir de la part de l'administration une réponse écrite à ses observations. En cas de désaccord persistant, la saisine du tribunal administratif reste toujours possible.

Quant aux craintes de certaines associations de voir ainsi l'administration avoir accès à l'identité de leurs donateurs - qui peut revêtir un caractère hautement personnel, voire sensible, ainsi que l'a rappelé la CNIL dans le cadre de la saisine de l'association Anticor ^{242 ( * )} -, les rapporteures soulignent que la nouvelle rédaction de l'article L. 14 A ne change rien à l'existant. L'administration fiscale peut déjà avoir connaissance du nom des donateurs dans le cadre des recoupements ponctuels auxquels elle procède lors d'un contrôle de la cohérence des reçus fiscaux. Ces recoupements doivent être strictement limités aux seuls besoins du contrôle. Par ailleurs, toutes les informations recueillies dans le cadre de contrôles fiscaux sont couvertes par le secret , en application de l'article L. 103 du livre des procédures fiscales.

La commission a adopté l' amendement COM-406 présenté par le rapporteur pour avis de la commission des finances pour reporter au 1 ^er janvier 2022 l'entrée en vigueur du contrôle renforcé, afin de laisser aux associations le temps de s'organiser, et le cas échéant, de solliciter un rescrit « mécénat ».

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

Article 11
Création d'une obligation déclarative à la charge des organismes
sans but lucratif délivrant des reçus fiscaux et soumission des entreprises
à l'obligation de se faire remettre un reçu fiscal

L'article 11 du projet de loi vise à faire remonter à l'administration fiscale l'identité de tous les organismes délivrant des reçus fiscaux dans le cadre du mécénat et à connaître le montant global annuel des dons inscrits sur ces reçus et le nombre de ceux-ci, en créant une obligation déclarative annuelle à la charge des organismes sans but lucratif délivrant des reçus fiscaux.

Afin d'avoir une vision complète, il crée parallèlement l'obligation pour les entreprises d'être en mesure de présenter un reçu fiscal pour obtenir une réduction d'impôts, à l'instar de ce qui existe déjà pour les particuliers.

L'Assemblée nationale a renforcé la sanction encourue par l'organisme qui ne se soumettrait pas à la nouvelle obligation déclarative en prévoyant une amende de 1 500 en cas de récidive.

La commission a adopté cet article en décalant d'un an l'entrée en vigueur de l'obligation déclarative des organismes compte tenu des délais nécessaires à la finalisation d'un portail de déclaration par internet.

Actuellement, la direction générale des finances publiques (DGFiP) n'a pas connaissance de l'identité ni du nombre d'organismes délivrant des reçus fiscaux , à défaut d'obligation déclarative en ce sens. En l'état du droit, elle ne serait donc pas en mesure de pouvoir conduire le contrôle d'éligibilité mis en place par l'article 10 du projet de loi.

L'article 11 vise à remédier à cette situation en créant une obligation pour les organismes sans but lucratif de déclarer annuellement à l'administration fiscale, dans les trois mois de la clôture de leur exercice, le montant global des dons reçus et le nombre de reçus fiscaux délivrés au cours de celui-ci. Cette obligation serait applicable aux dons et versements reçus à compter du 1 ^er janvier 2021 ou au titre des exercices ouverts à compter de cette date.

Parallèlement, afin que ces données soient complètes, l'article ferait obligation aux entreprises , à compter du 1 ^er janvier 2022, d'être en mesure de présenter un reçu fiscal pour bénéficier de la réduction d'impôt, ce qui les placerait à égalité avec les particuliers déjà soumis à cette obligation.

En séance, l'Assemblée nationale a, par adoption d'un amendement des rapporteurs ^{243 ( * )} , souhaité punir plus sévèrement le non-respect de l'obligation déclarative en cas de récidive . L'amende encourue serait portée à 1 500 euros, au lieu de 150. Ne seraient concernés que les organismes qui persisteraient à ne pas déposer de déclaration pour la deuxième année consécutive.

La commission des lois a approuvé l'article 11 qui complète utilement l'article 10 et donnerait à l'administration fiscale les outils pour orienter utilement ses contrôles . Elle a adopté l' amendement COM-407 du rapporteur pour avis de la commission des finances pour décaler d'un an l'entrée en vigueur de l'obligation déclarative des organismes sans but lucratif délivrant des reçus fiscaux, considérant que ce délai supplémentaire était nécessaire pour que l'administration assure la mise à disposition aux associations d'un portail de déclaration par internet opérationnel .

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 12
Élargissement des cas de suspension des avantages fiscaux
des organismes ayant fait l'objet d'une condamnation définitive

L'article 12 du projet de loi tend à élargir la liste des infractions pour lesquelles une condamnation définitive prive un organisme des avantages fiscaux, en y intégrant les actes de terrorisme, les deux nouveaux délits de diffusion de données identifiantes et de séparatisme, ainsi que le blanchiment et le recel.

L'Assemblée nationale y a ajouté le délit d'entrave à l'interruption légale de grossesse.

La commission a complété le mécanisme de suspension des avantages fiscaux en cas de condamnation définitive pour faire intervenir l'administration fiscale afin d'en renforcer l'effectivité. Elle a également supprimé la mention du délit d'entrave à l'interruption légale de grossesse, la considérant inutile et sans rapport avec l'article 12.

L'article 1378 octies du code général des impôts a été créé par la loi de finances pour 2010 ^{244 ( * )} , à l'initiative de l'ancien sénateur Adrien Gouteyron ^{245 ( * )} , pour garantir la confiance des donateurs et assurer une orientation des dons conforme à l'intérêt général , grâce à une plus grande transparence des comptes des associations d'intérêt général, un contrôle régulier de la Cour des comptes dans le cadre de la vérification du bon usage des réductions d'impôt et des sanctions effectives lorsque des cas de mauvaise gestion sont avérés.

1. Un dispositif de suspension automatique des avantages fiscaux jamais appliqué

L'article 1378 octies du code général des impôts prévoit notamment que lorsqu'un organisme bénéficiant de dons ^{246 ( * )} , soumis au contrôle de la Cour des comptes, est définitivement condamné pour abus de confiance ou escroquerie , les dons, legs et versements effectués à son profit ne peuvent plus, à compter du quinzième jour qui suit la condamnation, ouvrir droit à l'avenir au bénéfice d'un avantage fiscal . Cette suspension est automatique et ne fait semble-t-il pas l'objet d'une information particulière à l'organisme.

À l'expiration d'un délai de trois ans suivant sa condamnation définitive, l'organisme peut saisir le ministre chargé du budget d'une demande tendant au rétablissement du bénéfice des avantages fiscaux en cas de dons, legs et versements. Celui-ci peut rétablir le bénéfice des avantages fiscaux après avis conforme de la Cour des comptes ^{247 ( * )} .

Cette disposition ne semble avoir jamais été mise en oeuvre depuis sa création. Il n'existe aucune donnée sur son application, ni de statistique sur les décisions de justice d'un degré de précision suffisant pour identifier les éventuelles condamnations pénales d'organismes sans but lucratif pour escroquerie ou abus de confiance ^{248 ( * )} .

2. La proposition du Gouvernement : une extension du dispositif « dont la portée ne peut être que symbolique »

Ce sont les termes du Conseil d'État qui s'interroge avec raison sur l'effet utile de l'extension d'une disposition qui n'a reçu aucune application connue depuis sa création.

L'article 12 du projet de loi met tout d'abord à jour les renvois au code des juridictions financières opérés au sein de l'article 1378 octies qui n'avaient pas été modifiés depuis la recodification entrée en vigueur le 1 ^er juillet 2017 ^{249 ( * )} , preuve s'il en est que cette disposition n'était pas utilisée.

Il ajoute à la liste des infractions entraînant la perte des avantages fiscaux en cas de condamnation définitive les actes de terrorisme , les deux nouveaux délits de diffusion de données identifiantes (article 18 du projet de loi) et de séparatisme (article 4), ainsi que le blanchiment et le recel .

En séance, avec un avis défavorable de la commission spéciale et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a intégré dans cette liste l'entrave à l'interruption légale de grossesse ^{250 ( * )} .

3. La position de la commission : conforter le mécanisme de suspension des avantages fiscaux

Prenant en considération la volonté du Gouvernement de mettre effectivement en oeuvre ce dispositif, les rapporteures ont souhaité le conforter en prévoyant une notification de la suspension des avantages fiscaux par l'administration fiscale. À ce jour, à aucun moment l'organisme n'est en effet officiellement informé de la suspension de ses avantages fiscaux. Celle-ci est un effet induit de la condamnation pénale devenue définitive.

La commission a adopté leur amendement COM-398 en conséquence : il prévoit que la suspension des avantages fiscaux est notifiée par l'administration fiscale , cette décision pouvant être soumise au contrôle de légalité du juge administratif , ce qui réintroduit des garanties pour l'association. Cette nouvelle procédure formaliserait la coordination entre les ministères de la justice et de l'économie et des finances, ce dernier devant être informé des décisions de condamnations devenues définitives.

La commission des lois a également adopté les amendements COM-348 de ses rapporteures, COM-408 du rapporteur pour avis de la commission des finances et COM-160 rectifié de M. de Belenet, visant à supprimer la référence au délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse (IVG) , qui semble inutile puisque les associations dont l'objet est de contester le droit à l'avortement qui se rendraient coupables de délit d'entrave à l'IVG ne sont par principe pas éligibles au régime fiscal du mécénat, et à garder sa cohérence à l'article 12.

La commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 12 bis A (nouveau)
Mise à disposition de biens immobiliers saisis lors de procédures pénales à des associations, fondations ou organismes
concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement

Cet article, introduit par la commission, tend à permettre à l'État de confier à des associations, des fondations reconnues d'utilité publique ou des organismes concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement la gestion de biens immeubles dont il est devenu propriétaire à l'occasion d'une instance pénale.

Cet article est issu de l'adoption par la commission d'un amendement COM-127 rect . présenté par Nathalie Delattre et plusieurs de ses collègues. Il reprend le texte d'un article ^{251 ( * )} adopté par l'Assemblée nationale et le Sénat à l'occasion de l'examen de la proposition de loi visant à améliorer la trésorerie des associations, lui-même issu d'une recommandation formulée dès 2014 par le Haut conseil pour la vie associative.

Cette proposition de loi, adoptée en deuxième lecture à l'Assemblée nationale et transmise au Sénat le 28 novembre 2019, a déjà servi de source d'inspiration au texte du présent projet de loi. En effet l'article 32 qui proposait l'exemption du droit de préemption des biens immeubles faisant l'objet de donations entre vifs au profit des organisations religieuses et associatives en mesure de recevoir des libéralités figurait dans son texte initial ^{252 ( * )} . Supprimé lors de l'examen de la proposition de loi en première lecture au Sénat, cette suppression a été confirmée lors de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale. C'est donc logiquement que la commission spéciale de l'Assemblée nationale a supprimé à nouveau cette disposition, lors de son examen du projet.

La mesure proposée par l'amendement de COM-127 rect. est pour sa part consensuelle et avait été adoptée conforme par le Sénat dans le cadre de l'examen de la proposition de loi précitée.

Au cours d'une instance pénale, l'État peut devenir propriétaire d'un bien immobilier qui a été confisqué ou saisi, en tant que produit ou instrument d'une infraction.

L'État peut utiliser ou louer cet actif mais il procède le plus souvent, par facilité, à sa vente, alors que le droit de l'Union européenne autorise les États à utiliser les biens confisqués à des fins d'intérêt public ou social. L'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc), établissement public administratif, est plus particulièrement chargée de la gestion de ces biens.

Il est proposé d'autoriser l'Agrasc à mettre les biens immobiliers dont la gestion lui est confiée à la disposition :

- d'associations dont l'activité entre entièrement dans le champ visé par le b du 1 de l'article 200 du code général des impôts, c'est-à-dire des associations d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises ;

- d'associations ou de fondations reconnues d'utilité publique ;

- d'organismes qui concourent aux objectifs de la politique d'aide au logement désignés à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitat ; il s'agit principalement des sociétés foncières ayant pour objet la construction, l'acquisition et la rénovation de logements à destination des personnes en difficulté.

Il reviendra au Gouvernement de préciser par la voie réglementaire les modalités de cette mise à disposition.

Cette disposition a déjà été intégrée par le Sénat à la proposition de loi améliorant l'efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale ^{253 ( * )} et a été retenue par la commission mixte paritaire réunie pour examiner les dispositions restant en discussion de ce texte. En fonction de l'issue de la lecture des conclusions de cette commission mixte paritaire prévue le 1 ^er avril prochain au Sénat, il conviendra de supprimer cette disposition pendant la suite de la navette.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé .

Article 12 bis
Contrôle des financements étrangers
des associations dites « loi de 1901 »

L'article 12 bis tend à prévoir l'obligation pour certaines associations régies par la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association de tenir un état comptable séparé des ressources et avantages en provenance de l'étranger. Des sanctions pénales seraient applicables dans le cas où cette obligation ne serait pas respectée.

Favorable à son principe, la commission a tenu à renforcer la portée de cette obligation nouvelle en sanctionnant le non-respect de l'obligation de publication des comptes existante.

Initialement limitées aux seules associations régies par les dispositions de la loi du 9 décembre 1905, les dispositions du présent projet de loi relatives au contrôle du financement étranger des associations ont été étendues aux associations régies par la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association lors de son examen à l'Assemblée nationale.

Eu égard à la diversité des associations dites « loi de 1901 » et à la nécessaire préservation de la liberté d'association, les dispositions relatives au contrôle du financement étranger de celles-ci ont néanmoins fait l'objet de garanties spécifiques.

1. Prévoir un contrôle proportionné des financements étrangers des associations « loi de 1901 »

1.1. La problématique absence de contrôle de la provenance des financements des associations régies par la loi de 1901

Les associations disposent pour leur fonctionnement de ressources en nature (usage d'un local, etc .) et financières. La capacité d'une association d'accéder à diverses sources de financement est liée au régime juridique auquel elle est soumise . À titre d'exemple, les associations bénéficiant d'une reconnaissance d'utilité publique bénéficient, en contrepartie d'obligations et de contraintes juridiques renforcées, de modalités de financement plus étendues et peuvent ainsi recevoir dons et legs.

En conséquence, le contrôle des modalités de financement varie en fonction de leur statut , en particulier en fonction du montant des ressources dont elles disposent. Ainsi, les associations percevant plus de 153 000 euros de subventions publiques ^{254 ( * )} ou de dons ^{255 ( * )} sont soumises à une triple obligation :

- établir des comptes annuels comprenant un bilan, un compte de résultat et une annexe ;

- nommer au moins un commissaire aux comptes et, au besoin, un suppléant ;

- assurer la publicité de leurs comptes annuels et du rapport du commissaire aux comptes.

Il n'existe donc aucune obligation particulière, pour les associations concernées par de telles obligations, portant sur le contrôle de la nature ou de la provenance des financements ainsi perçus.

Si le régime juridique des associations régies par la loi de 1901 se caractérise par le nécessaire respect du principe de liberté d'association, il est dommageable qu'un contrôle plus resserré ne soit pas effectué sur des associations qui, compte tenu de leur financement par des capitaux venant de l'étranger, présentent des risques pour l'ordre public. Le secteur associatif n'est en effet pas exempt de risques , notamment en ce qui concerne le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme.

Certaines activités du secteur associatif
posent des risques de financement du terrorisme

Selon l'analyse nationale des risques publiée en septembre 2019 par le Conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ^{256 ( * )} , certaines des activités du secteur associatif posent un risque particulier au titre de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme.

Naturellement, toutes les associations ne sont pas égales face à ce risque et la plupart ne posent aucune difficulté. Comme le précise l'analyse nationale des risques, « la très grande majorité des acteurs du secteur associatif ne présente pas un caractère attractif pour les criminels ou pour les organisations terroristes du fait de leur objet social parfois très spécifique et sans aucun lien avec une activité criminelle ou de leur caractère très local ».

Si, globalement, « la menace tant en matière de blanchiment que de financement du terrorisme est donc faible » dans le secteur associatif, « cette menace peut se révéler élevée en ce qui concerne le financement du terrorisme pour certaines associations :

« - des associations implantées en périphérie de grandes agglomérations et ayant un objet culturel, cultuel ou socio-éducatif, qui peuvent être exposées à une menace de financement de la radicalisation ;

« - des associations ayant un objet humanitaire et dont les opérations ou flux financiers sont dirigés vers des zones à risque où opèrent des groupes terroristes (Proche-Orient, bande sahélo-saharienne, Afghanistan, etc.), qui peuvent être détournées ou instrumentalisées aux fins de financer des actions à caractère terroriste à l'étranger ;

« - des associations opérant dans une zone de conflit ou en lien avec d'autres associations présentes dans une telle zone. »

Les types de financement concernés sont également relativement bien identifiés . L'analyse nationale des risques précise ainsi que s'agissant du secteur associatif, « le mode de financement repose sur des dons provenant de particuliers et sur des subventions publiques accordées dans le cadre de l'activité officielle de l'association », mais également que « l'association peut également, plus ponctuellement, bénéficier de financements provenant de l'étranger ».

Alors que les associations cultuelles voient leurs obligations financières et comptables renforcées par le présent projet de loi, il paraît nécessaire, par cohérence, de procéder à un renforcement concomitant de celles des associations « loi de 1901 », en particulier en matière de contrôle des financements étrangers .

1.2. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale prévoit un contrôle proportionné des financements étrangers

C'est à cette difficulté que l'Assemblée nationale a entendu répondre en adoptant un amendement n° 2170 en séance publique des rapporteurs Sacha Houlié et Florent Boudié, créant l'article 12 bis du présent projet de loi.

Cet article tend ainsi à créer au sein de la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association un article 6 bis visant à instaurer des obligations spécifiques en matière de contrôle des financements étrangers à certaines associations . Le champ des associations concernées serait défini par référence aux associations déjà soumises aux obligations de publication et de certification des comptes mentionnées ci-avant : il ne s'agirait que des seules associations qui perçoivent plus de 153 000 euros annuels de dons .

Lorsque celles-ci bénéficient directement ou indirectement d'avantages ou de ressources versés en numéraire ou consentis en nature par un État étranger, par une personne morale étrangère, par tout dispositif juridique de droit étranger comparable à une fiducie ou par une personne physique non résidente en France, elles seraient ainsi contraintes de tenir un état séparé des avantages et ressources ainsi perçus dans l'établissement de leurs comptes .

Tant par la nature - relativement souple - de l'obligation créée que par le champ des associations concernées par cette obligation - limité aux associations de grande taille - le dispositif adopté à l'Assemblée nationale paraît proportionné et respectueux du principe de libre administration .

Au titre du II de l'article 6 bis ainsi créé , l'ensemble des associations et personnes concourant indirectement à de tels financements en provenance de l'étranger, lorsqu'elles sont de droit français, seraient tenues d'assurer la certification de leurs comptes , à partir d'un seuil de ressources défini par décret en Conseil d'État. Le même II prévoit au demeurant le champ de ces structures « satellites » par référence à celui défini à l'article 35 du présent projet de loi.

Le III de l'article prévoit les sanctions pénales applicables :

- une amende de 3 750 euros, qui pourrait être portée au quart du montant sur lequel a porté l'infraction, serait applicable en cas de non-respect des obligations prévues ;

- une peine complémentaire de confiscation de la valeur des avantages et ressources concernés pourrait également être appliquée dans les conditions prévues à l'article 131-21 du code pénal ;

- enfin, un dirigeant, administrateur ou fiduciaire dont la structure aurait concouru indirectement au financement étranger d'une association sans procéder à la certification des comptes de ladite structure pourrait être sanctionné à hauteur de 9 000 euros d'amende.

2. La position de la commission : garantir l'opérationnalité du dispositif

La commission a approuvé le régime juridique posé par l'article 12 bis du présent projet de loi . Elle a néanmoins souhaité le compléter, afin de s'assurer que ses dispositions relatives à la tenue d'un état séparé des comptes pour les financements étrangers trouvent pleinement à s'appliquer.

En effet, le défaut de publication des comptes et du rapport du commissaire aux comptes n'est pas, à l'heure actuelle, sanctionné : il en résulte un vide juridique. Afin de garantir la solidité juridique du dispositif, la commission a adopté un amendement COM-349, sur proposition des rapporteures , prévoyant que le non-respect de l'obligation de publicité des comptes soit sanctionné au même titre que le non-respect de l'obligation de certification des comptes. Elle a ainsi entendu permettre un contrôle efficace de l'état des comptes des associations visées.

La commission a adopté l'article 12 bis ainsi modifié .

Article 12 ter
Contrôle des financements étrangers des fonds de dotation

L'article 12 ter , ajouté à l'Assemblée nationale, tend à soumettre les fonds de dotation à des mesures de transparence et de contrôle des financements en provenance de l'étranger.

La commission a procédé à la réécriture de cet article afin de garantir sa bonne insertion dans le cadre juridique applicable aux fonds de dotation.

Ajoutées en séance publique à l'Assemblée nationale, les mesures prévues par l'article 12 ter du présent projet de loi prévoient un contrôle étendu mais mal calibré juridiquement des fonds de dotation.

1. Le contrôle des financements étrangers des fonds de dotation est aujourd'hui inexistant

Les fonds de dotation sont des personnes morales de droit privé à but non lucratif qui reçoivent et gèrent, en les capitalisant, des biens et droits et utilisent les revenus de la capitalisation ainsi réalisée « en vue de la réalisation d'une oeuvre ou d'une mission d'intérêt général » ou les redistribuent « pour assister une personne morale à but non lucratif dans l'accomplissement de ses oeuvres et de ses missions d'intérêt général ».

Créés par l'article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, les fonds de dotation avaient pour modèle le régime particulièrement souple des « endowment funds » américains ^{257 ( * )} . Christine Lagarde, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie avait ainsi jugé que, « simple et facile à créer comme l'association, fiable et attractif comme la fondation » ^{258 ( * )} , le fonds de dotation devait combler un vide juridique caractéristique du cadre français de la philanthropie et développer le financement des associations et oeuvres caritatives.

Plus de dix ans après, le succès de cet instrument dans le financement de la philanthropie doit toutefois être largement tempéré . S'il s'en crée annuellement plus de 300 ^{259 ( * )} , une part importante de fonds de dotation ^{260 ( * )} sont de fait inactifs.

Cet outil juridique peut néanmoins poser de sérieuses difficultés en termes de financements étrangers d'activités à visée politique sur le territoire national .

Le nombre élevé et croissant de ces structures, dont les activités ne sont pas toujours précisément connues, fait de surcroît obstacle à un contrôle efficace par l'autorité administrative . Dans un rapport de 2018, la Cour des comptes observait ainsi « que, d'une manière générale, les services de l'État sont très souvent dépassés par la croissance du nombre de fondations et de fonds de dotation, et peinent à assurer complètement leur mission de surveillance et de contrôle, alors que celle-ci vise précisément à sécuriser ce secteur appelé à recevoir les dons des entreprises et des particuliers ». ^{261 ( * )}

Dans ces conditions, le renforcement du contrôle des financements étrangers perçus par le tissu associatif serait imparfait s'il ne prévoyait pas un contrôle spécifique des fonds de dotation . Un tel contrôle apparaît d'autant plus impérieux que les fonds de dotation peuvent être utilisés pour favoriser l'opacification des liens financiers entre certains acteurs . La suspension récente du fonds de dotation « Passerelles », qui finançait la construction de mosquées par la prise de parts dans des sociétés civiles immobilières à partir de fonds issus du fonds gouvernemental qatari « Qatar Charity » a démontré la nécessité d'une vigilance accrue sur ces montages juridiques.

2. Les dispositions du projet de loi : un dispositif très contraignant

L'article 12 ter a été ajouté en séance publique à l'Assemblée nationale ^{262 ( * )} . Il tend à calquer les dispositions prévues à l'article 35 du projet de loi aux fonds de dotation en dotant l'autorité administrative de moyens d'information et d'action sur les financements étrangers perçus par des fonds de dotation.

D'une part, ceux-ci seraient tenus de déclarer les avantages et ressources perçus de l'étranger , selon les mêmes modalités que celles prévues à l'article 19-3 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État tel qu'il résulterait des dispositions de l'article 35 du présent projet de loi. Cette obligation de déclaration s'accompagnerait d'obligations relatives à la certification de comptes.

D'autre part, l'autorité administrative serait dotée d'un droit d'opposition s'exerçant dans des conditions analogues à celles prévues au même article 35 du présent projet de loi.

3. La position de la commission : garantir une information efficace des pouvoirs publics et assurer la proportionnalité du dispositif.

Tel qu'il résulte des délibérations de l'Assemblée nationale, le dispositif du présent article semble disproportionné au regard des objectifs qu'il poursuit . En effet, le dispositif de l'article 35 du présent projet de loi, particulièrement contraignant, se justifie par le caractère spécifique des associations cultuelles . Particulièrement sensibles, ces associations requièrent une attention particulière des pouvoirs publics et un dispositif adapté.

Dans ces conditions, l'extension pure et simple des obligations nouvellement créées pour ces associations aux fonds de dotation semble à la fois disproportionnée et inefficace :

- disproportionnée , eu égard à la sensibilité et au risque moindres que représentent les fonds de dotation ;

- inefficace , car l'extension d'une telle obligation aux fonds de dotation pourrait diluer les moyens de l'État alloués à la réalisation de ces contrôles et in fine affaiblir la portée du dispositif, tant pour les fonds de dotation que pour les associations visées par l'article 35.

Dans ces conditions, il a paru préférable à la commission d'adopter un amendement COM-377, sur proposition des rapporteures , tendant à rapprocher le régime de contrôle du financement étranger des fonds de dotation sur le régime créé par l'article 12 bis du présent projet de loi, pour les associations dites « loi de 1901 » . Celui-ci prévoit à titre principal la tenue d'un état séparé des comptes distinguant les financements étrangers des autres sources de financement de la structure.

Ce régime permettrait ainsi la pleine information de l'autorité administrative tout en assurant la proportionnalité du dispositif . Parallèlement, les modifications apportées à l'article 9 du projet de loi permettraient d'inclure parmi les motifs de suspension d'un fonds de dotation le non-respect des obligations ainsi créées .

La commission a adopté l'article 12 ter ainsi modifié .

Article 12 quater
Registre électronique des associations
de droit local d'Alsace-Moselle

L'article 12 quater tend à imposer la tenue sous forme électronique du registre des associations régies par le code civil applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

L'article 12 quinquies renvoie notamment à un arrêté la date d'entrée en vigueur de ce dispositif.

Par cohérence, la commission a réuni à l'article 12 quater les dispositions de ces deux articles introduits par l'Assemblée nationale, et fixé dans la loi la date d'entrée en vigueur maximale du registre électronique au 1 ^er janvier 2023.

La commission a adopté cet article ainsi modifié .

Introduit par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de Raphaël Schellenberger, l'article 12 quater tend à imposer la tenue sous forme électronique du registre des associations régies par le code civil applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle en modifiant son article 21.

L'article 105 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice en avait acté le principe , qui ne demeurait qu'une possibilité , alors que le présent article en ferait une obligation .

Parallèlement, l'Assemblée nationale a adopté un article 12 quinquies à l'initiative de Ludovic Mendès qui renvoie au pouvoir réglementaire la date à laquelle le registre est tenu sous forme électronique .

Interrogé par les rapporteures, le ministère de la justice a indiqué être pleinement attentif au déploiement de ce registre numérisé qui serait géré par l'Établissement public d'exploitation du livre foncier informatisé d'Alsace-Moselle (EPELFI), fort de son expérience informatique en matière de publicité foncière locale. Les magistrats et greffiers des juridictions alsaciennes et mosellanes disposent d'ailleurs déjà d'un outil informatique développé par l'EPELFI à cet effet. Compte tenu des développements informatiques nécessaires, le registre numérique définitif devrait être opérationnel en 2022.

Fidèle à la position du Sénat exprimée en 2019, la commission a largement approuvé le principe de cet article. Elle a, par cohérence , intégré au présent article 12 quater les dispositions prévues à l'article 12 quinquies en adoptant l' amendement COM-396 des rapporteures. Il renvoie à un arrêté les modalités du registre et rappelle qu'il est tenu par le greffe du tribunal judiciaire sous le contrôle du juge.

Par le même amendement, la commission a fixé dans la loi la date d'entrée en vigueur maximale du registre électronique au 1 ^er janvier 2023 , le seul renvoi au pouvoir réglementaire présentant un risque d'incompétence négative du législateur.

La commission a adopté l'article 12 quater ainsi modifié .

Article 12 quinquies (supprimé)
Renvoi au pouvoir réglementaire de la date d'entrée en vigueur du registre électronique des associations de droit local

L'article 12 quinquies rappelle que le registre des associations inscrites régies par le code civil local est tenu par le greffe du tribunal judiciaire sous le contrôle du juge. Il renvoie également au pouvoir réglementaire la date à laquelle le registre est tenu sous forme électronique.

Par cohérence, la commission a réuni à l'article 12 quater toutes les dispositions concernant ce registre en les modifiant .

La commission a supprimé cet article.

L'article 12 quinquies introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de Ludovic Mendès rappelle que le registre des associations inscrites dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle est tenu par le greffe du tribunal judiciaire sous le contrôle du juge.

Il renvoie également au pouvoir réglementaire la date à laquelle le registre est tenu sous forme électronique.

La commission a adopté un amendement COM-397 de coordination avec l'intégration, par cohérence, du contenu de l'article 12 quinquies au sein de l'article 12 quater du présent projet de loi tout en modifiant ses dispositions.

La commission a supprimé l'article 12 quinquies .

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* ¹²⁸ Sur la période 2011-2017, 70 000 associations sont créées en moyenne par an et 36 400 supprimées. Sur la même période, le nombre d'associations augmente de 2,4 % par an ( chiffres clés 2019 de la vie associative , institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire, ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse).

* ¹²⁹ Article 6 de la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association.

* ¹³⁰ L'agrément est une reconnaissance particulière par laquelle l'autorité administrative reconnaît à une association des compétences ou des responsabilités particulières. Voir commentaire de l'article 7 du présent projet de loi.

* ¹³¹ Étude d'impact du projet de loi, page 74.

* ¹³² Articles 1 ^er et 2 de la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association.

* ¹³³ Articles 2 et 5 de la même loi.

* ¹³⁴ Pour deux décisions récentes, voir Conseil constitutionnel, décisions n°s 2010-3 QPC du 28 mai 2010, Union des familles de France et n°s 2011-138 QPC du 17 juin 2011, Association VIVRAVIRY.

* ¹³⁵ Cour européenne des droits de l'homme, 6 octobre 2009, Ozbek et a. c/ Turquie, req. n° 35570/02.

* ¹³⁶ Introduit par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.

* ¹³⁷ Les subventions publiques couvrent aussi bien les transferts financiers que les avantages en nature, comme la mise à disposition à titre gratuit ou à un tarif préférentiel de personnels, de locaux ou de matériel.

* ¹³⁸ Conseil d'État, 9 ^ème et 10 ^ème sous-sections réunies, 28 octobre 2002, commune de Draguignan, requête n° 216706.

* ¹³⁹ Réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement ; contribution au développement d'activité ; ou financement global de la structure.

* ¹⁴⁰ Conseil d'État, 3 ^ème sous-section jugeant seule, 8 février 2012, commune d'Ivry-sur-Seine, requête n° 339628.

* ¹⁴¹ En application de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État, sauf exceptions reconnues par la jurisprudence : l'entretien des lieux de culte, ou bien lorsqu'elles servent un intérêt public local ou la préservation de l'ordre public.

* ¹⁴² Articles L. 2121-29, L. 3211-1 et L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales pour les communes, les départements et les régions. L'article L. 2541-12 du même code précise d'ailleurs que le conseil municipal délibère notamment sur « l'allocation de subventions à des fins d'intérêt général et de bienfaisance ».

* ¹⁴³ Conseil d'État, Assemblée, 1 ^er octobre 1993, commune de Secondigny, requête n° 112406.

* ¹⁴⁴ En l'occurrence il s'agissait de la gestation pour autrui qui fait l'objet d'une prohibition d'ordre public à l'article 16-7 du code civil, sanctionnée par l'article 227-12 du code pénal.

* ¹⁴⁵ Conseil d'État, 3 ^ème et 8 ^ème chambres réunies, 8 juillet 2020, Association Centre Lesbien, Gay, Bi et Transidentitaire (Centre LGBT) de Nantes, requête n° 425926.

* ¹⁴⁶ Conseil d'État, 25 septembre 1995, association connaître et informer pour valoriser l'importance des citoyens, requête n° 155970.

* ¹⁴⁷ Conseil d'État, 10 octobre 2003, association Radio Gué Mozot, requête n° 242810.

* ¹⁴⁸ Le délit de détournement de fonds publics (article 432-16 du code pénal) peut trouver à s'appliquer à l'agent ou l'élu qui, par un défaut de contrôle, rend possible le détournement par l'association des subventions.

* ¹⁴⁹ Voir commentaire de l'article 12 bis . Établissement de comptes annuels (bilan, compte de résultat et annexe), nomination d'un commissaire aux comptes et publicité des comptes sur injonction du président du tribunal pour les associations et fondations percevant plus de 153 000 euros de fonds publics (article L. 612-4 du code de commerce) ; transmission du budget et des comptes à l'autorité administrative et à toute personne qui en fait la demande ; production d'un compte rendu financier attestant de la conformité des dépenses par l'association si la subvention est affectée à une dépense déterminée (article 10 de la loi du 12 avril 2000 précitée et L. 1611-4 du code général des collectivités territoriales); reversement d'une subvention à une autre structure privée interdit (article 15 du décret-loi du 2 mai 1938 relatif au budget et article L. 1611-4 du code général des collectivités territoriales.)

* ¹⁵⁰ Article 10 de la loi du 12 avril 2000.

* ¹⁵¹ L'octroi d'une subvention est une décision créatrice de droits.

* ¹⁵² Il est a fortiori possible d'abroger une subvention si les conditions auxquelles elle est subordonnée ne sont plus réunies, ce qui permet de ne pas verser son solde si les paiements étaient échelonnés (Conseil d'État, Assemblée, 7 août 2008, crédit coopératif, requête n° 285979).

* ¹⁵³ Conseil d'État, 3 ^ème et 8 ^ème sous-sections réunies, 5 juillet 2010, CCI de l'Indre, requête n° 308615 ; 26 juillet 2011, EARL Le Patis Maillet, requête n° 324523 ; 3 ^ème et 8 ^ème chambre réunies, 29 mai 2019, avis n° 428040 ; 5 ^ème et 6 ^ème chambres réunies, 25 mai 2018, société civile immobilière (SCI) Marphi, requête n° 412502.

* ¹⁵⁴ Selon les cas, le délit d'abus de confiance prévu à l'article 314-1 du code pénal peut être constitué. Il est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 375 000 euros d'amende.

* ¹⁵⁵ Conseil d'État, 3 ^ème et 8 ^ème sous-sections réunies, 5 juillet 2010, CCI de l'Indre, requête n° 308615.

* ¹⁵⁶ Article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 précitée, décret n° 2016-1971 du 28 décembre 2016 précisant les caractéristiques du formulaire unique de demande de subvention des associations, CERFA n° 12156*05.

* ¹⁵⁷ L'utilisation du cerfa n'est pas imposée aux collectivités territoriales. Seul s'impose le contenu tel que défini par le décret n°2016-1971 du 28 décembre 2016.

* ¹⁵⁸ Il s'agit par exemple de principes visant à ce que les pouvoirs publics favorisent le développement de la vie associative et à ce que les associations conduisent des projets associatifs à partir des attentes du public, valorisent leurs ressources humaines, facilitent les procédures de contrôle ou encore participent à la conduite des politiques publiques.

* ¹⁵⁹ Sont concernées les subventions attribuées par les administrations ou les organismes chargés de la gestion d'un service public industriel et commercial au titre de leur activité d'intérêt général.

* ¹⁶⁰ L'avis du rapporteur Éric Poulliat était favorable.

* ¹⁶¹ Fondation reconnue d'utilité publique, fondation d'entreprise, fondation partenariale, fondation universitaire, fondation de coopération scientifique et fondation hospitalière.

* ¹⁶² Avis du Conseil d'État sur le projet de loi confortant le respect, par tous, des principes de la République, cons. 21.

* ¹⁶³ Décision n° 2010-613 DC, Cons. 4 : « Considérant que les articles 1 ^er et 2 de la loi déférée ont pour objet de répondre à l'apparition de pratiques, jusqu'alors exceptionnelles, consistant à dissimuler son visage dans l'espace public ; que le législateur a estimé que de telles pratiques peuvent constituer un danger pour la sécurité publique et méconnaissent les exigences minimales de la vie en société. »

* ¹⁶⁴ Décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004 sur le Traité établissant une Constitution pour l'Europe, cons. 18.

* ¹⁶⁵ Voir commentaire de l'article 6 du présent projet de loi.

* ¹⁶⁶ En particulier la liberté d'expression ou la liberté religieuse.

* ¹⁶⁷ Abrogée par le 11° de l'article 19 de l'ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁶⁸ Articles 3 et 7 de la loi du 1 ^er juillet 1901 précitée. La dissolution est prononcée par le tribunal judiciaire à la requête de tout intéressé ou à la diligence du ministère public.

* ¹⁶⁹ Tout maintien ou reconstitution illégale de l'association dissoute par jugement est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende pour les fondateurs, directeurs ou administrateurs auteurs de l'infraction, ainsi que pour les personnes qui auraient favorisé ce délit en mettant à disposition un local de réunion (article 8 de la loi du 1 ^er juillet 1901).

* ¹⁷⁰ Ne concerne que les crimes ou délits punis de trois ans ou plus d'emprisonnement pour les personnes physiques.

* ¹⁷¹ Sont exclus de cette peine complémentaire les personnes morales de droit public dont la responsabilité pénale peut être engagée, les partis ou groupements politiques, les syndicats professionnels et les institutions représentatives du personnel.

* ¹⁷² Article 313-9 du code pénal.

* ¹⁷³ Article 431-20 du code pénal.

* ¹⁷⁴ Article 434-43 du code pénal.

* ¹⁷⁵ Articles 221-1 et suivants du code pénal.

* ¹⁷⁶ Article L. 4161-5 du code de la santé publique.

* ¹⁷⁷ Un groupement de fait peut se définir comme un regroupement non juridiquement établi d'individus, pourvu qu'il apparaisse comme matériellement organisé et relativement pérenne.

* ¹⁷⁸ Article 431-18 du code pénal.

* ¹⁷⁹ Article 431-19 du code pénal.

* ¹⁸⁰ Conseil d'État, 10 ^ème et 9 ^ème sous-sections réunies, 30 janvier 2014, association « Envie de rêver » et autres, requête n° 370306.

* ¹⁸¹ Étude d'impact du projet de loi, p. 158.

* ¹⁸² Décret du 28 octobre 2020 portant dissolution d'une association (Barakacity), décret du 2 décembre 2020 portant dissolution d'un groupement de fait (Collectif contre l'islamophobie en France) et décret du 3 mars 2021 portant dissolution d'une association (Génération identitaire).

* ¹⁸³ Conseil d'État, 10ème et 9ème chambres réunies, 26 janvier 2018, association Fraternité musulmane Sanâbil (Les Epis), requête n° 407220.

* ¹⁸⁴ Conseil d'État, 10 ^ème et 9 ^ème sous-sections réunies, 30 janvier 2014, association « Envie de rêver » et autres, requête n° 370306.

* ¹⁸⁵ Conseil d'État, 10 ^ème et 9 ^ème sous-sections réunies, 30 décembre 2014, association « l'OEuvre française », requête n° 37322

* ¹⁸⁶ Conseil d'État, ordonnance du 25 novembre 2020, association Barakacity, requêtes n°s 445774 et 445984.

* ¹⁸⁷ Voir commentaire de l'article 44 du présent projet de loi.

* ¹⁸⁸ Radicalisation islamiste : faire face et lutter ensemble , rapport n° 595 (2019-2020) de Jacqueline Eustache-Brinio, fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 7 juillet 2020, p. 105. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-595-1-notice.html

* ¹⁸⁹ Le rapport précise également les motifs qui ont pu fonder les mesures de dissolution : « prêches légitimant le djihad armé, du soutien aux grandes figures du djihadisme, du caractère radical des interventions d'un imam ou de prêches radicaux hostiles aux principes républicains. »

* ¹⁹⁰ Ont intérêt à agir l'association dissoute qui peut déférer au juge de l'excès de pouvoir la décision prononçant sa dissolution, ainsi que ses membres en tant que personnes physiques.

* ¹⁹¹ Conseil d'Etat, Assemblée, 21 juillet 1970, Boussel (dit Lambert), Dorey, Stobnicer (dit Berg), requêtes n°s 76230, 76231 et 76235.

* ¹⁹² Voir étude d'impact précitée du présent projet de loi.

* ¹⁹³ Conseil d'État, 10 ^ème et 9 ^ème sous-sections réunies, 30 janvier 2014, association « Envie de rêver » et autres, requête n° 370306.

* ¹⁹⁴ Et qui ne pouvait faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité en l'état de la jurisprudence constitutionnelle de l'époque.

* ¹⁹⁵ Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité sur cette disposition récemment, le Conseil d'État ne l'a pas transmise au Conseil constitutionnel considérant que le moyen selon lequel elle porterait atteinte au droit à un recours effectif, en ne prévoyant pas d'effet différé jusqu'à l'intervention d'un juge, devait être écarté (Conseil d'État, ordonnance du 25 novembre 2020, association Barakacity, requêtes n ^os 445774, 445984).

* ¹⁹⁶ Il résulte de la jurisprudence de la CEDH que la protection des opinions et de la liberté de les exprimer au sens de l'article 10 de la Convention constitue l'un des objectifs de la liberté de réunion et d'association consacrée par l'article 11, de sorte que l'article 11 s'envisage à la lumière de l'article 10 (voir Cour européenne des droits de l'homme, cinquième section, 8 octobre 2020, affaire Ayoub et autres c. France, requête n° 77400/14).

* ¹⁹⁷ Conseil d'État, 10 ^ème et 9 ^ème chambres réunies, 15 décembre 2017, association des musulmans de Lagny sur Marne, requête n° 401378 ; 10 ^ème et 9 ^ème sous-sections réunies, 30 janvier 2014, association « Envie de rêver » et autres, requête n° 370306 ; 30 décembre 2014, association « l' OEuvre française », requête n° 37322 ; association « Jeunesses nationalistes », requête n° 37320 ; Assemblée, 17 novembre 2006, Capo Chichi, requête n° 296214 ; 8 septembre 1995, Comité du Kurdistan et a., requêtes n° 155161 et 155162.

* ¹⁹⁸ Conseil d'État, 10 ^ème et 9 ^ème chambres réunies, 26 janvier 2018, association Fraternité musulmane Sanâbil (Les Epis), requête n° 407220 ; 15 décembre 2017, association des musulmans de Lagny sur Marne, requête n° 401378.

* ¹⁹⁹ Cour européenne des droits de l'homme, cinquième section, 8 octobre 2020, affaire Ayoub et autres c. France, requête n° 77400/14.

* ²⁰⁰ Dissolution des groupements de fait « Troisième voie » et « Jeunesses nationalistes révolutionnaires » sur le fondement du 2° (milices privées) de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.

* ²⁰¹ Dissolution des associations « L'oeuvre française » sur le fondement des 2° (milice privée), 5° (exaltation de la collaboration avec l'ennemi) et 6° (provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence) de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure et « Jeunesses nationalistes » sur le fondement du 6° du même article.

* ²⁰² Par renvoi de l'article L. 212-2 du code de la sécurité intérieure.

* ²⁰³ Article L. 332-19 du code du sport.

* ²⁰⁴ Conseil d'État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 8 octobre 2009, requête n° 340849

* ²⁰⁵ Cour européenne des droits de l'homme, section V, 27 octobre 2016, Les Authentiks et Supras Auteuil 91 c. France, requêtes n°s 4696/11 et 4703/11.

* ²⁰⁶ La provocation désigne un comportement poussant à commettre un acte, par exemple en le justifiant ou en le légitimant.

* ²⁰⁷ L'appartenance ou la non-appartenance à une ethnie ou une nation serait qualifiée de « vraie ou supposée », de même que la race ou la religion déterminée serait qualifiée de « prétendue ».

* ²⁰⁸ Cons. 25.

* ²⁰⁹ Cour européenne des droits de l'homme, cinquième section, 8 octobre 2020, affaire Ayoub et autres c. France, requête n° 77400/14, cons. 121.

* ²¹⁰ Idem supra et Cour européenne des droits de l'homme, Vona c. Hongrie (n° 35943/10, CEDH 2013)

* ²¹¹ Rapport déjà cité, p. 113.

* ²¹² Conseil d'État, 10 ^ème et 9 ^ème sous-sections réunies, 30 janvier 2014, association « Envie de rêver » et autres, requête n° 370306 et Conseil d'État, ordonnance du 25 novembre 2020, association Barakacity, requêtes n°s 445774 et 445984.

* ²¹³ Cour de cassation, première chambre civile, 23 février 1972, requête n° 71-10157 et 16 octobre 2001, requête n° 00-12259.

* ²¹⁴ En cas de dissolution du fonds, l'actif net ne peut pas être attribué à ses créateurs et est dévolu à un autre fonds de dotation ou fondation reconnue d'utilité publique.

* ²¹⁵ La fondation n'est reconnue d'utilité publique qu'après une procédure complexe par décret en Conseil d'État (article 18 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat).

* ²¹⁶ Circulaire du 19 mai 2009 relative à l'organisation, au fonctionnement et au contrôle des fonds de dotation.

* ²¹⁷ Article 206 du code général des impôts.

* ²¹⁸ Taxe sur la valeur ajoutée et cotisation foncière des entreprises.

* ²¹⁹ Article 795 du code général des impôts.

* ²²⁰ De 66 % du montant des dons dans la limite de 20 % du revenu imposable pour les personnes physiques et de 60 % du montant des versements, dans la limite de 5 pour mille du chiffre d'affaires pour les entreprises. Articles 200 et 238 bis du même code.

* ²²¹ Cette interdiction ne vaut pas pour les structures publiques étrangères.

Voir commentaire de l'article 12 ter .

* ²²² Cette restriction rend impossible la création d'un fonds de dotation par une personne morale de droit public qui devra, désormais et nécessairement, s'associer avec une personne privée pour que la dotation initiale minimale puisse être constituée.

* ²²³ Décret n° 2009-158 du 11 février 2009 relatif aux fonds de dotation.

* ²²⁴ L'article 242-8 du code de commerce punit le président et les membres du conseil d'administration de 9 000 euros d'amende le non établissement des comptes annuels ; l'article L. 820-4 du même code de deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende l'absence de désignation ou de convocation à l'assemblée générale du commissaire aux comptes.

* ²²⁵ Par comparaison, la fondation reconnue d'utilité publique est soumise à une tutelle administrative stricte, du fait de sa personnalité juridique liée à un décret lui accordant la reconnaissance d'utilité publique, de la soumission de ses statuts à l'approbation du gouvernement et de la soumission à approbation administrative de son droit à recevoir des legs ou des libéralités (article 910 du code civil). De plus, elle est soumise à une surveillance administrative de la part du ministère de l'intérieur et à un contrôle de la Cour des comptes si elle fait appel à la générosité publique.

* ²²⁶ Articles 4 et 8 du décret n° 2009-158 du 11 février 2009 précité.

* ²²⁷ Dont la nature est définie par décret.

* ²²⁸ Observatoire de la philanthropie, baromètre 2020 de la philanthropie.

* ²²⁹ Ministère de l'économie ; des finances et de la relance, site de la direction des affaires juridiques (DAJ).

* ²³⁰ Étude d'impact du présent projet de loi, p. 108.

* ²³¹ À hauteur de 66 % de leur montant et dans la limite de 20 % du revenu imposable pour les particuliers. Le taux est porté à 75 % pour les versements effectués au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite de soins en leur faveur.

* ²³² Activités ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises.

* ²³³ Compte tenu du nombre d'organismes sans but lucratif souhaitant bénéficier du régime fiscal en faveur du mécénat, la direction générale des finances publiques (DGFiP) ne dispose pas des ressources nécessaires pour mettre en place une procédure d'agrément.

* ²³⁴ C'est notamment l'objet de l'article 11 du projet de loi.

* ²³⁵ Article 17 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

* ²³⁶ Il peut s'agir des livres et documents comptables, des registres des dons, des copies, le cas échéant, des reçus fiscaux émis, des relevés de comptes financiers.

* ²³⁷ Réponses de la DGFiP au questionnaire des rapporteures.

* ²³⁸ Ce sont les services préfectoraux qui ont pleine compétence pour apprécier si une association satisfait ou non aux conditions requises pour bénéficier de la qualification d'association cultuelle.

* ²³⁹ « Sous peine de nullité de la procédure, ce contrôle ne peut s'étendre sur une durée supérieure à six mois ».

* ²⁴⁰ Amendement n° 2141 de M. Pouillat, rapporteur thématique, et M. Boudié, rapporteur général.

* ²⁴¹ Référé n° S2020-1998 sur la fiscalité des dons en faveur des associations du 8 décembre 2020.

* ²⁴² Courrier CNIL du 1 ^er février 2021 adressé au délégué à la protection des données.

* ²⁴³ Amendement n° 2146 de M. Pouillat, rapporteur thématique, et M. Boudié, rapporteur général qui a reçu l'avis favorable du Gouvernement.

* ²⁴⁴ Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ²⁴⁵ L'amendement reprenait sa proposition de loi n° 28 (2009-2010) tendant à renforcer la confiance des donateurs et mécènes envers les associations faisant appel à la générosité publique, déposée au Sénat le 12 octobre 2009.

* ²⁴⁶ Organismes faisant un appel public à la générosité et organismes bénéficiant de dons ouvrant droit à un avantage fiscal lorsque le montant annuel de ces dons excède 153 000 euros.

* ²⁴⁷ À défaut d'avis de la Cour des comptes dans un délai de six mois à compter de sa saisine, celui-ci est réputé favorable. Son rôle peut interroger en cas de suspension pour condamnation définitive pour apologie du terrorisme ou délit de séparatisme comme cela est prévu par le projet de loi...

* ²⁴⁸ Réponses de la DGFiP au questionnaire des rapporteures.

* ²⁴⁹ Ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016.

* ²⁵⁰ Amendement n°44 de Mme Rixain et d'autres membres du groupe La République En Marche.

* ²⁵¹ Article 4 de la proposition de loi n° 1329 de Mme Sarah El Haïry, M. Erwan Balanant, Mmes Géraldine Bannier, Justine Benin et M. Jean-Noël Barrot, déposée à l'Assemblée Nationale le 17 octobre 2018.

* ²⁵² Article 4 bis .

* ²⁵³ Article 1 ^er ter du texte n° 580 adopté par l'Assemblée nationale le 17 mars 2021

* ²⁵⁴ Article L. 612-4 du code de commerce.

* ²⁵⁵ Second alinéa de l'article 4-1 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat.

* ²⁵⁶ « Analyse nationale des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme en France », rapport du Conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (COLB), septembre 2019.

* ²⁵⁷ Pour une perspective de droit comparé sur le sujet, se référer à l'article « Les fonds de dotation « à la française » vus des États-Unis », par Inge T. Reichenbach, Courrier juridique des finances et de l'industrie, numéro spécial de décembre 2010, La Documentation française, pp. 15-22.

* ²⁵⁸ Voir Courrier juridique des finances et de l'industrie, numéro spécial de décembre 2010, La Documentation française.

* ²⁵⁹ Selon les données de l'étude d'impact, il s'était créé 306 fonds en 2016, 313 en 2017, 308 en 2018 et 368 en 2019.

* ²⁶⁰ Cette part est estimée à environ 40 %.

* ²⁶¹ « Le soutien public au mécénat des entreprises, un dispositif à mieux encadrer », rapport de la Cour des comptes remis à la commission des finances de l'Assemblée nationale, novembre 2018, p. 62.

* ²⁶² Amendement n° 2173 de MM. Poulliat, Houlié, Boudié, rapporteurs, adopté en séance publique avec l'avis favorable du Gouvernement.