Projet de loi confortant le respect des principes de la République : Rapport

CHAPITRE II
RENFORCER LA PRÉSERVATION DE L'ORDRE PUBLIC

Section 1
Contrôle du financement des cultes

Article 33
Renforcement des obligations administratives
et comptables des associations cultuelles

L'article 33 du projet de loi renforce les obligations des associations cultuelles pour une meilleure transparence.

Ces nouvelles obligations sont de nature comptable (présentation du bilan et du compte de résultat conformément à un règlement de l'Autorité des normes comptables ; état séparé des ressources provenant de l'étranger ; nécessité de certification des comptes au-delà d'un seuil de ces mêmes ressources ; traité en cas d'apport) et administrative (liste des lieux de culte, transmission de documents sur demande de l'autorité préfectorale).

La commission a adopté cet article sans modification.

Les obligations administratives et comptables permettant actuellement d'imposer une certaine transparence aux associations cultuelles sont peu lisibles, de peu d'effet, et résultent de l'application de textes disparates.

L'article 21 de la loi de 1905 prévoit, outre l'obligation de dresser, chaque année, leurs comptes annuels et l' état inventorié de leurs biens meubles et immeubles ^{435 ( * )} , celle de déclarer les dons qu'elles collectent via les services de paiement par SMS ^{436 ( * )} .

Par ailleurs, les associations cultuelles sont tenues de présenter des comptes annuels à l'appui d'une déclaration de libéralité, d'une demande de rescrit administratif, d'une demande de rescrit fiscal et lorsqu'elles reçoivent pour une année plus de 153 000 euros de dons ouvrant droit à réduction fiscale (dans ce dernier cas, les comptes annuels doivent être certifiés par un commissaire aux comptes et publiés avec le rapport de ce dernier) ^{437 ( * )} .

Elles doivent se soumettre aux contrôles de l'inspection générale des finances, de la Cour des comptes lorsqu'elles reçoivent pour une année plus de 153 000 euros de dons ouvrant droit à réduction fiscale, et de l'administration fiscale sur les reçus délivrés pour les dons manuels ouvrant droit à réduction fiscale ^{438 ( * )} .

Enfin, en cas de participation à une consolidation (fusion, scission ou apport d'actif), elles doivent mettre à la disposition de leurs membres des comptes annuels (bilan, compte de résultats et annexe), publier le projet d'opération dans les annonces légales et recourir à un commissaire dès lors que la valeur totale de l'ensemble des apports est au moins égale à 1 550 000 euros ^{439 ( * )} .

Regrettant un manque de transparence qui, selon l'étude d'impact « ne [permet] pas à l'administration d'avoir une vision claire du mode de fonctionnement de ces associations, qui bénéficient pourtant d'un régime juridique leur donnant notamment droit à des avantages octroyés par la puissance publique », et alors que « les fidèles eux-mêmes ont besoin d'être rassurés sur la destination et l'usage effectif de leurs dons », le Gouvernement souhaite renforcer les obligations des associations cultuelles en la matière.

L'article 33 leur impose de nouvelles obligations de nature comptable (présentation du bilan et du compte de résultat conformément à un règlement de l'Autorité des normes comptables ; état séparé des ressources provenant de l'étranger ; nécessité de certification des comptes au-delà d'un seuil de ces mêmes ressources ; traité en cas d'apport) et administrative (liste des lieux de culte, transmission de documents sur demande de l'autorité préfectorale).

Pour mémoire ( cf. commentaire de l'article 30), ces obligations sont également rendues applicables pour la plupart aux associations à objet mixte relevant de la seule de loi de 1901 et qui ont des activités cultuelles.

Bien qu'elle soit consciente du poids que peuvent représenter ces nouvelles obligations pour les associations cultuelles, jusqu'alors soumises à un formalisme plus léger dans leur fonctionnement administratif et comptable, la commission a approuvé ce renforcement indispensable pour assurer la transparence à laquelle les fidèles et les pouvoirs publics peuvent prétendre . Les rapporteures relèvent d'ailleurs que les obligations les plus coûteuses, celles relatives à la certification des comptes, seront soumises à des conditions de seuil auxquelles le Gouvernement s'est dit particulièrement attentif.

La commission a adopté l'article 33 sans modification .

Article 34
Renforcement des sanctions et possibilité d'injonction judiciaire
en cas de méconnaissance des obligations administratives et comptables
des associations cultuelles

L'article 34 du projet de loi adapte et renforce les sanctions en cas de méconnaissance par les associations cultuelles de leurs nouvelles obligations administratives et comptables .

La commission a adopté cet article au bénéfice d'un amendement de coordination visant à prévoir le cas des dirigeants qui auront manqué aux obligations relatives au financement des associations cultuelles.

En l'état du droit, la loi de 1905 prévoit un régime de sanction propre, mais peu dissuasif, en cas de manquements aux dispositions relatives aux règles de constitution, de fonctionnement et de financement des associations cultuelles (contravention de 5 ^e classe, doublée en cas de récidive, punissant les directeurs ou administrateurs fautifs ; possibilité de dissolution judiciaire).

L'article 34 du projet de loi adapte et renforce les sanctions en cas de méconnaissance par les associations cultuelles de leurs nouvelles obligations administratives et comptables . Outre une coordination rédactionnelle, il punit de la même peine les manquements à la nouvelle procédure de déclaration quinquennale (obligatoire pour qu'une association puisse bénéficier des avantages relatifs à la catégorie des associations cultuelles).

Il crée également une nouvelle peine d'amende spécifique, plus sévère (9 000 euros) , en cas de manquement aux nouvelles obligations administratives et comptables instaurées par le présent projet de loi ( cf. commentaire de l'article 33).

Enfin, il prévoit qu'à la demande de toute personne intéressée, du ministère public ou du préfet, le président du tribunal judiciaire , statuant en référé , puisse enjoindre sous astreinte aux dirigeants de l'association de produire les comptes annuels et les autres documents mentionnés à l'article 21 de la même loi. Le président du tribunal judiciaire pourra, dans les mêmes conditions et à cette même fin, désigner un mandataire chargé d'effectuer ces formalités.

La commission des lois a approuvé ces dispositions, destinées à s'assurer que les associations se conformeront rapidement aux exigences légales lorsque leur méconnaissance aura été constatée par l'administration.

Elle a adopté l' amendement COM-394 de coordination de ses rapporteures visant à prévoir le cas des dirigeants qui auront manqué aux obligations relatives au financement des associations cultuelles figurant désormais à l'article 19-2 de la loi de 1905 (et reprises de l'ancienne rédaction de l'article 19).

La commission a adopté l'article 34 ainsi modifié .

Article 35
Contrôle des financements étrangers des associations cultuelles

L'article 35 du présent projet de loi tend à renforcer le contrôle exercé par l'administration sur les financements étrangers perçus par les associations cultuelles. Ce contrôle serait exercé par le biais d'une déclaration des financements, au-dessus d'un certain seuil, et un pouvoir d'opposition, lorsque l'ordre et la sécurité publics le justifient.

Favorable à son principe et satisfaite de l'équilibre juridique proposé, la commission a adopté l'article sans modification.

1. Le nécessaire contrôle du financement étranger des associations cultuelles

Le financement des associations cultuelles est encadré par l'article 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État. Les ressources des associations cultuelles sont ainsi majoritairement constituées des dons et cotisations des fidèles. Ces associations peuvent aussi percevoir, outre le produit de certains avantages fiscaux, des rétributions pour services cultuels, ainsi que des libéralités ^{440 ( * )} depuis la loi n° 1114 du 25 décembre 1942 ^{441 ( * )} . Elles peuvent enfin recevoir des financements en provenance de l'étranger .

Comme le rappelait un rapport d'information de Nathalie Goulet et André Reichardt de 2016, le financement des cultes est, dans les faits, largement assuré par la communauté des fidèles. Ce rapport estimait ainsi à 80 % la part du financement assurée par les dons de fidèles pour les cultes musulman et catholique ^{442 ( * )} , tandis que la taxe sur l'abattage rituel représenterait, selon le consistoire central israélite de France, le tiers environ du financement du culte juif en France.

Minoritaire dans le paysage du financement des cultes, le financement étranger nécessite néanmoins d'être contrôlé eu égard à sa sensibilité . En ce qui concerne le cas spécifique du culte musulman, comme le rappelait le rapport de Nathalie Goulet et André Reichardt précité, « le rôle des États étrangers dans le financement de la construction et l'entretien des mosquées est marginal par rapport au financement par la communauté elle-même ; cependant, la visibilité des mosquées - souvent des mosquées-cathédrales - qui en bénéficient, ainsi que les implications idéologiques que l'on prête à ce type de financements explique la sensibilité politique qu'ils comportent . » Les difficultés posées par le financement étranger des cultes n'affectent néanmoins pas que le seul culte musulman . La construction récente de la cathédrale de la Sainte-Trinité de Paris, située sur le quai Branly, ou celle du temple mormon du Chesnay constituent des exemples récents de financements étrangers, d'origine étatique ou privée, respectivement russes et américains.

Le seul fait pour une association à objet cultuel de percevoir des financements en provenance de l'étranger n'est pas en soi problématique . Certains de ces financements répondent ainsi à un réel besoin et leur contribution à l'exercice du culte par les fidèles ne pose pas de difficulté ; ils peuvent même favoriser le libre exercice du culte. Néanmoins, certains de ces financements poursuivent d'autres visées que l'amélioration des conditions de l'exercice du culte. Comme l'exemple du fonds de dotation « Passerelles » l'a montré ^{443 ( * )} , certaines organisations, y compris étatiques ou paraétatiques, utilisent leurs capacités de financement comme le levier de la poursuite d'objectifs politiques, qui peuvent être discutables . Ces financements peuvent ainsi constituer l'instrument de stratégies d'influence ou d'ingérence , justifiant un contrôle légitime des pouvoirs publics.

Or ceux-ci ne disposent pas, à l'heure actuelle, des moyens de ce contrôle , qui semble pourtant revêtir l'importance d'un enjeu de souveraineté. En effet, l'article 19 de la loi du 9 décembre 1905 qui encadre les financements perçus par les associations cultuelles se caractérise par le régime particulièrement libéral de perception des financements qu'il instaure au profit des associations cultuelles. Il pose ainsi, à son dernier alinéa, une seule interdiction : les associations cultuelles et unions d'associations ne peuvent « sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l'État, des départements et des communes » ^{444 ( * )} . Les pouvoirs publics ne disposent donc pas de moyen efficace pour protéger les associations à objet cultuel - et, partant, les fidèles concernés - de stratégies politiques qui les instrumentaliseraient.

2. Les dispositions du projet de loi

2.1. Un dispositif original d'information et de contrôle des financements étrangers des associations cultuelles

Afin de doter l'administration des instruments nécessaires au contrôle des financements étrangers des associations à objet cultuel, l'article 35 du présent projet de loi créé un article 19-3 au sein de la loi du 9 décembre 1905 tendant à renforcer les obligations de ces associations. Il prévoit pour l'essentiel deux ensembles distincts de dispositions .

En premier lieu, il renforce les obligations des associations concernées sur la transparence des financements en provenance de l'étranger, afin de donner à l'administration une visibilité sur ceux-ci. Il prévoit à titre principal une obligation, pour les associations cultuelles, de déclarer à l'autorité administrative la perception d'avantages ou de ressources « versés en numéraire ou consentis en nature par un État étranger, par une personne morale étrangère, par tout dispositif juridique de droit étranger comparable à une fiducie ou par une personne physique non résidente en France ».

Les avantages et ressources soumis à cette obligation déclarative seraient uniquement ceux dont la valorisation dépasse, y compris cumulés sur un exercice comptable, un seuil défini par décret en Conseil d'État , qui ne serait néanmoins pas inférieur à un montant de 10 000 euros. Inapplicable aux libéralités ^{445 ( * )} , le champ de cette obligation est large. Elle s'appliquait, avant l'examen à l'Assemblée nationale, aux apports en fonds propres, aux prêts, aux subventions, aux dons manuels, et aux contributions volontaires. Lors de son examen en commission spéciale à l'Assemblée nationale, la liste des modalités de financement couvertes par l'obligation de déclaration a été enrichie des mécénats de compétences, des prêts de main d'oeuvre, des dépôts, des titres de créance, des échanges, ainsi que des cessions ou transferts de créances ^{446 ( * )} . Cette liste, qui n'a pas vocation à être exhaustive, permet de couvrir un champ large de modalités de financement et ainsi d'éviter tout contournement de l'obligation déclarative .

Au demeurant, cette obligation serait étendue, en application du II du nouvel article 19-3 de la loi du 9 décembre 1905, non seulement aux avantages et ressources perçus directement par l'association cultuelle, mais également à l'ensemble de ceux perçus par des organismes - associations, sociétés, entités, fiducies - dont le lien avec l'association cultuelle visée conduirait à considérer que les avantages et ressources concernés bénéficieraient en réalité à celle-ci .

Afin de garantir un contrôle efficace de l'État sur les financements concernés, ces organismes seraient tenus, lorsqu'ils sont de droit français, d'assurer la certification de leurs comptes . Le fait de ne pas respecter cette obligation serait puni d'une amende de 9 000 euros, conformément aux dispositions prévues en la matière à l'article L. 242-8 du code de commerce. D'autres sanctions pénales sont par ailleurs prévues en cas de non-respect des obligations de déclaration créées par l'article, qui serait ainsi passible :

- d'une amende de 3 750 euros, dont le montant pourrait être porté au quart de la somme sur laquelle a porté l'infraction ;

- d'une peine complémentaire de confiscation des avantages et ressources concernés, dans les conditions prévues à l'article 131-21 du code pénal.

En second lieu et en sus de ces obligations, l'article 35 du présent projet de loi tend à octroyer à l'autorité administrative un droit d'opposition . L'autorité administrative pourrait ainsi exercer ce droit « lorsque les agissements de l'association bénéficiaire ou de l'un de ses dirigeants ou administrateurs établissent l'existence d'une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société ».

2.2. Un dispositif efficace et solide juridiquement

Cette caractérisation a pour objet de garantir la solidité juridique du dispositif en prévenant tout risque conventionnel . Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'Etat a en effet noté que la création de ce droit d'opposition constituait une entrave à la libre circulation des capitaux , prévue à l'article 63 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Il ressort néanmoins de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) que, conditionnée à l'existence d'une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour porter atteinte à un intérêt fondamental de la société, une telle entrave pour des motifs d'ordre et de sécurité publics est admissible .

La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne
pose des conditions aux entraves à la libre circulation des capitaux

Arrêt du 14 mars 2000, Église de scientologie, C-54/99, points 14 à 17 :

« 14. Il convient de constater qu'une disposition nationale qui subordonne un investissement direct étranger à une autorisation préalable constitue une restriction aux mouvements de capitaux au sens de l'article 73 B, paragraphe 1, du traité (voir, en ce sens, arrêt du 14 décembre 1995, Sanz de Lera e.a., C-163/94, C-165/94 et C-250/94, Rec. p. I-4821, points 24 et 25).

« 15. Une telle disposition demeure une restriction même si, comme dans l'espèce au principal, l'autorisation est réputée acquise un mois après la réception de la demande lorsque l'autorité compétente ne prononce pas l'ajournement de l'opération concernée dans le même délai. De même, il est indifférent que, comme l'affirme en l'espèce le gouvernement français, le non-respect de l'obligation de demander une autorisation préalable ne soit assorti d'aucune sanction.

« 16. La question qui se pose est donc de savoir si l'article 73 D, paragraphe 1, sous b), du traité, en vertu duquel l'article 73 B du traité ne porte pas atteinte au droit qu'ont les États membre de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l'ordre public ou à la sécurité publique, permet une réglementation nationale, telle celle en cause au principal, qui se limite à exiger une autorisation préalable pour les investissements directs étrangers de nature à mettre en cause l'ordre public ou la sécurité publique.

« 17. À cet égard, en premier lieu, si, pour l'essentiel, les États membres restent libres de déterminer, conformément à leurs besoins nationaux, les exigences de l'ordre public et de la sécurité publique, il n'en reste pas moins que, dans le contexte communautaire, et notamment en tant que dérogation au principe fondamental de la libre circulation des capitaux, ces motifs doivent être entendus strictement, de sorte que leur portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de la Communauté (voir, en ce sens, arrêt du 28 octobre 1975, Rutili, 36/75, Rec. p. 1219, points 26 et 27). Ainsi, l'ordre public et la sécurité publique ne peuvent être invoqués qu'en cas de menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (voir, en ce sens, arrêts Rutili, précité, point 28, et du 19 janvier 1999, Calfa, C-348/96, Rec. p. I-11, point 21). Ces motifs ne sauraient, en outre, être détournés de leur fonction propre pour servir, en fait, à des fins purement économiques (voir, en ce sens, l'arrêt Rutili, précité, point 30). De plus, toute personne frappée par une mesure restrictive fondée sur une telle dérogation doit pouvoir jouir d'une voie de recours (voir, en ce sens, arrêt du 15 octobre 1987, Heylens e.a., 222/86, Rec. p. 4097, points 14 et 15). »

Arrêt du 18 juin 2020, Commission contre Hongrie, C-78-18, point 91 :

« 91. (...) Il résulte d'une jurisprudence constante de la Cour que, dès lors que les raisons d'ordre public et de sécurité publique mentionnées à l'article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE permettent de déroger à une liberté fondamentale prévue par le traité FUE, elles doivent être entendues strictement, motif pour lequel leur portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres, sans contrôle des institutions de l'Union. Ainsi, ces raisons ne peuvent être invoquées qu'en présence d'une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société. »

Consulté par les rapporteures, le professeur de droit Emmanuel Tawil a néanmoins alerté sur d'autres aspects de la jurisprudence la CJUE susceptibles de s'avérer contraires aux dispositions prévues par l'article 35 du présent projet de loi . Il a en particulier relevé que, dans le cas de la législation hongroise relative aux obligations de transparence auxquelles sont tenues les associations percevant des fonds de l'étranger, les obligations systématiques ainsi posées aux associations ont été jugées par la Cour « susceptibles d'avoir un effet dissuasif sur la participation de donateurs résidant dans d'autres États membres ou dans des pays tiers au financement des organisations de la société civile relevant du champ d'application de la loi sur la transparence et, de cette manière, d'entraver les activités de ces organisations ainsi que la réalisation des objectifs qu'elles poursuivent ». Elle a en outre estimé que ces obligations étaient « de nature à créer, en Hongrie, un climat de défiance généralisée envers les associations et les fondations en cause ainsi qu'à les stigmatiser ». ^{447 ( * )}

Les rapporteures estiment néanmoins qu'une telle appréciation ne trouverait pas à s'appliquer dans le cas d'espèce pour deux raisons :

- d'une part, les obligations ainsi créées n'ont pas pour objet de stigmatiser les associations visées mais simplement de permettre à l'autorité administrative d'exercer un contrôle sur leurs financements en provenance de l'étranger ;

- d'autre part, ces obligations ne seraient pas appliquées de manière indifférenciée à l'ensemble des associations mais uniquement aux associations cultuelles , dont la situation particulière est déjà reconnue par le droit et dont la sensibilité justifie des mesures spécifiques.

Dans ces conditions, le dispositif ne semble pas poser de risque conventionnel majeur . Dans son avis, le Conseil d'État a également jugé proportionnée l'atteinte portée aux conditions d'exercice du droit de propriété par le dispositif , étant entendu qu'il a déjà admis au contentieux que l'article 910 du code civil permet à l'administration de s'opposer à l'acceptation d'une libéralité par un établissement étranger, notamment lorsque ses activités ou celles de ses dirigeants sont contraires à l'ordre public ^{448 ( * )} .

Le dispositif prévu à l'article 35 du présent projet de loi paraît au demeurant à même de garantir la bonne information des services de l'Etat et un contrôle effectif des financements en provenance de l'étranger qu'ils estimeront problématique pour l'ordre et la sécurité publics . Il demeurera naturellement possible, pour des organismes ou entités malveillants de le contourner, en confiant les sommes destinées à l'association cultuelle visée à des personnes physiques résidentes en France. Mais, en visant les avantages ou ressources qui bénéficient « directement ou indirectement » aux associations cultuelles, la rédaction retenue par l'article semble en mesure de faire obstacle à de tels détournements .

En conséquence, satisfaite de l'équilibre juridique atteint par le dispositif, la commission a adopté l'article sans modification .

La commission a adopté l'article 35 sans modification .

Article 36
Déclaration des libéralités perçues par les associations cultuelles
en provenance de l'étranger et droit d'opposition
de l'autorité administrative

L'article 36 du présent projet de loi tend à renforcer le contrôle exercé par les pouvoirs publics sur les libéralités perçues par les associations cultuelles en provenance de l'étranger.

La commission a adopté l'article en apportant une garantie procédurale tenant à la mise en oeuvre d'une procédure contradictoire préalablement à l'exercice par l'administration de son droit d'opposition.

1. La nécessaire extension aux libéralités du contrôle des financements étrangers

Depuis la loi du 25 décembre 1942 ^{449 ( * )} , les associations cultuelles ont la capacité juridique de percevoir des libéralités . L'article 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat dispose ainsi qu'elles peuvent recevoir, « dans les conditions prévues par les trois derniers alinéas de l'article 910 du code civil, les libéralités testamentaires et entre vifs destinées à l'accomplissement de leur objet ou grevées de charges pieuses ou cultuelles . »

Cet avantage constitue l'un des privilèges, pour une association gérant un culte, du statut issu des dispositions de la loi du 9 décembre 1905. À titre de comparaison, les associations dites « mixtes » régies par les dispositions de la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes ne disposent pas de la capacité de recevoir des libéralités. De même, les associations régies par la loi du 1 ^er juillet 1901 ne bénéficient pas d'un tel avantage.

Les associations de loi 1901
disposent d'une capacité encadrée à percevoir des libéralités

Depuis 2014 ^{450 ( * )} , les associations dites « loi de 1901 » aptes à recevoir des libéralités doivent remplir deux conditions cumulatives :

- être déclarées depuis au moins trois ans ;

- exercer des activités « d'oeuvres ou d'organismes d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, notamment à travers les souscriptions ouvertes pour financer l'achat d'objets ou d'oeuvres d'art destinés à rejoindre les collections d'un musée de France accessibles au public, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises » ^{451 ( * )} .

Les conditions dans lesquelles les associations cultuelles peuvent ainsi recevoir des libéralités sont prévues au II de l'article 910 du code civil. Celui-ci dispose que les libéralités sont acceptées librement par les associations cultuelles, sauf l'exercice par l'autorité administrative d'un droit d'opposition lorsqu'elle constate « que l'organisme légataire ou donataire ne satisfait pas aux conditions légales exigées pour avoir la capacité juridique à recevoir des libéralités ou qu'il n'est pas apte à utiliser la libéralité conformément à son objet statutaire ».

Par ailleurs, un droit d'opposition similaire est prévu au III du même article 910 du code civil en ce qui concerne les libéralités consenties « à des États étrangers ou à des établissements étrangers habilités par leur droit national à recevoir des libéralités ». Les motifs de l'exercice d'un tel droit d'opposition, qui appartient au ministre de l'intérieur, ont trait au respect des engagements internationaux et à la défense des intérêts fondamentaux de la France, ainsi qu'à la capacité juridique de l'entité en question à recevoir des libéralités, à la nature sectaire ^{452 ( * )} ou contraire à l'ordre public ^{453 ( * )} des activités de celle-ci.

Au regard de la nécessité de mieux contrôler les financements étrangers des associations cultuelles, de la sensibilité de leurs activités et de la préexistence d'un contrôle des flux « sortants », il semble utile de prévoir les modalités d'un contrôle spécifique des libéralités perçues par les associations cultuelles en provenance de l'étranger .

2. Les dispositions du projet de loi

L'article 36 du présent projet de loi prévoit ainsi la création d'un article 910-1 au sein du code civil tendant à permettre à l'autorité administrative de s'opposer à l'acceptation des libéralités perçues par des associations cultuelles en provenance de l'étranger, privant celles-ci d'effet.

Cette opposition serait exercée pour le même motif que celui prévu à l'article 35 du présent projet de loi , soit lorsque les agissements de l'association bénéficiaire ou de l'un de ses dirigeants ou administrateurs établissent l'existence d'une « menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société » ou lorsque les agissements de l'État ou l'organisme étranger consentant la libéralité constituent une menace de la même nature.

La référence à ce motif garantit la pertinence du dispositif, les articles 35 et 36 du présent projet de loi constituant un bloc cohérent d'obligations nouvelles . Par ailleurs, la constitutionnalité et la conventionnalité du dispositif semblent assurées, pour les mêmes raisons que mentionnées ci-dessus au sujet des dispositions de l'article 35 du présent projet de loi.

3. La position de la commission : garantir les droits des associations visées

La commission des lois a jugé pertinente la création d'un tel dispositif. Elle a néanmoins regretté qu'une telle procédure, qui porte une atteinte aux conditions d'exercice du droit de propriété, n'inclue pas explicitement le respect d'une procédure contradictoire . Une telle obligation semble en effet répondre à un double objectif :

- d'une part, de garantie des droits des associations visées : une procédure contradictoire semble nécessaire au regard du pouvoir étendu accordé à l'autorité administrative dans l'exercice de son droit d'opposition ;

- d'autre part, de cohérence juridique : le respect d'une procédure contradictoire préalablement à l'exercice par l'autorité administrative de son droit d'opposition est prévu aux autres articles du projet de loi octroyant à l'administration des prérogatives analogues.

En conséquence, la commission a adopté l'amendement COM-361 sur proposition de ses rapporteures, tendant à prévoir explicitement que le droit d'opposition de l'autorité administrative s'exerce après la mise en oeuvre d'une procédure contradictoire , dont il reviendra au décret en Conseil d'État prévu à l'alinéa 3 de préciser les modalités.

La commission a adopté l'article 36 ainsi modifié .

Article 36 bis
Déclaration de l'intention d'aliéner des locaux cultuels
au profit de personnes étrangères et opposition de l'administration

L'article 36 bis du présent projet de loi prévoit l'obligation de déclarer toute intention d'aliéner, au bénéfice d'un État étranger, d'une personne morale étrangère ou d'une personne physique non résidente en France, un local servant habituellement à l'exercice d'un culte. L'autorité administrative serait au surplus dotée d'un droit d'opposition en cas de menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société.

Convaincue de l'intérêt du dispositif proposé, la commission a adopté l'article en le complétant d'une sanction en cas de non-respect de l'obligation de déclaration.

1. Doter l'administration des moyens de lutter contre des stratégies d'influence

L'achat de lieux de culte figure parmi les instruments de financement dont disposent les États ou organismes étrangers souhaitant exercer une influence sur un culte . Ces stratégies ne sont pas nécessairement dissimulées, certains États disposant ainsi d'une position affirmée en la matière. À titre d'exemple, le ministère marocain des habous et affaires islamiques s'est porté acquéreur, au mois de septembre 2020, de la mosquée d'Angers, suscitant le mécontentement de certains fidèles en désaccord avec cette option.

De telles pratiques sont d'autant plus problématiques qu'elles présentent parfois l'avantage d'une solution rapide à des difficultés de financement de travaux ou de construction d'un lieu de culte . Dans le cas de la mosquée d'Angers, la difficulté à financer les travaux de construction de la mosquée ont ainsi été avancés comme argument par l'association ordonnant les travaux pour accepter la cession de la mosquée au royaume du Maroc, en échange d'un financement par celui-ci des travaux restant à effectuer. Pour ce qui concerne le culte musulman, il peut notamment être recouru à l'instrument du « waqf ». Les « waqf » ou « habous » , sont généralement définis comme des fonds immobilisés, qui ne peuvent être ni donnés, ni vendus, et dont les revenus reviennent à l'organisation d'actions charitables, dont l'aumône ^{454 ( * )} .

En l'état actuel du droit, aucune disposition n'impose en matière d'urbanisme de révéler l'identité de l'acheteur d'un bien immobilier . Les cas visés ne font certes pas l'objet d'un secret particulier, et peuvent même faire l'objet de discussions diplomatiques. Il n'en reste pas moins que les pouvoirs publics ne disposent d'aucun moyen juridique permettant directement de mettre fin à une opération dont ils constatent qu'elle est problématique. C'est à cette difficulté que l'Assemblée nationale a entendu répondre par l'adoption en séance publique d'un amendement n° 2594 de Jacques Maire.

2. Un dispositif équilibré, que la commission a souhaité renforcer

Le présent article tend ainsi à compléter l'arsenal juridique à disposition de l'État pour mieux contrôler et, au besoin, lutter contre certains financements étrangers qui posent des difficultés eu égard aux visées qu'ils poursuivent.

En premier lieu, il prévoit que « l'aliénation d'un local servant habituellement à l'exercice public d'un culte consentie directement ou indirectement à un État étranger, à une personne morale étrangère ou à une personne physique non résidente en France est subordonnée à une déclaration à l'autorité administrative ». Cette obligation de déclaration permettrait ainsi de disposer de statistiques précises et d'une connaissance fine d'un phénomène qui, s'il n'est pas massif, gagnerait à être mieux quantifié .

En second lieu, l'autorité administrative serait dotée d'un pouvoir d'opposition , après mise en oeuvre d'une procédure contradictoire, lorsque les agissements de l'association qui aliène le local ou de l'un de ses dirigeants ou administrateurs établissent l'existence d'une « menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société » ou lorsque les agissements de l'État ou l'organisme étranger s'en portant acquéreur constituent une menace de la même nature.

Si l'achat par des personnes étrangères de lieux de culte situés sur le territoire national ne représente pas un problème en soi, il est opportun de doter l'administration de moyens de s'opposer à de telles opérations lorsqu'elles poursuivent des stratégies d'influence ou d'ingérence. Au surplus, l'opposition à ces opérations pourrait permettre à l'État de protéger les fidèles concernés, ces projets de rachat ne faisant pas systématiquement l'unanimité sur le terrain.

Favorable au dispositif, la commission des lois a néanmoins souhaité le compléter pour en garantir l'opérationnalité. Dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale , l'article ne prévoyait ainsi aucune mesure de sanction dans le cas où l'obligation de déclaration ne serait pas respectée . La commission a donc souhaité combler ce vide juridique, en prévoyant par un amendement COM-362 adopté sur proposition des rapporteures que le défaut de déclaration pourrait entraîner la nullité de la vente . Cette sanction est alignée sur celle applicable au défaut de déclaration d'intention d'aliéner en matière de droit de préemption au titre de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme.

La commission a adopté l'article 36 bis ainsi modifié .

Article 36 ter
Interdiction des dons en espèces aux associations cultuelles
au-delà d'un seuil de 150 euros

L'article 36 ter du présent projet de loi prévoit l'interdiction des dons en espèces aux associations cultuelles au-delà d'un seuil fixé à 150 euros.

Favorable à son principe, la commission a adopté l'article sans modification.

1. L'absence de visibilité sur les dons en espèces aux associations cultuelles

Les associations cultuelles peuvent percevoir des dons au titre de l'article 19 de la loi du 9 décembre 1905, qui encadre leur financement. Celui-ci prévoit que « les associations pourront recevoir, en outre, des cotisations prévues par l'article 6 de la loi du 1er juillet 1901, le produit des quêtes et collectes pour les frais du culte, percevoir des rétributions : pour les cérémonies et services religieux même par fondation ; pour la location des bancs et sièges ; pour la fourniture des objets destinés au service des funérailles dans les édifices religieux et à la décoration de ces édifices ».

Aucun encadrement des moyens par lesquels ces dons sont effectués n'est néanmoins prévu. Les dons perçus par les associations cultuelles peuvent donc être effectués par tout moyen de financement. Ce régime libéral peut néanmoins poser des difficultés dans le cadre du renforcement des contrôles du financement des associations cultuelles. En effet, les dons en espèces se caractérisent par des risques de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme.

Les transferts financiers en espèces, facteur de risque au titre de la lutte
contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme

Les transferts financiers en espèces sont identifiés comme particulièrement risqués, en raison de leur faible traçabilité, par l'analyse nationale des risques publiée en septembre 2019 par le Conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ^{455 ( * )} :

« Le recours aux espèces, les services de transmission de fonds et le change manuel sont exposés à une menace élevée de blanchiment et de financement du terrorisme , eu égard notamment à leur caractère répandu et à leur évidente accessibilité .

« S'agissant du blanchiment, la menace est spécifiquement élevée dans des secteurs se caractérisant par une forte présence d'espèces (pour les espèces : hôtellerie-restauration, commerces de proximité, etc.). Cette menace est cependant diffuse et transversale, et concerne tant le blanchiment d'infractions telles que le travail dissimulé ou le trafic de stupéfiants que les fraudes fiscales et les escroqueries (comme par exemple les faux héritages invitant à envoyer à des fonds à l'étranger pour frais de dossiers) .

« Les espèces et les services basés sur celles-ci sont également très utilisés en matière de financement du terrorisme . Ainsi, la transmission de fonds en espèces et des transmissions physiques via des voyages peuvent servir à convoyer des sommes à destination ou en provenance de zones de conflit et pays limitrophes, notamment via des techniques de fractionnement des opérations en petites sommes afin de contourner les seuils d'identification . Le change manuel a également pu être utilisé à l'étranger, notamment par l'État islamique, afin d'obtenir des espèces ; les mêmes techniques de fractionnement sont alors adoptées . »

Au regard des risques ainsi posés par les transferts en espèces et à la sensibilité des associations cultuelles, il semble pertinent de réguler les moyens de financement dont celles-ci peuvent disposer pour recevoir des dons . C'est l'objectif poursuivi par l'article 36 ter du présent projet de loi. Ajouté en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement n° 1788 rectifié de Jean-Christophe Lagarde, l'article a pour objet d'interdire les dons en espèces au profit des associations cultuelles lorsque ceux-ci dépassent un seuil de 150 euros. Il prévoit ainsi que « tout don de plus de 150 euros consenti à une association cultuelle doit être versé par chèque, virement, prélèvement automatique ou carte bancaire ».

2. La position de la commission : envisager l'amélioration du dispositif proposé

La commission est consciente des risques inhérents au financement des cultes par des espèces. Elle reconnaît toutefois le caractère perfectible du dispositif , qui ne prévoit notamment pas de mesure de sanction dans le cas où l'obligation qu'il pose ne serait pas respectée.

Plus fondamentalement, la commission note que le contrôle du respect de l'obligation ainsi créée serait particulièrement difficile dans les faits. Il existe en effet des seuils de paiements en espèces pour les opérations marchandes. L'article L. 112-6 du code monétaire et financier prévoit ainsi que « ne peut être effectué en espèces ou au moyen de monnaie électronique le paiement d'une dette supérieure à un montant fixé par décret, tenant compte du lieu du domicile fiscal du débiteur, de la finalité professionnelle ou non de l'opération et de la personne au profit de laquelle le paiement est effectué . » Il résulte de ces dispositions l'interdiction des paiements en espèces au-delà d'un seuil de 1 000 euros ^{456 ( * )} lorsque le client a son domicile fiscal en France ou agit pour les besoins d'une activité professionnelle. Ce plafond est porté à 15 000 euros lorsque le client est un touriste et qu'il n'agit pas pour les besoins d'une activité professionnelle ^{457 ( * )} . Or, l'on ne perçoit pas clairement comment le contrôle de ces dispositions, ordinairement assuré par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) serait étendu aux associations cultuelles .

Favorable néanmoins à son principe, la commission a adopté l'article, afin de laisser ouvertes les voies de son amélioration .

La commission a adopté l'article 36 ter sans modification .

Article 36 quater (nouveau)
Assujettissement des cagnottes en ligne aux obligations de lutte
contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme

Ajouté en commission à l'initiative de Nathalie Goulet, l'article 36 quater du présent projet de loi tend à assujettir les cagnottes en ligne aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

Les entités assujetties au cadre juridique de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT) sont limitativement énumérées à l'article L. 561-2 du code monétaire et financier. Elles comprennent des entités financières, telles que les banques ou les compagnies d'assurances, diverses professions du droit et du chiffre tels que les huissiers de justice, les notaires, les administrateurs judiciaires, les mandataires judiciaires ou encore les commissaires aux comptes, ainsi que plusieurs autres acteurs financiers susceptibles de jouer un rôle dans le blanchiment de capitaux ou le financement du terrorisme.

Au sein de ce paysage, le secteur de la collecte de fonds en ligne comprend deux catégories d'acteurs aux obligations distinctes : les plateformes de financement participatif et les « cagnottes » en ligne.

En premier lieu, les plateformes de financement participatif ou de « crowdfunding », « proposent des financements sous forme d'investissements en fonds propres, de prêts ou de dons » ^{458 ( * )} :

- lorsque ces investissements sont réalisés en fonds propres, la plateforme est considérée comme un conseiller en investissement participatif et est assujettie aux obligations de LCB-FT au titre du 6° de l'article L. 561-2 du code monétaire et financier ;

- lorsque ces investissements sont réalisés au moyen de prêts ou de dons, la plateforme agit sous le statut d'intermédiaire en financement participatif et est assujettie au titre du 4°de l'article L. 561-2 précité.

Les plateformes de financement participatif font donc l'objet d'un assujettissement aux obligations de LCB-FT dans le cadre de l'ensemble de leurs activités .

Il n'en va pas de même pour la seconde catégorie d'acteurs constitutive du secteur de la collecte de fonds en ligne, les cagnottes en ligne. Celles-ci ne sont pas soumises aux obligations de LCB-FT dans le cadre de leurs activités . En particulier, elles ne sont pas tenues d'effectuer des déclarations de soupçon sur les opérations qu'elles estiment risquées.

Néanmoins, la différence entre une cagnotte en ligne et une plateforme de financement participatif finançant un investissement au moyen de dons est extrêmement ténue . Comme le rappelait Tracfin dans un rapport de novembre 2018 ^{459 ( * )} , cette distinction tient à la notion de « projet ». Les plateformes de financement participatif mettent ainsi en ligne des projets, qui se caractérisent par la fixation préalable d'un montant à atteindre par la personne sollicitant le financement. Les financements sur les cagnottes en ligne n'ont pas pour objet le financement de projets mais simplement d'événements, qui ne prévoient pas la fixation d'un montant à atteindre.

Cette distinction fonctionnelle est néanmoins critiquée par Tracfin comme inopérante au regard des risques de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme : « cette différence d'acception n'a pas de réelle portée en matière de risques de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme. Les intermédiaires en financement participatif et les sites de cagnotte en ligne présentent des risques similaires, en particulier en matière de financement du terrorisme ^{460 ( * )} . »

Au regard du risque posé et en cohérence avec le renforcement des prérogatives de Tracfin prévu à l'article 46 du présent projet de loi, la commission a donc, par l'adoption de l'amendement COM-1 de Nathalie Goulet, étendu la catégorie d'intermédiaires en financement participatif aux « personnes qui mettent en relation, au moyen d'un site internet, les porteurs d'un événement ou d'un projet et les personnes finançant, totalement ou partiellement, cet événement ou ce projet ».

Cette modification permet ainsi d'assujettir les cagnottes en ligne au cadre de la LCB-FT pour mettre fin à une inégalité de traitement injustifiée entre des acteurs aux activités similaires et, ce faisant, renforcer les moyens d'action de Tracfin .

La commission a adopté l'article 36 quater ainsi rédigé .

Section 2
Police des cultes

Article 37
Renforcement de certaines sanctions au titre de la police des cultes

Cet article prévoit des peines contraventionnelles de cinquième classe en cas d'infraction à plusieurs dispositions relatives notamment au caractère public du culte et au respect des arrêtés municipaux.

La commission l'a adopté sans modification.

1. Le dispositif proposé

Le Titre V de la loi du 9 décembre 1905 (articles 25 à 36) concernant la séparation des Églises et de l'État contient les dispositions relatives à la police des cultes. Il se divise en deux parties selon la gravité des infractions visées. Les articles 25 à 28 forment ainsi une première partie dont les sanctions sont fixées par l'article 29. Ils visent :

- le fait de tenir des réunions pour la célébration du culte dans des locaux appartenant ou mis à disposition d'une association cultuelle qui ne seraient pas ouverts au public (article 25) ;

- le fait de tenir des réunions politiques dans les locaux servant habituellement à l'exercice du culte (article 26) ;

- le non-respect des arrêtés régissant les manifestations extérieures d'un culte et les sonneries de cloche (article 27) ;

- le fait d'élever, d'apposer un signe ou un emblème religieux sur un monument public ou un emplacement public (article 28 de la loi du 9 décembre 1905 précitée).

La répression de ces infractions est moins sévère que celle des infractions prévues aux articles 31 à 35, l'article 29 prévoyant actuellement « une peine de police ». Ce même article détermine également les personnes qui peuvent être poursuivies au titre des infractions des articles 25 à 28. Sont passibles des peines prévues ceux qui ont organisé la réunion ou manifestation, ceux qui y ont participé en qualité de ministres du culte et, dans le cas des articles 25 et 26, ceux qui ont fourni le local.

L'article proposé tend d'une part à actualiser le quantum des peines de l'article 29 en prévoyant une contravention de cinquième classe . D'autre part, par coordination avec l'article 40 du projet de loi, qui renforce les sanctions liées à la tenue de réunions politiques dans les lieux de culte et le déplace, les références à l'article 26 sont supprimées.

L'Assemblée nationale a adopté en commission et en séance des amendements rédactionnels.

2. La position de la commission

La commission est favorable à l'actualisation de la police des cultes, dont la désuétude était un signe du peu d'investissement de l'État dans la lutte contre le séparatisme religieux. Elle a jugé adéquat le renforcement proposé des sanctions.

La commission a adopté l'article 37 sans modification .

Article 38
Renforcement des sanctions en cas d'atteinte
à la liberté d'exercer un culte ou de s'abstenir de l'exercer

Cet article renforce les peines prévues par l'article 31 de la loi du 9 décembre 1905 en cas d'atteinte à la liberté d'exercer un culte ou de s'abstenir de l'exercer, en les alignant sur celles prévues par le code pénal pour des infractions similaires.

La commission l'a adopté en le modifiant afin de protéger particulièrement les mineurs ainsi que le conjoint, le partenaire d'un pacte civil de solidarité ou le concubin.

1. Le dispositif proposé

L'article 31 de la loi du 9 décembre 1905 sanctionne les voies de faits, violences, menaces ou pressions destinées à déterminer une personne « à exercer ou à s'abstenir d'exercer un culte, à faire partie ou à cesser de faire partie d'une association cultuelle, à contribuer ou à s'abstenir de contribuer aux frais d'un culte ». Cette entrave à la liberté de conscience est actuellement sanctionnée d'une contravention de la 5ème classe et d'un emprisonnement de six jours à deux mois .

Au regard de l'importance que revêt cette infraction, tant pour protéger la liberté de croire que pour celle de croire autrement ou de ne pas croire, l'actualisation du quantum des peines prévues paraissait particulièrement nécessaire. C'est l'objet principal de cet article.

Le 1° de cet article aligne les peines prévues dans les cas d'exercice de pressions sur celles existant dans le code pénal pour des infractions similaires, comme l'entrave à la liberté de réunion (article 431-1), soit un an de prison et 15 000 euros d'amende .

Sur le modèle de l'article 431-1, le 2° prévoit des peines renforcées dans les cas où l'auteur des faits agit par voie de fait ou violence , soit trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende .

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements identiques déposés par plusieurs députés tendant à introduire un 1° bis afin que soient non seulement réprimés les actes qui auront déterminé une personne à adopter un comportement contraire à sa liberté de conscience, mais aussi ceux qui auront été commis « en vue de » la déterminer.

2. La position de la commission

La commission juge particulièrement important cet article qui faisait l'objet d'une préconisation spécifique de la commission d'enquête sur la radicalisation islamiste et les moyens de la combattre : « Renforcer, en particulier, l'infraction d'atteinte à la liberté de conscience, en prévoyant des circonstances aggravantes lorsqu'elle est commise à l'encontre du conjoint ou d'une personne mineure . »

Partageant la nécessité de protéger particulièrement les conjoints et les mineurs , la commission a adopté les amendements identiques COM-363 rect . des rapporteures et COM-310 rect. ter de Nathalie Delattre et de plusieurs de ses collègues. Ces amendements ont été rectifiés afin de prendre en compte la protection des concubins et partenaires de pacte civil de solidarité proposée par l'amendement COM-321 d'Alain Richard et de plusieurs de ses collègues.

La commission a adopté l'article 37 ainsi modifié .

Article 39
Aggravation des peines prévues à l'article 24 de la loi de 1881
lorsque les incitations sont commises dans un lieu de culte

Cet article profondément remanié par l'Assemblée nationale tendait à supprimer l'article 35 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État.

La commission l'a adopté en rétablissant le dispositif de l'article 35 dont il a accru le quantum de peine et qu'il a étendu aux appels à s'exonérer du respect de la règle commune.

1. Le dispositif proposé initialement

L'article 35 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État punit d'une peine allant de trois mois à deux ans d'emprisonnement le fait, pour un ministre du culte, de provoquer soit à résister à l'exécution des lois ou aux actes légaux de l'autorité publique, soit à se soulever ou s'armer contre les autres citoyens.

L'article 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse prévoit plusieurs infractions similaires mais les réprime plus fortement.

Ainsi, paradoxalement, alors que l'article 35 de la loi du 9 décembre 1905 a été initialement conçu pour prendre en compte la responsabilité spécifique du ministre du culte dans les propos qu'il tient lorsqu'il s'adresse à une assemblée réunie dans son lieu de culte, la désuétude de la police des cultes, qui s'est traduite par l'absence de réactualisation du quantum des peines de cet article, aboutit à l'heure actuelle à ce qu' un ministre du culte soit moins sanctionné que toute autre personne qui tiendrait les mêmes propos .

La situation actuelle n'est donc pas satisfaisante dès lors qu'elle prévoit un régime plus favorable pour des infractions commises par un ministre du culte, ce qui ne paraît pas justifié.

Dans son projet de loi initial, le Gouvernement avait donc proposé un nouveau régime de sanctions à trois niveaux, fondé sur l'article 24 de la loi du 29 juillet 1881 et ne distinguant plus entre la responsabilité du ministre du culte et celles d'autres personnes intervenant dans le lieu de culte ou à ses abords. Il prévoyait en effet, dès lors que les infractions sont commises dans les lieux où s'exerce le culte ou aux abords de ceux-ci :

une sanction, renforcée par rapport à celle prévue par l'article 24 de la loi du 29 juillet 1881, de 7 ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende dans le cas des infractions visées aux cinq premiers alinéas de l'article 24 ;

- une peine portée à 3 750 euros pour les contraventions visées au sixième alinéa de l'article 24 ;

- une peine portée à 3 ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende pour les délits visés aux septième et huitième alinéas de l'article 24.

2. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale : le refus de mise en place d'un régime spécifique aux lieux de culte

L'Assemblée nationale, par amendement des rapporteurs adopté en commission spéciale, a supprimé le dispositif proposé par le Gouvernement ainsi que l'article 35 de la loi de 1905, pour conserver le seul régime de l'article 24 de la loi du 29 juillet 1881. Ce faisant, elle a fait sienne les critiques formulées par le Conseil d'Etat dans son avis sur le projet de loi. Ce dernier en effet observé « que les peines prévues par l'article 24 de la loi sur la liberté de la presse sont déjà lourdes, ce qui s'explique par la gravité des comportements en cause. Aussi, s'il est justifié que les ministres du culte ne bénéficient plus, comme c'est le cas actuellement, d'un traitement plus favorable que les autres personnes ayant commis les mêmes infractions, il est permis de se demander si, à l'inverse, le seul fait que l'infraction soit commise dans un lieu de culte ou à ses abords justifie que son auteur, quel qu'il soit, soit puni plus sévèrement. Le Gouvernement invoque l'influence particulière d'un ministre du culte et la perméabilité de son auditoire. Mais d'autres responsables peuvent, dans d'autres domaines, exercer une influence importante sur les personnes destinataires de leurs messages. De plus, l'aggravation des sanctions ne s'appliquerait pas seulement aux propos tenus à l'intérieur du lieu de culte par un ministre du culte : elle s'étendrait à ceux tenus par toute personne, y compris à l'extérieur de ce lieu. Or, ces personnes ne sont pas, par rapport à certains autres responsables qui s'adressent eux aussi à des auditoires sur lesquels ils exercent une forte influence, dans une situation tellement différente qu'elle justifierait la différence de traitement prévue par le projet. En outre, le Conseil d'État n'estime pas souhaitable de multiplier les particularités de la règle pénale en prévoyant, pour des infractions identiques, des sanctions différentes selon la situation de l'auteur de l'infraction ».

2. La position de la commission

Tout en considérant que les sanctions actuellement prévues par l'article 35 de la loi du 9 décembre 1905 (trois mois à deux ans de prison) sont inadaptées car considérablement inférieures à l'évolution du droit tel qu'il figure à l'article 24 de la loi de 1881, la commission juge que la responsabilité des ministres des cultes est spécifique, ainsi que l'a reconnu le législateur de 1905. Ceci justifie un quantum de peine renforcé , tel qu'initialement prévu par le Gouvernement.

Elle a donc adopté l' amendement COM-402 des rapporteures qui rétablit un régime de responsabilité spécifique du ministre du culte et renforce les peines prévues par l'article 35 de la loi de 1905, comme le proposait la rédaction initialement proposée par le Gouvernement. Il ne retient pas de distinction fondée sur le lieu.

Le dispositif retenu par la commission permet ainsi de conserver un régime de police des cultes cohérent au sein de la loi de 1905, d'actualiser le délit de provocation qu'il vise, et de le compléter par la sanction des appels à s'exonérer du respect de la règle commune , telle que formulée par la proposition de loi constitutionnelle visant à garantir la prééminence des lois de la République adoptée par le Sénat en octobre 2020 ^{461 ( * )} .

La commission a adopté l'article 39 ainsi modifié .

Article 39 bis
Aggravation des peines encourues en cas de célébration
d'un mariage religieux avant un mariage civil

L'article 39 bis du projet de loi, introduit en séance à l'Assemblée nationale, tend à aggraver la peine d'emprisonnement encourue par un ministre du culte lorsqu'il célèbre, à titre habituel, des cérémonies religieuses de mariage sans que celles-ci ne soient précédées d'un mariage civil.

La peine d'emprisonnement serait alourdie de six mois à un an et une interdiction du territoire français pourrait être prononcée à l'encontre d'un étranger.

Souhaitant conforter la prééminence du mariage civil sur le mariage religieux, la commission a également doublé la peine d'amende encourue par souci de cohérence et adopté l'article ainsi modifié.

L'article 433-21 du code pénal punit de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le ministre du culte qui procède, de manière habituelle, « aux cérémonies religieuses de mariage sans que ne lui ait été justifié l'acte de mariage préalablement reçu par les officiers de l'état civil ». Depuis 1994, il s'agit d'un délit d'habitude qui suppose une réitération. Ce délit est peu poursuivi compte tenu de son caractère clandestin . D'après la Chancellerie, la dernière condamnation remonte à 2015 ^{462 ( * )} .

En pratique, il oblige tout ministre du culte de s'assurer, préalablement au mariage religieux, de l'existence d'un mariage civil, notamment en demandant le livret de famille ou le certificat qui est remis par l'officier de l'état civil aux époux justifiant de l'accomplissement des formalités civiles.

Cette disposition est un héritage historique de la Révolution et du code napoléonien qui ont laïcisé le mariage pour en faire une institution civile et confié la tenue des registres de l'état civil aux maires ^{463 ( * )} . L'article 433-21 pose le principe que le mariage religieux ne peut être que la répétition devant un ministre du culte du mariage civil qui lui apporte les garanties procédurales nécessaires pour s'assurer du consentement des époux et produit des effets juridiques reconnus par l'Etat.

L'Assemblée nationale a adopté, avec des avis favorables de la commission spéciale et du Gouvernement, un amendement aggravant la peine d'emprisonnement encourue en la portant de six mois à un an et en prévoyant la possibilité de prononcer une interdiction du territoire si le ministre du culte est un étranger ^{464 ( * )} .

Les rapporteures soulignent que, compte tenu du faible nombre de condamnations prononcées et de la difficulté à prendre connaissance de ce type d'infractions, cette disposition a surtout une vocation pédagogique . Elle a néanmoins le mérite de réaffirmer la prééminence du mariage civil sur le mariage religieux et participe ainsi à la lutte contre la polygamie et les mariages forcés, ce qui avait déjà été souligné par la commission lors du débat sur la loi du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe ^{465 ( * )} .

À leur initiative, la commission a adopté l' amendement COM-364 pour doubler l'amende encourue qui serait de 15 000 euros, au lieu de 7 500 euros actuellement, ce qui est cohérent avec le doublement de la peine d'emprisonnement déjà opérée par l'article 39 bis .

La commission a adopté l'article 39 bis ainsi modifié .

Article 40
Modernisation et renforcement des règles relatives
à l'interdiction de la tenue de réunions politiques
et d'opérations de vote dans des locaux servant à l'exercice d'un culte

Cet article tend à déplacer l'article 26 de la loi du 9 décembre 1905 au sein de ce texte afin de renforcer et de préciser l'interdiction de tenir des réunions politiques dans un lieu de culte.

La commission l'a adopté sans modification.

1. Le dispositif proposé

L'article 26 de la loi du 9 décembre 1905 interdit de tenir des réunions politiques dans un lieu de culte. La sanction prévue n'est cependant qu'une « peine de police ». Le Gouvernement propose par cet article de renforcer les peines applicables en la matière et de compléter le champ de l'infraction en interdisant également ces réunions dans les dépendances des lieux de culte « qui en constituent un accessoire indissociable » et en y interdisant la distribution de propagande électorale et la tenue d'opérations électorales françaises ou étrangères.

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté à l'initiative de plusieurs députés un amendement tendant à préciser que l'interdiction de la distribution de propagande électorale concerne tant les candidats que les élus.

La sanction prévue est portée à un an de prison et 15 000 euros d'amende. En conséquence, l'article 26 est déplacé de la partie de la police des cultes concernant les contraventions pour être placé dans celle concernant les délits et devenir un article 35-1.

2. La position de la commission

La commission partage pleinement l'objectif de renforcement de cet article qui touche au coeur de la confusion entre le politique et le religieux.

La commission a adopté l'article 40 sans modification .

Article 41
Atténuation de la responsabilité civile des associations cultuelles
à raison des infractions commises dans leurs locaux

L'article 41 vise à atténuer la responsabilité civile des associations cultuelles à raison des infractions commises dans leurs locaux.

La commission a souscrit à cette évolution permettant d' assurer la proportionnalité de ce régime de responsabilité civile du fait d'autrui et a adopté cet article sans modification .

L'article 36 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État prévoit la responsabilité civile de l'association constituée pour l'exercice du culte dans l'immeuble où l'infraction a été commise, en cas de condamnation « par les tribunaux de police ou de police correctionnelle », pour les infractions réprimées en applications des articles 25, 26, 34 et 35 de la même loi. Sont concernées la méconnaissance de la publicité des réunions pour la célébration d'un culte, l'interdiction des réunions politiques dans les locaux servant habituellement à l'exercice d'un culte, l'outrage ou la diffamation public d'une personne chargée d'un service public par un ministre du culte dans les lieux où s'exerce le culte et la provocation directe à résister à l'exécution des lois ou aux actes légaux de l'autorité publique.

Outre la modification du champ d'application des infractions visées, en cohérence avec l'article 40 du projet de loi ^{466 ( * )} et la suppression de références inutiles aux tribunaux, le présent article 41 tend à atténuer les conditions d'engagement de la responsabilité civile de l'association cultuelle . Ainsi, celle-ci ne serait pas engagée si « l'infraction a été commise par une personne non membre de l'association ou n'agissant pas à l'invitation de celle-ci et dans des conditions dont l'association ne pouvait avoir connaissance ».

La commission a souscrit à cette cause d'exonération de responsabilité de l'association , dans l'hypothèse où elle n'a pas de contrôle sur l'activité de la personne qui a commis l'infraction dans ses locaux. Elle a estimé que cette disposition était utile pour assurer la constitutionnalité de ce régime de responsabilité civile du fait d'autrui , conformément à la jurisprudence constitutionnelle qui veut que « l'engagement de la responsabilité d'une personne autre que celle par la faute de laquelle le dommage est arrivé » est possible « à la condition que l'obligation qu'elle crée soit en rapport avec un motif d'intérêt général ou de valeur constitutionnelle et proportionnée à cet objectif » ^{467 ( * )} .

La commission a adopté l'article 41 sans modification .

Article 42
Interdiction de paraître dans les lieux de cultes

Tel que rédigé par l'Assemblée nationale, l'article 42 du projet de loi prévoit le prononcé systématique, sauf décision contraire de la juridiction, d'une peine complémentaire d'interdiction de paraître - qui concernerait plus spécifiquement les lieux de culte - en cas de condamnation pour des infractions relatives à la police des cultes.

La commission a adopté cet article sans modification.

1. La rédaction initiale de l'article 42 du projet de loi : un rappel utile mais n'ajoutant rien au droit en vigueur

L'article 42 du projet de loi, dans sa rédaction initiale, insérait dans la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation de l'Église et de l'État un nouvel article 36-1 permettant aux juridictions de prononcer une peine d'interdiction de paraître pour les délits relatifs à la police des cultes définis au sein du titre V de cette même loi, ainsi que pour les délits d'apologie ou de provocation à des actes de terrorisme ^{468 ( * )} et de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence ^{469 ( * )} . Cette peine d'interdiction de paraître aurait été cumulative ou alternative aux peines d'amende ou d'emprisonnement prévues pour les délits susmentionnés.

L'ensemble des délits en question est toutefois puni d'une peine d'emprisonnement . Or, le dernier alinéa de l'article 136-1 du code pénal prévoit que, pour les délits pour lesquels sont encourues des peines d'emprisonnement, la peine d'interdiction de paraître peut être prononcée à la place ou en même temps que l'emprisonnement ^{470 ( * )} . L'ensemble des délits mentionnés à l'article 42 encourait donc déjà le prononcé cumulatif d'une peine d'amende, d'une peine d'emprisonnement et d'une peine d'interdiction de paraître.

2. La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale : l'instauration d'une peine complémentaire obligatoire d'interdiction de paraître pour les infractions relatives à la police des cultes

Par l'adoption d'un amendement des rapporteures en commission, l'Assemblée nationale a systématisé le prononcé de la peine complémentaire d'interdiction de paraître pour les délits mentionnés à l'article 42 . Par l'adoption d'un amendement en séance publique, les délits en question ont été recentrés sur ceux relatifs à la police des cultes . Comme le soulignait le Gouvernement dans l'objet de son amendement, « une telle peine obligatoire ne peut se justifier que pour les infractions commises dans un lieu particulier dans le but de prévenir une éventuelle récidive ».

La peine d'interdiction de paraître serait ainsi obligatoirement prononcée par la juridiction pour les délits suivants :

Délits concernés par la peine complémentaire obligatoire
d'interdiction de paraître ^{471 ( * )}

Référence	Délit concerné	Peine encourue
Loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État
Article 31	Menaces contre un individu afin de le déterminer à exercer ou à s'abstenir d'exercer un culte, à faire partie ou à cesser de faire partie d'une association cultuelle, à contribuer ou à s'abstenir de contribuer aux frais d'un culte	Un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende ; Trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende lorsque l'auteur des faits agit par voie de fait ou violence
Article 32	Troubles ou désordres empêchant, retardant ou interrompant l'exercice d'un culte	Un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende ; Trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende lorsque l'auteur des faits agit par voie de fait ou violence
Article 34	Outrage ou diffamation d'un citoyen chargé d'un service public par un ministre du culte dans les lieux où s'exerce ce culte	Un an d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende
Article 35-1	Tenue de réunion politique, diffusion de propagande électorale dans les locaux servant habituellement à l'exercice d'un culte, ou dans leurs dépendances qui en constituent un accessoire indispensable ; Organisation d'opérations de vote dans un local servant habituellement à l'exercice du culte ou utilisé par une association cultuelle	Un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende

Source : commission des lois du Sénat

3. La position de la commission : approuver l'équilibre résultant de la rédaction de l'Assemblée nationale

Si la commission n'était pas convaincue par le caractère déclaratif de l'article 42 dans sa version initiale, la rédaction de l'Assemblée nationale lui paraît satisfaisante.

Elle permettra, en effet, d'obliger le juge à se prononcer sur une peine complémentaire d'interdiction de paraître, dans le respect des principes constitutionnels .

Le Conseil constitutionnel considère, en effet, que les peines complémentaires obligatoires ne méconnaissent pas le principe de l'individualisation des peines tel que garanti par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, dès lors qu'elles sont d'une part expressément prononcées par un juge, et d'autre part que ce dernier a la possibilité d'en écarter l'application en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce ^{472 ( * )} .

Centrer cette peine complémentaire obligatoire sur les infractions relatives à la police des cultes apparaît également pertinent puisque le prononcé d'une interdiction de paraître a pour objectif de prévenir une éventuelle récidive. La commission souhaite souligner que le prononcé d'une telle interdiction devra être concilié avec les principes constitutionnels et conventionnels, et notamment la liberté de culte ^{473 ( * )} . L'interdiction de paraître pourra donc porter sur un lieu de culte particulier, mais ne pourra pas porter sur l'ensemble des lieux de culte.

La commission a adopté l'article 42 sans modification .

Article 43
Interdiction de diriger ou d'administrer une association cultuelle
en cas de condamnation pour terrorisme

L'article 43 du projet de loi créé une interdiction de diriger ou d'administrer une association cultuelle pendant une durée de dix ans à compter d'une condamnation pour des actes de terrorisme ou pour provocation ou apologie de tels actes.

La peine prévue étant automatique, la commission a considéré que l'article n'était pas constitutionnel en l'état. Elle l'a donc, par l'adoption d'un amendement des rapporteures, entièrement réécrit afin de prévoir que cette peine est systématiquement prononcée par le juge, sauf décision contraire et spécialement motivée. Elle a également réduit la durée de cette peine, pour les infractions relatives à l'apologie ou à la provocation à des actes de terrorisme, à une durée de cinq ans. Elle a, par contre, étendu l'interdiction de diriger ou d'administrer une association aux associations dites « mixtes » et aux associations accueillant des enfants.

Les auteurs d'infractions en matière de terrorisme encourent en tant que peine complémentaire une interdiction d'exercer une fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise. Pour les auteurs de crimes en matière de terrorisme, une interdiction de diriger, d'administrer, de gérer ou de contrôler à titre quelconque une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale est également encourue.

L' article 43 du projet de loi prévoit que les auteurs de ces infractions soient en outre automatiquement interdits de diriger ou d'administrer une association cultuelle pendant une durée de dix ans à compter de laquelle la condamnation est devenue définitive .

1. Les peines complémentaires encourues en cas d'infractions en matière de terrorisme

L'article 422-3 du code pénal prévoit que les personnes physiques coupables d'une infraction en matière de terrorisme encourent plusieurs peines complémentaires . Elles peuvent ainsi être condamnées par la juridiction, outre les peines d'emprisonnement et d'amende encourues, à :

- une interdiction des droits civiques, civils et de famille pour une durée de quinze ans en cas de crime et de dix ans en cas de délit ;

- une interdiction d'exercer une fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise pour une durée de dix ans ;

- en cas de crime, une interdiction de diriger, d'administrer, de gérer ou de contrôler à titre quelconque une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale ;

- une interdiction de séjour pour une durée de quinze ans en cas de crime et de dix ans en cas de délit ;

- une interdiction de territoire français à titre définitif ou pour une durée de dix ans au plus si l'auteur de l'infraction est étranger. Cette peine complémentaire est une peine complémentaire obligatoire, sur laquelle la juridiction doit obligatoirement se prononcer et ne peut être écartée que par une décision spécialement motivée ;

- la confiscation de tout ou partie des biens leur appartenant ou dont elles ont la libre disposition pour les personnes coupables d'actes de terrorisme (ce qui exclut les auteurs d'apologie publique de tels actes, pour lesquels cette peine serait disproportionnée ^{474 ( * )} ).

2. L'article 43 du projet de loi : instituer une peine complémentaire obligatoire d'interdiction de diriger ou d'administrer une association cultuelle

L'article 43 du projet de loi prévoit que toute personne condamnée pour une infraction en matière de terrorisme - y compris les infractions « immatérielles » que sont la provocation et l'apologie des actes de terrorisme - ne pourrait diriger ou administrer une association cultuelle pendant une durée de dix ans à compter de la condamnation définitive.

Tel que rédigé, l'article instituerait une peine complémentaire obligatoire, qui ne serait pas prononcée par une juridiction et qui ne pourrait être écartée en fonction des circonstances de l'espèce. Cela apparaît contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui admet la constitutionnalité des peines complémentaires obligatoires sous deux conditions :

- elles doivent être expressément prononcées par un juge ;

- celui-ci peut l'écarter en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce ^{475 ( * )} .

Considérant légitime l'objectif poursuivi par l'article 43, qui est d'empêcher que les personnes condamnées pour terrorisme puissent exercer une influence déterminante sur les associations cultuelles, la commission a, par l'adoption de l' amendement COM-365 des rapporteures, entièrement réécrit l'article en :

- l'intégrant au sein du code pénal , afin de rassembler au sein d'un même texte l'ensemble des peines complémentaires encourues en cas d'infraction à caractère terroriste ;

- prévoyant que cette peine est prononcée par le juge, qui ne peut l'écarter qu'en raison des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur ;

- réduit la durée maximale de la peine à cinq ans pour les condamnations pour apologie ou provocation à des actes de terrorisme , qui sont des infractions touchant à la liberté d'expression ;

- étendu l'interdiction de diriger une association aux associations dites « mixtes » , qui sont des associations régies par la loi de 1901 mais ayant pour objet d'assurer l'exercice public d'un culte, et aux associations accueillant des enfants , au nom de l'intérêt supérieur de ces derniers.

La commission a adopté l'article 43 ainsi modifié .

Article 43 bis (nouveau)
Possibilité de retirer la qualité de réfugié
en cas de condamnation pour apologie du terrorisme

Introduit par la commission à l'initiative de Jean-Pierre Grand, l'article 43 bis du projet de loi vise à donner une base juridique au refus ou au retrait du statut de réfugié en cas d'apologie du terrorisme.

L'article L. 711-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) permet le refus ou le retrait du statut de réfugié pour des motifs sérieux de sécurité, par transposition de l'article 14 de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 dite « Qualification », concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection » ^{476 ( * )} .

Ainsi, l'article L. 711-6 du CESEDA permet à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) de refuser ou de retirer le statut de réfugié aux personnes :

- pour lesquelles il y a des raisons sérieuses de considérer que leur présence en France constitue une menace grave pour la sûreté de l'État ;

- qui ont été condamnées en dernier ressort en France ou à l'étranger pour un crime, un délit constituant un acte de terrorisme ou puni de 10 ans d'emprisonnement , et dont la présence constitue une menace grave pour la société française .

En application de ces dispositions, le Conseil d'État, dans une décision du 12 février 2021, a confirmé le refus de la révocation du statut de réfugié d'un ressortissant russe d'origine tchétchène condamné pour apologie du terrorisme. Il a en effet constaté que l'apologie publique d'actes de terrorisme, définie par l'article 421-2-5 du code pénal, n'est pas un crime, mais un délit. Ce délit n'étant pas puni de dix ans d'emprisonnement, ni qualifié par la loi pénale d'« acte de terrorisme » ^{477 ( * )} , il ne peut fonder le retrait du statut de réfugié.

La commission a donc souhaité, par l'adoption de l' amendement COM-112 de Jean-Pierre Grand , donner une base légale à la possibilité de refus ou de retrait du statut de réfugié en cas de condamnation définitive pour apologie du terrorisme .

La commission a adopté l'article 43 bis ainsi rédigé .

Article 44
Mesure de fermeture administrative,
à caractère temporaire, des lieux de culte

L'article 44 du projet de loi tend à instituer une nouvelle mesure de fermeture administrative des lieux de culte en cas de provocation à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes.

La commission a approuvé sans réserve l'institution de cette nouvelle mesure de fermeture des lieux de culte, qui permettra de prévenir de graves troubles à l'ordre public. Elle a porté la durée maximale de la mesure de fermeture de deux à trois mois et, pour assurer la proportionnalité du dispositif, précisé les raisons pouvant conduire à la fermeture d'un lieu de culte et mieux caractérisé les locaux annexes susceptibles d'être fermés s'il s'avère qu'ils sont utilisés pour faire obstacle à une mesure de fermeture.

La loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme dite loi SILT a intégré dans le droit commun, à titre expérimental, une mesure de fermeture des lieux de culte « aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme ».

Alors que cette mesure a fait ses preuves et que tant l'Assemblée nationale que le Sénat sont désormais en faveur de sa pérennisation, l'article 44 du projet de loi vise à instituer une nouvelle mesure de fermeture des lieux de culte et des locaux annexes en cas de provocation à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes .

1. La fermeture des lieux de culte : une mesure exceptionnelle et encadrée

1.1. Des limites constitutionnelles et conventionnelles

La fermeture des lieux de culte porte une atteinte forte à la liberté de conscience et à son corollaire, le libre exercice du culte. Ceux-ci sont protégés tant par la Constitution, notamment son article 1 ^{er478 ( * )} , que par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ^{479 ( * )} .

Le cadre constitutionnel et conventionnel autorise l'interdiction de réunions ou manifestations, y compris cultuelles, dès lors que celles-ci sont à l'origine de troubles à l'ordre public et que l'atteinte à la liberté de culte est nécessaire, adaptée et proportionnée. Plus précisément, et comme le souligne le Conseil d'État, l'interdiction d'une réunion ou manifestation est possible dès lors que, d'une part, il existe des risques graves de troubles à l'ordre public et, d'autre part, que ces troubles ne peuvent être prévenus par des mesures de police moins attentatoires aux libertés ^{480 ( * )} . Les mesures prises sur cette base ne peuvent toutefois qu'être ponctuelles.

1.2. La fermeture des lieux de culte pendant l'état d'urgence

L'article 8 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence permettait, jusqu'en 2016, au ministre de l'intérieur ou au préfet d'ordonner la fermeture des lieux de réunion, salles de spectacles et débuts de boissons.

La loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste est venue préciser la rédaction de cet article afin de mentionner explicitement la possibilité de fermer les « lieux de culte au sein desquels sont tenus des propos constituant une provocation à la haine ou à la violence ou une provocation à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes ».

Entre 2015 et 2019, 19 lieux de culte ont fait l'objet d'une mesure de fermeture sur la base de cette disposition .

1.3. La création en 2017 d'une mesure de fermeture administrative des lieux de culte aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme

La loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme dite loi SILT a créé, au sein du code de la sécurité intérieure, une nouvelle mesure de police administrative permettant la fermeture des lieux de culte, hors état d'urgence . Cette mesure est temporaire. Sans prorogation ou pérennisation législative, elle expirera le 31 juillet 2021.

L'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure permet ainsi au préfet ou, à Paris, au préfet de police, « aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme », de prononcer la fermeture des lieux de culte dans lesquels les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d'actes de terrorisme ou font l'apologie de tels actes .

La durée de la fermeture doit être proportionnée aux circonstances qui l'ont motivée et ne peut excéder six mois . Elle est précédée d'une procédure contradictoire et doit respecter un délai de 48 heures entre sa notification et son entrée en vigueur.

Cette mesure est assortie d'une sanction pénale, l'article L. 227-2 du code de la sécurité intérieure prévoyant que la violation d'une mesure de fermeture d'un lieu de culte prise en application de l'article L. 227-1 est punie d'une peine de six mois d'emprisonnement et de 7 500 € d'amende.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, a conclu à la conformité à la Constitution de cette mesure . Il a en premier lieu confirmé qu'elle portait atteinte à la liberté de conscience et au libre exercice des cultes. Il a cependant déclaré qu'en instituant une telle mesure, le législateur n'avait pas méconnu l'étendue de sa compétence et avait « assuré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, la liberté de conscience et le libre exercice des cultes ».

La mesure de fermeture prévue par la loi SILT a conduit à la fermeture provisoire de huit lieux de culte . Cinq de ces lieux de culte n'ont jamais rouvert. Dans deux autres cas, la mesure de fermeture a conduit à un changement d'association cultuelle gestionnaire du lieu de culte. La fermeture de la mosquée de Pantin, cas le plus récent de fermeture sur la base de la loi SILT, est quant à elle toujours en cours.

Dans son rapport sur le contrôle et le suivi de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme , Marc-Philippe Daubresse a indiqué que le recours modéré à la mesure incite à réfléchir à une extension de son champ d'application . Il a ainsi souligné « l'émergence d'un phénomène de déport , certains prédicateurs tendant à privilégier des discours plus subliminaux ou à diffuser leurs théories en dehors des lieux de culte afin d'échapper à des mesures de police administrative » ^{481 ( * )} .

2. La création d'une nouvelle mesure de fermeture des lieux de culte qui ne soit plus fondée sur le seul objectif de prévention de la commission des actes de terrorisme

1.1. Un champ des mesures de fermeture existantes excessivement restreint, conduisant à des fermetures sur d'autres bases

L'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure prévoit que les mesures de fermeture des lieux de culte ne peuvent avoir comme objet que la prévention des actes de terrorisme .

Auditionné par la commission, le ministre de l'intérieur a souligné que ses services avaient dénombré 89 lieux de cultes qu'il qualifie de « séparatistes » , mais qui ne peuvent aujourd'hui être fermés sur la base de la loi SILT.

Il a ainsi indiqué avoir recours à la législation sur les établissements recevant du public pour aboutir à la fermeture de ces lieux lorsque les discours en leur sein porte une atteinte à l'ordre public. Cette situation n'est, de l'avis général, pas satisfaisante.

La fermeture des lieux de culte sur la base de la police spéciale
relative aux établissements recevant du public

Les lieux de culte sont soumis aux dispositions législatives relatives aux établissements recevant du public. En application de l'article L. 123-4 du code de la construction et de l'habitation, « le maire ou le représentant de l'État dans le département peuvent par arrêté, pris après avis de la commission de sécurité compétente, ordonner la fermeture des établissements recevant du public en infraction avec les règles de sécurité propres à ce type d'établissement, jusqu'à la réalisation des travaux de mise en conformité ». L'inclusion des lieux de culte dans ce régime a été validée par la jurisprudence administrative ^{482 ( * )} .

1.2. L'institution d'une nouvelle mesure de fermeture d'un lieu de culte et de ses locaux annexes, en cas de provocation à la haine et à la violence

L'article 44 propose donc de compléter la mesure de fermeture des lieux de cultes visant à prévenir le terrorisme par une nouvelle mesure de fermeture « de droit commun », afin de prévenir des troubles graves à l'ordre public .

Le préfet ou, à Paris, le préfet de police, pourrait prononcer la fermeture temporaire d'un lieu de culte dans lequel les propos tenus, les idées ou théories diffusées ou les activités se déroulant provoquent à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personne ou tendent à justifier ou à encourager cette haine ou cette violence.

Pourrait également faire l'objet d'une mesure de fermeture les « locaux dépendant du lieu de culte [dont] il existe des raisons sérieuses de penser qu'ils seraient utilisés pour faire échec à l'exécution » de la mesure de fermeture du lieu de culte.

La durée de la fermeture du lieu de culte et, le cas échéant, des locaux annexes, qui devrait être proportionnée aux circonstances ayant motivé la fermeture, ne pourrait excéder deux mois .

Les modalités de la procédure et les sanctions en cas de violation seraient alignées sur celles prévues pour la mesure de fermeture des lieux de culte prévue par la loi SILT.

1.3. La position de la commission : préciser le dispositif pour en favoriser la proportionnalité

La commission a considéré que la création d'une nouvelle mesure de fermeture des lieux de culte en cas de provocation à la haine ou à la violence était pertinente, puisqu'elle permet de donner des outils pour lutter contre les phénomènes de « séparatisme » qui contribuent à troubler l'ordre public .

De la même manière, l'extension aux locaux annexes des lieux de culte est opportune et s'inscrit dans la lignée des recommandations de la commission des lois . Elle permettra de faire obstacle aux phénomènes de « transfert » des propos des lieux de cultes à d'autres lieux pour éviter la fermeture des premiers.

La commission a donc accepté sans réserve le principe de la mesure proposée par l'article 44. Afin d'en garantir la proportionnalité, elle a adopté l' amendement COM-366 des rapporteures tendant à préciser les raisons pouvant conduire à la fermeture des lieux de culte : il s'agirait uniquement des propos tenus, des idées ou théories qui sont diffusées et des activités se déroulant, lorsque ceux-ci provoquent à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes. Les autres critères proposés - la justification ou l'encouragement de la haine ou à la violence - ne lui ont en effet pas paru suffisamment précis et risqueraient de conduire à des décisions qui ne seraient pas proportionnées.

Par ce même amendement COM-366 , la commission a proposé une caractérisation plus précise des locaux annexes au lieu de culte qu'il sera possible de fermer s'il existe des raisons sérieuses de penser qu'ils seraient utilisés pour faire échec à l'exécution de la mesure de fermeture du lieu de culte . Il s'agirait des locaux gérés, exploités ou financés, directement ou indirectement, par une personne physique ou morale gestionnaire du lieu de culte dont la fermeture a été prononcée, qui accueillent habituellement des réunions publiques. Plusieurs personnes auditionnées l'ont en effet alerté sur le sujet, considérant que la notion de « locaux dépendants » initialement mentionnée par l'article pouvait prêter à confusion.

La commission a également porté la durée maximale de la mesure de fermeture du lieu de culte et des locaux annexes de deux à trois mois , considérant que la durée initialement proposée n'était pas suffisante pour permettre une réorganisation interne faisant obstacle à une réitération des faits condamnables dès la réouverture du lieu (même amendement COM-366 ).

Enfin, la commission a déplacé cette nouvelle mesure de fermeture au sein du chapitre du code de la sécurité intérieure relatif à la fermeture des lieux de culte , dans le titre relatif à la lutte contre les atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation, afin d'assurer la cohérence de la législation (même amendement COM-366 ).

La commission a adopté l'article 44 ainsi modifié .

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* ⁴³⁵ Rédaction résultant, d'une part, de l'article 13 de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations (qui a supprimé l'obligation faite aux associations cultuelles de tenir un état de leurs recettes et de leurs dépenses ainsi que de dresser leur compte financier) et, d'autre part, de l'article 47 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (qui a rétabli l'obligation d'établir des comptes annuels).

* ⁴³⁶ En application de l'article 47 de la loi du 10 août 2018 précitée.

* ⁴³⁷ Articles 4 et 12-1 du décret n° 2007-807 du 11 mai 2007 relatif aux associations, fondations, congrégations et établissements publics du culte et portant application de l'article 910 du code civil.

* ⁴³⁸ Article 4-1 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat)

* ⁴³⁹ 5° du I de l'article 15-4 du décret du 16 août 1901 pris pour l'exécution de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.

* ⁴⁴⁰ Pour un exposé plus détaillé sur le sujet, se référer au commentaire de l'article 36 du présent projet de loi.

* ⁴⁴¹ Loi n° 1114 du 25 décembre 1942 portant modification de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Églises et de l'État.

* ⁴⁴² « De l'Islam en France à un Islam de France, établir la transparence et lever les ambiguïtés », rapport d'information n° 757 (2015-2016) de Nathalie Goulet et André Reichardt, déposé le 5 juillet 2016, p. 57. Le rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/r15-757/r15-757.html

* ⁴⁴³ Se référer au commentaire de l'article 12 ter .

* ⁴⁴⁴ Une exception est néanmoins posée à ce principe : « les sommes allouées pour réparations aux édifices affectés au culte public, qu'ils soient ou non classés monuments historiques » ne sont pas considérées comme des subventions au sens de cet article.

* ⁴⁴⁵ Leur régime est prévu à l'article 36 du présent projet de loi.

* ⁴⁴⁶ Amendement n° 1829 de Sacha Houlié, rapporteur, adopté avec avis favorable du Gouvernement.

* ⁴⁴⁷ CJUE, arrêt du 18 juin 2020, Commission contre Hongrie, C-78-18, point 118.

* ⁴⁴⁸ Conseil d'État, 30 mars 2018, Ministre de l'intérieur c/ Mouvement raëlien international.

* ⁴⁴⁹ Loi n° 1114 du 25 décembre 1942 portant modification de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Églises et de l'État.

* ⁴⁵⁰ L'article 74 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire a procédé à cette modification. Auparavant, ne pouvaient recevoir des libéralités que les « associations déclarées qui [avaient] pour but exclusif l'assistance, la bienfaisance, la recherche scientifique ou médicale ».

* ⁴⁵¹ Ces activités sont énumérées au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts.

* ⁴⁵² Voir l'article 6-4 du décret n° 2007-807 du 11 mai 2007 relatif aux associations, fondations, congrégations et établissements publics du culte et portant application de l'article 910 du code civil.

* ⁴⁵³ Conseil d'Etat, 30 mars 2018, Mouvement raëlien international.

* ⁴⁵⁴ Dans son ouvrage Justice et religion, la laïcité à l'épreuve des faits, le professeur de droit Emmanuel Tawil mentionne ainsi la définition donnée par Joseph Schacht du waqf dans son ouvrage Introduction to Islamic Law, p. 108 : le waqf « est conçu comme le retrait de la circulation de la substance d'une propriété appartenant au fondateur, et l'utilisation des produits à des fins charitables ».

* ⁴⁵⁵ « Analyse nationale des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme en France », rapport du Conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (COLB), septembre 2019.

* ⁴⁵⁶ Le seuil est de 3 000 euros pour les paiements effectués au moyen de monnaie électronique.

* ⁴⁵⁷ Article D. 112-3 du code monétaire et financier.

* ⁴⁵⁸ « Tendances et analyse des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme en 2017-2018 », rapport de Tracfin, novembre 2018, p. 45, accessible à l'adresse suivante : https://www.economie.gouv.fr/tracfin/rapports-dactivite-et-danalyse .

* ⁴⁵⁹ Ibidem .

* ⁴⁶⁰ Ibidem .

* ⁴⁶¹ Proposition de loi visant à garantir la prééminence des lois de la République, déposée par MM. Philippe Bas, Hervé Marseille et Bruno Retailleau, adoptée le 19 octobre 2020.

* ⁴⁶² Voir les réponses de la direction des affaires criminelles et des grâces au questionnaire des rapporteurs.

* ⁴⁶³ L'article 433-21 est d'ailleurs intégré dans une section intitulée « Des atteintes à l'état civil des personnes ».

* ⁴⁶⁴ Amendement n° 1790 de M. Lagarde et d'autres membres du groupe UDI et Indépendants.

* ⁴⁶⁵ Un amendement de suppression de l'article 433-21 du code pénal avait été discuté en séance le 11 avril 2013. http://www.senat.fr/seances/s201304/s20130411/s20130411012.html#section2148

* ⁴⁶⁶ Il prévoit que l'article 26 de la loi du 9 décembre 1905 devient l'article 35-1.

* ⁴⁶⁷ Conseil constitutionnel, décision n° 2015-517 QPC du 22 janvier 2016, Fédération des promoteurs immobiliers [Prise en charge par le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre de l'hébergement des salariés du cocontractant ou du sous-traitant soumis à des conditions d'hébergement indignes] .

* ⁴⁶⁸ Article 421*2*5 du code pénal.

* ⁴⁶⁹ Alinéas 7 et 8 de l'article 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

* ⁴⁷⁰ L'article 137-1 du code pénal prévoit quant à lui que la peine d'interdiction de paraître peut être prononcée à la place de la peine d'amende pour les délits punis seulement d'une peine d'amende. Aucun des délits en question n'est toutefois puni seulement d'une peine d'amende. L'article 137-1 ne leur était donc pas applicable.

* ⁴⁷¹ Tels que définis par le présent projet de loi.

* ⁴⁷² Conseil constitutionnel, décision DC n° 2012-752 du 8 septembre 2017.

* ⁴⁷³ Telle que garantie par l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

* ⁴⁷⁴ Conseil constitutionnel, décision QPC n° 2018-706 du 18 mai 2018.

* ⁴⁷⁵ Conseil constitutionnel, décision DC n° 2012-752 du 8 septembre 2017.

* ⁴⁷⁶ Cette directive est consultable à l'adresse suivante :

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32011L0095 .

* ⁴⁷⁷ Conformément à ce qu'indique le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2018-706 QPC du 18 mai 2018.

* ⁴⁷⁸ Voir également l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

* ⁴⁷⁹ Voir l'article 9 de cette convention.

* ⁴⁸⁰ Conseil d'État, 19 mai 1933, Benjamin.

* ⁴⁸¹ Rapport d'information n° 348 (2019-2020) sur le contrôle et le suivi de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme , de Marc-Philippe Daubresse, fait au nom de la commission des lois, et déposé le 26 février 2020. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r19-348/r19-348.html .

* ⁴⁸² Conseil d'État, ordonnance, 10 aout 2001, n° 237004. Cour administrative d'appel de Versailles, 4 ^ème Chambre, 19 novembre 2013, n° 12VE02167.