Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Écologie, développement et mobilité durables

N° 743

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 11b

Écologie, développement et mobilité durables

(Programmes 203 «  Infrastructures et services de transports », 205 « Affaires maritimes » et 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État »)

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS
Rapporteurs spéciaux : MM. Hervé MAUREY et Stéphane SAUTAREL

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :	4090 , 4195 et T.A. 628
Sénat :	699 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1.  Les conséquences de la crise sanitaire ont profondément affecté les équilibres du programme 203 « Infrastructures et services de transport » : ses crédits ont été sensiblement majorés à l'occasion des troisième et quatrième lois de finances rectificatives pour 2020.

2. La troisième loi de finances rectificative pour 2020 a attribué une dotation exceptionnelle de 250 millions d'euros à l'agence française de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour compenser ses pertes de recettes.

3. Les crédits ouverts au titre des fonds de concours ont été majorés par l'opération de recapitalisation de la SNCF de 4,05 milliards d'euros , montant que celle-ci a reversé en décembre 2020 au fonds de concours dédié à financer la régénération du réseau ferroviaire. Ces crédits ont été intégralement reportés sur la gestion 2021 et seront versés progressivement à SNCF Réseau selon un calendrier qui n'est pas encore connu.

4. Il est à noter que, dès 2020, l'AFITF a versé de premiers fonds de concours liés au plan de relance .

5. En loi de finances initiale pour 2020 les crédits ouverts sur le programme 205 « affaires maritimes » s'élevaient à 161 millions d'euros en CP . 19,2 millions d'euros de crédits supplémentaires ont été ouverts par la quatrième loi de finances rectificative de l'année pour soutenir les armateurs de ferries . Ces crédits n'ont pas été consommés et ont été reportés sur l'exercice 2021.

6. La hausse significative du montant de la subvention versée à la société nationale de sauvetage en mer (SNSM) , qui s'est établie à 10,7 millions d'euros répond aux préconisations de la mission d'information du Sénat sur le sauvetage en mer, qui avait plaidé pour un geste fort de l'État dans son rapport d'octobre 2019 : « Sauvetage en mer : replacer les bénévoles au coeur de la décision ».

7. En 2020, le coût total pour l'État généré par la reprise de 25 milliards d'euros de la dette de SNCF Réseau a atteint 2,1 milliards d'euros . La charge financière , portée par les crédits du programme 355 « « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État » s'est quant-à-elle élevée à 400 millions d'euros .

8. Quand bien même l'AFITF a pu tenir la trajectoire d'investissements définie par la loi d'orientation des mobilités (LOM) grâce à des dispositifs de soutien exceptionnels venus compenser ses pertes de recettes, la pérennisation d'un niveau de ressources suffisant pour couvrir la programmation des investissements portés par l'agence demeure un sujet de préoccupation.

9. S'ils se sont rétractés de 5,7 % en 2020, les restes à payer de l'AFITF demeurent élevés . À la fin de l'année 2020, ils s'établissaient à 12,2 milliards d'euros , soit environ quatre années de recettes de l'agence .

10. Les rapporteurs spéciaux seront très attentifs à ce que SNCF Réseau reçoive bien tous les financements dont elle a besoin pour poursuivre l'indispensable régénération du réseau. Il s'agit là en effet d'une des principales priorités décidées par le Parlement dans le cadre de la LOM.

11. Si les autorisations d'engagement en faveur de l'entretien et du développement du réseau routier ont continué leur progression bienvenue , l'exécution des crédits de paiement a en revanche été perturbée par la crise .

12. Il importe de poursuivre un effort ambitieux en matière d'infrastructures routières dans les années à venir, en particulier dans la mesure où, jusqu'ici, et malgré les investissements d'ores et déjà réalisés, nous n'observons pas d'amélioration de l'indicateur de l'état des chaussées .

13. Les rapporteurs spéciaux se félicitent de la hausse du montant de la subvention versée par l'AFITF à Voies navigables de France (VNF) au titre de la restauration et de la modernisation du réseau fluvial . Cette augmentation est en cohérence avec les ambitions de la programmation d'investissements portée par la LOM .

14. Le niveau des dépenses d'investissements de VNF a nettement augmenté en 2020 pour atteindre 223,1 millions d'euros. Cette évolution est encourageante et devra être confirmée dans les années à venir.

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DES PROGRAMMES 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORT », 205 « AFFAIRES MARITIMES » ET 355 « CHARGE DE LA DETTE DE SNCF RÉSEAU REPRISE PAR L'ÉTAT EN 2020

1. Profondément affecté dans ses équilibres par la crise sanitaire, le programme 203 « Infrastructures et services de transport » reste plus que jamais caractérisé par la proportion considérable des fonds de concours dans les crédits qu'il porte

La loi de finances initiale pour 2020 prévoyait 3 143,0 millions d'euros d'autorisation d'engagement (AE) et 3 167,7 millions d'euros de crédits de paiement (CP) pour le programme 203 « Infrastructures et services de transport ».

Ce programme a la particularité de percevoir des montants très significatifs de fonds de concours en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et, de façon plus marginale, des collectivités territoriales.

Si ces fonds de concours sont présentés de manière évaluative dans les documents annexés au projet de loi de finances et ne font donc pas partie des crédits adoptés par le Parlement, ils viennent s'imputer, en cours de gestion, sur le programme et sont compris dans les crédits ouverts et consommés.

En prenant en compte les fonds de concours ainsi que les attributions de produits, la loi de finances initiale prévoyait l'ouverture de 5 481,0 millions d'euros en AE , soit une légère augmentation de 1,2 % par rapport à 2019 (5 418,0 millions d'euros) et 5 716,4 millions d'euros en CP , soit une hausse plus significative de 8,6 % au regard du montant prévu en 2019 (5 265,5 millions d'euros).

6 569,2 millions d'euros d'AE ont été consommés en 2020 contre seulement 5 415,2 millions d'euros en 2019, soit une augmentation de 21,3 % . La consommation des CP s'est quant à elle élevée à 5 909,1 millions d'euros alors qu'elle s'était établie à 5 221,8 millions d'euros en 2019 (+ 13,2 %). La surconsommation de crédits par comparaison aux montants ouverts en loi de finance initiale pour 2020 a ainsi atteint des niveaux de + 19,9 % pour les AE et + 3,4 % pour les CP .

Même s'ils peuvent apparaître insuffisants au regard de l'ampleur des besoins qui résultent de décennies de sous-investissements chroniques dans l'entretien et la rénovation des réseaux d'infrastructures existants, les CP consommés du programme 203 représentent tout de même à eux seuls 35,3 % de la totalité des CP consommés de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Mouvements de CP intervenus en gestion
pendant l'exercice 2020

(en millions d'euros)

Infrastructures et services de transport	LFI 2020	Reports entrants	LFR	Mouvements réglementaires	FDC / ADP	Total crédits ouverts	Total crédits consommés	Pourcentage d'exécution des crédits
Crédits de paiement	3 167,7	52,2	270,4	5,5	6 772,8	10 268,6	5 909,0	57,5 %
Avec retraitement de l'opération de recapitalisation de 4,05 milliards d'euros de la SNCF	3 167,7	52,2	270,4	5,5	2 722,8	6 218,6	5 909,0	95,0 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les conséquences de la crise sanitaire ont profondément affecté les équilibres du programme 203. Les crédits du programme ont été sensiblement majorés à l'occasion des troisième et quatrième lois de finances rectificatives pour 2020.

Ainsi, la troisième loi de finances rectificative du 30 juillet 2020 a attribué une dotation exceptionnelle de 250 millions d'euros à l'AFITF pour compenser ses pertes de recettes liées aux répercussions de la crise sanitaire.

La quatrième loi de finances rectificative du 30 novembre 2020 a ouvert 20,4 millions d'euros de crédits supplémentaires sur le programme afin d'assurer la prise en charge des péages dus à SNCF Réseau, au titre des mois de juillet à décembre 2020, par les opérateurs de fret ferroviaire .

Les crédits ouverts au titre des fonds de concours ont été majorés par l'opération de recapitalisation de la SNCF de 4,05 milliard d'euros (voir infra.), montant que celle-ci a reversé en décembre 2020 au fonds de concours dédié à financer la régénération du réseau ferroviaire.

Crédits de paiement ouverts en 2020 sur le programme 203

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Alors qu'en 2019, la réserve de précaution du programme (96,5 millions d'euros en CP, soit environ 2,9 % de la dotation initiale) avait été intégralement annulée par la loi de finances rectificative de fin d'année, en 2020, cette réserve, qui s'élevait à 120 millions d'euros , soit 3,8 % des crédits ouverts en loi de finances initiale, a été entièrement levée . En 2020, aucune annulation de crédits n'a été réalisée sur le programme 203.

Évolution des crédits du programme 203
entre 2019 et 2020

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement					Crédits de paiement
Programme 203	Exéc. 2019	LFI 2020 y.c. FDC et ADP	Exéc. 2020	Écart exéc. 2020 / 2019	Écart exéc. 2020 / LFI 2020	Exéc. 2019	LFI 2020 y.c. FDC et ADP	Exéc. 2020	Écart exéc. 2020 / 2019	Écart exéc. 2020 / LFI 2020
01-Routes-développement	604,2	608,0	868,0	+ 43,7 %	+ 42,8 %	559,6	671,2	625,2	+ 11,7 %	- 6,9 %
04-Routes-entretien	869,3	853,1	866,8	- 0,3 %	+1,6 %	838,7	869,9	802,1	- 4,4 %	- 7,8 %
41-Ferroviaire	3 093,5	3 263,4	3 604,6	+ 16,5 %	+10,5 %	3 095,3	3 294,0	3 460,2	+ 11,8 %	+ 5,0 %
42-Voies navigables	252,4	251,9	251,4	- 0,4 %	-0,2 %	250,6	252,3	251,8	+ 0,5 %	- 0,2 %
43-Ports	133,8	132,4	190,2	+ 42,1 %	+ 43,6 %	144,0	143,6	137,8	- 4,3 %	- 4,1 %
44-Transports collectifs	377,1	211,6	411,0	+ 9,0 %	+ 94,2 %	216,4	333,4	245,8	+ 13,6 %	- 26,3 %
45-Transports combinés	-32,5	48,1	34,9	-	- 27,4 %	33,2	38,1	34,5	+ 3,9 %	- 9,5 %
47-Fonctions support	21,4	31,2	30,5	+ 42,8 %	- 2,4 %	20,3	31,2	30,0	+ 47,5 %	- 4,0 %
50-Transport routier	5,8	5,6	5,7	- 2,2 %	+ 0,8 %	5,1	5,6	5,8	+ 12,2 %	+ 2,1 %
51-Sécurité ferroviaire	40,5	40,0	31,8	- 21,5 %	- 20,6 %	32,1	40,2	35,3	+ 10,0 %	- 12,1 %
52-Transport aérien	49,8	35,6	24,4	- 50,9 %	- 31,3 %	26,4	36,9	30,6	+ 16,2 %	- 16,9 %
53- Dotation exceptionnelle à l'AFITF	-	-	250,0	-	-	-	-	250,0	-	-
TOTAL	5 415,2	5 481,0	6 569,2	+ 21,3 %	+ 19,9 %	5 221,8	5 716,4	5 909,1	+ 13,2 %	+ 3,4 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Évaluation des fonds de concours
et attributions de produits du programme 203 en 2020

(en millions d'euros)

Programme 203	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
01- Routes - développement	1 418,7	792,7
04- Routes - entretien	610,7	580,7
41- Ferroviaire	5 253,9	5 083,6
42- Voies navigables	4,2	3,6
43- Ports	82,5	53,6
44- Transports collectifs	504,2	214,9
45- Transports combinés	10,5	-
47- Fonctions support	1,6	1,6
50- Transport routier	1,7	2,1
51- Sécurité ferroviaire	40	40,0
52- Transport aérien	0,9	0,9
53- Dotation exceptionnelle à l'AFITF	-	-
TOTAL	7 929,2	6 773,6

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les fonds de concours, structurellement très importants dans les crédits du programme 203, principalement en provenance de l'AFITF , ont très significativement augmenté en 2020 pour s'établir à 7 929,2 euros d'AE et 6 773,6 millions d'euros de CP contre 2 339,4 millions d'euros d'AE et 2 102,9 millions d'euros de CP en 2019, soit des augmentations respectives de 5 589,8 millions (+ 238,9 %) et 4 670,7 millions d'euros (+ 222,1 %) . Les fonds de concours représentent 66,5 % des crédits de paiement ouverts sur le programme 203 en 2020.

Ces augmentations s'expliquent essentiellement par les 4,05 milliards d'euros versés par la SNCF au fonds de concours destiné à SNCF Réseau et à la régénération du réseau . Ces 4,05 milliards d'euros correspondent à l'opération de recapitalisation exceptionnelle de la SNCF qui a préalablement transité successivement par la mission plan d'urgence puis par le compte d'affectation spéciale (CAS) des participations financières de l'État (PFE). Ces 4,05 milliards d'euros ont été intégralement reportés en 2021 . Ils feront l'objet de versements progressifs à SNCF Réseau . Un premier versement de 1,645 milliards d'euros a été effectué en février 2021 . La programmation des autres versements doit être déterminée dans le cadre de l'actualisation du contrat de performance entre l'État et SNCF Réseau qui est annoncée pour l'été 2021. En tout état de cause, d'après les services de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), aucun autre versement ne devrait avoir lieu en 2021 .

En 2020, l'AFITF a versé de premiers fonds de concours liés au plan de relance .

2. Pour accorder une aide exceptionnelle aux armateurs de ferries, des ouvertures de crédits ont eu lieu en fin d'année sur le programme 205 « Affaires maritimes » mais celles-ci n'ont pas été consommées

Le programme 205 « Affaires maritimes » porte les crédits budgétaires qui financent l'action maritime de l'État dans ses différentes dimensions : sécurité maritime, protection de l'environnement, formation des gens de mer, soutien au pavillon français, etc .

En loi de finances initiale pour 2020 les crédits ouverts sur le programme 205 s'élevaient à 159,8 millions d'euros en AE et 161,0 millions d'euros en CP . 19,2 millions d'euros de crédits supplémentaires ont été ouverts par la quatrième loi de finances rectificative de l'année pour soutenir les armateurs de ferries. Alors qu'elle avait été intégralement annulée en 2019, la réserve de précaution de 5,9 millions d'euros a quant à elle été libérée . L'ensemble de ces nouveaux crédits ouverts ont été reportés sur l'exercice 2021.

Les 1,8 million d'euros de fonds de concours versés au programme correspondent à des remboursements de projets cofinancés par le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) et l'agence européenne pour la sécurité maritime (EMSA). Les 2,9 millions d'euros d'attributions de produits proviennent de la participation des collectivités ou des ports à l'entretien du balisage maritime effectué par les services des Phares et Balises.

Mouvements de crédits de paiement intervenus en gestion
pendant l'exercice 2020

(en millions d'euros)

Affaires maritimes	LFI 2020	Reports entrants	LFR	Mouvements réglementaires	FDC / ADP	Total crédits ouverts	Total crédits consommés	Pourcentage d'exécution des crédits
Crédits de paiement	161,0	+ 4,2	+ 19,2	-	+ 4,5	188,9	159,9	84,6 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Le total des crédits ouverts du programme s'est ainsi élevé à 184,0 millions d'euros en AE et 188,9 millions d'euros en CP contre respectivement 168,8 millions d'euros et 161,6 millions d'euros en 2019. Les crédits ouverts en 2020 ont ainsi été supérieurs de 8,3 % en AE et de 14,5 % en CP aux crédits ouverts en 2019 , principalement en raison des crédits ouverts en fin d'année (voir supra .).

154,4 millions d'euros ont été consommés en AE et 159,9 millions d'euros en CP , soit des taux de consommation de 83,9 % et de 84,6 % , nettement inférieurs aux taux constatés en 2019 (99,2 % et 97,3 %). Cette sous-consommation s'explique par les crédits ouverts dans le cadre de la quatrième loi de finances rectificative (voir supra .). Ces crédits n'ont pas été consommés et reportés en 2021.

Crédits de paiement ouverts en 2020 sur le programme 205

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Évolution des crédits du programme 205

(en euros)

	Exécution 2019		LFI 2020		Exécution 2020		Variation exécution 2020 / 2019		Variation LFI 2020 / exécution 2020
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
01- Sécurité et sûreté maritimes	30 508 887	30 029 235	37 805 091	36 384 392	37 462 040	37 279 119	+ 22,8 %	+ 24,1 %	- 0,9 %	+ 2,5 %
02- Gens de mer et enseignement maritime	25 317 247	25 119 730	26 914 150	26 918 259	25 875 848	25 926 776	+ 2,2 %	+ 3,2 %	- 3,9 %	- 3,7 %
03- Flotte de commerce	82 513 865	82 513 865	81 120 000	81 120 000	70 352 583	70 352 583	- 14,7 %	- 14,7 %	-13,3 %	- 13,3 %
04- Action interministérielle de la mer	19 854 293	10 793 543	13 582 196	16 227 764	11 461 005	17 229 734	- 42,3 %	+ 59,6 %	- 15,6 %	+ 6,2 %
05- Soutien au programme	9 240 442	8 873 992	6 340 891	6 341 913	9 298 255	9 117 917	+ 0,6 %	+ 2,7 %	+ 46,6 %	+ 43,8 %
Total programme 205	167 434 734	157 330 365	165 762 328	166 992 328	154 449 731	159 906 129	- 7,8 %	+ 1,6 %	- 6,8 %	- 4,2 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Le programme 205 comprend une part significative de dépenses contraintes non pilotables , puisque 70 millions d'euros environ correspondent au fonctionnement technique et opérationnel des services des affaires maritimes, y compris le maintien en conditions opérationnelles des équipements, tandis que 70  autres millions d'euros sont consacrés aux exonérations de charges sociales pour les marins.

L'augmentation des crédits de l'action 01 « sécurité et sûreté maritimes » s'explique notamment par la hausse du montant de la subvention versée à la société nationale de sauvetage en mer (SNSM) . Cette subvention était déjà passée de 2,3 millions d'euros en 2015 à 6,2 millions d'euros en 2019. En 2020 elle s'est établie à 10,7 millions d'euros . Son montant a ainsi été multiplié par trois depuis 2015 .

Cette évolution répond aux préconisations de la mission d'information du Sénat sur le sauvetage en mer , qui avait plaidé pour un geste fort de l'État dans son rapport d'octobre 2019 intitulé « Sauvetage en mer : replacer les bénévoles au coeur de la décision » ^{1 ( * )} .

3. Créé en 2020, le programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État » porte les crédits budgétaires permettant de couvrir les intérêts liés à la reprise par l'État d'une partie de la dette de SNCF Réseau

Au 31 décembre 2018, la dette financière nette de SNCF Réseau s'élevait à 48,2 milliards d'euros. Cette dette, dont l'État était largement responsable, générait 1,5 milliard d'euros de frais financiers chaque année. Cette situation compliquait très sérieusement les perspectives de redressement économique et financier du gestionnaire d'infrastructure ferroviaire français.

En 2018, dans le cadre de loi pour un nouveau pacte ferroviaire, l'État s'est engagé à reprendre 35 milliards d'euros de dette de SNCF Réseau dans le cadre de la transformation de l'opérateur en société anonyme. La première partie de cette reprise est intervenue le 1 ^er janvier 2020 pour 25 milliards d'euros . Une nouvelle reprise de dette de 10 milliards d'euros doit intervenir le 1 ^er janvier 2022 .

Le programme 355 porte les crédits relatifs aux charges d'intérêt résultant de la reprise par l'État de la première tranche de 25 milliards d'euros de dette de SNCF Réseau .

Après l'amortissement de 1,7 milliard d'euros de principal en 2020, la structure des engagements en cours début 2021 est présentée ci-dessous, par type d'emprunt.

Ventilation par catégorie d'emprunts de la dette de SNCF Réseau reprise
par l'État (encours résiduels en milliards d'euros début 2021)

Emprunts à taux fixes (Md €)	21,1	90,7 %
Emprunts à taux variables (Md €)	1,2	5,1 %
Emprunts indexés sur l'inflation (Md €)	1,0	4,2 %
Total	23,3	100 %

Source : rapport annuel de performances pour 2021

Le taux d'intérêt moyen début 2021 est de 3,17 % pour les emprunts à taux fixe et de 1,95 % pour les emprunts indexés sur l'inflation .

Ventilation par année d'échéance du principal de la dette
de SNCF Réseau reprise par l'État (encours début 2021)

Source : Agence France Trésor (AFT)

En 2020, le coût total pour l'État généré par la reprise de dette a atteint 2,1 milliards d'euros . Le remboursement en principal de la dette n'est pas considéré comme une dépense budgétaire mais comme une opération de trésorerie . La charge financière , portée par les crédits du programme 355 s'est quant-à-elle élevée à 400 millions d'euros en 2020 pour une évaluation de 408 millions d'euros en loi de finances initiale.

---

* ¹ Rapport d'information n° 81 (2019-2020) du 22 octobre 2019 de M. Didier Mandelli, fait au nom de la mission commune d'information sur le sauvetage en mer.