III. LE PROGRAMME 159 « EXPERTISE, ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE » DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES »
Depuis 2017, le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » regroupe les subventions pour charges de service public de Météo France, de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) et du Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Céréma).
Depuis le projet de loi de finances 2018, le programme 159 porte également les moyens du commissariat général au développement durable (CGDD) 5 ( * ) . De 2018 à 2020, le programme a également porté les crédits relatifs au financement du soutien à l'économie sociale et solidaire (ESS). À compter de 2021, ces crédits ont été transférés au programme 305 « Stratégie économique et fiscale » de la mission « Économie », dans la mesure où l'économie sociale et solidaire relève dorénavant du champ d'attribution du ministère de l'économie, des finances et de la relance.
Comme le montre le tableau ci-dessous, la somme de ces différentes actions représentait 506,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) en loi de finances initiale pour 2020 .
Alors que la mise en réserve initiale de 5,5 millions d'euros avait été intégralement annulée en 2019 ainsi que 0,2 million d'euro en AE et 0,4 million d'euro en CP de surgels, en 2020, au contraire, la mise en réserve initiale de 6,6 millions d'euros en AE et CP a été entièrement levée . Par ailleurs, 11,6 millions d'euros de crédits complémentaires ont été ouverts par la quatrième loi de finances rectificative pour 2020. Ces crédits ont été attribués au Céréma afin de solder les arriérés fiscaux des anciens centres d'études techniques de l'équipement (CETE), intégrés au Céréma depuis 2014.
Aussi, les crédits ouverts sur le programme 159 au titre de l'exercice 2020 se sont élevés à 518,6 millions d'euros en AE et 519,5 millions d'euros en CP. Les crédits effectivement exécutés ont atteint quant à eux 517,4 millions d'euros en AE et 519,5 millions d'euros en CP , soit un taux d'exécution très proche des 100 %.
Mouvements de crédits de paiement intervenus en
gestion
pendant l'exercice 2020
(en millions d'euros)
|
Expertise, information géographique et météorologie |
LFI 2020 |
Reports entrants |
LFR |
Mouvements réglementaires |
FDC / ADP |
Total crédits ouverts |
Total crédits consommés |
Pourcentage d'exécution des crédits |
|
Crédits de paiement |
506,5 |
0,3 |
+11,6 |
1,0 |
0,2 |
519,6 |
519,5 |
99,9 % |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
1. Météo-France a poursuivi ses efforts de rationalisation tandis que la crise sanitaire a retardé la mise en service de sa nouvelle puissance de calcul et affecté ses recettes commerciales
En exécution, la subvention pour charges de service public versée par l'État à l'établissement public Météo France s'est élevée en 2020 à 188,6 millions d'euros , un montant très légèrement supérieur au niveau de 2019 ( 187,0 millions d'euros) mais inférieur de 1,1 million d'euros aux crédits inscrits en loi de finances initiale .
Le montant de crédits consommés reste sensiblement inférieur aux montants de crédits exécutés en 2016 (190,2 millions d'euros) ainsi qu'en 2015 (195,6 millions d'euros) , ce qui témoigne des efforts de maîtrise des dépenses réalisés ces dernières années par l'établissement.
Sur les 188,6 millions d'euros de subvention perçus par l'opérateur 20,0 millions d'euros ont été consacrés à la recherche dans le domaine météorologique, soit le même montant que celui constaté en 2019. La vitalité de la recherche de l'opérateur est attestée par les bons résultats de l'indicateur de performance relatif à la production scientifique de ses chercheurs. Les résultats de l'indicateur en 2020 sont particulièrement bons et supérieurs aux objectifs fixés. Le nombre de publications par chercheur de Météo-France a atteint 2,2 en 2020 contre 1,6 en 2019 et pour un objectif de 1,4. Cette situation particulière s'explique notamment par la pratique massive du télétravail qui a conduit les agents concernés à privilégier leurs activités de recherche à celles de développement.
Dans le cadre du financement pluriannuel des surcoûts liés au remplacement de son supercalculateur , Météo-France a perçu une dotation de 7,7 millions d'euros en 2020 , après les 4,9 millions d'euros reçus en 2019. Pour cette même finalité, l'opérateur devrait percevoir 8,3 millions d'euros en 2021 puis 6,1 millions d'euros en 2022.
La notification du marché du nouveau supercalculateur, intervenue en 2019, engage l'établissement pour quatre ans à hauteur de 50 millions d'euros . Ce marché n'induira une forte augmentation de la consommation des crédits de paiement (redevances mensuelles payées au titulaire du marché, consommation électrique associée, etc.) qu'à partir de l'installation et de la mise en service de l'équipement . Celle-ci a été retardée du fait de la crise sanitaire mais est effective depuis le mois de février 2021 .
Le reste de la subvention (160,9 millions d'euros) a financé les missions de service public de Météo France en matière d'observation et de prévision météorologique.
66 épisodes de vigilance orange ou rouge se sont produits en 2020 à l'échelle nationale, soit 13 de moins qu'en 2019. Pourtant, les indicateurs de performance relatifs à la qualité des prévisions météorologiques sont en recul par rapport aux résultats atteints en 2019. Alors que le pourcentage d'évènements détectés avec une anticipation supérieure à 3 heures avait atteint 95 % en 2019, il a chuté à 85 % en 2020, en dessous de l'objectif fixé à 86 %. La fiabilité de la prévision du modèle à maille fine Arome est elle aussi en légère baisse à 78,6 % et inférieure à l'objectif de 79,5 %. Le recul de ce dernier indicateur pourrait s'expliquer par un climat particulièrement imprévisible au cours du second semestre et par la forte diminution des données d'observation transmises par les avions du fait de la crise du transport aérien.
La diversification de ses ressources constitue une priorité pour Météo-France. L'opérateur développe ses ressources propres, en particulier ses recettes commerciales .
La trajectoire de progression des recettes commerciales de l'établissement a été interrompue en 2020 du fait des conséquences de la crise sanitaire. Ces recettes ont atteint 29,7 millions d'euros , soit un niveau inférieur de 4 millions d'euros à l'objectif et en retrait de 5,7 % par rapport à 2019 (31,5 millions d'euros).
En 2020, l'opérateur Météo France a poursuivi la réduction de ses effectifs, lesquels ont diminué de - 94 ETP , contre - 84 ETP en 2019.
En 2020, l'établissement comptait 2 736 ETP sous plafond et 75 ETP hors plafond , soit 23 de plus qu'en 2019.
La masse salariale de l'opérateur a continué sa diminution pour s'établir à 244,2 millions d'euros , contre 245,7 millions d'euros en 2019. Elle représente 66,2 % des dépenses de Météo-France.
2. L'IGN fait face au défi du développement de l'open data
Établissement public administratif placé sous la double tutelle des ministres chargés de l'écologie et des forêts, le nouvel Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) est issu de la fusion entre l'Institut géographique national et l'Inventaire forestier national (IFN) intervenue le 1 er janvier 2012 6 ( * ) .
L'IGN a une triple vocation :
- assurer la connaissance continue de la surface du territoire national et de l'occupation de son sol , accessible depuis un site dédié (Geoportail) ;
- actualiser l'inventaire permanent des ressources forestières nationales qui était auparavant assuré par l'IFN ;
- concevoir et commercialiser des produits et services à partir des données recueillies dans le cadre de ses missions de service public.
En exécution, la subvention pour charges de service public versée par l'État à l'IGN s'est élevée en 2020 à 86,8 millions d'euros en CP, un montant inférieur de 2,4 millions d'euros par rapport à l'exécution 2019 ( 89,2 millions d'euros) et de 1,3 million d'euros par rapport aux crédits inscrits en loi de finance initiale (88,1 millions d'euros).
Parmi ce montant de subvention, 73,4 millions d'euros ont été consacrés aux missions de production d'information géographique et cartographique . Si la crise sanitaire a affecté la production de l'IGN, à travers notamment les travaux de collecte sur le terrain, les acquisitions aériennes ou la rédaction cartographique, elle n'a pas conduit à des remises en cause des engagements de l'institut.
Les activités de recherche et de développement se sont vues allouer 13,0 millions d'euros en 2020, contre 13,3 millions d'euros en 2019.
Le plafond d'emplois avait été fixé en loi de finances initiale à 1 433 ETPT, en recul de 39 ETPT par rapport au plafond d'emploi déterminé en loi de finances initiale pour 2019. La réalisation 2020 s'est finalement élevée à 1 439 ETPT. Cette sur-exécution de 6 ETPT s'explique par le projet d'entretien du registre parcellaire graphique (RPG), qui permet le calcul et les attributions des aides de la politique agricole commune (PAC), et pour lequel l'IGN a dû recruter des agents contractuels en renfort en fin d'année 2020.
La question du développement du principe des données publiques ouvertes et gratuites (« open data ») représente un enjeu très important pour l'IGN car les pertes de recettes pour l'opérateur en termes de redevances, licences ou ventes de données pourraient représenter à terme environ 10 millions d'euros par an , même s'il bénéficie des dispositions de la loi n° 2015-1779 du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public 7 ( * ) .
L'indicateur de performance relatif au financement de l'établissement par des ressources propres révèle l'ampleur du défi qui attend l'établissement pour compenser cette perte de recettes . Le pourcentage des ressources propres tirées de la vente de données a ainsi représenté 39,5 % des recettes de l'IGN en 2020, une part qui est en augmentation depuis 2018.
Cette augmentation a plusieurs causes. Elle tient aux recettes tirées des grands projets réalisés avec des partenaires institutionnels, des financements associés au projet LIDAR HD 8 ( * ) , au dynamisme des partenariats avec les collectivités territoriales et, enfin, à la stabilité de la vente de cartes au grand public.
3. S'il a bénéficié de concours exceptionnels en 2020, le Céréma demeure astreint à une trajectoire budgétaire rigoureuse
Le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) est un établissement public administratif qui résulte de la fusion au 1 er janvier 2014 de onze services de l'État , avec un personnel composé majoritairement de fonctionnaires.
Il apporte à l'État et aux acteurs territoriaux un appui d'ingénierie et d'expertise sur les projets d'aménagement nécessitant une approche pluridisciplinaire. Il a vocation à les assister dans la gestion de leur patrimoine d'infrastructures de transport et leur patrimoine bâti, et à renforcer leur capacité à faire face aux risques.
En exécution, la subvention pour charges de service public versée par l'État au Cérema s'est élevée en 2020 à 212,1 millions d'euros en CP, soit 12,6 millions d'euros de plus qu'en 2019 et un montant supérieur de 16,5 millions d'euros aux crédits inscrits en loi de finances initiale . Comme indiqué supra, cette interruption dans la diminution régulière de la baisse des moyens attribués au Céréma est due à une ouverture de crédits de 11,6 millions d'euros lors de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 et à la levée de la réserve de précaution du programme dans le but de solder les arriérés fiscaux des anciens CETE . Pour compenser la baisse de ses ressources propres liée à la crise sanitaire, le Céréma a également bénéficié d'une aide exceptionnelle à hauteur de 2 millions d'euros .
Le nombre d'emplois sous plafond du Céréma continue sa diminution rapide et régulière . Il est ainsi passé de 2 642 ETP en 2019 à 2 537 ETP en 2020 , soit une baisse de 105 ETP , plus forte qu'au cours des derniers exercices et un chiffre nettement inférieur au plafond d'emplois fixé à 2 594 ETP en 2020.
La baisse continuelle des moyens du Céréma et le manque de réflexion stratégique de l'État pour l'établissement avaient gravement fragilisé l'opérateur . Les difficultés semblaient essentiellement liées à l'absence de vision stratégique de l'État pour cet établissement .
À l'automne 2018 une démarche, baptisée Cérem'avenir , a été définie. Elle porte une transformation du modèle organisationnel de l'établissement, une simplification de ses procédures et une rationalisation de ses fonctions supports. Pour accompagner la mise en oeuvre de ce plan stratégique, le Céréma a obtenu un financement de 12,3 millions d'euros sur 4 ans du Fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP). Le rapporteur spécial considère que ce plan stratégique peut être de nature à redynamiser l'opérateur pour retourner la contrainte financière que subit le Céréma en une opportunité de transformation.
Il apparait par ailleurs indispensable que le Céréma se rapproche de l'Agence Nationale de Cohésion des Territoires (ANCT) et des collectivités territoriales. C'est l'un des principaux défis que devra relever l'opérateur dans les prochaines années.
Le rapporteur spécial note que, le 18 juin 2021, le Céréma a annoncé la nomination d'un responsable de la « coordination territoriale » . Cette nomination est un bon signe et s'inscrit dans la stratégie de rapprochement de l'opérateur avec les territoires.
* 5 Précédemment portés par le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables ».
* 6 Le décret n° 2011-1371 du 27 octobre 2011 précise les statuts et le fonctionnement de cet établissement public administratif.
* 7 En vertu de cette loi, le décret n° 2016-1036 du 28 juillet 2016 relatif au principe et aux modalités de fixation des redevances de réutilisation des informations du secteur public, autorise les organismes publics dont l'activité principale consiste en la collecte, la production, la mise à disposition ou la diffusion d'informations publiques, à établir des redevances lorsque la couverture des coûts liés à cette activité principale est assurée à moins de 75 % par des recettes fiscales, des dotations ou des subventions.
* 8 Un projet destiné à construire, d'ici 2025, une cartographie 3D très précise du territoire national.