N° 743
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 29b
Sécurités
(Programme 161 « Sécurité civile » )
Rapporteur spécial :
M. Jean Pierre
VOGEL
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
4090 , 4195 et T.A. 628 |
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Sénat : |
699 (2020-2021) |
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. En 2020, l'exécution des crédits de paiement (CP) du programme 161 « Sécurité civile » dépasse de loin la prévision établie en LFI pour 2020 , alors que ce programme était jusqu'à présent marqué par une consommation proche et légèrement en-deçà de la prévision. Ainsi, plus de 555 millions de CP ont été consommés, alors que 518 millions d'euros étaient programmés.
2. Ce dépassement de la prévision s'explique par les conséquences budgétaires de la crise sanitaire et du début du plan de relance sur le programme 161 . En effet, la troisième LFR pour 2020 a abondé les CP du programme de 28,8 millions d'euros , pour lancer un marché d'acquisition de nouveaux hélicoptères de type Dragon. La quatrième LFR pour 2020 a ajouté 20 millions d'euros destinés à être reversés aux associations agréées de sécurité civile, dont la situation financière était très fragilisée par la crise. Cela étant, ces crédits supplémentaires n'ont pas été totalement consommés, et 21 millions d'euros sont ainsi reportés sur l'exercice 2021.
3. L'analyse de l'exécution des crédits par titres révèle de fortes variations par rapport à ce qui était prévu en LFI, en matière de dépenses d'investissement notamment . Ces dernières se maintiennent à un niveau élevé, à 95,6 millions d'euros, pour couvrir la commande des hélicoptères et le versement d'une nouvelle tranche liée au marché d'acquisition de nouveaux avions.
4. La dotation de remboursement pour les « colonnes de renfort » , mobilisées face aux crises et pour la sécurisation de grands événements, s'est de nouveau révélée insuffisante en 2020 . Sa consommation atteint, comme l'an dernier, 6,6 millions d'euros, tandis que la prévision est fixée de façon conventionnelle à 2,4 millions d'euros depuis plusieurs années. Critiquée par le rapporteur spécial, cette sous-budgétisation récurrente est décorrélée de la moyenne annuelle d'exécution, de 5,5 millions d'euros ces 5 dernières années. La LFI 2021 a heureusement revu à la hausse cette dotation en la rapprochant de cette moyenne, à 4,8 millions d'euros. Le rapporteur spécial souhaite que ce montant soit reconduit dans le PLF pour 2022, afin de poursuivre cet effort de sincérisation dans les prochaines années.
5. L'exécution 2020 présente également une légère baisse des dépenses de fonctionnement consacrése aux moyens de lutte contre les feux de forêts, tant par rapport à la prévision que par rapport à l'année 2019 . La saison des feux a en effet été moins intense, ce qui a permis de solliciter dans une moindre mesure les moyens aériens. Le maintien en condition opérationnelle (MCO) de ces derniers est aussi affecté par le retrait anticipé des 7 Tracker en début d'année.
6. Unique opérateur du programme, l'Agence du numérique de la sécurité civile (ANSC) fait l'objet d'un cofinancement de l'État et des services d'incendie et de secours . La dotation de l'État, prévue à 7 millions d'euros en 2020, est légèrement sous-consommée, du fait de l'application de la mise en réserve des crédits.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2020
1. Une exécution des crédits en hausse par rapport à 2019
En 2020, le programme 161 « Sécurité civile » est marqué par une hausse modérée des crédits consommés par rapport à l'année précédente, en autorisation d'engagements (+4,8%) comme en crédits de paiement (+1,3%).
Exécution des crédits en 2020
pour le
programme 161
« Sécurité civile »
(en millions d'euros, incluant les fonds de concours
et
attributions de produits)
|
Crédits exécutés en 2019 |
Crédits votés en LFI 2020 |
Crédits exécutés en 2020 |
Écart entre les crédits exécutés en 2020 et 2019 |
Écart entre l'exécution et les crédits ouverts pour 2020 |
|
|
AE |
452,37 |
491,4 |
474,26 |
4,84% |
-3,49% |
|
CP |
548,31 |
518,05 |
555,36 |
1,29% |
7,20% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Pour ce qui concerne les crédits de paiement, une telle hausse n'était pas prévue par la loi de finances pour 2020, laquelle avait prévu au contraire une baisse des CP par rapport à 2019 , à la suite d'une mesure de transfert. Près de 15 millions d'euros de crédits affectés à la dotation d'équipements informatiques du programme 161 avaient ainsi été transférés vers le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », dans la lignée du regroupement de plusieurs fonctions support au niveau central du ministère de l'intérieur et de la mise en place de sa nouvelle direction du numérique (DNUM). Nonobstant cette mesure de transfert, la prévision de crédits du programme 161 pour 2020 était stable par rapport à celle de 2019.
L'écart de l'exécution des crédits entre 2020 et 2019 est dû à une surconsommation exceptionnelle en 2020 , avec un dépassement de plus de 35 millions d'euros en CP par rapport aux crédits votés .
2. Une sur-exécution des crédits qui s'explique par des mesures nouvelles, prises en réponse face à la crise sanitaire
En 2020, l'écart observé entre la prévision et l'exécution, de l'ordre de 7,2 %, s'explique par d'importantes ouvertures de crédits réalisées au cours du deuxième semestre, en réponse aux conséquences économiques de la crise sanitaire. Un tel écart contraste avec les années passées (hormis 2015), l'évolution des crédits du programme 161 étant en effet relativement rigide par rapport à la prévision.
Évolution de la consommation des crédits de paiement
(en millions d'euros, incluant les fonds de concours
et
attributions de produits)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les principaux mouvements de régulation en 2020 s'imputent sur les crédits hors titre 2 et correspondent aux ouvertures de crédits votées successivement dans le cadre des troisième et quatrième LFR pour 2020, pour un total de 50 millions d'euros :
- la troisième LFR pour 2020 avait en effet traduit sur le plan budgétaire les mesures prises pour le plan de soutien à l'aéronautique et pour une industrie verte et compétitive du 9 juin 2020 , parmi lesquelles figurait l' anticipation de la commande de nouveaux hélicoptères de la sécurité civile , afin de pallier les pertes d'aéronefs subies en 2019. Le programme 161 a ainsi bénéficié d'une ouverture de 28,8 millions d'euros en CP et de 32 millions d'euros en AE pour l'achat de 2 hélicoptères de type H145-D3 Airbus Helicopters en tranche ferme, et dont les livraisons étaient programmées en octobre et décembre 2021.
- la quatrième LFR pour 2020 a quant à elle permis une ouverture nette de crédits de 20 millions d'euros, exclusivement destinée aux associations agréées de sécurité civile (AASC), subventionnées par le programme chaque année, mais dans des montants bien plus faibles (montant annuel d'environ 100 000 euros).
Ce soutien budgétaire inédit de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) est intervenu en compensation de leur forte mobilisation au cours de la crise sanitaire, d'une part, et des pertes financières qu'elles ont subies d'autre part . Les mesures de restriction sanitaire ont en effet empêché les AASC d'effectuer les opérations habituelles dont elles tirent une part importante de leur chiffre d'affaires (manifestations sportives, formations de secourisme...).
S'ajoutent à ces ouvertures de crédits d'autres mouvements de régulation, dont un report de près de 5 millions d'euros des crédits non consommés en 2019. Au total, ces abondements portent à plus de 578 millions d'euros le montant des crédits de paiement pour 2020, soit 60 millions d'euros de plus par rapport à la prévision.
Ce montant s'est révélé bien plus important que le montant de crédits in fine consommés, un solde de 23,5 millions euros demeurant à l'issue de l'exécution. La quasi-totalité de ce solde sera reporté sur l'exercice 2021, soit plus de 4,1 % des crédits autorisés pour 2020. Dès lors, le programme 161 a bénéficié d'une dérogation, conformément à l'article 102 de la loi de finances pour 2021, qui l'autorise à dépasser le seuil fixé par la LOLF à 3 % du montant des crédits votés pouvant être reportés.
Le rapporteur spécial avait cependant regretté l'imprécision des motifs ayant conduit à accorder cette dérogation , qui tenaient à « un décalage de certaines opérations d'investissement » 1 ( * ) de la DGSCGC . La Cour des comptes 2 ( * ) précise que ce décalage d'investissements concerne en fait en grande partie le marché d'acquisition des 2 nouveaux hélicoptères, qui représente 12,8 millions d'euros de crédits reportés sur l'exercice 2021.
Mouvements de crédits intervenus en gestion 2020
(en millions d'euros)
|
Crédits de paiement |
Dépenses de personnel
|
Autres dépenses
|
Total
|
Rappel du total
|
|
LFI |
186,18 |
331,87 |
518,05 |
537,1 |
|
Fonds de concours et attribution de produits |
0,08 |
2,37 |
2,45 |
18,9 |
|
LFR |
-1,08 |
50 |
48,92 |
-1,2 |
|
Reports de la gestion précédente (2019 vers 2020) |
0,25 |
4,53 |
4,78 |
0,03 |
|
Mouvements réglementaires |
-0,17 |
4,77 |
4,60 |
0,3 |
|
Total des crédits de paiement ouverts |
185,27 |
393,54 |
578,81 |
555 |
|
Dépenses constatées |
182,72 |
372,64 |
555,36 |
548,3 |
|
Ouvertures |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Annulations |
-2,21 |
0 |
-2,21 |
-2,1 |
|
Reports à la gestion suivante (2020 vers 2021) |
0,33 |
20,9 |
21,23 |
4,78 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
3. Une sous-exécution du plafond d'emplois due à un retard de recrutements
Après une hausse continue depuis 2016 , le plafond d'emplois du programme 161 a connu une légère baisse en LFI 2020, avec 2 479 ETPT prévus contre 2 498 ETPT en LFI 2019. Cette baisse était toutefois attendue alors que le plafond d'emplois a été régulièrement revu à la baisse en cours de gestion ces dernières années - il a notamment été ramené à 2 484 contre 2 498 ETPT en 2019, en prévision de sa sous-exécution, qui s'étaient élevée à -30 ETPT en 2019.
La diminution du plafond d'emplois pour 2020 n'a pas empêché une nouvelle sous-exécution, qui atteint près de - 25 ETPT. Elle s'explique principalement par l'absence de réalisation du schéma d'emplois, prévu de + 12 ETP. En effet, la DGSCGC souhaitait recruter de nouveaux personnels pour le groupement des moyens aériens nationaux, afin d'accompagner le programme de renouvellement de la flotte. Mais, en raison d'un décalage des dates d'incorporation lié à la crise sanitaire, ce recrutement a été reporté en 2021. La réalisation en 2020 est ainsi identique à celle de 2019.
Évolution de l'exécution du plafond d'emplois
(en ETPT)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
|
|
Plafond d'emplois autorisé |
2 440 |
2 404 |
2 402 |
2 450 |
2 483 |
2 498 |
2 479 |
2 490 |
|
Plafond d'emplois réalisé |
2 395 |
2 382 |
2 379 |
2 411 |
2 444 |
2 454 |
2 454 |
s.o. |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
* 1 Amendement du Gouvernement n°II-3526 adopté à l'Assemblée nationale sur le PLF 2021 http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/3360C/AN/3526 .
* 2 Note d'analyse de l'exécution budgétaire en 2020 de la mission « Sécurités », Cour des comptes.