B. DES MODALITÉS D'EXERCICE DES POUVOIRS DE CONTRÔLE PRÉCISÉES
1. Une préoccupation concernant les données financières à disposition des commissions des affaires sociales
Les documents transmis au Parlement pour assurer son information, particulièrement dans le cadre du PLFSS et de son examen dans des délais contraints, sont souvent mis à disposition dans des formats qui ne permettent pas leur bonne exploitabilité alors même que leur contenu financier peut être particulièrement technique. Afin de garantir la bonne capacité du Parlement à évaluer les hypothèses financières qui lui sont soumises et à analyser les prévisions et objectifs qu'il a la charge de voter, la commission a souhaité inscrire que les données communiquées le sont dans un format aisément exploitable .
2. Une précision apportée quant aux capacités d'interrogation des administrations et organismes dans le champ des finances sociales
À l'initiative du rapporteur et de René-Paul Savary, président de la mission d'évaluation de contrôle de la sécurité sociale, la commission a inscrit dans la loi organique les pouvoirs de contrôle du rapporteur général et précisé que les demandes de communication de documents d'ordre administratif et financier comprenaient bien les interrogations formulées quant aux évolutions éventuelles des paramètres régissant certaines prestations légales . Il s'agit concrètement de bien assurer aux commissions permanentes les moyens d'évaluer, dans le cadre du PLFSS comme de réformes dédiées, l'impact financier qu'aurait une modification de certains grands paramètres sur les comptes des régimes.
EXAMEN DES ARTICLES
PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE
FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
Article
1
er
Modification du contenu des lois de financement
de la sécurité sociale
Cet article propose de définir le contenu des trois catégories de lois de financement de la sécurité sociale (LFSS), c'est-à-dire les LFSS de l'année, les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale (LFRSS) et les nouvelles lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale (LACSS) que se propose de créer l'article.
La commission a adopté cet article en l'enrichissant par plusieurs apports substantiels visant principalement à étendre le périmètre normatif des LFSS à l'assurance chômage, à préciser les conditions dans lesquelles certains objectifs de dépenses votés dans le cadre des LFSS peuvent être révisés à la hausse en cours d'exercice et à améliorer la définition de l'article liminaire des LFSS de l'année.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Par cet article, l'Assemblée nationale propose une réécriture complète de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui définit les périmètres (obligatoire, exclusif et facultatif) des lois de financement de la sécurité sociale.
Il est à noter que, par commodité de lecture, les députés ont choisi d'attribuer à chaque catégorie de LFSS un article de code qui lui sera propre :
- l'article L.O. 111-3, comme actuellement, pour la loi de financement de la sécurité sociale de l'année ;
- un nouvel article L.O. 111-3-1 pour les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale ;
- et un nouvelle article L.O. 111-3-2 pour les lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale, qu'il est proposé de créer ( cf. infra ).
Le commentaire ne reviendra pas sur la totalité de la rédaction proposée, qui réécrit à l'identique ou presque une grande partie du droit existant. Seules seront mises en exergue les modifications que portent par rapport au cadre actuel des LFSS.
A. La création des LACSS
La principale innovation de ce texte, qui figure également dans proposition de loi déposée par le rapporteur en mars 2021 2 ( * ) , est la création d'une nouvelle catégorie de lois de financement de la sécurité sociale : les lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale (LACSS) .
À cette fin, il est proposé de créer un nouvel article L.O. 111-3-2 au sein du code de la sécurité sociale aux termes duquel la LACSS :
- approuve les tableaux d'équilibre du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale par branche et des organismes concourant au financement de ces régimes , ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;
- approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base (en pratique le Fonds de réserve pour les retraites) et les montants correspondant à l'amortissement de leur dette (concrètement, les amortissements de dette réalisés par la Caisse d'amortissement de la dette sociale - Cades) ;
- approuve le rapport mentionné au 1°du II de l'article L.O. 111-4-2 du code de la sécurité sociale, créé par l'article 2 de la présente proposition de loi organique. Ce rapport décrit « les mesures que le Gouvernement a prises ou compte prendre pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos. Ce rapport présente également un tableau, établi au 31 décembre du dernier exercice clos, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ».
En termes normatifs, les attributions de la LACSS reprennent pour l'essentiel celles de l'actuelle première partie des lois de financement de la sécurité sociale de l'année. La rédaction proposée par l'Assemblée nationale pour l'article L.O. 111-3 écrase donc les dispositions relatives à ladite première partie.
Dans ce nouveau schéma, la LFSS de l'année ne se composera donc plus que de trois parties, au lieu de quatre actuellement :
- une partie « rectificative », comprenant les dispositions relatives à l'année en cours ;- une partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir ;
- et une partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir.
La LACSS a vocation à devenir le vecteur législatif privilégié du contrôle parlementaire sur l'exécution de la LFSS , sur le modèle des « lois de règlement » du budget de l'État.
Afin de permettre au Parlement de mener à bien ce contrôle, le texte de la proposition de loi prévoit, en son article 2 ( cf. infra ), de l'accompagner de nombreuses annexes regroupées dans un nouvel article L.O. 111-4-2 du code de la sécurité sociale. Au-delà de ce contrôle « documentaire », il reviendra aux deux assemblées, et singulièrement à leurs commissions des affaires sociales, de mener les auditions, questionnaires et enquêtes qui leur permettront de former un jugement sur la gestion de l'exercice écoulé, toutes actions qui ne peuvent être conduites à l'automne lorsque l'attention du Parlement se porte avant tout sur les mesures nouvelles proposées pour l'année à venir.
Concrètement, la LACSS aura vocation à être examinée à la fin du printemps ou au début de l'été, de même que la loi de règlement, la proposition de loi prévoyant, en son article 3, un dépôt de ce projet de loi à l'Assemblée nationale avant le 1 er juin de chaque année ( cf. infra ).
B. La création d'un article liminaire des lois de financement de l'année
Le A du II du texte proposé pour l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale par le présent article crée un article liminaire des lois de financement de la sécurité sociale de l'année .
Actuellement, seules les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale contiennent un tel article mais celui-ci a vocation à proposer une vision actualisée d'ensemble des comptes publics . Le droit actuel, qui serait repris dans la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques également en cours de navette, situerait d'ailleurs les dispositions régissant cet article liminaire au sein de l'article 1 er G de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
À l'inverse, l'article liminaire de la loi de financement de l'année, s'il doit nécessairement être cohérent avec l'article liminaire de la loi de finances de l'année, serait propre aux comptes sociaux .
Selon les termes du texte proposé, il présenterait, pour le dernier exercice clos, pour l'exercice en cours et pour l'année à venir, l'état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale (ASSO).
Il convient de rappeler que les ASSO, qui correspondent à un sous-ensemble des administrations publiques (APU) au sens de la comptabilité nationale, s'étendent bien davantage que l'actuel périmètre des LFSS. Elles regroupent, outre les régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et le Fonds de solidarité vieillesse, coeur des actuelles LFSS, les fonds spéciaux versant des prestations sociales 3 ( * ) , l'assurance chômage, les régimes complémentaires de retraite, la Cades, le FRR et les organismes dépendant des assurances sociales (ODASS). On trouve, dans cette dernière catégorie, les hôpitaux à financement public, les oeuvres sociales intégrées aux organismes de sécurité sociale ou encore Pôle emploi.
Le législateur disposera donc, au moment d'examiner le PLFSS, d'une vision consolidée des comptes et des prévisions financières relatives aux ASSO pouvant être mis en regard avec les objectifs fixés en loi de programmation des finances publiques.
C. Les modifications du périmètre normatif des LFSS
Au-delà de ces innovations de structure des LFSS, le présent article propose également quelques élargissements du périmètre de ces lois, qu'il s'agisse de son périmètre exclusif ou de son domaine facultatif.
1. Une double extension du périmètre exclusif des LFSS
Le domaine exclusif des LFSS correspond aux mesures ne pouvant être adoptées que dans le cadre d'une loi de financement de la sécurité sociale 4 ( * ) . Celui-ci serait repris étendu par deux nouveaux types de mesures.
a) La répartition des recettes transférées par l'État à la sécurité sociale
Tout d'abord, le III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale serait complété par un alinéa disposant que la répartition entre les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et, le cas échéant, entre leurs branches et les organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de la dette de ces régimes ou à la mise en réserve de recettes à leur profit des ressources établies au profit de l'État, lorsque celles-ci leur ont été affectées dans le respect du III de l'article 2 de la LOLF 5 ( * ) , ne peut résulter que d'une disposition d'une loi de financement .
Il s'agit de permettre une simplification de l'actuelle « tuyauterie » financière que contient chaque LFSS afin que chaque régime retombe sur ses pieds dans ses relations financières avec l'État.
Actuellement, la compensation financière par l'État à la sécurité sociale de mesures non prises en charge par des crédits budgétaires se fait au moyen de transferts fiscaux, en particulier par un flux de TVA à destination de la Caisse nationale d'assurance maladie (Cnam). Néanmoins, pour que chaque branche reçoive sa juste part de compensation, le législateur social procède, chaque automne, à une révision souvent complexe des affectations de diverses recettes, en particulier la contribution sociale généralisée et la taxe sur les salaires.
Il s'agirait, dans le cadre du nouveau monopole des LFSS, de permettre le transfert de la ressource en provenance de l'État vers un organisme répartiteur, qui devrait être l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), qui fait déjà office de « banquier » de la sécurité sociale, sans passer par un organisme particulier n'ayant pas besoin de se coir affectée l'ensemble de la ressource. Le nouveau monopole assurerait le fait qu'aucune mesure de répartition « parallèle » prise en loi de finances ne vienne percuter le schéma établi en LFSS.
b) Un monopole sur les mesures de diminution de recettes non bornées dans le temps
Le présent article propose également de compléter le domaine exclusif des LFSS par un monopole sur les mesures de diminutions de recettes de la sécurité sociale 6 ( * ) non bornées dans le temps.
Dans un tel schéma, la loi ordinaire ou la loi de finances pourraient toujours comprendre des dispositions relatives à des exonérations, réductions ou abattements de cotisations ou de contributions sociales, sous la réserve de prévoir une durée d'application inférieure à trois ans, à compter du moment de leur entrée en vigueur. En revanche, la pérennisation de ces exonérations, à savoir la suppression de la « borne » ou limitation dans le temps de son application, ne pourrait être inscrite qu'au sein des lois de financement de la sécurité sociale .
Si cette mesure est compréhensible dans son principe et même protectrice des finances sociales, sa rédaction a été complexifiée au cours des débats à l'Assemblée nationale, rendant de ce fait délicate son articulation avec l'actuel monopole des LFSS sur toute mesure de réduction de recettes non compensée . Des clarifications pourront être apportées sur ce point d'ici la séance publique.
2. Une extension du domaine facultatif des LFSS
Le présent article présente également quelques évolutions du domaine facultatif des LFSS, c'est-à-dire des mesures pouvant figurer dans une LFSS sans constituer un « cavalier social » mais qui pourraient également figurer dans un autre texte.
a) Les mesures relatives à la dette des hôpitaux
Le texte proposé pour le A du VI de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale inclurait désormais dans ce domaine facultatif des LFSS les mesures ayant un effet sur la dette des établissements de santé relevant du service public hospitalier et des établissements médico-sociaux qui sont financés par l'assurance maladie et soumis à un objectif de dépenses.
Bien que de précédentes LFSS ait déjà contenu de telles mesures, en particulier l'article 49 de la LFSS pour 2021, ces mesures n'entraient effectivement pas dans le domaine des lois de financement défini au niveau organique, ce que la commission des affaires sociales avait au demeurant souligné.
b) La redéfinition de l'annualité des dépenses et des recettes de la sécurité sociale
Enfin, une extension indirecte du domaine des LFSS résulterait de la nouvelle définition plus large de l'annualité budgétaire qui les régirait.
Actuellement, les mesures de recettes et de dépenses sont admissibles à condition d'avoir un effet sur les recettes ou les dépenses de l'année des différents régimes ou des années ultérieures à la condition qu'elles présentent un caractère permanent .
Ainsi, c'est en raison de l'absence de caractère permanent de l'absence d'indexation sur l'inflation du montant des pensions de retraite prévue pour les seules années 2019 et 2020 au sein de la LFSS pour 2019 que le Conseil constitutionnel a censuré la mesure au titre de l'année 2020 pour ne conserver que la non-indexation de 2019, année à laquelle se rapportait la LFSS examinée 7 ( * ) .
Le texte proposé donne une latitude un peu plus large au législateur social en lui permettant d'adopter dans le cadre d'une LFSS les mesures de recettes et de dépenses applicables :
- soit à l'année ;
- soit à l'année et aux années ultérieures ;
- soit aux années ultérieures, à la condition que ces dispositions présentent un caractère permanent .
D. Dispositions diverses
1. Une simplification de la présentation des tableaux d'équilibre
Le présent article propose que seuls les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base de sécurité sociale soient soumis au vote du Parlement et non plus, comme actuellement ces mêmes tableaux ainsi que ceux du régime général.
En pratique, le nombre de tableaux sera donc réduit mais concernera bien l'ensemble des régimes. Le régime général ne sera plus intégré qu'en tant que partie (prépondérantes, certes) de la composition des ROBSS.
Bien entendu, les annexes du PLFSS détailleront la situation des différents régimes et permettra, en particulier, de conserver une vision claire des comptes du régime général malgré cet absence de vote formel sur ce périmètre restreint.
2. La suppression de la référence en matière de couverture des déficits ou d'emploi des excédents de la sécurité sociale
Le présent article propose la suppression de la référence, figurant actuellement en première partie des LFSS, à des mesures législatives en matière de couverture des déficits ou d'emploi des excédents au sein de la future LACSS. Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, « il semblait étrange juridiquement de maintenir ces dispositions sans objet et sans cas d'application connu ».
II - La position de la commission
La commission adopté cet article, qui contient plusieurs avancées intéressantes en matière d'examen des lois de financement de la sécurité sociale, en particulier la création des LACSS.
Outre un amendement COM-9 de coordination adopté à l'initiative du rapporteur, elle a également adopté plusieurs amendements destinés à enrichir cet article de plusieurs mesures qui approfondiront de manière significative le contrôle parlementaire sur les ressources publiques attribuées à la sécurité sociale et à l'ensemble des ASSO.
A. L'extension du périmètre normatif des LFSS à l'assurance chômage
À l'initiative du rapporteur, la commission a tout d'abord adopté un amendement COM-6 étendant le périmètre des LFSS à l'assurance chômage .
Pour la commission, une telle extension se justifie aujourd'hui car l'ensemble des raisons qui ont conduit à la création des LFSS en 1996 pour les branches historiques de la sécurité sociale s'appliquent actuellement à ce régime.
En premier lieu, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, le pilotage du régime a profondément changé de nature , alors même que l'assurance chômage n'est pas incluse dans le périmètre des LFSS. Au travers de la « lettre de cadrage » adressée par le Premier ministre aux gestionnaires du régime avec les négociations sur ses évolutions, c'est bien le Gouvernement qui est désormais, en droit et en fait, « maître à bord » du régime d'assurance chômage - ce que la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion, Élisabeth Borne a d'ailleurs confirmé sans ambages lors de son audition du 30 juin 2021 par la commission des affaires sociales en constatant que « l'État est le seul à avoir la main, les partenaires sociaux demeurant sur le banc de touche ».
Dans un tel contexte, le rapporteur souligne que cette gestion par le Gouvernement d'un régime dépensant annuellement quelque 35 milliards d'euros de prélèvements obligatoires ne peut se faire que sous le contrôle du Parlement, ce qui justifie en soi l'intégration de l'assurance chômage au sein des LFSS . En revanche, cette intégration ne vise aucunement à réduire encore le rôle des partenaires sociaux , qui reste indispensable au vu de la nature éminemment professionnelle du régime. Au contraire, les partenaires sociaux gagneraient probablement à sortir de l'actuellement situation de tête-à-tête inégal face à un gouvernement omnipotent.
En deuxième lieu, l'attribution de ressources fiscales à l'assurance chômage (une fraction de 1,47 point de CSG « activité », pour un rendement estimé en 2021 à 14,5 milliards d'euros ) justifie là aussi pleinement un droit de regard du Parlement
Enfin, même si le présent texte n'est pas le véhicule juridique idoine pour traiter le sujet sur le fond, il est permis d'observer que la dette du régime a atteint un tel niveau après la crise de 2020 qu'il est illusoire d'espérer qu'il parvienne à l'amortir seul , sans intervention des pouvoirs publics.
Pour l'ensemble de ces raisons, il est devenu nécessaire que, sans se transformer en pilote du régime, le Parlement soit appelé à approuver le tableau d'équilibre du régime et les principales mesures le concernant au sein de la LFSS.
B. Le renforcement de la normativité des LFSS
La crise sanitaire de 2020 a nécessité une réponse rapide et un déploiement de moyens massifs de la part des pouvoirs publics. À ce titre, le Gouvernement a sollicité à trois reprises le vote de collectifs budgétaires pour lui donner les moyens d'action notamment en matière de relance économique. Dans le même temps, celui-ci n'a pas estimé nécessaire, au regard du cadre organique en vigueur, de présenter devant le Parlement un projet de loi de financement rectificatif, et ce alors que tant l'effondrement des recettes que l'accroissement considérable des dépenses de l'assurance maladie rendaient ce passage devant le Parlement à tout le moins légitime.
Afin de tirer les conséquences d'une telle situation et à l'initiative du rapporteur, la commission des affaires sociales a adopté un amendement COM-7 visant à contraindre le Gouvernement à revenir devant le Parlement en cas de dérapage des finances de la sécurité sociale tout en lui conservant sa capacité d'agir vite et fort en cas de besoin impérieux .
1. Une prise en compte particulière des crédits du service public hospitalier
Les crédits affectés au sein de l'Ondam aux établissements de santé ne distinguent pas, au sein du sous-objectif actuel, les établissements du service public hospitalier des établissements privés, quand ces deux groupes répondent à des modes de financement différents. En outre, les dépenses retracées dans ce sous-objectif peuvent être tant des prestations légales, remboursements aux assurés de soins réalisés en établissements que des dotations directes, arbitrables, aux établissements du service public hospitalier, notamment les dotations au titre des missions d'intérêt général. Ces dernières dotations font d'ailleurs l'objet de mécanismes de pilotage et de maîtrise de la dépense fixés par le Gouvernement hors PLFS, avec des délégations de crédits par voie de circulaire.
Cependant, alors même que le budget des hôpitaux apparaît régulièrement comme un sujet des plus sensibles, particulièrement mis en avant par la question de la dette hospitalière puis de la pandémie, le regard du Parlement sur celui-ci apparaît très insuffisant.
C'est d'ailleurs également dans cet objectif qu'un rapport sur la situation financière des établissements de santé du service public hospitalier est prévu dans la rédaction de l'article L.O. 111-4 résultant des initiatives parlementaires.
C'est aussi pourquoi le présent amendement prévoit au nouveau b du 3° du II de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale de d'identifier, au sein de l'Ondam, un sous-objectif dédié au service public hospitalier . En outre, sans inscrire de plafond de dépenses, le dispositif proposé inscrit une sollicitation obligatoire des commissions permanentes dans le cas d'un dépassement du sous-objectif voté . Ce relèvement de crédits pourrait intervenir exclusivement par décret pris après avis du Conseil d'État et, surtout, des commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat. En cas d'urgence, leur seule information serait requise.
À titre d'exemple, le dispositif créé aurait conduit le Gouvernement lors de la crise de 2020, sans différer aucunement les disponibilités financières au service des hôpitaux, à solliciter l'avis du Parlement ou, au moins, à l'informer du coût projeté des dépenses nouvelles pour le service public hospitalier dues à la crise sanitaire.
Surtout, ce dispositif aurait contraint le Gouvernement à la rentrée 2020 à demander en temps utile l'avis des commissions des affaires sociales sur les dépenses liées aux mesures du « Ségur de la santé », qui ne correspondaient pas à une dépense d'urgence et aurait très légitimement pu être discutée par le Parlement.
Ce sous-objectif dédié et ses modalités propres de relèvement des crédits visent ainsi à accroître les capacités de suivi et d'analyse du Parlement concernant les crédits affectés au service public hospitalier, constaté justement depuis 2020 comme stratégique pour la nation.
2. Un cadre plus contraignant pour le dépassement des dotations allouées aux opérateurs
La contrainte de retour devant le Parlement serait renforcée dans les cas de dépassement des dotations de l'assurance maladie allouées aux opérateurs.
Le dispositif proposé dans un nouveau c du 3° du II de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale vise à tirer les conséquences des pratiques budgétaires des dernières années. Le cas de de l'Agence nationale de santé publique (ANSP, dite Santé publique France), a été à ce titre particulièrement illustratif. La commission des affaires sociales s'était opposée en 2019, lors de l'examen du PLFSS pour 2020, au transfert du financement de Santé publique France du budget général à la sécurité sociale. Surtout, la commission n'a pu que constater que la compensation à la sécurité sociale de ce transfert, fixée à 150 millions d'euros en LFSS pour 2020, n'a pas été réévaluée à l'automne 2020 alors même que le Gouvernement avait, par simple arrêté ministériel, porté au cours de l'exercice la dotation de l'assurance maladie à Santé publique France à 4,8 milliards d'euros.
Autre exemple d'extrême souplesse pratiquée dans le cadre des LFSS, le Gouvernement a prévu dans l'ONDAM 2021 des « provisions » pour les campagnes vaccinale et de dépistage sur l'année 2021. Là encore, sans remettre en cause la nécessité de ces dépenses, on peut légitimement s'interroger sur la forme qu'elles prennent dans l'ONDAM, très éloignée d'une autorisation budgétaire avec une justification étayée attendue sur leur calibrage.
Ainsi, ces transferts successifs dans le giron de l'assurance maladie d'opérateurs qui étaient ou pourraient tout à fait figurer au sein du budget général s'apparentent à des débudgétisations qui , au-delà de contrevenir aux principes de droit budgétaire, portent atteinte aux droits fondamentaux du Parlement d'autoriser les dépenses publiques et d'en suivre le bon emploi .
Surtout, ces débudgétisations apparaissent d'autant plus inacceptables que le Gouvernement a prévu, pour 2021, un fonds de concours de Santé publique France - et donc de l'assurance maladie - vers le budget général pour financer des achats liés à la crise. Ce cadre financier a d'ailleurs été critiqué récemment par la Cour des comptes dans un rapport remis à l'Assemblée nationale 8 ( * ) .
En conséquence, cet amendement prévoit d'identifier dans un sous-objectif dédié les crédits des opérateurs ou fonds financés par l'assurance maladie . L'amendement entend pour ceux-ci que soient précisées des dotations - par nature limitatives -. De telles dotations existent déjà dans les LFSS, notamment pour le FMIS ou l'Oniam.
L'amendement adopté par la commission précise les conditions dans lesquelles les crédits dédiés à ces agences ou fonds peuvent être, le cas échéant, relevés . Il prévoit ainsi un relèvement possible, dans la limite de 10 %, uniquement par décret, pris après avis du Conseil d'État et, là encore, des commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat . En cas d'urgence impérieuse, le plafond fixé est caduc et ne serait requise que la seule information de ces commissions et non leur avis.
Concrètement, dans le cas de Santé publique France pris en exemple précédemment, le premier relèvement réalisé à hauteur de 860 millions d'euros le 20 mars 2020 aurait été rendu possible sur le fondement de l'urgence constatée et pris par décret après information des commissions des affaires sociales. Un collectif social aurait par la suite dû être déposé.
3. Un impératif retour devant le Parlement en cas de dérapage des dépenses
Enfin, l'amendement COM-7 crée un II bis au sein de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale prévoyant, en cas d'écart majeur en cours d'exécution à la trajectoire de dépenses votée en LFSS, le dépôt immédiat d'un projet de loi de financement rectificative.
A été retenu comme seuil de déclenchement un écart de 1 % à l'un des objectifs de dépenses voté en LFSS. À titre d'exemple, pour l'exercice 2021, un écart de 2,3 milliards d'euros sur l'exécution de l'ONDAM tel que voté aurait conduit au dépôt d'un PLFRSS et donc à une nouvelle discussion, devant le Parlement, sur les dépenses engagées pour la gestion de la politique de dépistage ou la campagne vaccinale.
Ainsi, les dispositions inscrites par la commission à cet article 1 er au sein de l'article L.O. 111-3 forment un dispositif protecteur des droits du Parlement sans obérer les capacités d'action des pouvoirs publics en cas de crise.
C. Les précisions relatives à l'article liminaire de la LFSS de l'année et des LACSS
S'agissant de l'article liminaire des LFSS de l'année que le présent article propose de créer, la commission a approuvé le principe d'une telle création.
À l'initiative du rapporteur, elle a toutefois adopté un amendement (COM-5) destiné à améliorer la clarté et la cohérence des informations dont disposera ainsi le Parlement au moment de se prononcer.
À cette fin, cet amendement :
- d'une part, prévoit que les données relatives aux ASSO seront ventilées par sous-secteurs (ROBSS, assurance chômage, organismes de retraite complémentaire, ODASS, etc .), ce qui permettra de mieux identifier les éventuelles entités dont la trajectoire financière pose problème ;
- d'autre part, instaure un article liminaire des lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale qui contiendra les données relatives au dernier exercice clos, ces données ne figurant dès lors plus au sein de l'article liminaire de la LFSS de l'année. Ainsi, la vocation de chacun de ces textes (prévisions pour la LFSS de l'année et constat pour la LACSS) sera mieux respectée. En outre, ces éléments permettront au Parlement de comparer les résultats obtenus par rapport aux prévisions de la LFSS initiale et de la loi de programmation des finances publiques.
D. Une affirmation du caractère financier du PLFSS
1. Une crédibilité accrue de la construction du texte
Les projets de loi de financement de la sécurité sociale dérogent de manière régulière aux principes fondamentaux du droit budgétaire, affaiblissant la crédibilité des LFSS. À ce titre, le principe de non-contraction des dépenses et des recettes apparaît souvent non respecté, notamment dans la construction de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam). Dernier exemple en date, la contribution exceptionnelle des organismes complémentaires d'assurance maladie (Ocam) votée dans le cadre du PLFSS pour 2021 a été présentée dans l'Ondam rectifié pour 2020 comme une moindre dépense.
La loi organique relative aux lois de finances prévoit bien à son article 6 la transcription du principe d'universalité. Ainsi, « le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'État. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses ».
Aussi, à l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-8 visant à prévoir que les objectifs de dépenses sont fixés sans contraction entre les recettes et les dépenses .
2. Un refus de faire de la LFSS une « loi santé » annuelle
La place de la dette hospitalière au sein de la dette sociale et, en conséquence, au sein des PLFSS, a été à plusieurs reprises abordé lors de l'année 2020, tant lors de l'examen des projets de loi organique et de la loi relatives à la dette sociale et à l'autonomie que lors de l'examen du PLFSS pour 2021.
Le Gouvernement a fait le choix, dans le cadre des textes relatifs à la dette sociale et à l'autonomie présentés en 2020, de faire porter la reprise d'une partie de la dette hospitalière par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Était organisé à cette fin un mécanisme de dotations de la Caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) aux établissements du service public hospitalier, dotations dont le montant global était lui transféré à la Cades.
La commission des affaires sociales avait alors estimé 9 ( * ) que la dette des hôpitaux, essentiellement immobilière et résultant de plans d'investissements d'initiative gouvernementale, ne relevait pas du remboursement de prestations sociales et donc de la dette sociale telle que portée par la Cades. Elle avait ainsi supprimé du projet de loi relatif à la dette sociale et à l'autonomie les dispositions organisant la reprise de la dette hospitalière par le mécanisme proposé.
À l'automne 2020, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 comprenait un nouvel article redéfinissant les modalités de répartition et d'attribution des dotations aux établissements du service public hospitalier. Le Sénat avait supprimé cet article en première lecture, sur proposition de la commission des affaires sociales. En effet, la commission avait estimé que cet article n'avait pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale, ce dispositif relatif aux critères et modalités d'attribution de ces dotations n'ayant en réalité pas d'impact sur le solde de l'assurance maladie.
Le présent article, en intégrant la dette des établissements du service public hospitalier dans le champ des mesures pouvant être inscrites en LFSS, vise de manière manifeste à sécuriser juridiquement de futures modifications du mécanisme de reprise de la dette hospitalière. Cependant, la commission estime qu'une telle extension du périmètre ne serait pas conforme à la lettre et à l'esprit du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution, qui fait des lois de financement de la sécurité sociale un texte financier relatif aux comptes de celle-ci.
Il n'est pas question pour la commission et son rapporteur de valider a posteriori des mesures non déférées au Conseil constitutionnel mais qui auraient très certainement été censurées, pas plus que cette proposition de loi organique ne doit être la première étape de la transformation des PLFSS en textes portant diverses mesures d'ordre social.
En conséquence, sur proposition de Corinne Imbert, rapporteure pour l'assurance maladie, la commission a adopté un amendement COM-3 supprimant l'intégration dans le champ des lois de financement les mesures relatives à la dette des établissements de santé du service public hospitalier ou des établissements médico-sociaux financés par l'assurance maladie.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article
2
Modernisation et approfondissement de l'information
relative
aux lois de financement de la sécurité
sociale
Cet article propose de réécrire les dispositions de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale relatives aux documents annexés aux projets de loi de financement.
La commission a adopté cet article avec modification, précisant notamment les annexes attendues au PLFSS et complétant le « compteur des écarts » créé par l'Assemblée nationale.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
A. Une redéfinition des annexes au PLFSS
1. Une rationalisation des annexes existantes
a) Les actuelles annexes aux PLFSS
L'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale fixe la liste des documents nécessairement produits conjointement aux PLFSS.
Dans sa version actuelle, le I de cet article prévoit, pour la loi de financement de l'année, un rapport, relatif à l'état des dépenses et des recettes par branche - et spécifiquement la prévision de l'ONDAM -, et ce dans une perspective pluriannuelle avec une période couvrant les quatre années à venir. Ce rapport constitue aujourd'hui ce qui est désigné comme « l'annexe B ». L'article L.O. 111-3 du même code prévoit que la loi de financement de l'année approuve ce rapport.
En référence à la loi organique relative à la programmation 10 ( * ) des finances publiques (LOLPFP), ce même rapport doit faire état de « l'évaluation prévisionnelle de l'effort structurel, défini à l'article 1 er , des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ». L'effort structurel est défini comme l'incidence des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l'évolution du solde structurel 11 ( * ) .
Toujours concernant la loi de financement de l'année, le II de l'actuel article codifié prévoit un rapport sur l'affectation des excédents ou la couverture des déficits et présentant la situation patrimoniale des régimes et organismes . Ce rapport constitue « l'annexe A » du PLFSS.
Sans distinction du statut (initial ou rectificatif) du projet de loi, l'article, le III de l'actuelle rédaction de l'article L.O. 111-4 prévoit une série d'annexes exigées de toute présentation d'une loi de financement :
- le 1° prévoit la remise des « programmes de qualité et d'efficience », désignés depuis l'an dernier « rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale », pour chaque branche et pour les organismes financés par les dépenses relevant de l'ONDAM ;
- l'annexe prévue au 2° concerne les objectifs de gestion et moyens de fonctionnement des organismes ;
- une annexe, prévue au 3°, est relative à la mise en oeuvre de la LFSS de l'année en cours et aux mesures de simplification en matière de recouvrement des recettes et de gestion des prestations ;
- l'annexe prévue au 4° est chargée de détailler les recettes de l'ensemble des régimes ;
- le 5° prévoit une énumération des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations et des prévisions sur leur compensation ;
- le 6° prévoit une annexe chargée de détailler les mesures affectant la sécurité sociale, l'État et les collectivités publiques ;
- l'annexe prévue au 7° est dédiée à l'ONDAM , particulièrement à son périmètre et à la ventilation de ses sous-objectifs ;
- un 7° bis , ajoutée par la loi organique relative à la dette sociale et à l'autonomie 12 ( * ) prévoit une annexe dédiée aux dépenses relatives au soutien à l'autonomie des personnes âgées ou en situation de handicap ;
- le 8° prévoit une annexe présentant les comptes clos et prévisionnels et l'impact des mesures du PLFSS sur les comptes des régimes, fonds et organismes ;
- le 9° est consacré aux besoins de trésorerie des régimes ainsi qu'à l'impact des mesures, tant du PLFSS que réglementaires ou conventionnelles, sur les comptes des régimes ;
- le 10°, par renvoi à la loi organique 13 ( * ) relative à la présentation des projets de loi, reprend les éléments des études d'impact des projets ordinaires ;
- le 11° prévoit enfin, en référence à la LOLPFP, la remise d'un rapport sur la correction des écarts constatés en exécution par le Haut Conseil des finances publiques.
Le IV prévoit la remise d'un rapport triennal sur les régimes existants et le nombre de leurs cotisants actifs et retraités titulaires.
Le V prévoit enfin la transmission du rapport de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement, d'un rapport sur les comptes des régimes obligatoires et d'un rapport sur les vérifications en vue de la certification des comptes de la sécurité sociale.
b) Une réécriture sans changement majeur
Le présent article vise à réécrire l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale relatif aux documents accompagnant la transmission du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).
La nouvelle rédaction de l'article codifié reprend, dans un I et II re-rédigés, l'essentiel des annexes accompagnant aujourd'hui le PLFSS, en retranchant celles propres à l'exécution de l'exercice antérieur, renvoyées à un article dédié aux annexes du PLACSS.
La rédaction du contenu des annexes et des informations devant y figurer ainsi que la numérotation de l'énumération, ont été remaniées. Par ailleurs, il convient de souligner que, sur le même mouvement que les modifications apportées à l'article L.O. 111-3, la référence au régime général est supprimée au profit du seul maintien des régimes obligatoires de base comme objet d'analyse. Afin de préserver le niveau d'information des parlementaires, le Gouvernement devra veiller à préserver les informations relatives au régime général et à enrichir celles qui sont relatives aux autres ROBSS.
c) Un régime différencié d'annexes selon la catégorie de loi de financement
Tirant les conclusions des nouveaux articles dédiés à chaque catégorie de loi de financement de la sécurité sociale prévus par l'article 1 er de la proposition de loi organique, l'article 2 répartit également le contenu actuel de l'article L.O. 111-4 au sein de trois articles : l'article L.O. 111-4 portant sur la LFSS de l'année, et deux nouveaux articles, le L.O. 111-4-1, relatif aux documents annexés à la loi de financement rectificative et L.O. 111-4-2, relatif à la loi d'approbation des comptes.
2. Un régime différencié d'annexes selon la catégorie de loi de financement
a) Un nombre restreint d'annexes exigé pour les lois rectificatives
La création de l'article L.O. 111-4-1 vise à créer un régime simplifié d'annexes pour les lois de financement rectificatives. Le rapporteur général de l'Assemblée nationale entend ici encourager le dépôt d'un collectif social.
Aux termes de la rédaction actuelle de l'article L.O. 111-4, le dépôt d'un grand nombre d'annexes ne concernant que la loi de financement « de l'année », ce travail ne fait d'ores et déjà pas obstacle au dépôt d'un texte. Les PLFRSS 2011 et 2014 n'étaient ainsi pas accompagnés d'annexes.
Aussi, le I de l'article codifié prévoit ainsi la présentation annexée du rapport prévu pour la LFSS de l'année, à savoir l'actuelle « annexe B », l'annexe financière principale du PLFSS conserve donc sa primauté et son caractère nécessaire en loi de financement rectificative . Le deuxième alinéa de ce I prévoit la mise à jour des écarts retracés lors de la LFSS : le « compteur des écarts » est donc lui aussi nécessairement actualisé.
Au-delà, seules sont requises en annexes les informations suivantes :
- le détail des recettes, dépenses et soldes de chaque branche ;
- la justification des besoins de trésorerie ;
- l'effet des mesures - du projet de loi et extérieures - sur les comptes des régimes et sur l'ONDAM ;
- des précisions dédiées à l'ONDAM si celui-ci est modifié ;
- les éléments relevant de l'étude d'impact.
Ainsi, l'information prévue comme nécessaire à la présentation du PLFRSS se caractérise par l'objet qui doit être celui des collectifs sociaux, à savoir tirer les conclusions d'un bouleversement des comptes de la sécurité sociale en cours d'exercice, par choix politique ou par effet conjoncturel.
b) Des annexes limitées pour la loi d'approbation des comptes
La loi d'approbation des comptes, créée à l'article 1 er de la présente proposition de loi organique se voit attribuer une série d'annexes visant à permettre une information du Parlement sur l'exécution de la loi de financement de l'année passée et l'état des comptes clos de la sécurité sociale.
Le I de l'article L.O. 114-1-2 codifié prévoit ainsi :
- à son 1°, la remise des rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale (REPSS) , qui existaient aujourd'hui déjà en annexes du PLFSS, et trouvent naturellement leur place auprès du PLACSS, dans la mesure où ils se concentrent sur l'évaluation de l'exécution. Une précision est apportée pour la branche vieillesse, pour laquelle le REPSS est chargé d'évaluer la soutenabilité financière de l'ensemble des régimes obligatoires, de base et complémentaires, et donc d'offrir une vision financière du système dans son ensemble ;
- à son 2°, une annexe dédiée, comme pour le PLFSS, aux mesures de réductions et d'exonérations de cotisations et contributions. Nouveauté de cette rédaction, cette annexe présente la particularité de comprendre nécessairement l'évaluation des mesures , chacune devant être évaluée tous les trois ans ;
- le 3° prévoit une annexe propre à l'exécution de l'ONDAM ;
- le 4°, ajouté lors des débats à l'Assemblée nationale, prévoit une annexe présentant les comptes de l'exercice clos , tant pour les régimes complémentaires de retraite que pour le régime d'assurance chômage.
Le II reprend en outre les annexes actuelles du PLFSS, que sont le rapport présentant l'exécution de la LFSS de l'année passée (2°) et la description de la situation patrimoniale des régimes et les mesures d'affectation des excédents ou de couverture des déficits (1°), le 4° reprenant l'annexe dédiée aux moyens de fonctionnement des organismes et aux mesures de simplification.
Enfin, le 3° précise la mission d'assistance de la Cour des comptes, rappelant l'avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre et le rapport sur la certification des comptes assorti des vérifications assurées par la Cour.
Transformation des annexes proposée par
l'Assemblée nationale
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
B. Une nouvelle mise en évidence des écarts de dépenses par rapport à la loi de programmation
Principale nouveauté de la rédaction apportée par l'article 2, le rapport annexé à la LFSS ou « annexe B » se verrait complété par une comparaison nouvelle aux dispositions adoptées en loi de programmation en matière de dépenses.
Le deuxième alinéa du I de l'article L.O. 111-4 ainsi codifié prévoit que le rapport présente « les écarts cumulés entre , d'une part, les prévisions de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement qui figurent [ en loi de programmation ], d'autre part, les prévisions de dépenses décrites dans ce rappor t », et ce pour chacun des exercices de la période de la loi de programmation.
Transformation des rapports annexés
(« annexe A » et « annexe
B »)
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
Ce que le rapporteur général désigne comme un nouveau « compteur des écarts » constitue pour l'Assemblée nationale un réel outil nouveau au service du pilotage des comptes de la sécurité sociale, équivalent à un mécanisme de « règle d'or ».
Ce nouveau dispositif de suivi remplace l'information aujourd'hui requise concernant l'effort structurel : le II de l'article 2 abroge ainsi le II de l'article 9 de la LOLPFP.
C. Une information étendue sur un large champ de la sécurité sociale
1. Des compléments aux informations déjà présentes
a) Sur les exonérations et réductions de cotisations
Corollaire de l'attention renforcée, dans l'article L.O. 111-3, aux exonérations et réductions de cotisations et contributions sociales, l'article 2 renforce l'information sur ces moindres recettes pour la sécurité sociale.
Ainsi, au-delà de l'information présente en loi de l'année, l'évaluation triennale de chacune des mesures, annexée à la loi d'approbation des comptes , vient apporter à l'été une perspective nouvelle de nature à mieux préparer l'examen du PLFSS suivant à l'automne.
b) Sur l'ONDAM
L'annexe relative à l'ONDAM requise au dépôt du PLFSS de l'année est complétée par des informations nouvelles. Sont ainsi prévus des détails concernant les mesures correctrices envisagées, leurs impacts financiers et les mesures prises pour atteindre les objectifs d'économies fixés.
2. Une information nouvelle sur différents aspects de la sphère sociale
Plusieurs documents nouveaux sont prévus en annexe aux projets de loi de financement, visant à renforcer l'information du Parlement au moment de l'examen de ces textes.
a) Sur la situation financière des établissements de santé
Le 5° du I de l'article L.O. 111-4 dans sa nouvelle rédaction prévoit un rapport relatif à la situation financière des établissements de santé , remis conjointement au PLFSS de l'année. Ce rapport reprend celui prévu par l'actuelle loi de programmation 14 ( * ) , qui n'a jamais été remis au Parlement.
Sont précisées trois attentes, relatives au financement, à la dette des établissements et aux engagements de l'État concernant les ressources des établissements.
b) Sur l'assurance chômage et les retraites complémentaires
Introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, le 10° du I de l'article L.O. 111-4 prévoit désormais une annexe relative aux perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde du régime d'assurance chômage , d'une part, et des régimes d'assurance retraite complémentaire légalement obligatoires, d'autre part.
Cette annexe au projet de loi de l'année se retrouve également au projet de loi d'approbation des comptes. Ainsi, sans faire entrer les régimes d'assurance chômage et de retraites complémentaires dans le champ des lois de financement, l'Assemblée nationale a choisi de renforcer l'information - et donc le regard attentif - des parlementaires sur les comptes de régimes d'assurances sociales obligatoires et aux enjeux financiers majeurs.
Enfin, le rapporteur s'interroge sur la disparition de l'information relative au seul régime général . Si le vote sur les tableaux d'équilibre peut très justement se concentrer sur les seuls régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, l'information relative aux comptes de chacune des caisses du régime général peut être utile à l'analyse de la situation des principaux organismes.
II - La position de la commission
La commission soutient la nouvelle construction codifiée qui distingue, par type de loi, le niveau d'information nécessaire au Parlement pour assurer sa mission d'examen du texte et de la sincérité des hypothèses qui lui sont soumises.
A. Une refonte inaboutie du rapport annexé à la LFSS
1. Une vision bornée aux seules dépenses
a) Une vision tronquée de l'équilibre des comptes sociaux
Le « compteur des écarts » mis en place par l'article 2 transmis par l'Assemblée nationale se concentre sur le seul retraçage des écarts cumulés entre les dépenses prévues en loi de programmation et les dépenses inscrites dans la loi de l'année ou son rectificatif.
Cette logique, qui s'inscrit dans l'idée selon laquelle le pilotage des comptes se fait avant tout par une norme de dépenses et une contrainte forte sur la maîtrise de ces dernières, apparaît très incomplète dans le cas de la sécurité sociale.
En effet, si cette perspective peut se concevoir pour le budget de l'État, la sécurité sociale présente une gestion financière particulière : en cela que les générations futures n'ont pas à payer les prestations sociales des générations actuelles, le principe d'un nécessaire équilibre financier des comptes prévaut jusqu'à maintenant . C'est à cette fin et dans cette logique qu'a été créée la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).
Aussi, sauf à considérer qu'il est mis fin à cette approche des comptes sociaux, il est déterminant de bien raisonner en termes d'équilibre, soit en termes de soldes, et donc de suivre à la fois les dépenses et les recettes . Très concrètement, les déficits majeurs constatés sur l'année 2020 sont pour une part substantielle dus à un choc de recettes, au-delà des dépenses nouvelles liées à la crise sanitaire. En cela, constater la seule dépense et son écart à la prévision n'aurait pas montré l'enjeu réel, à savoir un solde en déficit de plusieurs dizaines de milliards d'euros dont il a été urgent d'organiser le transfert à la Cades.
En conséquence, à l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-10 visant à prévoir, dans le compteur des écarts, une vision exhaustive comprenant les recettes, les dépenses et les soldes comparés aux prévisions de la loi de programmation.
b) Un exercice limité à la loi initiale ou rectificative
On peut enfin s'étonner que le compteur des écarts ne figure pas en annexe au projet de loi d'approbation des comptes . Aussi, malgré la nouvelle mise en valeur de l'analyse des comptes clos, la constatation de l'écart à l'exécution lors de la seule discussion du projet de loi de l'année ou de sa rectification consacre cet examen initial comme le réel moment de la discussion parlementaire. Le rapporteur n'a cependant pas souhaité à ce stade une inscription supplémentaire du compteur des écarts en loi d'approbation.
2. Un outil lié à une échéance, sans en tirer les conséquences
Une particularité est enfin à souligner : là où l'annexe B comprend aujourd'hui une dimension pluriannuelle de N à N+4, le nouveau « compteur des écarts » ne peut se référer qu'aux prévisions effectivement présentes dans la loi de programmation .
Aussi, la perspective pluriannuelle « glissante » de l'annexe B se perd par définition très vite dans la comparaison des écarts à la loi de programmation. Ainsi, ce nouvel outil correspond davantage à un suivi de l'exécution des engagements de sérieux budgétaire pris par la majorité gouvernementale au début de son mandat.
En somme, en ne décalant pas l'horizon chaque année, ce nouveau compteur confirme, sans la concrétiser, la logique qui sous-tend la « règle d'or » proposée par la commission des affaires sociales du Sénat qui veut que, sur une période de cinq ans, les comptes soient équilibrés.
B. La nécessaire instauration d'une « règle d'or »
La commission a adopté un amendement COM-11 à l'initiative du rapporteur instaurant une « règle d'or » destinée à assurer à moyen terme l'équilibre des comptes de la sécurité sociale .
Ce dispositif reprend l'esprit et quasiment la lettre d'une disposition déjà adoptée par le Sénat lors de l'examen du projet de loi organique relatif à la dette sociale et à l'autonomie 15 ( * ) ainsi que de l'article 18 de la proposition de loi organique 16 ( * ) déposée par le rapporteur en mars dernier.
1. Un équilibre défini dans la trajectoire financière quadriennale annexée à la LFSS
Il est ainsi proposé que le cumul des soldes consolidés des ROBSS et du FSV des années N à N+4 soit toujours positif ou nul à compter du PLFSS pour 2025 17 ( * ) . La trajectoire concernera alors les exercices 2024 à 2028.
Comme le soulignait déjà le rapport précité sur le projet de loi organique relatif à la dette sociale et à l'autonomie, la règle proposée est à la fois contraignante et souple .
Contraignante, parce que le législateur ne s'est jusqu'à présent jamais doté d'un tel encadrement et que celui-ci imposera, à l'avenir, de faire de véritables choix en matière sociale - sans plus céder à la tentation de vouloir offrir davantage de prestations sans en assumer le coût.
Souple parce qu'à l'inverse de la pratique d'un pays comme l'Allemagne en matière d'assurance maladie, les déficits ponctuels resteront permis, l'équilibre étant constamment apprécié sur un moyen terme - celui d'un cycle économique . De plus, en cas de survenance de circonstances exceptionnelles , au sens de l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 3 mars 2012 (comme par exemple la crise financière de 2008 ou la crise actuelle), l'échéance pour retrouver un équilibre global pourrait être étendue jusqu'à dix ans . Une telle souplesse rendra d'autant plus nécessaire le contrôle du caractère réaliste de la trajectoire proposée, par le Parlement, le haut conseil des finances publiques et le Conseil constitutionnel.
À cette fin, le présent article propose d'introduire au sein de l'article L.O 111-4 du code de la sécurité sociale, la règle selon laquelle , dans le rapport annexé aux PLFSS à compter de 2024, la prévision de solde cumulé de l'ensemble des ROBSS et des organismes concourant au financement de ces régimes (c'est-à-dire du FSV) pour la période allant de l'année en cours aux quatre exercices à venir est positive ou nulle . Le rapport présenterait les moyens et modalités permettant de parvenir à ce résultat afin d'en assurer la sincérité.
Par ailleurs, une dérogation serait prévue à ce principe en cas de « circonstances exceptionnelles » au sens du traité européen, dûment constatées dans les conditions prévues à l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Dans ce cas, le rapport annexé au PLFSS préciserait celui des dix prochains exercices à l'issue duquel le solde cumulé de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes concourant au financement de ces régimes pour la période allant de l'année en cours audit exercice redeviendrait positif ou nul ainsi que les moyens et modalités permettant de parvenir à ce résultat.
2. Une sincérité et un caractère réaliste garantis par le haut Conseil des finances publiques
Afin d'assurer la sincérité et le caractère réaliste de la trajectoire proposée par le Gouvernement, l'amendement crée un nouvel article L.O. 111-5-3 au sein du code de la sécurité sociale afin qu'au plus tard une semaine avant que le Conseil d'État soit saisi du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année, le Gouvernement transmette au haut conseil des finances publiques les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir.
Il reviendrait au haut conseil de rendre un avis sur l'ensemble de ces éléments. Cet avis serait joint au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année lors de sa transmission au Conseil d'État. Il serait ensuite joint au PLFSS déposé à l'Assemblée nationale et rendu public par le Haut Conseil lors de ce dépôt.
C. Une absence préjudiciable de préoccupation ex ante quant à l'efficience de la dépense sociale
Alors que les crédits des lois de financement de la sécurité sociale correspondent pour une part non négligeable à des prestations légales pour partie non pilotables, il est souvent rappelé que le suivi de l'exécution des LFSS est le réel déterminant.
Cependant, l'existence même des LFSS et la désignation retenue d'« objectifs de dépenses » en distinction des « prévisions de recettes » soulignent bien la volonté du constituant de faire de ces lois financières nouvelles un outil de pilotage de la sécurité sociale.
1. Une prévision trop peu justifiée des dépenses de chaque branche
Aussi, le rapporteur regrette que la logique du chaînage vertueux entre la prévision et l'exécution n'ait pas été reproduite dans deux types d'annexes : les rapports d'évaluation (REPSS) prévus annexés à la loi de règlement constatent les résultats d'objectifs et d'indicateurs dont la fixation n'est antérieurement pas prévue, quand l'analyse des moyens de fonctionnement ne se fait également qu'à l'issue de l'exécution.
En conséquence, à l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-12 visant à prévoir une annexe au projet de loi de financement de l'année retraçant pour chaque branche l'analyse des enjeux de celle-ci pour l'année à venir .
Ces « programmes d'efficience des politiques de sécurité sociale » (PEPSS) ont un double objectif :
- offrir une meilleure vision de la structure des dépenses à venir pour chacune des branches, en retraçant par exemple le nombre projeté de nouveaux assurés ou bénéficiaires et l'évolution structurelle ou conjoncturelle des prestations, leur volume attendu et leur tarification pour ce qui concerne par exemple les actes médicaux.
- fixer dès le vote de l'objectif de dépenses de la branche les objectifs de qualité et de performance assignée à celle-ci ainsi que les indicateurs qui permettront, dans les REPSS, d'en évaluer les résultats.
2. Une insuffisante information sur la gestion des organismes de sécurité sociale
La même logique prévaut concernant la gestion des caisses. Sans que la loi ne fixe, comme dans le cas du budget général, des crédits dédiés au fonctionnement des organismes ou des plafonds d'emplois pour ceux-ci, le rapporteur souhaite une plus grande attention sur ces problématiques dès la prévision.
À cette fin, le même amendement Com-12 prévoit également le maintien pour la loi de financement de l'année d'une annexe relative aux moyens de fonctionnement et de gestion des organismes , qui devrait permettre là encore de fixer les objectifs et de discuter au moment du vote des dépenses à venir des moyens afférents à la mise en oeuvre des politiques de sécurité sociale.
Améliorations par la commission de
l'analyse
ex ante
de la qualité des
dépenses
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
D. Une information du Parlement à affiner
1. Une information accrue soutenue par la commission
Les informations nouvelles prévues par les modifications apportées par l'article 2 viennent utilement compléter les données mises à disposition du Parlement lors de l'examen des textes financiers sociaux.
Dans le cas de l'ONDAM, les économies projetées étant dans les faits systématiquement au coeur des hypothèses financières de construction de l'objectif, un renforcement de l'information sur les mesures permettant de les atteindre est tout à fait bienvenu.
Il en va de même concernant les retraites complémentaires, la proposition de loi organique d'origine sénatoriale proposant dans son texte également une annexe dédiée aux comptes des régimes obligatoires de retraite complémentaire. Cette information, sans remettre en cause la gestion paritaire et autonome de ces régimes, vient apporter une vision financière pertinente à l'échelle du système de retraite.
Concernant l'annexe relative aux établissements de santé, la commission partage l'intention de l'Assemblée nationale, une disposition analogue étant prévue dans la PPLO du Sénat. Sur le contenu, à l'initiative de Corinne Imbert, rapporteure pour l'assurance maladie, la commission a adopté un amendement COM-4 visant à préciser les éléments propres à la structure du financement des établissements et, pour le service public hospitalier aux dépenses d'investissement et aux mesures prises en vue d'améliorer leur équilibre financier. La commission entend ici souligner les particularités qui peuvent être celles des établissements du service public hospitalier, notamment par un poids variable de dotations d'intérêt général , mais aussi obtenir un suivi des mesures de « reprise de dette hospitalière » présentée tantôt comme un soutien à la solvabilité, tantôt comme un levier d'investissement courant.
Enfin, la commission a tiré les conséquences de l'intégration du régime d'assurance chômage au sein du champ du PLFSS en modifiant, par l'amendement COM-13, la rédaction de l'article 2 : le régime est alors sous le champ des annexes de branche et ne nécessite pas d'annexe d'un format distinct.
2. Le souci d'une information exploitable par le Parlement
L'ensemble des documents accompagnant les PLFSS comportent un nombre important de données, notamment financières. Force est de constater que, trop souvent, celles-ci ne sont pas délivrées dans un format exploitable par le Parlement : tableaux de chiffres sous format texte, graphiques sous format d'image sans données source disponibles à rebours des mouvements d' open data opéré par les pouvoirs publics au cours des années récentes. Ces informations transmises nécessitent alors des retraitements ou des demandes complémentaires dont les réponses peuvent être tardives voire absentes, ralentissant ou réduisant les capacités d'évaluation et d'analyse parlementaires des textes qui sont soumis.
Alors que les conditions d'examen du PLFSS sont encadrées par la Constitution et que le temps accordé au Parlement pour délibérer est contraint, il est nécessaire d'apporter à celui-ci des garanties quant à l'information qui lui est apportée pour délibérer.
En outre, au-delà des seuls besoins du Parlement, d'un point de vue plus général, on peut également regretter la faible disponibilité en données ouvertes (ou « open data ») des données relatives à la sécurité sociale.
Aussi, à l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement n° COM-14 visant à prévoir que les données servant aux tableaux et graphiques présents dans les documents annexés soient rendues disponibles dans un format exploitable sur simple demande des commissions des affaires sociales . La rédaction retenue, issue de l'article 12 de la proposition de loi organique déposée en mars 2021 au Sénat, reprend les formulations relatives aux données ouvertes inscrites dans la loi et codifiées notamment par la loi pour une République numérique en 2016.
Sans attendre de cette disposition une disponibilité en données ouvertes de l'ensemble des données des PLFSS, il s'agit de garantir que les données financières essentielles soient bien transmises et exploitables et d'inciter le Gouvernement à rendre davantage de données disponibles sans attendre la sollicitation du Parlement.
Enfin, la commission a adopté un amendement COM-15 de coordinations légistiques.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article
3
Calendrier de dépôt des projets de loi de
financement de la sécurité sociale
et des projets de loi
d'approbation des comptes de la sécurité sociale
Cet article tend à aligner le calendrier de dépôt des projets de loi de financement de la sécurité sociale et d'approbation des comptes de la sécurité sociale sur celui des projets de loi de finances et de règlement.
La commission a adopté cet article sans modification.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
A. L'alignement du délai de dépôt des projets de loi de financement de la sécurité sociale sur celui des projets de loi de finances
1. Depuis 1996, un délai de dépôt trop tardif pour permettre le plein exercice du droit d'amendement
a) Le dépôt et l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale font l'objet d'un encadrement de niveaux constitutionnel et organique
La loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 a encadré le dépôt et l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale au niveau de la norme suprême, tandis que le législateur organique en précisait les modalités.
Ainsi, comme les projets de loi de finances, les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale aux termes de l'article 39 de la Constitution.
Le code de la sécurité sociale, en son article L.O. 111-6, fixe le délai limite de dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année, y compris les rapports et les annexes mentionnés aux I, II et III de l'article L.O. 111-4, sur le bureau de l'Assemblée nationale au 15 octobre ou, si cette date est un dimanche, au premier jour ouvrable qui suit.
En vertu de l'article 48 de la Constitution, son examen est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l'ordre du jour par priorité, au même titre que celui du projet de loi de finances.
Dans ce cadre, le troisième alinéa de l'article 42, qui prévoit que la discussion en séance, en première lecture, d'un projet ou d'une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt et, devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission, ne s'applique ni aux projets de loi de finances, ni aux projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Enfin, l'article 47-1 dispose que le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique et permet au Gouvernement, dans le cas où l'Assemblée nationale ne se serait pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après son dépôt, de saisir le Sénat, qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai total de cinquante jours, le Gouvernement est autorisé à mettre en oeuvre les dispositions du texte par ordonnance.
L'article L.O. 111-7, quant à lui, décline ces dernières dispositions en rappelant les délais applicables à l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale par chaque assemblée et en précisant les modalités de déroulement de la navette parlementaire.
Calendrier constitutionnel d'examen des projets de
loi
de financement de la sécurité sociale
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
b) Des délais si contraints limitent fortement le temps imparti aux parlementaires pour examiner et modifier le texte
Les prescriptions constitutionnelles et organiques applicables induisent un examen particulièrement contraint du texte à l'Assemblée nationale, notamment au stade de la commission.
Comme le souligne le rapporteur de l'Assemblée nationale, les membres de la commission des affaires sociales n'ont disposé que de deux jours pour amender le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 entre le dépôt du texte le 7 octobre 2020 et la clôture du délai de dépôt des amendements en commission le 9 octobre, pour un début d'examen en commission le 13 octobre.
Compte tenu de l'ampleur des projets de loi de financement de la sécurité sociale et du nombre d'annexes nécessaires à sa bonne appréhension, ce délai n'est pas suffisant pour permettre aux parlementaires de prendre connaissance du texte et de le modifier dans de bonnes conditions.
Le rapporteur rappelle toutefois que, dans les faits, le délai constitutionnel de vingt jours d'examen à l'Assemblée nationale ne court pas à compter de la date de dépôt du projet de loi, mais de la réception de la lettre du Gouvernement récapitulant les annexes du projet de loi, soit, en 2020, le 15 octobre. En théorie, l'Assemblée nationale disposait donc, en première lecture, d'un délai courant jusqu'au 4 novembre, mais a adopté le texte une semaine avant cette date, le 27 octobre. L'inscription du projet de loi à une date ultérieure de l'ordre du jour de l'Assemblée nationale par le Gouvernement aurait permis, sans évolution législative, d'accroître le délai accordé aux députés pour l'examen du texte en commission.
Pour la commission des affaires sociales du Sénat, l'examen approfondi des projets de loi de financement de la sécurité sociale n'est permis que par une communication relativement souple avec l'Assemblée nationale tout au long de ses travaux, le texte adopté par celle-ci n'étant officiellement transmis au Sénat que plusieurs jours après le vote des députés. En 2020, par exemple, le projet de loi de financement de la sécurité sociale, adopté par l'Assemblée nationale le 27 octobre, a été déposé sur le bureau du Sénat le 2 novembre, pour un examen en commission le 4 novembre.
D'autre part, le décalage entre le délai de dépôt du projet de loi de finances, au plus tard le premier mardi d'octobre, et celui du projet de loi de financement de la sécurité sociale, au plus tard le 15 octobre, conduit le Gouvernement à présenter, dans le premier texte, une trajectoire budgétaire pour les administrations publiques, dont les administrations de sécurité sociale, alors que le second n'est pas finalisé et peut encore évoluer de façon substantielle.
Conscient que le délai limite de dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale n'est pas satisfaisant en l'état, le rapporteur rejoint le constat formulé par son homologue de l'Assemblée nationale. Il insiste néanmoins sur le fait qu'un allongement du temps imparti aux députés pour l'examen du texte ne saurait en aucun cas conduire à limiter davantage le délai accordé au Sénat.
2. Un délai de dépôt aligné sur celui des projets de loi de finances permettrait d'améliorer la coordination entre les deux textes
Dans ce contexte, le premier alinéa du 1° du présent article modifie l'article L.O. 111-6 du code de la sécurité sociale de façon à anticiper le délai limite de dépôt du projet de loi de financement de l'année. Ce dernier, y compris le rapport mentionné au I de l'article L.O. 111-4 et les annexes mentionnées au II du même article, devra être déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d'octobre au lieu du 15 octobre actuellement.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale serait ainsi déposé en même temps que le projet de loi de finances 18 ( * ) , ce qui permettra de présenter au Parlement une trajectoire budgétaire mieux établie pour l'ensemble des administrations publiques.
B. La fixation d'un délai de dépôt des projets de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale identique à celui des projets de loi de règlement
De la même manière que les projets de loi de règlement 19 ( * ) , le deuxième alinéa du 1° du présent article tend à modifier l'article L.O. 111-6 du code de la sécurité sociale afin de prévoir que le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale, y compris les documents prévus à l'article L.O. 111-4-2, soit déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale avant le 1 er juin de l'année suivant celle de l'exercice auquel il se rapporte.
Par ailleurs, le a du 3° du présent article vise à modifier l'article L.O. 111-7-1 du même code dans le but d'interdire que le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année soit mis en discussion devant une assemblée avant l'adoption de la loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale afférente à l'année qui précède celle de la discussion du projet de loi de financement. Cette disposition s'apparente également aux prescriptions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) concernant le vote de la loi de règlement 20 ( * ) .
C. La possibilité d'inscrire à l'ordre du jour de chaque assemblée une semaine consacrée à l'examen de l'application des lois de financement de la sécurité sociale
Le 3° bis du présent article tend à insérer dans le code de la sécurité sociale un article L.O. 111-8-1 permettant à la Conférence des présidents de chaque assemblée de décider qu'une des semaines réservées par priorité au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques par le quatrième alinéa de l'article 48 de la Constitution soit consacrée prioritairement au contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale, sur le modèle du « Printemps de l'évaluation » instauré par l'Assemblée nationale.
Depuis 2019, l'article 146-1-1 du règlement de l'Assemblée nationale prévoit en effet que la Conférence des présidents peut décider qu'une des semaines dites « de contrôle » soit consacrée prioritairement au contrôle de l'exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale et peut inscrire à l'ordre du jour de cette semaine des propositions de résolution déposées en application de l'article 34-1 de la Constitution et portant sur l'exécution de ces lois.
L'adoption du présent article aurait donc pour effet d'élever cette faculté de la Conférence des présidents au niveau organique en vue de la mise en oeuvre d'un « Printemps social de l'évaluation » dédié au contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale.
D. Des modifications de nature rédactionnelle
Le présent article procède également à des adaptations rédactionnelles destinées à :
- tirer les conséquences de la suppression de la mention du régime général aux articles L.O. 111-3 et L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale par l'article 1 er de la présente proposition de loi organique en la supprimant également de l'article L.O. 111-7-1 du même code ( c , d et e du 3°) ;
- tirer les conséquences de la nouvelle composition des lois de financement de la sécurité sociale, qui ne compteront plus que trois parties, en précisant que les dispositions organiques encadrant le délai d'examen de ces textes s'appliquent aux seuls projets de loi de financement de l'année, à l'exclusion des projets de loi de financement rectificative et des projets de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (2°), en supprimant la mention de la partie du projet de loi comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos de l'article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale ( b du 3°) et en insérant au même article un III bis transposant les modalités actuelles et de vote de cette partie au projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale ( f du 3°) ;
- prévoir que l'état des sommes restant dues par l'État aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale, transmis au Parlement par le Gouvernement deux fois par an - avant la fin des mois de janvier et de juillet de chaque année - aux termes de l'article L.O. 111-10-1 du code de la sécurité sociale ne lui soit plus transmis qu'une fois par an (4°).
II - La position de la commission : une adoption sans modification
D'après le rapporteur de l'Assemblée nationale, l'avancement du délai limite de dépôt des projets de loi de financement de la sécurité sociale au premier mardi d'octobre offrirait aux députés une semaine supplémentaire de réflexion susceptible de permettre aux membres de la commission des affaires sociales d'exercer leur droit d'amendement de manière satisfaisante, au bénéfice, en particulier, des groupes d'opposition.
Toutefois, faute d'une modification de l'article 47-1 de la Constitution, l'examen de ces projets de loi par les deux assemblées demeure limité en droit à une période globale de cinquante jours, contre soixante-dix pour les projets de loi de finances.
Aussi le seul avancement du délai limite de dépôt du texte par le Gouvernement n'est-il pas de nature à accroître le temps accordé au Parlement pour son examen.
Pour autant, les échanges conduits par le rapporteur avec le Gouvernement ont permis d'établir que ce dernier n'envisageait pas d'anticiper le calendrier d'examen du fait de l'avancement de la date limite de dépôt, ni d'imposer le strict respect d'un délai global de cinquante jours à compter du dépôt du texte . Ainsi le Parlement se verrait-il accorder, dans les faits, un temps d'examen supérieur à celui qu'impose la Constitution, comme c'est déjà le cas pour les projets de loi de finances.
Le rapporteur prend acte de la pratique ainsi proposée par le Gouvernement et souligne qu'elle devra faire l'objet d'un engagement de sa part en séance publique .
Ces dispositions étant de nature à permettre aux députés de disposer de davantage de temps pour mener à bien l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale en commission sans pour autant contraindre davantage les délais accordés au Sénat, le rapporteur s'y est déclaré favorable.
L'effet de la proposition de loi organique sur le
calendrier d'examen :
l'exemple du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2021
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
Il en va de même de la fixation du délai limite de dépôt du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale, qui permettra de renforcer l'information du Parlement sur la situation financière des administrations de sécurité sociale avant l'examen du projet de loi de financement de l'année.
Enfin, concernant la consécration de la possibilité de la Conférence des présidents de chaque assemblée de dédier une semaine au contrôle de l'exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, le rapporteur rappelle que la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale a pu mettre en oeuvre le « Printemps de l'évaluation » à cadre législatif constant et que le règlement de l'Assemblée nationale lui permet d'ores et déjà d'étendre cette pratique aux lois de financement.
Il souligne également que, si la Conférence des présidents du Sénat n'a jamais jugé nécessaire d'instaurer un dispositif similaire, le semestre de printemps est traditionnellement dévolu aux travaux d'évaluation de contrôle et que dans ce cadre, le rapporteur général du projet de loi de financement de la sécurité sociale publie chaque année depuis 2015 au moment de la Mecss un rapport sur l'application de la loi de financement afférente à l'année précédente et sur la situation et les perspectives des comptes sociaux.
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 3
bis
(nouveau)
Renforcement du droit d'information
du Parlement
La commission a adopté cet article additionnel qui propose diverses mesures de nature à renforcer le droit d'information du Parlement en matière de comptes sociaux.
I - Un cadre organique inspiré par les pouvoirs des commissions des finances en matière de contrôle des finances publiques
L'article L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale constitue l'un des outils les plus importants de contrôle parlementaire sur les finances sociales. Pendant de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances, cet article prévoit un pouvoir d'interrogation et de contrôle très large et protecteur des droits du Parlement. Ces pouvoirs spéciaux sont attribués aux présidents des commissions des affaires sociales, aux présidents des missions d'évaluation et de contrôle (Mecss) ainsi qu'à leurs rapporteurs désignés.
Ainsi, « ils procèdent à toutes auditions qu'ils jugent utiles et à toutes investigations sur pièces et sur place auprès des administrations de l'Etat, des organismes de sécurité sociale, de tout autre organisme privé gérant un régime de base de sécurité sociale légalement obligatoire et des établissements publics compétents ».
Surtout, « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent , y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration (...) doivent leur être fournis ».
Sur ce fondement, il est donc loisible aux commissions des affaires sociales de choisir elles-mêmes lesquelles de ces personnes, administrations et organismes elles interrogent afin d'obtenir l'ensemble de ces renseignements .
Le Conseil constitutionnel, qui a validé sans réserve ces dispositions sur le fond ainsi que leur nature organique 21 ( * ) , a souligné la spécificité du rôle que les commissions financières en tirent , nulle autre structure ne pouvant se le voir attribuer 22 ( * ) . C'est ainsi qu' a contrario , le Conseil constitutionnel a dénié au comité permanent d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale le pouvoir d'imposer la présence des responsables administratifs de leur choix à certaines de leurs réunions 23 ( * ) .
II - Les améliorations concrètes de ce pouvoir de contrôle introduites par le présent article additionnel
À l'initiative de René-Paul Savary, président de la Mecss, la commission a inséré le présent article additionnel en adoptant un amendement COM-1 sous-amendé par le rapporteur (amendement COM-20), qui renforce ce pouvoir de contrôle au travers de diverses précisions destinées à le moderniser.
A. La mention expresse du rapporteur général de la commission des affaires sociales
Tout d'abord, le présent article mentionne expressément les rapporteurs généraux des commissions des affaires sociales , dont le rôle spécifique s'est affirmé après la révision de la LOLFSS de 2005, parmi les parlementaires pouvant user des pouvoirs de contrôle définis à l'article L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale.
Là encore, ce dispositif rapproche la rédaction de cet article de celle de l'article 57 de la LOLF.
B. Une précision sur les renseignements financiers susceptibles d'être demandés par les commissions des affaires sociales
En deuxième lieu, le présent article précise que parmi les « renseignements » devant être fournis aux représentants des commissions des affaires sociales à leur demande figurent « toute évaluation de l'impact financier de l'évolution d'une ou plusieurs dispositions législatives encadrant des prestations légalement servies ».
Il s'agit bien entendu d'améliorer la capacité d'expertise et de proposition de ces commissions lorsque des modifications, notamment paramétriques, d'une ou plusieurs prestations sociales sont envisagées. Une telle précision peut sembler superfétatoire au regard de la formulation déjà particulièrement large de l'article L.O. 111-9, mais il est préférable que les parlementaires puissent s'appuyer sur une disposition organique expresse afin d'accélérer la réponse des acteurs concernés lorsque le besoin de telles informations se présente.
C. Le caractère exploitable des renseignements fournis
En troisième lieu, le présent article introduit une nouvelle exigence destinée à améliorer la capacité concrète des représentants désignés des commissions des affaires sociales à traiter les renseignements obtenus sur le fondement de l'article L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale.
En effet, en matière de sécurité sociale, les données financières sont très nombreuses et parfois particulièrement techniques. Cependant, la quantité d'informations n'est pas de nature à assurer la qualité de celles-ci et les possibilités d'exploitation de ces dernières. Ainsi, un tableau reprographié ou un document en format PDF non cliquable n'offrent pas les mêmes capacités d'analyse qu'un tableur exploitable.
Le présent article complète donc l'article L.O. 111-9 afin que les données transmises le soient dans un format exploitable par le Parlement . Il s'agit ici de conforter les moyens du Parlement dans l'exercice de sa mission constitutionnelle de contrôle de l'action du Gouvernement.
La rédaction retenue, issue de l'article 13 de la proposition de loi organique déposée en mars 2021 au Sénat, reprend les formulations relatives aux données ouvertes inscrites dans la loi et codifiées notamment par la loi pour une République numérique en 2016.
La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 3
ter
(nouveau)
Renforcement du contrôle du
Parlement sur la procédure de relèvement
du plafond de
découvert des organismes de sécurité sociale
La commission a adopté cet article additionnel qui tend à prévoir que le Gouvernement sollicite obligatoirement l'avis des commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat avant toute augmentation par décret du plafond de découvert des organismes de sécurité sociale autorisés à recourir à ce mode de financement.
L'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale prévoit que la LFSS arrête, dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, c'est-à-dire à afficher un découvert, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources.
Néanmoins, en cas d'urgence, l'article L.O. 111-9-2 dudit code permet au Gouvernement de relever ces limites par décret pris en conseil des ministres après avis du Conseil d'État et information des commissions des affaires sociales des deux assemblées, la ratification de ces décrets devant être demandée au Parlement dans le plus prochain PLFSS.
Dans ce cadre, en vue de faire face à l'accroissement des besoins de financement de court terme des régimes obligatoires de base de sécurité sociale lié aux mesures d'augmentation des dépenses d'assurance maladie et de soutien à l'activité économique prises durant la crise sanitaire, le plafond d'emprunt de l'ACOSS, fixé à 39 milliards d'euros par la LFSS pour 2020, a été porté à 70 milliards d'euros par le décret n° 2020-327 du 25 mars 2020 portant relèvement du plafond des avances de trésorerie au régime général de sécurité sociale.
Cette augmentation n'ayant pas suffi à couvrir les besoins de l'ACOSS, le décret n° 2020-603 du 20 mai 2020 portant relèvement du plafond de recours aux ressources non permanentes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale l'a finalement hissé à 95 milliards d'euros.
Limite de recours aux ressources non permanentes
de
l'Acoss et la CCMSA pour 2020
en millions d'euros
Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les données de l'Acoss
Situation de trésorerie nette de l'Acoss en 2021 au regard des limites fixées
en millions d'euros
Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les données de l'Acoss
Conformément aux dispositions organiques applicables, ces décrets ont simplement été portés à la connaissance du Parlement, leur ratification en LFSS pour 2021 relevant davantage de l'enregistrement que du contrôle parlementaire de l'action du Gouvernement, alors qu'il s'agit d'une disposition structurante du PLFSS dont le caractère normatif est le plus clairement affirmé. On peut également noter que la portée de cet article a été profondément modifiée, l'autorisation parlementaire portant sur des besoins de trésorerie infra-annuels, et non sur le financement à court terme de déficits cumulés.
Aussi la commission a-t-elle adopté un amendement COM-17 du rapporteur visant à soumettre à un contrôle renforcé les mesures d'augmentation du plafond de découvert des organismes de sécurité sociale autorisés à y recourir, sans pour autant entraver les marges de manoeuvre du Gouvernement en cas d'urgence. Ainsi, le Gouvernement devra saisir les commissions des affaires sociales des deux assemblées, qui disposeront d'une semaine pour adresser leur avis au Premier ministre. Le Gouvernement ne pourra prendre un décret qu'après réception de ces avis ou, à défaut, à l'expiration du délai de sept jours.
Le rôle des commissions des affaires sociales demeurant consultatif, l'émission d'un ou de deux avis négatifs ne lierait pas formellement le Gouvernement, mais serait de nature à l'inciter à revoir sa position. En outre, le délai maximal de sept jours prévu à cet effet semble adapté à la fois à l'adoption rapide d'une mesure d'augmentation du plafond de découvert en cas d'urgence et à l'exercice d'un contrôle effectif par le Parlement.
La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 3
quater
(nouveau)
Renforcement de l'information du
Parlement en cours d'exécution
des lois de financement de la
sécurité sociale
La commission a adopté cet article additionnel qui propose de renforcer l'information des assemblées lors d'une perturbation, en cours d'exercice, de l'équilibre financier voté en LFSS.
I - La crise de 2020, révélatrice de l'insuffisant rôle du Parlement en matière de finances sociales
La crise sanitaire et la réponse qui devait y être apportée ont provoqué deux chocs financiers pour la sécurité sociale. D'une part, le confinement décrété en mars 2020 et le recours massif à l'activité partielle, qui ne donne pas lieu à cotisations, a provoqué un effondrement des recettes. D'autre part, les besoins majeurs pour le fonctionnement du système hospitalier et l'approvisionnement des stocks stratégiques - achats de masques, respirateurs, médicaments - puis, à partir de la fin du printemps 2020, les campagnes de dépistages massifs, ont occasionné des coûts importants nouveaux pour l'assurance maladie.
Ce double choc a eu pour conséquence directe, dans le champ du PLFSS, de conduire le Gouvernement à relever le plafond de l'Acoss, à deux reprises par décret. Mais, alors que la commission des affaires sociales du Sénat a à plusieurs reprises réclamé le dépôt d'un projet de loi de financement rectificative, le Gouvernement a toujours répondu ne pas l'envisager car il n'y était pas juridiquement contraint. Dans le même temps, trois collectifs budgétaires ont été discutés au Parlement.
Pourtant, si la loi organique ne l'obligeait en effet pas au dépôt d'un PLFRSS, la commission estime que la situation financière de la sécurité sociale rendait la discussion parlementaire d'un texte rectificatif démocratiquement nécessaire.
en milliards d'euros
|
Régime général |
Prévisions LFSS 2020 |
Rectification PLFSS 2021 |
||||
|
Recettes |
Dépenses |
Solde |
Recettes |
Dépenses |
Solde |
|
|
Maladie |
219,2 |
222,6 |
- 3,3 |
204,8 |
237,0 |
- 32,2 |
|
AT-MP |
13,5 |
12,2 |
1,4 |
12,1 |
12,4 |
- 0,3 |
|
Vieillesse |
139,0 |
141,7 |
- 2,7 |
132,8 |
140,6 |
- 7,8 |
|
Famille |
51,0 |
50,3 |
0,7 |
47,2 |
50,4 |
- 3,2 |
|
Toutes branches
|
409,4 |
413,5 |
- 4,1 |
383,9 |
427,3 |
- 43,5 |
|
Toutes branches
|
409,6 |
413,5 |
- 5,4 |
382,4 |
429,0 |
- 46,6 |
Source : PLFSS 2021
Prévisions des recettes et dépenses du régime général pour l'année 2020
Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les chiffres du PLFSS 2021
Pour mémoire, le décalage entre les tableaux d'équilibre votés en décembre 2019 et les prévisions ajustées dès avril 2020 dépassaient très largement 1 % d'augmentation des dépenses.
À titre d'illustration, lors de l'examen de la seule prévision modifiée au sein du PLFSS 2021, le Gouvernement demandait au Parlement d'acter un décalage de l'ordre de 7 % en moindres recettes, de 4 % de dépenses supplémentaires et un solde minoré de 42 milliards d'euros de déficits supplémentaires.
II - Le dispositif retenu
À l'initiative d'Élisabeth Doineau, rapporteure générale, la commission a adopté un amendement COM-2 portant article additionnel. Cet amendement reprend l'article 9 de la proposition de loi organique déposée au Sénat en mars 2021.
L'article additionnel adopté prévoit la codification d'un nouvel article L.O. 111-9-2-1. L'intention est double : affirmer que le dépôt d'un PLFRSS doit bien être systématiquement engagé par le Gouvernement en cas de rupture des équilibres votés ; assurer à tout le moins une bonne information du Parlement.
Ainsi, est prévue au premier alinéa du nouvel article codifié la transmission immédiate d'un rapport aux commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat dans le cas d'une remise en cause des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale. Doit être entendue comme remise en cause tant une modification significative des prévisions de recettes qu'une consommation de crédits supérieure aux montants votés dans les différents objectifs de dépenses.
Ce rapport doit comprendre trois items énumérés : les raisons de la dégradation de la situation financière constatée, les modifications projetées des tableaux d'équilibres et les mesures envisagées par le Gouvernement.
Rappelant qu'un PLFRSS est bien attendu, il est prévu à défaut du dépôt de celui-ci une actualisation du rapport afin de garantir une bonne information minimale du Parlement.
Ces rapports, qui interviendraient dans le cas d'une absence de PLRSS, doivent aussi être des supports à un débat parlementaire sur les orientations et actions du Gouvernement. Aussi, le cinquième alinéa de l'article codifié prévoit que les commissions des affaires sociales du Parlement rendent un avis sur ce rapport.
Dans le cas de l'année 2020, un tel rapport aurait dû être déposé au plus tard à la fin du mois d'avril 2020 et, sans dépôt d'un collectif social, son actualisation aurait été rendue à l'été. A deux reprises, le Parlement, par le biais des commissions des affaires sociales, aurait alors pu constater les nouvelles trajectoires financières de la sécurité sociale, les raisons des dépenses nouvelles, en débattre et formuler un avis sur ce qui constituait une projection de plus de 40 milliards nouveaux de déficits publics. Sans freiner l'action des pouvoirs publics, cet article apparaît un minimum démocratique.
La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 3
quinquies
(nouveau)
Dépôt conjoint du
projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale et
du rapport annuel de la Cour des comptes sur l'application des lois de
financement de la sécurité sociale
La commission a adopté cet article additionnel qui tend à prévoir que le rapport annuel de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale soit joint au projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale au moment de son dépôt.
Chaque année depuis 1996, aux termes de l'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes établit un rapport sur l'application des LFSS, qui contient :
- l'avis de la Cour sur la cohérence des tableaux d'équilibre par branche et du tableau patrimonial du dernier exercice clos mentionné au 2° du VIII de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ;
- une analyse de l'ensemble des comptes des organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle ;
- une synthèse des rapports et avis émis par les organismes de contrôle placés sous sa surveillance.
Le code des juridictions financières prévoit que ce rapport est remis au Parlement et au Gouvernement sitôt son arrêt par la Cour des comptes. En pratique, il est publié en septembre ou en octobre et permet d'éclairer les décisions du Parlement lors de l'examen du PLFSS.
La présente proposition de loi tendant à substituer une loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale à l'actuelle première partie des LFSS, qui regroupe les dispositions relatives au dernier exercice clos, il convient d'assurer la parfaite information du Parlement sur l'application des LFSS au moment de l'examen du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale, qui devra être déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale au plus tard le 1 er juin de l'année suivant celle de l'exercice auquel il se rapporte.
La commission a donc adopté un amendement COM-16 du rapporteur prévoyant que le rapport annuel de la Cour des comptes sur l'application des LFSS soit joint au projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale au moment de son dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale.
Le rapporteur souligne à ce propos la nécessité impérieuse d'un avancement du calendrier d'arrêté des comptes des régimes de sécurité sociale afin de permettre à la Cour des comptes de disposer du temps nécessaire à l'élaboration de ses avis sur la cohérence, d'une part, des tableaux d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement et, d'autre part, du tableau patrimonial qui couvre également la Cades et le Fonds de réserve des retraites. Ainsi que le précise la Cour, afin d'exprimer ses avis, elle doit disposer des projets de compte de résultat et de bilan consolidés de la sécurité sociale, du détail des retraitements appliqués aux comptes des entités de sécurité sociale afin de les établir et des projets d'annexes au projet de loi d'approbation qui commentent les données qui y figurent.
En effet, depuis 2014, les comptes complets définitifs des régimes de sécurité sociale sont arrêtés le 15 avril, mais aucun progrès n'a été enregistré depuis, ces comptes restant produits une quinzaine de jours plus tard que les comptes définitifs de comptabilité générale de l'État, ce qui ne permet pas à la Cour des comptes d'exercer sa mission constitutionnelle d'assistance au Parlement dans des conditions satisfaisantes. La fixation de ce calendrier relevant du pouvoir réglementaire, le rapporteur invite le Gouvernement à prendre sans tarder les dispositions nécessaires en vue de l'examen du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de l'exercice 2022 afin que, d'une part, la Cour soit en mesure d'assumer sa mission d'assistance au Parlement et que, d'autre part, les conditions dans lesquelles le ministère chargé de la sécurité sociale établit les documents relatifs à l'exercice écoulé soient améliorées.
Le rapporteur souligne également que les modifications induites par le texte nécessiteront une « mise sous tension » des autres régimes sur lesquels le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de juin reste relative taiseux.
La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 3
sexies
(nouveau)
Délai de communication des
conclusions des enquêtes demandées par les commissions des
affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat à
la Cour des comptes
La commission a adopté cet article additionnel qui tend à fixer un délai maximal pour la communication des conclusions des enquêtes menées par la Cour des comptes à la demande des commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat.
L'article 58 de la loi n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution comporte, entre autres, la réalisation de toute enquête demandée par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle et prévoit que les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de huit mois après la formulation de la demande à la commission dont elle émane.
De la même manière, l'article L.O. 132-3-1 du code des juridictions financières permet aux commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat de saisir la Cour des comptes de toute question relative à l'application des LFSS et de la charger de procéder, dans ce cadre et à la demande de ces commissions, à des enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle. Toutefois, le code ne mentionne aucun délai limite pour la communication des conclusions de ces enquêtes à la commission dont émane la demande.
Par souci de cohérence et dans le but de consolider le rôle des commissions des affaires sociales des deux assemblées dans le contrôle de l'action du Gouvernement, il paraît opportun de fixer un tel délai en l'alignant sur celui qui s'applique déjà aux enquêtes demandées par les commissions des finances, soit huit mois. Tel est l'objet de l'amendement COM-18 du rapporteur adopté par la commission.
La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article
4
Entrée en vigueur des dispositions de
la proposition de loi organique
Cet article précise les modalités d'entrée en vigueur des dispositions de la présente proposition de loi organique.
La commission a adopté cet article avec modification.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Aux termes du I du présent article, les articles 1 er à 3 entrent en vigueur le 1 er septembre 2022.
Le II introduit simplement une dérogation à ce principe afin d'assurer la transition entre l'ancien et le nouveau système. En effet, comme aucune LACSS relative aux comptes de la sécurité sociale clos en 2021 ne sera examinée en 2022, il importe que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 inclue encore une première partie approuvant les comptes de l'année 2021.
II - La position de la commission
La commission a conservé les modalités d'entrée en vigueur du présent texte adoptées par l'Assemblée nationale.
Le rapporteur relève toutefois que la mise en application de ce dispositif à brève échéance, notamment pour ce qui concerne les LACSS, va constituer un défi pour les administrations et organismes concernés. Par exemple, tous les ROBSS, dont les organismes gestionnaires d'un régime spécial de retraite, devront être en mesure de fournir en temps utile des informations que l'on ne trouve pas toujours aujourd'hui dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale du mois de juin. Pour le régime général, comme précédemment évoqué, la préparation du texte nécessitera d'avancer de deux semaines la date de clôture des comptes.
La commission a simplement complété cet article en adoptant un amendement COM-19 à l'initiative du rapporteur, aux termes duquel la « règle d'or » introduite par la commission à l'article 2 ne s'appliquera qu'à compter du PLFSS pour 2025 . Ainsi, la première période de cinq ans sur laquelle l'équilibre des comptes devrait être respecté comprendrait les années 2024 à 2028. Il s'agit d'octroyer un temps raisonnable à l'issue de la crise actuelle pour un retour vers l'équilibre des comptes de la sécurité sociale.
Il est à noter que les dates d'entrée en vigueur spécifiques énumérées ci-dessus ne s'appliquent pas aux articles 3 bis à 3 sexies introduits par la commission, ces dispositions destinées à renforcer les pouvoirs de décision et de contrôle du Parlement ayant vocation à s'appliquer dès la promulgation du présent texte.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 5
(supprimé)
Gage
Cet article visait à prévoir dans le texte initial un gage financier en vue d'assurer la recevabilité financière de la proposition de loi organique. Il a été supprimé à l'initiative du Gouvernement lors de l'examen du texte en séance publique.
La commission a maintenu cette suppression.
EXAMEN DES
ARTICLES
PROPOSITION DE LOI RELATIVE
AUX LOIS DE FINANCEMENT DE LA
SÉCURITÉ SOCIALE
Articles 1
er
et
2
Révision de la procédure de
remise des avis des caisses de sécurité sociale sur les lois de
financement de la sécurité sociale
Ces articles proposent une révision de la procédure de remise des avis des caisses de sécurité sociale sur les lois de financement de la sécurité sociale, qui serait applicable à partir du 1 er septembre 2022.
La commission a adopté l'article 1 er avec modification et l'article 2 sans modification.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
L'article 1 er propose divers aménagements de la procédure de remise des avis des caisses de sécurité sociale sur les lois de financement de la sécurité sociale.
Tout d'abord, il formalise la saisine de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam) et de l'Union nationale des complémentaires santé (Unocam) sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), en les ajoutant à la liste des organismes consultés qui figure à l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale.
De plus, il modifie le même article L. 200-3 dans un double objectif :
- d'une part, prévoir que les avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale soient rendus au Parlement, et non plus au Gouvernement comme actuellement, et ce dans un délai de quinze jours à compter du dépôt du PLFSS sur le bureau de l'Assemblée nationale. Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, Thomas Mesnier, il s`agit ainsi de donner davantage de temps aux organismes pour établir leur avis et de le leur faire transmettre à un pouvoir public encore capable de modifier le texte en cours de navette au regard de cet avis ;
- d'autre part, préciser que les avis des organismes sur le PLFSS devront être rendus sur le texte déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. La saisine devrait être effectuée par le Gouvernement au plus tard le lendemain de ce dépôt.
Des dispositions miroir sont inscrite au sein de l'article L. 723-12 du code rural et de la pêche maritime afin que le nouveau dispositif s'applique également à l'avis rendu par caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).
L'article 2 précise que ces mesures s'appliqueraient à compter du 1 er septembre 2022, c'est-à-dire en même temps que la plupart des dispositions de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
II - La position de la commission
La commission a conservé l'essentiel du dispositif proposé par l'Assemblée nationale, en particulier tout ce qui concerne l'intégration de l'Uncam et de l'Unocam parmi les organismes consultés, la transmission de l'avis des organismes au Parlement et l'allongement du délai dont disposent les organismes pour transmettre cet avis.
Elle a toutefois adopté un amendement COM-1 du rapporteur à l'article 1 er afin que, comme actuellement, les organismes soient saisis de l'avant-projet de loi transmis par le Gouvernement au Conseil d'État, au plus tard le lendemain de cette transmission .
En effet, cette modification ne devrait pas changer la nature de l'avis des organismes puisque celui-ci ne porte pas sur un examen légistique précis du texte mais sur les équilibres financiers et les principales mesures du texte qui figurent déjà dans l'avant-projet de loi. Elle devrait même accroître encore le temps dont disposeront les organismes pour former leur avis.
De plus, la transmission de l'avant-projet de loi aux caisses assure, dans les faits, la publicité de ce texte, ce qui permet aux députés et sénateurs de prendre connaissance des tableaux d'équilibre et des principales mesures dès la fin septembre. Il est important de conserver cet acquis, sauf à dégrader paradoxalement des délais d'examen parlementaire que l'Assemblée nationale prétend au contraire améliorer dans le cadre de la proposition de loi organique.
La commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié et l'article 2 sans modification.
* 2 Proposition de loi n° 492 (2020-2021).
* 3 Par exemple, le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante.
* 4 Ce domaine exclusif concerne actuellement l'affectation d'une recette exclusive des ROBSS et d'autres organismes proches à une autre personne morale, l'affectation d'une ressource établie au profit de ces mêmes régimes et organismes à une personne morale autre que l'État, et les mesures de baisses de recettes non compensées à la sécurité sociale (voir actuels III et IV de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale).
* 5 Il s'agit du texte qui résulterait de l'adoption de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques également en cours de navette, qui reprend ici les dispositions de l'actuel article 36 de la LOLF.
* 6 C'est-à-dire des ROBSS, des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit.
* 7 Décision n° 2018-776 DC du 21 décembre 2018, alinéa n° 42.
* 8 Cour des comptes - Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation, septembre 2021.
* 9 Rapport n° 556 (2019-2020) de M. Jean-Marie VANLERENBERGHE, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 24 juin 2020.
* 10 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
* 11 Article 1 er de la loi organique susmentionnée.
* 12 Loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie.
* 13 Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
* 14 Loi n° s2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
* 15 Cf. rapport Sénat n° 556 (2019-2020), commentaire de l'article 1 er bis du projet de loi organique.
* 16 Proposition de loi organique n° 492 (2020-2021).
* 17 Cela résulte des dispositions relatives à l'entrée en vigueur de cette mesure, fixée à l'article 4 de la présente proposition de loi organique.
* 18 Article 47 de la Constitution.
* 19 Article 46 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 20 Article 41 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 21 Décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005.
* 22 Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009, considérant n° 59.
* 23 Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009, considérant n° 61.