Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 : Examen des articles

Rapport n° 130 (2021-2022) de Mmes Élisabeth DOINEAU , rapporteure générale, Corinne IMBERT , MM. René-Paul SAVARY , Olivier HENNO , Mme Pascale GRUNY et M. Philippe MOUILLER , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 3 novembre 2021

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N° 130

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 novembre 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2022 ,

Par Mme Élisabeth DOINEAU,

Rapporteure générale,

Mme Corinne IMBERT, MM. René-Paul SAVARY, Olivier HENNO,
Mme Pascale GRUNY et M. Philippe MOUILLER,

Rapporteure et Rapporteurs

Sénatrices et Sénateurs

Tome II

Examen des articles

(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Deroche , présidente ; Mme Élisabeth Doineau , rapporteure générale ; M. Philippe Mouiller, Mme Chantal Deseyne, MM. Alain Milon, Bernard Jomier, Mme Monique Lubin, MM. Olivier Henno, Martin Lévrier, Mmes Laurence Cohen, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge , vice-présidents ; Mmes Florence Lassarade, Frédérique Puissat, M. Jean Sol, Mmes Corinne Féret, Jocelyne Guidez , secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mme Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Laurent Burgoa, Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Conconne, Annie Delmont-Koropoulis, Brigitte Devésa, MM. Alain Duffourg, Jean-Luc Fichet, Mmes Laurence Garnier, Frédérique Gerbaud, Pascale Gruny, M. Xavier Iacovelli, Mmes Corinne Imbert, Annick Jacquemet, Victoire Jasmin, Annie Le Houerou, M. Olivier Léonhardt, Mmes Viviane Malet, Colette Mélot, Michelle Meunier, Brigitte Micouleau, Annick Petrus, Émilienne Poumirol, Catherine Procaccia, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, M. René-Paul Savary, Mme Nadia Sollogoub, MM. Dominique Théophile, Jean-Marie Vanlerenberghe .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :		4523 , 4568 , 4572 et T.A. 683
Sénat :	118 et 122 (2021-2022)

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2020

Article 1er
Approbation des tableaux d'équilibre, de l'ONDAM
et des éléments relatifs au FRR, au FSV et à la CADES

Cet article a pour objet d'approuver les tableaux définitifs de l'année 2020, dernier exercice clos.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Conformément aux dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, cet article comporte des dispositions figurant obligatoirement dans les lois de financement de la sécurité sociale.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extrait du A du I)

« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ; [...] »

En application de ces dispositions, le présent article prévoit l'approbation des trois tableaux d'équilibre distincts relatifs au dernier exercice clos :

- le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) ;

- le tableau d'équilibre, par branche, du régime général ;

- le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale, cette catégorie ne comportant que le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Ces tableaux comportent le résultat, le montant total des produits et le montant total des charges en droits constatés.

Cet article établit également les dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) et le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

L'avis de la Cour des comptes sur la cohérence
des tableaux d'équilibre pour 2020

Dans le cadre de la mission d'assistance du Parlement et du Gouvernement définie à l'article 47-2 de la Constitution, en application du 2° du VIII de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos.

Sur la base des vérifications effectuées et au regard des éléments d'information qui lui ont été communiqués, la Cour, dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, « estime que les tableaux d'équilibre précités fournissent une représentation cohérente des recettes, des dépenses et du solde qui en découle.

Elle formule néanmoins les trois observations suivantes :

1. Les tableaux d'équilibre sont établis en procédant à des contractions de produits et de charges non conformes au cadre normatif fixé par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale pour l'établissement des comptes annuels ;

2. La Cour a estimé qu'elle était dans l'impossibilité de formuler une opinion sur les comptes de l'activité de recouvrement du régime général de sécurité sociale pour l'exercice 2020, ce qui emporte des conséquences sur la fiabilité des comptes des branches du régime général ;

3. Les réserves formulées par la Cour sur les comptes des branches du régime général de sécurité sociale et le maintien de la réserve émise par les commissaires aux comptes de la Mutualité sociale agricole, portant sur les incidences de la fiabilité insuffisante des données notifiées par l'État et par les organismes de sécurité sociale tiers à la MSA, soulignent les limites qui continuent d'affecter la fiabilité des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés aux tableaux d'équilibre pour l'exercice 2020, sous l'effet, notamment, de faiblesses persistantes des dispositifs de contrôle interne, au surplus allégés sur l'exercice dans le contexte de la crise sanitaire, et de difficultés comptables. »

A. L'approbation des tableaux d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du régime général

Le déficit global des régimes de base et du FSV s'est établi à 39,7 milliards d'euros en 2020. Il s'agit du déficit le plus élevé jamais enregistré par la sécurité sociale .

Comme le montre le tableau ci-dessous, qui reprend le tableau que le 1° du présent article propose d'approuver, l'ensemble des branches a affiché un déficit l'année dernière (y compris la branche AT-MP), sous l'effet de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19.

Tableau d'équilibre 2020 de l'ensemble des régimes obligatoires
de base et du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	209,8	240,2	-30,5
AT-MP	13,5	13,6	-0,1
Vieillesse	241,2	246,1	-4,9
Famille	48,2	50,0	-1,8
Total	499,3	536,6	-37,3
Total avec FSV	497,2	537,0	-39,7

Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022

Pour ce qui concerne le seul régime général, dont le tableau d'équilibre fait également l'objet d'un vote (2° du présent article), la tendance est bien évidemment la même, comme le montre le tableau ci-dessous.

Tableau d'équilibre 2020 du régime général et du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	208,3	238,8	-30,4
AT-MP	12,1	12,3	-0,2
Vieillesse	135,9	139,6	-3,7
Famille	48,2	50,0	-1,8
Total	391,6	427,8	-36,2
Total avec FSV	390,8	429,4	-38,7

Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022

L'écart entre le régime général et l'ensemble des ROBSS provient principalement de la Caisse nationale des agents des collectivités locales (CNRACL) qui ne bénéficie pas d'une subvention d'équilibre, à l'inverse de plusieurs régimes spéciaux, et qui a enregistré, en 2020, un déficit de 1,5 milliard d'euros (contre 0,7 milliard d'euros en 2019).

Il est à souligner que l'exercice 2020 s'est caractérisé par une forte incertitude, que symbolise le très fort écart entre le résultat finalement constaté et les prévisions : la prévision initiale, bien entendu, mais également (en sens inverse) la prévision rectifiée figurant dans la LFSS pour 2021, pourtant promulguée le 14 décembre 2020.

Prévisions de soldes et résultats constatés de la sécurité sociale en 2020

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, d'après LFSS

Malgré cette amélioration relative du solde par rapport aux prévisions de l'automne, due à un moindre recul de la croissance et des recettes, ce résultat constitue de loin le déficit le plus lourd de l'histoire de la sécurité sociale.

Ce déficit dépasse d'environ 10 milliards d'euros le précédent record , qui datait de 2010 alors que les conséquences de la crise financière de 2008 se faisaient pleinement sentir.

Soldes consolidés des ROBSS et du FSV entre 2010 et 2020

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, d'après LFSS

Comme l'ont indiqué le tome I du présent rapport ainsi que le rapport d'information ^{1 ( * )} de Jean-Marie Vanlerenberghe sur l'application de la LFSS, les recettes et les dépenses des régimes ont été fortement affectées par la crise.

Plus précisément :

- la totalité des branches a subi d'importantes pertes de recettes, principalement du fait de la récession économique et de la chute de la masse salariale qu'elle a entraînée. Par rapport à la prévision initiale de la LFSS pour 2020, la perte totale s'élève à 18,8 milliards d'euros (390,8 milliards au lieu de 409,6 milliards d'euros) ;

- la branche maladie a dû faire face, de surcroît, à une forte augmentation de ses dépenses afin de répondre au volet strictement sanitaire de la crise ( cf. infra les observations relatives aux dépenses relevant de l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie - Ondam).

B. Les dépenses relevant du champ de l'Ondam

Aux termes du 3° du présent article, les dépenses constatées relevant du champ de l'Ondam se sont élevées à 219,4 milliards d'euros en 2020, soit un dépassement de 13,8 milliards d'euros par rapport à l'Ondam voté en LFSS pour 2020 .

Ces dépenses sont également supérieures de 460 millions d'euros à la prévision actualisée de l'automne 2020 votée en LFSS pour 2021, et ce alors que le Gouvernement estimait alors les hypothèses de prévisions retenues comme prudentes.

Décomposition de l'Ondam 2020 en exécution
et des prévisions des LFSS pour 2020 et pour 2021

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Cet écart substantiel, de l'ordre de 6,7 % , s'explique par les surcoûts liés à l'épidémie de covid-19, d'une part, à hauteur de 18,3 milliards d'euros mais aussi par les dépenses nouvelles liées au Ségur de la santé, pour 1,4 milliard d'euros.

Parmi les surcoûts liés à la crise sanitaire, on peut particulièrement souligner :

- 2,4 milliards d'euros consacrés aux indemnités journalières ;

- 7 milliards d'euros destinés aux établissements de santé et médico-sociaux ;

- 4,8 milliards d'euros supplémentaires de dotation à Santé publique France pour l'achat de masques principalement.

Ces postes de dépenses majorées sont cependant atténués par des sous-exécutions à hauteur de 4,9 milliards d'euros (dont 2,9 milliards d'euros de moindres dépenses d'honoraires en ville) ainsi que, de manière comptable, par la taxe exceptionnelle sur les organismes complémentaires d'assurance maladie (OCAM).

C. Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV)

Le 3° du présent article propose d'approuver les comptes des organismes concourant au financement des ROBSS, ce qui se résume au seul Fonds de solidarité vieillesse.

Le fonds a enregistré en 2020 un déficit de 2,5 milliards d'euros , ce qui représente une dégradation de 0,9 milliard d'euros par rapport à 2019.

Les recettes du FSV, qui proviennent de la CSG sur les revenus du capital et de remplacement, ont subi les effets de la crise et ont diminué de 3,2 % pour s'établir à 16,7 milliards d'euros.

Du côté des dépenses, alors qu'une diminution était attendue en raison de la fin du financement du minimum contributif par le fonds, celles-ci ont pourtant augmenté en raison d'une importante hausse des prises en charge de cotisations (+ 7,6 %), qui s'explique elle-même par la hausse des prises en charge de cotisations au titre des périodes de chômage ou d'activité partielle .

D. Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

Conformément aux dispositions de la loi du 9 novembre 2010, le Fonds de réserve pour les retraites a été mis en extinction. Depuis 2011, il ne perçoit plus aucune recette, ses produits (1,3 point de prélèvement sur les revenus du capital) ayant été transférés à la Cades.

Le fonds a pour objet :

- de participer au financement des déficits des organismes chargés d'assurer les prestations du régime de base de l'assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2018 en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Sur ce fondement, à compter du 1 ^er janvier 2011 et jusqu'en 2024, le fonds verse chaque année 2,1 milliards d'euros à la Cades. À la fin de l'année 2020, il avait ainsi versé 21 milliards d'euros ;

- de gérer à l'horizon 2020, pour le compte de la Cnav, la part de la soulte (40 %) versée par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg) en contrepartie de son adossement au régime général, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ^{2 ( * )} . Afin d'améliorer rapidement la situation de trésorerie du régime général, fortement sollicitée par la crise sanitaire, la soulte a été rétrocédée à la Cnav 29 juillet 2020, pour 5 milliards d'euros ;

- de mobiliser ses actifs, sur recommandation du comité de suivi des retraites, en application de la loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, en cas de dérapage des déficits de la branche vieillesse.

Enfin, la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie a confié de nouvelles missions au FRR. En prolongeant l'amortissement de la dette sociale par la Cades après 2024, dont une part importante porte sur les régimes de retraite, elle a prévu un versement annuel de 1,45 milliard d'euros du FRR à la Cades de 2025 à 2033.

Au 31 décembre 2020, la valeur de marché des actifs du fonds de réserve des retraites était de 26,3 milliards d'euros. Le résultat financier de l'exercice était de 0,8 milliard d'euros et le résultat net de 0,7 milliard d'euros.

E. Le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades)

Le 7° du présent article propose l'approbation du montant de la dette amortie par la Cades en 2020, soit 16,1 milliards d'euros. Ce montant est en assez net retrait par rapport à l'objectif d'amortissement défini en loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 (16,7 milliards d'euros) du fait de la diminution des ressources de la caisse par rapport aux prévisions initiales.

L'amortissement est égal à la différence entre le produit net des ressources affectées (soit le produit de la CRDS, de 0,6 point de CSG et du versement annuel effectué par le FRR à la Cades) et le montant de ses frais financiers nets.

Les recettes de la caisse se sont élevées à 17,6 milliards d'euros pour l'année 2020, en retrait de 0,7 milliard d'euros par rapport à 2019.

Nature des ressources	Montant (en milliards d'euros)
CRDS	7,3
CSG	8,3
Versement du FRR	2,1

Source : CCSS

Des dettes supplémentaires d'un montant de 20 milliards d'euros ont été transférées à la Cades en 2020, conformément à la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 précitée et au décret n° 2020-1074 du 19 août 2020. Cette première reprise inclut les déficits cumulés au 31 décembre 2019 de la branche maladie du régime général (10,2 milliards d'euros), du FSV (6,2 milliards d'euros) et de la branche vieillesse du régime des non-salariés agricoles (3,6 milliards d'euros).

À l'issue de ces opérations, le montant des dettes transférées à la Cades s'élevait à 280,5 milliards d'euros à la fin 2020.

La dette amortie s'élevait à 187,5 milliards d'euros et la dette restant à amortir à 93 milliards d'euros.

La nouvelle date limite d'amortissement des sommes transférées à la Cades est le 31 décembre 2033. Mais, comme cela sera détaillé par ailleurs dans le présent rapport ( cf. commentaire de l'article 23), l'absence de perspective de retour à un équilibre financier de la sécurité sociale rend le respect de cette échéance particulièrement incertain.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Cet article retrace les résultats de la gestion 2020 que votre commission ne peut que constater, d'autant que, comme chaque année, les conditions d'examen du PLFSS ne laissent guère de temps à l'examen spécifique des résultats de la gestion passée.

La proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale à l'occasion de l'examen du projet de réforme constitutionnelle et organique pourrait être l'occasion de détacher la première partie des lois de financement de la sécurité sociale afin d'en faire des textes à part entière qui, à l'instar des lois de règlement du budget de l'État, pourraient être débattus à la fin du printemps.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2
Approbation du rapport annexé sur les excédents ou déficits
de l'exercice 2020 et le tableau patrimonial (annexe A)

Cet article propose d'approuver le rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement retraçant la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2020, ainsi que les modalités proposées pour l'affectation des excédents et la couverture de déficits constatés en 2020, dernier exercice clos.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions figurant obligatoirement dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extrait du A du I)

« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

II. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos.

L'annexe A comporte deux parties distinctes décrivant, d'une part, la situation patrimoniale des régimes et organismes de sécurité sociale au 31 décembre 2020 et d'autre part, les mesures prévues pour la couverture des déficits constatés.

• La situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2020

Le tableau patrimonial consolide l'ensemble des bilans des régimes et organismes compris dans son périmètre, qui comprend le régime général et quinze autres régimes (n'y figurent pas les régimes qui n'ont pas de bilan ou dont le bilan est inférieur à 200 millions d'euros, dont le montant agrégé est inférieur à 0,1 milliard d'euros après neutralisation des effets des relations financières entre eux), les organismes concourant à leur financement (FSV), à l'amortissement de leur dette (Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites, FRR).

En 2020, le résultat d'ensemble de la sécurité sociale s'est dégradé sous l'effet de la crise sanitaire. Le tableau patrimonial présente un résultat net d'ensemble négatif de 22,9 milliards d'euros , après plusieurs années d'excédent (dont 15,4 milliards d'euros en 2019).

Ce solde négatif est dû au plongeon des organismes de sécurité sociale, qu'il s'agisse du régime général (- 36,2 milliards d'euros), des autres régimes (- 1 milliard d'euros) ou du FSV (- 2,5 milliards d'euros), que n'ont pas pu compenser les résultats excédentaires de la Cades et du FRR (respectivement de 16,1 et 0,8 milliards d'euros).

Le report à nouveau , qui reflète les déficits des années passées se réduit de 14,5 milliards d'euros pour s'établir à - 108,1 milliards d'euros .

Le financement du passif est assuré par l'endettement financier, l'endettement financier net, différence entre le passif et l'actif financier, s'élevant à 110,7 milliards d'euros au 31 décembre 2020, en nette augmentation par rapport à 2019. Sur ce total, l'endettement financier net porté par l'Acoss s'établissait à 62,5 milliards d'euros.

Les actifs financiers sont principalement ceux du Fonds de réserve des retraites (25,3 milliards d'euros) et des encours bancaires (26,9 milliards d'euros).

En application de l'article 2 de la loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la Cour des comptes a émis un avis sur « la cohérence du tableau patrimonial du dernier exercice clos » dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Avis de la Cour des comptes sur la cohérence
du tableau patrimonial au 31 décembre 2020

La Cour estime que le tableau patrimonial qui sera soumis à l'approbation du Parlement à l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2020.

Elle formule néanmoins l'observation suivante: les données comptables intégrées au tableau patrimonial au 31 décembre2020 présentent une fiabilité variable et parfois insuffisante, comme le soulignent l'impossibilité de certifier les comptes de l'activité de recouvrement, l'augmentation du nombre de réserves exprimées par la Cour sur les comptes des branches de prestations du régime général de sécurité sociale (22 au total, contre 16 sur les comptes de 2019) et la reconduction de la réserve formulée par les commissaires aux comptes de la Mutualité sociale agricole du fait de la fiabilité insuffisante des données notifiées par l'État et par les organismes de sécurité sociale tiers à la MSA.

• La couverture des déficits constatés sur l'exercice 2020

L'annexe A rappelle les soldes des différentes branches du régime général et du FSV pour 2020.

Elle rappelle que la loi du 7 août 2020 a permis de nouveaux transferts à la Cades d'un montant total de 136 milliards d'euros. Elle indique que, dans un premier temps, des versements effectués avant le 30 juin 2021 financent, dans la limite de 31 milliards d'euros, les déficits cumulés non repris constatés au 31 décembre 2019 de la branche maladie du régime général, du FSV, de la branche vieillesse du régime des non-salariés agricoles et de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Sur ce fondement, le décret n° 2020-1074 du 19 août 2020 et le décret n° 2021-40 du 19 janvier 2021 ont organisé des transferts de la CADES à hauteur de 20 milliards d'euros en 2020 et de 11 milliards d'euros en 2021. Dans un second temps, des versements à compter de 2021 ont vocation à financer, dans la limite de 92 milliards d'euros, les déficits cumulés des exercices 2020 à 2023 des branches maladie, vieillesse et famille du régime général, du FSV et de la branche vieillesse du régime des non-salariés agricoles.

L'annexe A apporte des précisions sur les régimes de base autres que le régime général. La plupart de ces régimes sont équilibrés :

- par une intégration financière au régime général (régimes maladie dans le cadre de la Puma, branche vieillesse des salariés agricoles, RSI) ;

- par une subvention d'équilibre de l'État (SNCF, RATP, régime des mines et des marins) ;

- par la « cotisation » employeur (Fonction publique de l'État, IEG).

S'agissant des autres caisses, l'annexe A indique que le résultat de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), présente un déficit depuis trois exercices, à - 1,5 milliard d'euros en 2020 après - 0,7 milliard d'euros en 2019.

En revanche, la branche retraite du régime des exploitants agricoles, qui était déficitaire en 2017, a présenté un excédent de 0,01 milliard d'euros en 2018 puis de 0,1 milliard d'euros en 2019 et de nouveau 0,01 milliard d'euros en 2020.

L'annexe A souligne enfin que les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,1 milliard d'euros en 2020) et de la branche vieillesse du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (0,1 milliard d'euros en 2020) diminuent respectivement de 0,3 milliard d'euros et 0,1 milliard d'euros. Celui du régime de base de la Caisse nationale des barreaux français (0,06 milliard d'euros en 2019) reste stable. Ces excédents sont affectés aux réserves des régimes concernés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

DEUXIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2021

Article 3
Affiliation, au titre de cette activité, d'une partie du personnel de santé mobilisé sur la vaccination contre la covid-19 et dérogations aux règles
du cumul emploi-retraite pendant la crise sanitaire

Cet article tend à affilier au régime général les personnes ayant participé à la campagne de vaccination sans avoir de statut de travailleur indépendant et à permettre aux professionnels de santé ayant poursuivi ou repris leur activité entre octobre 2020 et décembre 2021 de cumuler intégralement leur pension de retraite et leurs revenus d'activité.

La commission vous demander d'adopter cet article modifié par les amendements de précision qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé : l'affiliation des personnes ayant participé à la campagne de vaccination et la régularisation de l'assouplissement des règles de cumul emploi-retraite des professionnels de santé décidé face à la crise

A. L'affiliation des personnes ayant participé à la campagne de vaccination

1. De nombreuses personnes aux statuts divers ont participé à la campagne de vaccination

Engagée dès le début de l'année, dans un climat d'urgence du fait de l'ampleur de la crise sanitaire et de ses conséquences économiques et sociales, la campagne de vaccination contre la covid-19 a permis de vacciner un très grand nombre de Français. Plus précisément, à l'heure de l'examen de ce rapport, 51 237 148 personnes ont reçu une dose parmi lesquelles 50 054 620 sont entièrement vaccinées.

Cette campagne a nécessité la mobilisation de nombreux professionnels de santé exerçant leur activité sous différents statuts , en particulier des professionnels exerçant à titre libéral, des professionnels salariés des établissements de rattachement des centres de vaccinations ou encore des professionnels n'exerçant pas à titre libéral ni salariés des établissements de rattachement de ces centres.

Dans cette dernière catégorie, on compte notamment des étudiants, des salariés relevant d'établissements différents de celui auquel est rattaché le centre de vaccination, des retraités, des fonctionnaires, etc . Selon l'étude d'impact annexée au PLFSS, au 4 juillet 2021, un total de 457 millions d'euros avait été versé à ces professionnels de santé.

À cette diversité de statut correspond une diversité d'affiliation à la sécurité sociale pour les rémunérations perçues au titre de la participation à la campagne de vaccination. Ainsi :

- pour les professionnels libéraux , ces rémunérations sont cumulées avec les revenus perçus dans le cadre de leur activité principale, et assujetties selon les règles de droit commun applicables aux travailleurs indépendants ;

- les salariés des établissements de rattachement de vaccination obtiennent un complément à leur rémunération habituelle sans qu'il soit nécessaire de prévoir des modalités particulières d'affiliation et d'assujettissement.

En revanche, sans modification législative , la situation des autres professionnels de santé non libéraux serait plus complexe , puisqu'ils devraient soit s'affilier en tant que travailleur indépendant pour déclarer les rémunérations perçues dans ce cadre et acquitter les cotisations et contributions correspondantes, soit être salariés par les établissements accueillant les centres de vaccination , qui ne pouvaient pas tous réaliser une telle opération. En tout état de cause, l'une ou l'autre de ces solutions introduisaient d'incontestables facteurs de complexité.

2. L'affiliation de principe au régime général des professionnels non libéraux avec l'application de barèmes particuliers

Pour traiter la situation de ces professionnels de santé non libéraux, le I du présent article propose, dans un dispositif non codifié du fait de son caractère provisoire, de distinguer deux cas de figure en matière d'affiliation à la sécurité sociale des personnes ayant participé à la campagne vaccinale.

Le 1° du I s'appliquerait aux médecins salariés ou agents publics qui participent à la campagne, aux médecins retraités et aux étudiants en médecine . Ces professionnels seraient affiliés au régime général au titre de la sécurité sociale des travailleurs indépendants, lorsqu'ils relèvent de cette catégorie, et au régime des professionnels libéraux ou des praticiens et auxiliaires médicaux, lorsqu'ils sont déjà affiliés à ces régimes . Les cotisations et contributions sociales assises sur les rémunérations issues de cette activité seraient calculées, pour ces personnes, au taux global de 13,30 % prévu pour le régime simplifié des professions médicales ^{3 ( * )} .

Par ailleurs, le 2° du I prévoit que les autres personnes ayant participé à la campagne vaccinale soient également affiliés à ce titre au régime général . Leurs cotisations et contributions seraient néanmoins calculées selon des modalités différentes, avec un abattement sur l'assiette qui sera de 60 % , selon l'évaluation préalable annexée au présent PLFSS ^{4 ( * )} . Il en résulte un taux global de cotisations et contributions sociales de 19 % pour ces professionnels ^{5 ( * )} .

L'avant-dernier alinéa du I du présent article précise que, dans tous les cas, les cotisations et contributions sociales dues par l'ensemble de ces professionnels seraient précomptées par l'organisme local d'assurance maladie qui les rémunère pour le compte des organismes de sécurité sociale. Les dispositions relatives aux garanties et aux sanctions prévues pour le recouvrement des cotisations et contributions sociales du régime général leur seraient applicables.

B. Les règles du cumul emploi-retraite ont fait l'objet d'une dérogation en faveur des professionnels de santé pendant la pandémie

1. En dehors de certaines conditions, le cumul emploi-retraite est plafonné

Le service d'une pension de retraite de base est subordonné à la rupture de tout lien professionnel avec l'employeur pour les salariés et, dans le cas des travailleurs indépendants, à la cessation de leur activité.

Néanmoins, le code de la sécurité sociale prévoit la possibilité, pour un retraité, de reprendre une activité salariée ou indépendante et de cumuler celle-ci avec ses pensions de retraite de base et complémentaire dans le cadre de deux dispositifs ^{6 ( * )} :

- le cumul emploi-retraite libéralisé : à condition soit d'avoir atteint l'âge légal de départ en retraite et de justifier de la durée d'assurance requise pour bénéficier du taux plein, soit d'avoir atteint l'âge d'annulation de la décote et sous réserve d'avoir liquidé ses pensions de retraite personnelles auprès de la totalité des régimes obligatoires de base et complémentaires dont il a relevé, le retraité peut entièrement cumuler ses pensions avec cette activité ;

- le cumul emploi-retraite plafonné : lorsque ces conditions ne sont pas satisfaites, le retraité ne peut pas cumuler ses pensions avec les revenus procurés par son activité au-delà de 160 % du SMIC ou de la moyenne des salaires perçus au cours des trois mois d'activité avant la liquidation des pensions ^{7 ( * )} . Dans le cas des indépendants, le plafond est fixé à des seuils adaptés selon les zones géographiques concernées ^{8 ( * )} , à savoir le montant du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), soit 41 136 euros en 2021, lorsque l'activité est exercée dans une zone urbaine sensible (ZUS) ou dans une zone de revitalisation rurale (ZRR) et 50 % de ce montant, soit 20 568 euros, dans les autres zones ^{9 ( * )} . Au-delà de ces seuils, les pensions sont réduites à due concurrence du dépassement. En outre, dans le cas des salariés reprenant une activité chez leur dernier employeur, le cumul n'est possible que six mois après la liquidation de la pension.

Les fonctionnaires sont soumis à des règles de cumul spécifiques. Ils bénéficient en effet du cumul intégral si leurs revenus bruts d'activité sont inférieurs à la moitié de l'indice majoré 227, soit 7 123,56 euros en 2021, augmentés du tiers du montant brut de la pension de retraite ^{10 ( * )} . Si les revenus d'activité dépassent cette limite, l'excédent est déduit de la pension.

Il convient de noter que la reprise d'une activité par le bénéficiaire d'une pension de retraite personnelle versée par un régime obligatoire de base n'ouvre pas de nouveaux droits à pension si la première pension de retraite personnelle a été obtenue depuis le 1 ^er janvier 2015 ^{11 ( * )} .

2. Face à la crise sanitaire, le cumul intégral a été accordé à tous les professionnels de santé reprenant ou poursuivant leur activité

En 2020, la survenue de la crise sanitaire a nécessité une mobilisation d'ampleur des professionnels de santé qui s'est notamment traduite par la poursuite ou la reprise d'activité des retraités.

La loi du 17 juin 2020 a donc prévu, à titre exceptionnel, qu'une pension de retraite pouvait être entièrement cumulée avec une activité professionnelle exercée dans un établissement de santé ou médico-social pendant la première période d'état d'urgence sanitaire, entre le 24 mars et le 10 juillet 2020 ^{12 ( * )} .

Dans le cadre de la deuxième période d'état d'urgence sanitaire, du 17 octobre 2020 au 1 ^er juin 2021, le ministre des solidarités et de la santé et le secrétaire d'État chargé des retraites et de la santé au travail ont demandé ^{13 ( * )} , pour toute demande de reprise d'activité médicale ou paramédicale du personnel soignant hospitalier relevant de la quatrième partie du code de la santé publique ^{14 ( * )} et des professionnels de santé libéraux relevant de la CARMF ^{15 ( * )} , de la CARCDSF ^{16 ( * )} , de la CAVP ^{17 ( * )} et de la CARPIMKO ^{18 ( * )} , jusqu'au 1 ^er juin 2021 :

- à la CNAV et à l'IRCANTEC d'autoriser le cumul d'une pension de retraite et d'une telle activité auprès du dernier employeur sans opposer le délai de six mois à compter de la liquidation de la pension ;

- à la CNAV, à l'IRCANTEC ^{19 ( * )} , à la CNRACL ^{20 ( * )} , à la CARMF, à la CARCDSF, à la CAVP et à la CARPIMKO de ne pas prendre en compte les revenus des personnes concernées relatifs à une telle activité pendant toute la période en cause pour l'application des règles du cumul emploi-retraite plafonné.

La lettre ministérielle du 9 avril 2021 a également prévu un assouplissement des règles de cumul pour les retraités de la fonction publique d'État et territoriale.

Enfin, la lettre ministérielle du 15 septembre 2021 a ouvert le bénéfice de ce dispositif à tous les professionnels de santé d'octobre 2020 à décembre 2021. La mesure dérogatoire serait donc étendue aux revenus perçus pendant les mois d'état d'urgence sanitaire ayant précédé sa mise en oeuvre, d'octobre 2020 à mars 2021 , et prolongée jusqu'à la fin de l'année 2021.

3. Cette mesure doit désormais faire l'objet d'une régularisation par le législateur

Ces mesures n'ayant pas été autorisées par le législateur, le PLFSS pour 2022 vise à les régulariser a posteriori dans le but de garantir les droits des personnes concernées , qui ont pu en bénéficier dès avril 2021.

• Le A du II prévoit ainsi qu'à titre exceptionnel et par dérogation aux dispositions applicables en matière de plafonnement et de délai de carence, une pension de retraite de base peut être entièrement cumulée avec les revenus tirés d'une activité reprise ou poursuivie durant les mois d'octobre 2020 à décembre 2021 en qualité de professionnel de santé.

• Le B du II prévoit en outre son applicabilité au régime de retraite de base de Mayotte.

D'après l'étude d'impact, 2 366 assurés seraient éligibles au dispositif, dont seulement 200 ayant spécifiquement repris une activité en qualité de renfort . Il est estimé que deux tiers d'entre eux en bénéficieront effectivement en raison du caractère quérable du droit dérogatoire au cumul intégral sur la période d'octobre 2020 à mars 2021. Le gain individuel par assuré est évalué à 1 200 euros par mois sur la période d'octobre 2020 à décembre 2021 pour un coût total de 28,8 millions d'euros .

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale : des précisions d'ordre rédactionnel

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels ou de précision de son rapporteur général.

L'un d'eux précise en particulier que les dispositions dérogatoires en matière de cumul emploi-retraite concernent les revenus tirés d'une activité reprise ou poursuivie en qualité de professionnel de santé entre le 1 ^er octobre 2020 et le 31 décembre 2021 , au lieu des revenus tirés d'une telle activité durant les mois d'octobre 2020 à décembre 2021.

III - La position de la commission : l'adoption de cet article assorti d'une précision relative au cumul emploi-retraite

Le présent article propose de ratifier par la loi des dispositifs que le pouvoir réglementaire a mis en place dans l'urgence, auxquels la commission n'est évidemment pas opposée sur le fond.

Ainsi, pour ce qui concerne l'affiliation à la sécurité sociale des personnels mobilisés pour la campagne de vaccination contre la covid-19, l'ensemble du tableau des affiliations est assez complexe du point de vue du législateur, mais il est sans doute le plus simple pour les professionnels concernés, ce qui est l'essentiel. En tout état de cause, les droits de ces professionnels seront ainsi assurés de manière satisfaisante.

Pour ce qui concerne le cumul emploi-retraite intégral, la commission approuve également la dérogation accordée aux professionnels de santé mobilisés dans le cadre de la lutte face à la pandémie de covid-19.

Elle regrette toutefois que le Gouvernement prenne, par lettre ministérielle, des mesures relevant du domaine de la loi sans y être habilité et sans en informer préalablement le Parlement, avant de lui imposer une ratification a posteriori .

En vue de clarifier le texte, l'amendement n° 124 de la rapporteure générale a été adopté. La modification introduite par l'Assemblée nationale pouvait en effet être interprétée comme ouvrant le bénéfice des dispositions dérogatoires en la matière aux revenus tirés, y compris à l'avenir, d'une activité reprise ou poursuivie en qualité de professionnel de santé entre le 1 ^er octobre 2020 et le 31 décembre 2021. Les sommes concernées seraient donc bien les revenus générés uniquement durant les mois d'octobre 2020 à décembre 2021 par une activité reprise ou poursuivie en qualité de professionnel de santé.

En outre, la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle n° 123 de la rapporteure générale.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Article 3 bis (nouveau)
Extension du dispositif exceptionnel d'accompagnement économique
des médecins conventionnés

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission, propose, d'une part, une légère extension du dispositif d'aide à certains professionnels de santé affectés par des baisses d'activité en raison de l'épidémie de covid-19 et, d'autre part, le report d'un an de la date limite de remboursement des trop-perçus.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. L'extension du dispositif d'aide exceptionnelle aux professionnels médicaux affectés par une baisse d'activité

Le 1° du présent article propose d'insérer un article 1 ^er ter au sein de l'ordonnance n° 2020-505 du 2 mai 2020 instituant une aide aux acteurs de santé conventionnés dont l'activité est particulièrement affectée par l'épidémie de covid-19. L'objet de cet ajout est de prendre en compte la situation particulière de certains professionnels qui ont eu à subir plus longuement une telle pénalisation de leur activité.

Pour mémoire, le dispositif de base mis en place au plus fort de la crise épidémique en 2020, a concerné 200 000 professionnels libéraux pour un coût de 1,3 milliard d'euros assumé par l'assurance maladie au travers d'un fonds d'aide ^{21 ( * )} qu'elle gère.

1. Les professionnels exerçant en zone de montagne

Le I de ce nouvel article 1 ^er ter a pour objet de faire entrer une nouvelle catégorie de professionnels de santé dans les critères d'éligibilité fonds d'aide .

Cette extension concerne les professionnels de santé libéraux, installés dans une commune support d'une station de ski alpin ou dans une commune située en zone de montagne, appartenant à un établissement public de coopération intercommunale dont au moins une des communes membres est support d'une station de ski alpin et n'appartenant pas à une unité urbaine de plus de 50 000 habitants ^{22 ( * )} .

Les professionnels concernés devraient avoir constaté une baisse d'activité au cours d'une période allant du 1 ^er décembre 2020 jusqu'à une date fixée par décret, et au plus tard jusqu'au 30 avril 2021. Il leur reviendrait alors de formuler une demande d'aide auprès du fonds.

Il s'agit de compenser les conséquences de la fermeture des stations de ski au cours de la saison hivernale 2020-2021 du fait de la reprise de l'épidémie de covid-19.

2. La prise en compte des déprogrammations de soins

Le II du texte proposé pour l'article 1 ^er ter de l'ordonnance n° 2020-505 précitée prévoit la création d'une aide spécifique de la Caisse nationale de l'assurance maladie destinée aux médecins libéraux affectés par la répétition des déprogrammations au second semestre de l'année 2021 .

Il est précisé que cette aide vise à garantir le maintien d'un niveau minimal d'honoraires, pour compenser la baisse des revenus d'activité au cours de la période allant du 1 ^er juillet 2021 jusqu'à une date fixée par décret, et au plus tard jusqu'au 31 décembre 2021 , aux médecins libéraux conventionnés exerçant une activité libérale dans un établissement de santé privé et répondant sur la période aux conditions cumulatives suivantes :

- leur activité, en raison de sa nature particulière, a subi une baisse significative par rapport à une activité normale ;

- l'activité de l'établissement dans lequel ils exercent a été significativement impactée à des fins de maîtrise de l'épidémie de covid-19 ;

- et la région dans laquelle est situé l'établissement a connu une tension hospitalière soutenue.

Un décret fixerait les conditions d'application de ces deux dispositifs.

B. L'étalement du remboursement des trop-perçus jusqu'à la fin de l'année 2022

Le 2° du présent article propose de modifier l'article 3 de l'ordonnance n° 2020-505 du 2 mai 2020 afin de repousser d'un an , du 1 ^er décembre 2021 au 1 ^er décembre 2022, la date limite de récupération des trop-perçus d'aide par certains professionnels de santé.

II - La position de la commission

La commission approuve le principe des mesures proposées par le présent article.

Néanmoins, les débats à l'Assemblée nationale n'ayant pas permis de préciser leur coût pour la sécurité sociale et la rapporteure générale n'ayant pas obtenu ces éléments, il conviendrait que la séance publique au Sénat permette d'obtenir des éclaircissements. De même, il est regrettable que l'activité du fonds d'aide ne soit pas retracée au sein de l'annexe 8 du présent PLFSS afin de donner au Parlement un éclairage complet.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission souhaite l'adoption de cet article introduit par l'Assemblée nationale.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 4
Allègement de la taxe sur la vente en gros des spécialités pharmaceutiques

Cet article propose d'abaisser de 1,75 % à 1,5 % le taux de la première tranche de la taxe sur la vente en gros des médicaments remboursables.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Une baisse préoccupante de la profitabilité de la répartition pharmaceutique

La répartition pharmaceutique constitue la principale voie d'approvisionnement en médicaments du réseau officinal ^{23 ( * )} : en 2019, les grossistes-répartiteurs, au nombre de sept dans l'Hexagone, ont distribué un peu plus de 58 % des médicaments aux pharmacies d'officine, les laboratoires ayant vendu directement à ces dernières un peu moins de 15 % des spécialités qu'ils exploitent.

Ils assument des obligations de service public ^{24 ( * )} destinées à garantir l'approvisionnement continu du marché national en médicaments. À ce titre, ils sont tenus de disposer d'un assortiment de médicaments comportant au moins les neuf dixièmes des présentations de spécialités pharmaceutiques effectivement commercialisées en France et d'être en capacité sur leur territoire de répartition, en dehors du samedi après 14 heures et des dimanches et jours fériés, de satisfaire la consommation de leur clientèle habituelle durant au moins deux semaines et de livrer dans les 24 heures toute commandée passée par une officine ^{25 ( * )} .

Le positionnement des grossistes-répartiteurs
dans la chaîne de distribution du médicament

Source : Brochure de la chambre syndicale de la répartition pharmaceutique, « La répartition pharmaceutique - L'essentiel 2019 »

Au cours des dix dernières années, plusieurs travaux ont fait état d'une dégradation préoccupante de la situation économique du secteur de la répartition pharmaceutique :

- relevant en 2013 ^{26 ( * )} que « la marge brute totale du secteur de la répartition représente une proportion de plus en plus faible du chiffre d'affaires total TTC en valeur de la distribution du médicament remboursable en ville », l'Autorité de la concurrence a renouvelé, en 2019 ^{27 ( * )} , son constat d'un secteur fragilisé dont les faibles niveaux de marge « ne [...] permettent pas [aux grossistes-répartiteurs] de compenser leurs charges, et notamment le coût des obligations de service public auxquelles ils sont tenus » ;

- pointant « l'essoufflement [du] modèle économique » d'un secteur de la répartition pharmaceutique « profondément déstabilisé par le développement des médicaments génériques », l'inspection générale des affaires sociales a formulé dans un rapport de 2014 ^{28 ( * )} plusieurs propositions pour améliorer le partage de la valeur dans la chaîne du médicament, en dessinant notamment les contours de nouvelles modalités de rémunération des grossistes-répartiteurs ;

- constatant que le bénéfice net du secteur de la répartition a été divisé par 3,5 entre 2009 et 2014, et estimant que « le principe d'une rémunération des grossistes répartiteurs assise sur les prix des médicaments est peu justifié au regard de la nature de leur activité », la Cour des comptes a plaidé, en 2017 ^{29 ( * )} , pour une rémunération des grossistes-répartiteurs assise non plus sur le prix des médicaments mais sur les volumes livrés, ajustée, le cas échéant, pour tenir compte des coûts logistiques propres à la distribution de certaines catégories de médicaments, par exemple s'agissant du respect de la chaîne du froid pour des vaccins.

La chambre syndicale de la répartition pharmaceutique confirme la forte dégradation de la situation économique à laquelle fait face le secteur : alors que le chiffre d'affaires des entreprises de la répartition pharmaceutique s'établissait, en 2008, à 19 milliards d'euros et leur gain d'exploitation à 200 millions d'euros, leur chiffre d'affaires s'est élevé, en 2018, à 17 milliards d'euros et ces entreprises ont affiché une perte d'exploitation de 46 millions d'euros.

Évolution des résultats d'exploitation du secteur
de la répartition pharmaceutique

Source : Chambre syndicale de la répartition pharmaceutique, Observatoire de l'accès aux médicaments, « Accès et disponibilité des médicaments en pharmacie », première édition, mars 2018

À la suite de ces travaux, le ministère des solidarités et de la santé a indiqué en 2018 ^{30 ( * )} , en réponse à une question écrite du sénateur Gilbert Bouchet, qu'une concertation avec le secteur de la répartition pharmaceutique avait été lancée afin de discuter des modalités du basculement d'un mode de rémunération dépendant du prix vers un « mode de forfaitisation ». Considérant que « la solution idoine n'est pas à rechercher dans le domaine fiscal mais dans un changement plus structurel du mode de rémunération de ces entreprises », le ministère avait annoncé que le Gouvernement s'engageait à ce que « les travaux autour de ce changement de modèle aboutissent au cours du premier trimestre 2019. » Les modalités de rémunération des grossistes-répartiteurs sont définies par voie réglementaire.

Le système de rémunération des grossistes-répartiteurs

En application de l'article L. 162-38 du code de la sécurité sociale, le mode de rémunération des grossistes-répartiteurs est défini par un arrêté dit « de marge » en date du 4 août 1987 ^{31 ( * )} . En application de l'article 2 de cet arrêté, le montant limite de marge brute hors taxe des grossistes est calculé par rapport au prix fabricant hors taxe (PFHT) conformément au barème défini par l'État. Redéfinie par un arrêté du 14 septembre 2020 ^{32 ( * )} , leur marge correspond, depuis le 1 ^er février 2021, à un taux fixe de 6,93 % du PFHT - pour la partie du prix allant jusqu'à 468,97 euros -, limité par un plancher de 0,30 euro et un plafond de 32,50 euros.

Décomposition moyenne du prix TTC des médicaments remboursables
vendus en officine en 2018

Source : Brochure de la chambre syndicale de la répartition pharmaceutique, « La répartition pharmaceutique - L'essentiel 2019 »

B. La réponse apportée par le Gouvernement : un allègement de la taxe sur la vente en gros des médicaments remboursables

Créée en 1991, la taxe sur les ventes en gros de médicaments remboursables est due par les opérateurs de la distribution en gros de spécialités pharmaceutiques auprès des pharmacies. Sont redevables de cette contribution les entreprises de vente en gros de médicaments inscrits sur la liste des spécialités remboursables ^{33 ( * )} , à savoir les grossistes-répartiteurs, ainsi que les laboratoires, qu'ils soient fabricants, importateurs ou exploitants, assurant directement la vente en gros de certaines spécialités remboursables à des pharmacies. En 2019, 26 grossistes-répartiteurs et 115 laboratoires étaient redevables de la taxe, les premiers ayant contribué à hauteur de 85 % sur la première tranche.

L'assiette de cette taxe, définie à l'article L. 138-1 du code de la sécurité sociale, repose sur le chiffre d'affaires hors taxes (CAHT) réalisé en France auprès des pharmacies d'officine, des pharmacies mutualistes et des pharmacies de sociétés de secours minières au titre du produit de la vente en gros de médicaments remboursables, à l'exception des médicaments orphelins dont le CAHT n'excède pas 30 millions d'euros. Aux termes de l'article L. 138-2 du même code, la taxe sur les ventes en gros de médicaments remboursables se décompose en trois parts, chacune se voyant appliquer un taux spécifique :

- la première part est constituée par le CAHT réalisé par l'entreprise au cours de l'année civile n , auquel s'applique un taux de 1,75 % ;

- la deuxième part est constituée par la différence entre le CAHT réalisée au cours de l'année n et celui réalisé l'année précédente n-1 , à laquelle s'applique un taux de 2,25 %, y compris lorsque la deuxième part est négative ;

- la troisième part est constituée par la marge rétrocédée par le distributeur au pharmacien, c'est-à-dire la différence entre la marge théorique que le distributeur peut réaliser sur les médicaments princeps
- minorée des remises commerciales autorisées de 2,5 % du PFHT et plafonnées à 3,75 euros - et la marge effectivement appliquée lors de la vente aux pharmaciens, à laquelle s'applique un taux de 20 %. Cette troisième part avait été créée par l'article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 ^{34 ( * )} et son périmètre a été précisé par l'article 22 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ^{35 ( * )} afin que le calcul de la marge effective ne tienne pas compte des avantages commerciaux consentis par les distributeurs en gros aux officines.

Le montant cumulé de la contribution due au titre des premières et deuxièmes parts est plafonné à 2,55 % du CAHT de l'année civile et ne peut être inférieur à 1,25 % du même CAHT. Le produit de la taxe s'est élevé, en 2020, à 249 millions d'euros, la première tranche représentant un montant de contribution de 229 millions d'euros.

Afin de permettre au secteur de la répartition pharmaceutique de retrouver une situation économique plus favorable, le Gouvernement prévoit, selon l'étude d'impact annexée au PLFSS pour 2022, trois grandes mesures dont :

• une mesure législative :

- un allègement de la taxe sur la vente en gros de médicaments remboursables avec application rétroactive au 1 ^er janvier 2021 ;

• deux mesures de niveau réglementaire :

- une augmentation des marges réglementées, par un arrêté du 14 septembre 2020 ^{36 ( * )} , en deux étapes successives : une augmentation du taux de marge de 6,68 % à 7,53 % est intervenue le 30 septembre 2020 et correspond à une mesure d'urgence permettant au secteur de la distribution en gros de dégager un surplus de 30 millions d'euros sur le dernier trimestre 2020 ; à compter du 1 ^er février 2021, le taux de marge a été ramené à 6,93 %, permettant de pérenniser en année pleine un surplus évalué à 30 millions d'euros ;

- la poursuite de la réflexion sur la mise en place, à partir de 2022, d'un forfait spécifique pour la distribution de médicaments conservés au froid pour un montant maximal de 30 millions d'euros.

En conséquence, afin de mettre en oeuvre la mesure législative évoquée précédemment, l'article 4 du PLFSS pour 2022 modifie l'article L. 138-2 du code de la sécurité sociale afin d'abaisser le taux applicable à la première tranche de la taxe sur la vente en gros des spécialités remboursables de 1,75 % à 1,5 %.

Selon l'étude d'impact annexée au PLFSS pour 2022, le coût de cette mesure est estimé, pour 2021, à 35 millions d'euros de moindres recettes pour l'assurance maladie, décomposé en un gain de 30 millions d'euros en année pleine pour les grossistes-répartiteurs et de cinq millions d'euros pour les laboratoires au titre de leurs ventes directes aux officines. Ce coût devrait augmenter de deux millions d'euros par an pour les années suivantes.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À la faveur d'un amendement du rapporteur général ayant reçu l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé, à l'article 4 du PLFSS pour 2022, que l'allègement de la taxe sur la vente en gros des spécialités pharmaceutiques entrera en vigueur de façon rétroactive, à compter de l'exercice 2021.

III - La position de la commission

La commission est attachée à une refonte du modèle économique de la répartition pharmaceutique qui est le seul maillon de la chaîne de distribution du médicament tenu à des obligations de service public pour garantir la continuité de l'approvisionnement de notre marché en médicaments essentiels ^{37 ( * )} . Un mouvement continu de diminution du prix des médicaments, le développement des médicaments génériques - qui représentent désormais près de 40 % du marché - et l'essor des médicaments innovants onéreux interrogent en effet le système de rémunération des grossistes-répartiteurs.

Selon la chambre syndicale de la répartition pharmaceutique ^{38 ( * )} , la distribution des médicaments génériques est trois fois moins rémunératrice pour les grossistes-répartiteurs que les princeps , alors que les contraintes logistiques de leur conservation et de leur acheminement sont les mêmes. S'agissant des médicaments innovants, la marge des grossistes-répartiteurs étant plafonnée, la dynamique de ce segment ne peut atténuer les difficultés économiques que connaît la profession.

Les efforts du secteur de la répartition pour diversifier son offre de service et produire des sources complémentaires de revenu doivent être salués. Ils ne peuvent néanmoins suffire à rétablir la santé financière d'une activité fortement contrainte par des obligations de service public rendues plus que jamais indispensables par l'augmentation spectaculaire des ruptures et tensions d'approvisionnement recensées dans la période récente. La commission partage ainsi pleinement l'objectif de réforme du modèle économique de la répartition pharmaceutique pour lui permettre d'assurer ses missions dans des conditions optimales.

Elle approuve, par conséquent, l'allègement de la taxe sur la vente en gros des médicaments remboursables proposée par l'article 4 du PLFSS pour 2022. Elle considère néanmoins incontournable une refonte du système de rémunération des grossistes-répartiteurs. À l'heure où les produits pharmaceutiques requérant des conditions de conservation complexes
- notamment les vaccins - prennent une place importante dans la distribution en gros, la mise en place d'une rémunération forfaitaire pour la vente de ces produits peut constituer une voie d'évolution pertinente.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 4
Majoration de la contribution exceptionnelle
des organismes complémentaires en santé aux dépenses
liées à la gestion de l'épidémie de covid-19 au titre de 2021

Cet article a pour objet de majorer le taux de la contribution exceptionnelle des organismes complémentaires en santé aux dépenses liées à la gestion de l'épidémie de covid-19 au titre de l'année 2021.

I - Le droit existant : une contribution exceptionnelle de 500 millions d'euros des OCAM en faveur de l'assurance maladie pour l'année 2021

Les articles 3 et 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 ont instauré, respectivement pour les exercices 2020 et 2021, une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires d'assurance maladie (OCAM) au profit de la Caisse nationale d'assurance maladie.

La contribution pour 2021, régie par l'article 13 de la LFSS pour 2021, est une imposition ad hoc , fonctionnant en pratique comme une contribution additionnelle à la taxe de solidarité additionnelle (TSA) acquittée par les OCAM sur le montant des cotisations d'assurance maladie complémentaire qu'ils perçoivent.

Son assiette est constituée de l'ensemble des sommes versées au titre des cotisations d'assurance maladie complémentaire au profit des OCAM.

Le taux de la contribution est fixé à 1,3 % dans l'objectif d'atteindre un produit de 500 millions d'euros pour l'année 2021. Il s'agit là de la principale différence avec la contribution exceptionnelle de l'année 2020, dont le taux a été fixé à 2,6 % afin d'atteindre un rendement d'un milliard d'euros.

La contribution doit être recouvrée par l'URSSAF Île-de-France en même temps que la TSA. Son recouvrement et son contrôle seraient effectués selon les mêmes règles, garanties et sanctions que celles qui prévalent pour la TSA.

Elle doit être déclarée et liquidée au plus tard le 30 janvier 2022 et pourra faire l'objet d'une régularisation annuelle, qui ne pourra toutefois intervenir après le 30 juin 2022.

II - La nécessité d'obtenir un rendement de la contribution d'un milliard d'euros, comme en 2020

Dès l'année dernière, le Sénat avait adopté, à l'initiative de sa commission des affaires sociales, un amendement portant le taux de contribution exceptionnelle des OCAM pour l'année 2021 à 2,6 %.

En effet, le montant des économies réalisées par les OCAM en 2020 du fait de la baisse des activités médicales hors covid-19 a été évalué à environ 2,2 milliards d'euros. Au regard des très importants surcoûts subis dans le même temps par l'assurance maladie du fait de l'épidémie, il est légitime qu'un mécanisme de solidarité fasse bénéficier de la quasi intégralité des baisses de charges enregistrés dans le même temps par les complémentaires. De ce fait, un montant total de 2 milliards d'euros semble adéquat .

Une telle évolution apparaît d'autant plus nécessaire au regard de l'actualité récente. Ainsi, interrogé par la rapporteure générale lors de son audition par la commission des affaires sociales sur le présent PLFSS, le 14 octobre 2021, le ministre des solidarités et de la santé, Olivier Véran, a déclaré que « la question de la taxe se posait légitimement : sur environ 2,2 milliards d'euros non dépensés, on en avait pris 1,5 milliard les années précédentes. Le choix qui a été fait a été de ne pas prélever de taxe complémentaire, mais de demander avec fermeté à l'ensemble des organismes complémentaires de modérer la hausse des cotisations pour 2022 . Je dois vous avouer que le message n'était peut-être pas assez clair : plusieurs acteurs ont déjà annoncé que cette hausse sera au moins égale à l'inflation. Comptez sur moi pour exercer toutes mes capacités de conviction et leur rappeler les engagements que nous demandons en échange de notre modération en matière de taxes » ^{39 ( * )} .

Or il apparaît clairement que ce message n'est pas passé puisque, depuis lors, les représentants des OCAM ont publiquement communiqué sur le fait qu'ils ne se sentaient pas engagés par cet objectif de modération tarifaire, laissant au contraire entendre que des hausses significatives étaient à attendre l'année prochaine.

Dans un tel contexte, il est donc légitime d'accroître la solidarité financière des OCAM à l'égard de l'assurance maladie - qui a supporté seule les surcoûts liés à la pandémie - au travers de la contribution exceptionnelle. C'est pourquoi la commission a adopté à l'initiative de la rapporteure générale, un amendement n° 125 visant à majorer, de 1,3 % à 2,6 %, le taux de la contribution exceptionnelle des OCAM au titre de l'année 2021 .

La commission vous demande d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 4
Compensation à la sécurité sociale du budget réel
de l'Agence nationale de santé publique pour l'année 2021

Cet article a pour objet de fixer le principe d'une compensation de l'État à la sécurité sociale du budget réel de l'Agence nationale de santé publique pour l'année 2021.

I - Un budget de l'ANSP qui a de nouveau explosé en 2021 sous l'effet de dépenses régaliennes pour répondre à la crise du covid-19

L'article 45 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 a procédé au transfert de l'État à la sécurité sociale du financement de l'Agence nationale de santé publique (ANSP, dite Santé publique France). Le Sénat et sa commission des affaires sociales s'étaient opposés à ce transfert, sa rapporteure pour la branche maladie, alors Catherine Deroche, considérant que « le financement intégral de Santé publique France par l'État reste légitime au regard du rôle pivot que cet opérateur occupe dans notre système de veille épidémiologique et de sécurité sanitaire. Son transfert vers l'assurance maladie affaiblirait en outre la visibilité du Parlement sur les moyens consentis à cette agence ».

Ce qui s'est passé depuis lors a totalement justifié cette analyse.

En effet, face à la crise épidémique de covid-19, Santé publique France a été totalement mobilisée par l'État afin de reconstituer ses stocks stratégiques de divers dispositifs médicaux, en particulier les masques chirurgicaux et FFP2, et de financer les campagnes de tests et de vaccination contre la covid-19.

Pour accomplir ces missions régaliennes pilotées par l'État , l'agence a vu son budget exploser deux années consécutives, passant de 156 millions d'euros à :

- 4,95 milliards d'euros en 2020 ;

- et 4,338 milliards d'euros en 2021 .

S'agissant de la mise à l'écart du Parlement, là aussi les faits parlent d'eux-mêmes. Alors que le Gouvernement aurait été contraint de passer par une loi de finances rectificative pour débloquer un tel budget si l'ANSP était restée financée par l'État, il s'est totalement abstenu de demander une quelconque autorisation au Parlement pour augmenter l'Ondam dans la même proportion, passant par de simples arrêtés ministériels, en 2020 ^{40 ( * )} comme en 2021 ^{41 ( * )} .

De tels procédés de débudgétisation et d'engagement de dépenses publiques sans autorisation du Parlement ne sont pas admissibles. Le Sénat a d'ailleurs proposé des évolutions du cadre organique des LFSS afin d'éviter que de telles situations se répètent à l'avenir lors de l'examen de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du député Thomas Mesnier. Dans la même logique, la commission proposera, à l'article 54 du présent texte, un amendement tendant à fixer de manière expresse la dotation de l'assurance maladie à Santé publique France ainsi qu'aux autres fonds et organismes qu'elle finance ( cf. le commentaire de cet article).

II - La nécessité de compenser intégralement cette charge à la branche maladie faute de pouvoir retransférer l'ANSP à l'État

Au vu de ce qui précède, la commission considère qu'il conviendrait que le financement de l'ANSP relève de nouveau de l'État.

Cependant, l'article 40 de la Constitution ne permettant pas à l'initiative parlementaire de procéder à un tel transfert de charge entre personnes publiques, il importe a minima que l'État compense intégralement à la branche maladie le coût des dépenses régaliennes qu'il a lui-même engagées et fait supporter à l'ANSP . La commission a donc adopté un amendement n° 126 de la rapporteure générale afin de poser le principe d'une telle compensation tout en en renvoyant les modalités concrètes à la loi de finances, seule habilitée à affecter à une personne publique autre que l'État tout ou partie du produit d'une imposition de l'État.

D'autre part, à plus long terme, si le financement de l'ANSP devait toujours être assuré par la sécurité sociale, la fraction de TVA affectée à la branche maladie à cette fin (soit 156 millions d'euros) devrait nécessairement être recalibrée pour correspondre au budget réel de l'agence, certainement appelé à augmenter de façon structurelle.

La commission vous demande d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.

Article 5
Assouplissement de l'échéance de signature des contrats
prévus à l'article 50 de la LFSS pour 2021

Cet article propose de modifier les conditions de signature des contrats de « reprise de dette » des établissements de santé en permettant une signature avec les agences régionales de santé jusqu'en 2030.

Estimant que ce dispositif n'a pas d'impact sur les comptes de l'assurance maladie et rejetant une nouvelle fois le dévoiement de la Cades, la commission vous demande de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

A. Un dispositif de contrats entre les ARS et les établissements de santé précisé en LFSS pour 2021

1. Un montant de 13 milliards d'euros à destination des établissements du service public hospitalier

Alors que la situation financière des hôpitaux et la question de leurs capacités de financement étaient jugées préoccupantes au regard des emprunts contractés par certains établissements et de la charge de la dette, le Gouvernement avait annoncé à la fin de l'année 2019 la reprise du tiers de la dette hospitalière et des frais financiers afférents, dont le montant était évalué à 39 milliards d'euros ^{42 ( * )} . L'intention principale était de rétablir des marges d'autofinancement permettant aux établissements du service public hospitalier d'être en capacité de financer des investissements courants indispensables à la qualité des soins.

Contre la position du Sénat ^{43 ( * )} , la loi de 2020 ^{44 ( * )} relative à la dette sociale et à l'autonomie a organisé cette « reprise de dette » en prévoyant le versement de dotations d'un montant total de 13 milliards d'euros de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) à l'Acoss, en vue de financer les dotations de soutien aux établissements du service public hospitalier.

Si la Caisse nationale d'assurance maladie est comptablement affectataire des dotations de la Cades à l'Acoss et financeur des hôpitaux, elle n'intervient cependant aucunement dans ce dispositif.

Processus de reprise de la dette hospitalière prévu par le projet de loi

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

2. Des dotations attribuées au bénéfice d'une contractualisation entre les ARS et les établissements

Concernant le pilotage global de l'enveloppe, le montant de 13 milliards d'euros doit se répartir pour un cinquième sur une part socle fléchée au niveau national quand 80 % doivent être modulés au niveau régional.

La loi de financement pour 2021 a procédé à un profond remaniement des dispositions de la loi du 7 août 2020 et complété le mécanisme de dotations en organisant les modalités pratiques de répartition et de versements aux établissements ^{45 ( * )} .

Ainsi, aux termes de la LFSS 2021, les organismes d'assurance maladie versent une dotation annuelle visant à « concourir à la compensation des charges nécessaires à la continuité, la qualité et la sécurité du service public hospitalier et à la transformation de celui-ci ». Ce versement est soumis à la signature d'un contrat entre l'agence régionale de santé et l'établissement concerné, et ce avant le 31 décembre 2021 . Ces contrats sont conclus pour une durée ne pouvant excéder dix ans.

La dotation peut notamment être déterminée au regard des ratios d'analyse et de marges financières des établissements.

Le Gouvernement a depuis pris deux textes réglementaires précisant les modalités du dispositif ^{46 ( * )} . Le décret du 30 juin 2021 distingue à cette occasion les « investissements structurants » dont les besoins sont au nombre des critères permettant le calcul des dotations.

Les paramètres servant à déterminer, pour chaque établissement bénéficiaire, le montant des dotations mentionnées à l'article 1 ^er concourant à la compensation des obligations de service public hospitalier sont :

1° les besoins de financements nécessaires afin de garantir la qualité et la sécurité des soins , en priorité par le renouvellement des investissements courants indispensables au fonctionnement du service public hospitalier ;

2° les besoins de financements nécessaires pour les opérations d'investissements structurants concourant à la transformation du service public hospitalier, en lien avec les missions et engagements contractuels des établissements notamment en termes d'accès aux soins, de continuité des soins et de service rendu au patient ;

3° les besoins de financements structurels permettant, une fois déduit le service de la dette, de restaurer les capacités de financement des investissements nécessaires pour garantir la continuité des soins.

Source : Décret n° 2021-868 du 30 juin 2021

B. Une lacune identifiée concernant les investissements structurants

Le Gouvernement justifie le présent article par une difficulté de mise en oeuvre relative aux investissements « structurants ». En effet, comme précisé dans l'évaluation préalable jointe au présent PLFSS, ces projets du fait de leur éventuelle complexité et des évaluations qu'ils requièrent, nécessiteraient un temps d'élaboration et une instruction par l'échelon régional incompatibles avec l'échéance du 31 décembre 2021 .

Cette date qui apparaît trop rapprochée pourrait conduire à exclure certains projets encore trop peu matures mais éligibles. Aussi, le présent article entend adapter les règles relatives aux investissements structurants afin d'une part d'étendre les délais de signature des contrats et ainsi laisser un temps supplémentaire à la structuration de projets et d'autre part d'en tirer les conséquences en termes d'imputations comptables. Particulièrement, il entend permettre le traitement comptable de ces dotations par les établissements en subventions d'investissement amortissables et non en complément de dotations.

C. Un ajustement proposé sur les échéances possibles de signature de ces contrats relatifs aux investissements structurants

À cette fin, le présent article modifie l'article 50 de la loi de financement pour 2021 ^{47 ( * )} .

Le 1° modifie le deuxième alinéa du I de l'article 50. S'il indique « remplacer les dispositions », il les complète en réalité, conservant le principe d'une signature de contrats entre les agences régionales de santé et les établissements concernés avant la date limite fixée au 31 décembre 2021 .

La principale modification apportée réside dans l'ajout par le même 1° d'une deuxième phrase concernant uniquement les contrats ou avenants ayant pour seul objet les « investissements structurants » , cependant non définis à l'article 50. Pour ces derniers, la date limite de signature est fixée au 31 décembre 2030 .

Enfin, ledit 1° prévoit que les versements des dotations doivent intervenir avant l'échéance du 31 décembre 2030 . Si aucune date n'est précisée dans la rédaction actuelle de l'article 50, son III prévoit une durée maximale des contrats de dix ans ce qui, pour des contrats devant nécessairement être conclus avant le 31 décembre 2021, emportait une échéance au 31 décembre 2031 . L'inscription de cette date vise donc à borner les versements à horizon 2030, et ce quelle que soit la date de signature du contrat entre l'ARS et l'établissement.

Tirant les conséquences de la conclusion possible de différents contrats, le 2° aménage lui les règles de comptabilisation des dotations ou fractions de dotations relatives aux investissements structurants , en prévoyant une possibilité d'imputation en plusieurs fois selon l'échéancier des versements. Le V de l'article 50, dans sa rédaction actuelle, prévoit une comptabilisation en une seule fois en capitaux propres, et ce dès la signature du contrat.

Calendrier de mise en oeuvre et de versements

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié la date butoir de signature des contrats ou avenants relatifs aux investissements structurants, ramenée au 31 décembre 2028 . Le Gouvernement estimait la date initialement proposé peu compatible avec l'échéance identique des derniers versements, maintenue au 31 décembre 2030.

En outre, l'Assemblée nationale a ajouté au présent article un II prévoyant la remise annuelle par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur le versement des dotations relatives aux investissements structurants, celui-ci devant préciser la liste des établissements bénéficiaires et les montants reçus.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

A. Une vocation fluctuante au gré des textes : une confirmation des réserves initiales de la commission

1. Une inconstante définition et qualification du dispositif

Comme la commission a pu le souligner lors de l'examen du PLFSS 2021, la vocation de l'enveloppe exceptionnelle de 13 milliards d'euros à destination des établissements du service public hospitalier a fait montre d'une plasticité telle que la sincérité des dispositions soumises au Parlement apparaît très discutable .

Ainsi, l'article 4 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale dans sa version résultant de la loi « dette sociale et autonomie » prévoyait la couverture « des échéances des emprunts contractés au 31 décembre 2019 par les établissements de santé relevant du service public hospitalier », la version proposée dans le PLFSS pour 2021 évoquait « un soutien exceptionnel (...) au titre du désendettement pour favoriser les investissements dans les établissements de santé assurant le service public hospitalier » avant que la loi de financement pour 2021 ne retienne finalement comme rédaction le concours « à la compensation des charges nécessaires à la continuité, la qualité et la sécurité du service public hospitalier et à la transformation de celui-ci ».

Cette évolution est justifiée par le Gouvernement comme une mise en conformité du dispositif au regard du droit européen qui, s'il tolère le soutien à des investissements futurs, aurait regardé la reprise de dette initialement prévue comme une aide d'État contraire aux traités européens.

Quelle que soit la raison motivant la transformation rédactionnelle mais surtout conceptuelle de ce mécanisme, elle modifie profondément la légitimité du dispositif à être financé au titre du remboursement de la dette sociale.

2. Un dispositif transformant ostensiblement la Cades en fonds d'investissement, obérant l'objectif d'extinction de la dette sociale

Comme déjà soulevé par la commission à plusieurs reprises, le dispositif retenu par le Gouvernement dans la loi du 7 août 2020 comme sa mise en oeuvre organisée en LFSS 2021 et au présent article remettent en cause le bon amortissement de la dette transférée à la Cades, réalisé conformément aux dispositions organiques au moyen des ressources affectées.

Alors que le Sénat estimait que la dette hospitalière ne relevait pas de la dette de la sécurité sociale et ne devait ainsi légitimement pas être transférée à la Cades, le dispositif - aujourd'hui inscrit dans la loi - ne concerne plus les emprunts passés des établissements du service public hospitalier mais bien des investissements futurs, courants ou structurants.

Aussi, la commission constate à nouveau que la loi « Dette sociale et autonomie » a non seulement fait de la Cades un financeur des établissements de santé et, surtout, que la Cades se trouve désormais être un financeur d'emprunts à venir et non un établissement chargé d'amortir des dettes contractées . Pour rappel, aux termes de l'article 2 de l'ordonnance de 1996, « la Caisse d'amortissement de la dette sociale a pour mission d'apurer la dette mentionnée à l'article 4 et d'effectuer les versements prévus par ce même article », la dette mentionnée étant historiquement celle de déficits cumulés portés par l'Acoss.

Ainsi, ce transfert non justifié, en dévoyant la mission de la Caisse d'amortissement de la dette sociale, prive la sécurité sociale d'une partie de ces mêmes ressources et, à ce titre, porte atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'équilibre financier de la sécurité sociale .

Enfin, la commission constate qu'alors que cette enveloppe financée par la Cades relève donc d'un financement assuré par le contribuable et non l'assuré social, le mécanisme retenu apparaît en flagrante contradiction avec les principes du droit budgétaire . Ainsi, quand le régime des autorisations d'engagement et des crédits de paiement (AE/CP) aurait permis une constatation annuelle des projets et des décaissements envisagés, le présent mécanisme laisse au Gouvernement toute latitude pour conserver en réserve une partie de l'enveloppe des 13 milliards et se ménager une marge de manoeuvre à horizon 2025 .

B. Une disposition à la recevabilité organique très discutable

1. Un impact financier qui relève de la fiction comptable

Aux termes de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, peuvent figurer en loi de financement de la sécurité sociale des dispositions ayant un impact sur les recettes ou les dépenses des régimes obligatoires de base .

Or, si le Gouvernement justifie ^{48 ( * )} la présence de cet article dans le PLFSS au motif d'un double impact en recettes et en dépenses, force est cependant de constater que le dispositif de dotations aux établissements de santé ne montre qu'un impact nécessairement neutre sur les comptes de l'assurance maladie , dont la présence dans l'objectif de dépenses de la branche et le tableau d'équilibre n'a pas été précisée par le Gouvernement.

Par ailleurs, comme confirmé par le ministère des solidarités et de la santé, ces dotations ne figureront pas dans l'Objectif national d'assurance maladie (Ondam) .

Signe manifeste de cet écueil que le Gouvernement a cherché à éviter, la rédaction de l'article 50 de la loi de financement pour 2021 a été profondément remaniée lors de la discussion parlementaire par une initiative gouvernementale.

Alors que le projet prévoyait que « pour les organismes de la branche mentionnée au 1° de l'article L. 200-2 du code de la sécurité sociale, le versement de ces dotations constitue des opérations de trésorerie, sans incidence sur leur compte de résultat », la rédaction finale de la loi indique bien que « les sommes transférées par la Caisse d'amortissement de la dette sociale en application du même C sont inscrites au bilan de la Caisse nationale de l'assurance maladie au moment du transfert à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale . Elles sont constatées en produits au compte de résultat de la Caisse nationale de l'assurance maladie au même rythme que l'ordonnancement des dotations annuelles mentionnées au premier alinéa du présent I dont elles assurent le financement. »

Ainsi, l'impact réel sur les comptes de l'assurance maladie relève de la seule imputation comptable et non des mouvements financiers . En effet, pour rappel, les dotations de la Cades à l'Acoss devraient être réalisées en trois versements : l'un déjà réalisé à hauteur de 5 milliards d'euros, les suivants devant, en 2022 et 2023, s'élever respectivement à 5 milliards d'euros et 3 milliards d'euros. Ce calendrier est bien totalement disjoint des mouvements de délégations de crédits aux établissements.

Enfin, concernant la modification apportée par le présent dispositif, la rapporteure estime que la possibilité ouverte de signature de contrats après 2021 ne montre aucune conséquence évidente de modification de l'impact sur le rythme de versements annuels aux établissements . En effet, si le Gouvernement évoque un effet sur l'échéancier des dotations, aucun échéancier prévisionnel n'a été communiqué en amont et ne permet d'apprécier la modification avancée.

Au bénéfice de ces observations, la commission considère que l'impact du présent article sur les dépenses et les recettes de l'assurance maladie n'est pas établi et estime que cet article ne relève pas du champ des lois de financement défini par la loi organique .

2. Une approche confirmée lors des récents débats sur les propositions de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale

Alors que la proposition de loi organique ^{49 ( * )} du rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, Thomas Mesnier, proposait une extension du champ des lois de financement de la sécurité sociale aux dispositions relatives à la dette des établissements de santé et médico-sociaux financés par l'assurance maladie et soumis à un objectif de dépenses.

Le Conseil d'État a considéré dans son avis ^{50 ( * )} qu'un tel élargissement ne serait pas conforme à la lettre de la Constitution.

Intégration de la dette des établissements de santé
au sein du périmètre des dispositions pouvant figurer LFSS

« Au cas présent, le Conseil d'État considère que les établissements de santé et les établissements médico-sociaux, qui sont dotés de la personnalité juridique et soumis à des régimes juridiques variés, sont financés par l'assurance maladie, mais restent néanmoins des entités distinctes et autonomes des systèmes de protection sociale. Il en déduit que les mesures relatives à la dette de ces établissements sont étrangères aux matières confiées aux LFSS par la Constitution et que le législateur organique ne peut, dès lors, prévoir que de telles dispositions puissent relever du domaine facultatif partagé. Le Conseil d'État estime que ces mesures ressortissent à la compétence du législateur ordinaire. »

Source : Avis du Conseil d'État précité

Sans préjuger de l'appréciation que porterait le Conseil constitutionnel sur ces dispositions organiques si elles lui étaient finalement transmises, la commission ne peut constater une contradiction logique entre les dispositions de la proposition organique et les dispositions du présent PLFSS .

Ainsi, la commission estime que, soit les dispositions relatives à la dette des établissements de santé relèvent du champ des LFSS tel que prévu aujourd'hui par la loi organique et la modification de cette dernière est superflue, soit elles n'entrent pas dans le périmètre actuel et devraient donc être irrecevables au titre de cette même loi organique .

C. Un report d'échéance discutable pour un dispositif adopté en 2020 encore non mis en oeuvre

1. Une mise en oeuvre prévue sur l'année 2021, mais à ce jour non engagée

Si un report est prévu pour les contrats liés aux projets structurants, la date du 31 décembre 2021 demeure bien applicable aux contrats relatifs au rétablissement des capacités financières des établissements. Cependant, la commission constate qu' à la date d'examen du présent PLFSS, aucun contrat n'a été signé entre un établissement de santé et une agence régionale de santé concernant ces dotations .

2. Un report à une échéance lointaine non justifiée

La date proposée du 31 décembre 2030, ramenée au 31 décembre 2028, apparaît excessivement lointaine pour la mise en oeuvre d'un plan qui se veut un effort massif et rapide d'investissements à destination du service public hospitalier. Ainsi, une échéance plus rapprochée, dans les trois années à venir, aurait été de nature à permettre une souplesse suffisante sur l'évaluation et l'analyse des projets structurants.

Concernant les coordinations nécessaires à ce report, la commission observe qu'une précision aurait pu justement être apportée concernant l'imputation comptable des dotations non « en plusieurs fois » mais « à la signature de chacun des contrats ou avenants ».

D. Une reprise de dette hospitalière au suivi très insuffisant

1. Un impact encore imprécis au démarrage du dispositif

Interrogé sur le nombre d'établissements qui devraient être concernés par les deux volets du dispositif, le ministère des solidarités et de la santé a indiqué à votre rapporteure que plus de 800 contrats d'établissements publics de santé et d'établissements privés d'intérêt collectif sont attendus pour la fin du mois de décembre au titre du volet restauration des capacités financières.

S'agissant du volet relatif à l'accompagnement des investissements structurants, le nombre de contrats n'est cependant pas connu à ce jour. Le ministère justifie cette absence d'informations par l'organisation de la mesure en deux phases : la première pour 2021-2025 et la seconde pour 2026-2030, et le dialogue actuellement mené par les ARS.

Suivi ministériel de la mise en oeuvre du dispositif

Les ARS feront parvenir au ministère des solidarités et de la santé, d'ici le 31 décembre 2021, les orientations pour la répartition de l'enveloppe retenues au sein de leur région pour les crédits du bloc « restauration des capacités financières ».

Il sera attendu par la suite que les ARS transmettent au ministère (DGOS et DSS) à échéances régulières, et au fil de l'eau après la conclusion de nouveaux contrats ou avenants, ainsi qu'au plus tard le 31 janvier de chaque année, les informations relatives aux engagements cumulés pris au 31 décembre de l'exercice antérieur, afin de permettre un suivi pluriannuel des crédits engagés et décaissés, par le ministère des solidarités et de la santé et les caisses primaires d'assurance maladie.

Il sera attendu enfin des ARS qu'elles fassent parvenir concernant le second volet, un reporting sur les projets soutenus, leur état d'avancement et leur impact sur la trajectoire financière des établissements, notamment du point de vue de l'endettement dans le cadre du nouveau dispositif de gouvernance des investissements en santé.

Un outil numérique de suivi de la mesure, axé notamment sur les indicateurs et les échéanciers fixés, va être mis en place. Il permettra de suivre en temps réel et au fil de l'eau d'une part les engagements pris par les ARS dans les contrats et d'autre part les versements effectués aux établissements par les CPAM.

Un suivi national annuel sera établi sur la base d'indicateurs et de cibles relatifs à l'endettement, afin d'évaluer l'impact de la mesure. Ces indicateurs seront recueillis via les plateformes de saisie des comptes financiers afin de permettre un traitement automatisé.

Source : Réponse de la DSS au questionnaire de la rapporteure

2. Un nécessaire suivi au long cours

Concernant le contrôle parlementaire portant sur un engagement de 13 milliards d'euros à destination des établissements du service public hospitalier, la rapporteure ne peut que regretter une information très peu étayée à ce stade. Cette lacune est d'autant plus préjudiciable que ces crédits relèvent de dépenses discrétionnaires pilotées par les agences régionales de santé, et non d'assurances sociales, qu'il s'agisse du volet relatif au rétablissement des capacités de financement ou de celui dédié aux investissements structurants.

Par surcroît, ces dotations sont exclusivement financées par les transferts de la Cades à la Cnam, et donc par des emprunts amortis par des contributions publiques affectées ; il relève de la mission constitutionnelle des parlementaires que de constater le bon emploi de ces dernières .

Partant, la mise en oeuvre des délégations de crédits sur les dix prochaines années nécessiteront un suivi et une évaluation particulièrement vigilants de la commission. À ce jour, aucun échéancier prévisionnel des délégations de crédits jusqu'en 2030 n'a pu être communiqué à la rapporteure .

Sur ce point, la commission constate finalement que le rapport au Parlement prévu au II se borne au suivi des dotations liées aux investissements structurants et s'étonne d'un rapport particulier sur ces dotations quand la visée initiale de cette enveloppe de 13 milliards d'euros était bien l'assainissement financier des établissements du service public hospitalier .

A u bénéfice de l'ensemble de ces observations, la commission a adopté l'amendement de suppression n° 127, considérant que cet article ne relève pas d'une loi de financement de la sécurité sociale et, partant, serait adopté selon une procédure contraire à la Constitution.

La commission vous demande de supprimer cet article.

Article 5 bis (nouveau)
Financement des équipes mobiles santé précarité (EMSP)
et des équipes spécialisées de soins infirmiers précarité (ESSIP)

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à sécuriser, rétroactivement au 1 ^er septembre 2021, l'utilisation par les agences régionales de santé de crédits prévus dans le sixième sous-objectif de l'Ondam pour le financement de deux dispositifs médicosociaux en faveur des personnes éloignées du système de santé : les équipes mobiles santé précarité et les équipes spécialisées de soins infirmiers précarité.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Le développement des dispositifs mobiles en faveur des personnes éloignées du système de santé : un engagement du Ségur

La mesure 27 du Ségur de la santé prévoit, parmi plusieurs actions visant à lutter contre les inégalités de santé, de « recourir aux démarches d'aller-vers pour toucher les plus exclus au travers de dispositifs mobiles. » Ces dispositifs ont pour objectif de développer les prises en charge d'aller-vers au bénéfice des personnes éloignées du système de santé, dans le cadre d'approches transversales s'appuyant sur la coopération entre les secteurs sanitaire, social et médicosocial. Ils assurent ainsi la prise en charge prévue au 9° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, consistant en « l'accueil et l'accompagnement de personnes confrontées à des difficultés spécifiques en vue de favoriser l'adaptation à la vie active et l'aide à l'insertion sociale et professionnelle ou d'assurer des prestations de soins et de suivi médical. »

Rationalisées par un décret du 9 septembre 2021 ^{51 ( * )} , les équipes mobiles médicosociales intervenant auprès de personnes confrontées à des difficultés spécifiques, dont l'existence est désormais codifiée à l'article D. 312-176-4-26 du code de l'action sociale et des familles, comprennent notamment :

Ø des établissements ou services médicosociaux créés ex nihilo :

- les équipes mobiles santé précarité (EMSP) : elles interviennent plus particulièrement auprès des personnes marginalisées, notamment des personnes sans-abri et des personnes désocialisées, afin de leur permettre d'exercer leurs droits et de faciliter leur accès aux dispositifs de prise en charge de droit commun ;

- les équipes spécialisées de soins infirmiers précarité (ESSIP), succédant aux anciens services de soins infirmiers à domicile (Ssiad) précarité créés par l'ARS Hauts-de-France, soumises à la continuité des soins : elles visent, dans une démarche d'aller-vers, à « dispense [r] , sur prescription médicale, des soins infirmiers et des soins relationnels à des personnes en situation de grande précarité ou très démunies » ^{52 ( * )} , accueillies dans des structures d'hébergement ou de réinsertion sociale ou vivant « dans des lieux de vie informels (campements, squats, bidonvilles...) » ;

Ø des établissements ou services médicosociaux déjà existants et pouvant faire l'objet d'une autorisation d'extension de leurs activités :

- les lits « haltes soins santé » mobiles et de jour ;

- les appartements de coordination thérapeutique hors les murs.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement, des financements en faveur des EMSP et des Essip ont été inscrits en loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 ^{53 ( * )} , dans le prolongement du Ségur, sur l'Ondam spécifique, prévu à l'article L. 314-3-2 du code de l'action sociale et des familles, pour les années 2021 et 2022 : 22 millions d'euros pour les EMSP et 7,8 millions d'euros pour les Essip.

Comme le rappelle une instruction interministérielle du 8 juin 2021 ^{54 ( * )} , l'objectif de dépenses correspondant au financement des dispositifs de prise en charge et d'aller-vers au bénéfice des personnes éloignées du système de santé ainsi que des actions expérimentales à caractère médical et social
- dont les salles de consommation à moindre risque - au titre de l'année 2021, s'élève à 823,89 millions d'euros, en progression de 15,1 % par rapport à 2020.

B. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : sécuriser le financement des EMSP et des Essip par les ARS à compter du 1 ^er septembre 2021

Introduit en première lecture à l'Assemblée nationale à la faveur d'un amendement du Gouvernement, l'article 5 bis du PLFSS pour 2022 vise à sécuriser les conditions de financement des EMSP et des Essip, en consacrant leur place dans le champ des dispositifs médicosociaux destinés à la prise en charge des personnes confrontées à des difficultés particulières et éloignées du système de santé.

Est ainsi modifié l'article L. 314-3-3 du code de l'action sociale et des familles, qui définit les dispositifs et actions couverts par l'objectif de dépenses correspondant au financement, par les régimes obligatoires d'assurance maladie, des dépenses médicosociales hors du champ de la CNSA et de l'objectif global de dépenses - c'est-à-dire le sixième sous-objectif de l'Ondam - ( I de l'article 5 bis du PLFSS pour 2022). En lieu et place d'une énumération, par nature limitative, des dispositifs relevant du champ de cet objectif, est privilégiée une référence aux « établissements et services » mentionnés au 9° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles : cette précision permet d'inclure dans le champ de cet objectif les équipes mobiles créées par voie règlementaire.

En complément, une modification analogue est apportée à l'article L. 174-9-1 du code de la sécurité sociale, qui pose le principe du financement de divers dispositifs médicosociaux - lits halte soins santé, lits d'accueil médicalisés, centres spécialisés de soins et d'accompagnement aux toxicomanes... - par une dotation globale annuelle. L'énumération des dispositifs concernés est remplacée par une référence aux établissements et services mentionnés au 9° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles ( II de l'article 5 bis du PLFSS pour 2022).

Enfin, le III de l'article 5 bis du PLFSS pour 2022 prévoit une application de ses I et II à compter du 1 ^er septembre 2021. Selon l'exposé des motifs de l'amendement, cette disposition est de nature à permettre aux ARS d'autoriser sans délai la création des EMSP et des Essip et de sécuriser l'utilisation des crédits correspondants pour leur financement avant la clôture de l'exercice comptable 2021.

II - La position de la commission : garantir les conditions d'un déploiement rapide de dispositifs médicosociaux attendus

La commission considère indispensable de réunir les conditions d'un déploiement rapide des EMSP et des Essip afin de renforcer l'accompagnement des personnes en situation de grande précarité. La crise sanitaire a pu, dans certains territoires, aggraver les inégalités dans l'accès aux soins : dans ces conditions, l'exigence d'une intensification des actions d'aller-vers, notamment pour garantir l'accès des personnes marginalisées à la vaccination et au dépistage, plaide pour l'autorisation rapide de ces équipes mobiles médicosociales.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 6
Transferts financiers entre branches de sécurité sociale

Cet article transfère une fraction de taxe sur les salaires de la CNAM à la CNSA afin de couvrir une partie des frais de gestion au titre de l'année 2021.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Des frais de gestion exceptionnellement élevés en 2021

Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 ^{55 ( * )} , la CNSA, gestionnaire de la branche autonomie, contribue aux frais de gestion administrative de l'ACOSS, chargée de recouvrer les recettes pour son compte et d'assurer son financement et sa trésorerie. Ces frais s'élèvent en 2021 à 109 millions d'euros.

La CNSA est également redevable au même titre de charges liées au non recouvrement de la contribution sociale généralisée qui lui est affectée et qui sont appliquées par la direction générale des finances publiques. Or comme l'a relevé la commission des comptes de la sécurité sociale depuis son premier rapport de l'année ^{56 ( * )} , la crise a pesé sur le recouvrement de la CSG sur les revenus d'activité, augmentant conjoncturellement les restes à recouvrer et accroissant en conséquence les provisions pour dépréciation de ces créances. La CNSA est ainsi à ce titre redevable de 432 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 46 millions d'euros de frais de dégrèvement.

Or la caisse ne disposait pas en 2021 d'un niveau de recettes suffisant pour couvrir ces charges de 587 millions d'euros.

B. Le transfert à la CNSA d'une fraction de taxe sur les salaires

L'article modifie en conséquence, au sein du code de la sécurité sociale, les parts respectives de produit de la taxe sur les salaires affectées aux branches maladie et autonomie, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Source : Annexe 9 au PLFSS pour 2022

Ce transfert d'un montant égal à 587 millions d'euros, qui figure en deuxième partie du PLFSS, ne porte donc, à titre rectificatif, que sur l'année 2021. L'étude d'impact n'évoque l'idée d'affecter une fraction pérenne de taxe sur les salaires à la CNSA pour couvrir ses charges nouvelles que pour mieux l'écarter : il ne s'agit ici que de compenser la CNSA au plus près du coût de ces charges nouvelles, dont le montant est lié à la conjoncture particulière de l'année 2021. La compensation devra donc être recalibrée pour 2022 et les années suivantes.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 7
Rectification des tableaux d'équilibre

Cet article a pour objet de rectifier pour 2021, exercice en cours, les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre, par branche, des régimes obligatoires de base et du régime général, ainsi que les tableaux d'équilibre des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Une stabilité en trompe l'oeil par rapport au vote du Parlement de l'an dernier, dans un contexte de poursuite de la crise épidémique

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément à la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du B du I)

B. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Rectifie les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général par branche, ainsi que des organismes concourant au financement de ces régimes ;

• La rectification des prévisions de recettes et des tableaux d'équilibre

Le présent article propose trois tableaux, le premier pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, le deuxième pour le régime général, le troisième pour les organismes concourant au financement des régimes de la sécurité sociale, que la rapporteure générale traitera avec les deux premiers. Il rectifie également l'objectif d'amortissement de la Cades.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 a prévu un solde des régimes de base et du FSV de - 34,9 milliards d'euros. Le présent article révise à peine ce solde, à - 34,8 milliards d'euros . Néanmoins, cette quasi absence de correction ne doit pas masquer les très grandes évolutions des prévisions de recettes et objectifs de dépenses par rapport au vote du Parlement l'année dernière.

Régimes obligatoires de base

(en milliards d'euros)

Régimes obligatoires de base	Prévisions LFSS 2021			Rectification PLFSS 2022
	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	195,5	219,1	-23,7	202,2	232,2	-30,0
AT-MP	14,4	14,1	0,3	14,6	13,9	0,7
Vieillesse	242,9	251,9	-9,0	246,4	250,4	-4,0
Famille	49,6	49,3	0,3	50,5	49,4	1,2
Autonomie	31,2	31,6	-0,4	31,8	32,2	-0,4
Toutes branches hors transferts	519,5	552,0	-32,5	531,3	563,8	-32,5
Toutes branches y compris FSV	517,5	552,4	-34,9	529,3	564,1	-34,8

Source : PLFSS 2022

De la même façon, le solde du régime général et du FSV en 2021 afficherait un déficit de 34,6 milliards d'euros , en léger retrait par rapport à la prévision de l'année dernière (- 35,8 milliards d'euros), comme le montre le tableau suivant.

(en milliards d'euros)

Régime général	Prévisions LFSS 2021			Rectification PLFSS 2022
	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	193,9	217,6	-23,7	200,7	230,7	-30,0
AT-MP	12,8	12,7	0,2	13,1	12,5	0,6
Vieillesse	135,0	144,7	-9,7	140,0	143,7	-3,7
Famille	49,6	49,3	0,3	50,5	49,4	1,2
Autonomie	31,2	31,6	-0,4	31,8	32,2	-0,4
Toutes branches hors transferts	408,6	442,0	-33,3	422,5	454,7	-32,3
Toutes branches y compris FSV	407,9	443,7	-35,8	421,7	456,3	-34,6

Source : PLFSS 2022

Comme indiqué précédemment, la révision de la trajectoire est bien plus forte qu'il n'y paraît en distinguant la trajectoire parallèle des recettes et des dépenses par rapport aux prévisions initiales. Le schéma ci-dessous montre cette évolution sur le périmètre des ROBSS et du FSV ; l'écart en recettes comme en dépenses est en fait proche de 12 milliards d'euros.

Évolution des recettes et des dépenses des ROBSS et du FSV pour 2021
entre la prévision de la LFSS pour 2021 et la prévision rectifiée du présent PLFSS

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, d'après LFSS pour 2021 et PLFSS pour 2022

Le commentaire de l'article 8 et le tome I du présent rapport reviennent plus en détail sur les causes de cette envolée des dépenses et des recettes, dans le contexte :

- s'agissant des recettes, d'une forte reprise économique après la récession de l'année dernière ;

- mais, sur un plan sanitaire, de la prolongation de la crise provoquée par la pandémie de covid-19 et d'actions nécessaires mais mal calibrées d'un point de vue budgétaire, comme la campagne de vaccination.

• La rectification de l'objectif d'amortissement de la Cades

Pour l'année 2021, l'objectif d'amortissement de la Cades était fixé à 17 milliards d'euros. Il est rectifié à 17,4 milliards d'euros.

Cette révision montre là aussi l'effet de la reprise sur les recettes de la Cades, principalement issues de la CRDS et d'une fraction de CSG.

Cet objectif d'amortissement porterait le total de la dette amortie en 2021 à 204,9 milliards d'euros et le montant de la dette restant à amortir serait, à fin 2021, de 115,6 milliards d'euros, compte tenu de la reprise par la caisse de 20 milliards d'euros de dette sociale en 2020 puis de 40 milliards d'euros en 2021, en application de la loi du 7 août 2020 sur la dette sociale et l'autonomie et du décret n° 2020-1074 du 19 août 2020.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission des affaires sociales considère que, comme l'année dernière, la remise en cause dans de fortes proportions des hypothèses sur lesquelles était construite la LFSS pour 2021 aurait dû conduire à l'examen en cours d'année d'un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale . L'évolution du cadre organique des lois de financement devra permettre de progresser dans cette voie mais le cadre actuel aurait déjà permis un tel dépôt, auquel il est regrettable que le Gouvernement ne se soit pas senti politiquement contraint.

Sous le bénéfice de ces observations, le présent article étant avant tout un article de constat sur un exercice déjà largement écoulé, la commission considère son adoption comme nécessaire. Il est à relever que, selon les informations transmises à la rapporteure générale, le Gouvernement pourrait l'amender au Sénat afin d'intégrer l'effet de la modification des hypothèses macroéconomiques soumise au Haut Conseil des finances publiques.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 8
Rectification de l'Ondam et des sous-Ondam

Cet article rectifie pour l'exercice 2021 en cours les montants de l'Ondam et des sous-objectifs le composant.

Si elle regrette l'absence de dépôt de PLFSS rectificatif malgré un dépassement de l'Ondam de près de 12 milliards d'euros, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Un large dépassement prévu de l'Ondam voté pour la deuxième année consécutive

Le présent article vise à rectifier, au titre de l'année 2021 en cours, les prévisions de montants de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) et de ses sous-objectifs. Le Gouvernement présente ainsi dans ce PLFSS 2022 une rectification de l'Ondam à hauteur de 11,7 milliards d'euros, soit un écart de 5,2 % au montant voté en LFSS pour 2021 .

La progression de l'Ondam sur l'année serait sur l'année de 7,4 % contre 2,3 % envisagés en LFSS pour 2021.

Ondam 2021 tel que rectifié et écart à la LFSS

(en milliards d'euros et en %)

	2021	2021 rectifié	Écart à la LFSS
Dépenses de soins de ville	98,9	104,5	5,7 %
Dépenses relatives aux établissements de santé	92,9	94,8	2,0 %
Dépenses relatives aux établissements et services pour personnes âgées	13,6	14,0	2,9 %
Dépenses relatives aux établissements et services pour personnes handicapées	12,4	12,5	0,8 %
Dépenses relatives au fonds d'intervention régional	3,8	4,1	7,9 %
Autres prises en charge	3,8	7,3	92,1 %
Total	225,4	237,1	5,2 %

Écarts à la LFSS dans les montants de l'Ondam 2021

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Pour rappel, la commission des comptes de la sécurité sociale anticipait en juin un dépassement de l'Ondam de 9,6 milliards d'euros, prévision rehaussée donc à l'automne de 2 milliards d'euros.

Ondam 2021 rectifié à hauteur de 237,1 Md€ en PLFSS 2022

Source : Annexe 7 du PLFSS 2022

B. Des surcoûts majeurs essentiellement liés à la crise sanitaire

1. Un dépassement substantiel des provisions au titre de la crise sanitaire

La majoration de l'Ondam rectifié résulte pour l'essentiel de surcoûts imputables à la crise sanitaire, principalement la campagne vaccinale et les tests de dépistage.

Une provision de 4,3 milliards d'euros figurait au PLFSS 2021 en vue de couvrir les dépenses liées à la crise sanitaire :

- 2 milliards d'euros pour les tests de dépistage ;

- 1,5 milliard d'euros pour l'achat de vaccins et la campagne vaccinale ;

- 0,7 milliard d'euros pour les achats de masques.

La précision actualisée à l'automne 2021 fait état d'un dépassement attendu de 10,5 milliards d'euros concernant les dépenses de crise , avec notamment :

- 3,5 milliards d'euros de dotation supplémentaire à Santé publique France pour le financement de la campagne vaccinale (pour 2,5 milliards) et des dépenses supplémentaires (traitements, tests, à hauteur d'1 milliard) ;

- 0,7 milliard d'euros pour la campagne de rappels initiée à l'automne ;

- 4,2 milliards d'euros de surcoûts sur les tests de dépistage , du fait notamment d'un nombre de tests considérable à l'été 2021 - 6 millions de tests par semaine mi-août ;

- 1,9 milliard d'euros supplémentaires pour les établissements sanitaires et médico-sociaux.

Surcoûts liés à la crise sanitaire

Source : Annexe 7 du PLFSS 2022

Majoration des dépenses au regard des provisions faites pour 2021

Source : Annexe 7 du PLFSS 2022

2. Des surcoûts constatés hors dépenses covid

Hors dépenses majorées liées à l'épidémie de covid-19, les dépenses de soins de ville dépassent également les prévisions, à hauteur de 1,4 milliard d'euros , du fait notamment des dépenses de produits de santé et des indemnités journalières.

En revanche, les dépenses liées au Ségur sont attendues en baisse de 200 millions d'euros en raison de reports de crédits.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La rapporteure générale rappelle que, dans le cadre de l'examen du PLFSS pour 2021, la rapporteure pour l'assurance maladie avait souligné le caractère optimiste des hypothèses de construction de l'Ondam , et ce alors que le pays entrait dans la « deuxième vague » de l'épidémie de covid-19 .

Force est de constater que les provisions inscrites à la LFSS pour 2021 au titre des dépenses liées à la crise sanitaire ont été très largement dépassées.

Si la rapporteure générale rappelle le caractère nécessaire de ces dépenses et ne s'oppose pas à la modification proposée de l'Ondam 2021 , elle formule deux réserves substantielles :

- d'une part, sur le caractère insuffisamment prudent des hypothèses retenues pour le PLFSS 2021 , sans doute conforté par le caractère évaluatif de l'Ondam ;

- d'autre part, la proportion notable de ces dépenses relevant de crédits de Santé publique France dont la dotation a, une fois encore, été réévaluée à plusieurs reprises et dès le mois de février, par arrêté ministériel, pour atteindre plus de 4 milliards d'euros .

Enfin, la rapporteure générale souligne que le dépassement de l'Ondam à hauteur de plus de 10 milliards d'euros représente un écart de plus de 5,2 % au montant voté par le Parlement.

Aussi, alors que ce dépassement était anticipé par la commission des comptes de la sécurité sociale dès le printemps 2021 et la « troisième vague » de l'épidémie, la rapporteure générale estime que le dépôt d'un projet de loi de financement rectificatif relevait de la nécessité démocratique et aurait permis aux parlementaires de constater, comme c'est leur mission constitutionnelle, la nécessité de la contribution publique et d'en suivre l'emploi.

Elle rappelle à ce titre les propositions formulées dans le cadre de la révision en cours de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale et l'attachement de la commission des affaires sociales du Sénat à prévoir des « clauses de retour devant le Parlement » en cas de dérapage financier, en cours d'exécution, par rapport à la trajectoire votée en loi de financement de l'année.

Sous ces réserves, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 9
Rectification de la dotation FMIS

Cet article propose de modifier les dotations de l'assurance maladie et de la branche autonomie au fonds pour la modernisation et l'investissement en santé votées en LFSS pour 2021 pour tenir compte de changements de circuits de paiement de certains investissements.

Sous des réserves relatives aux outils de financement de l'investissement hospitalier et à leurs finalités, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Un effort d'investissement suivant les engagements du Ségur de la santé

1. Une dotation au FMIS votée annuellement en LFSS

La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2021 a modifié les dispositions de l'article 40 de la LFSS pour 2001 afin de transformer le fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) en fonds pour la modernisation et l'investissement en santé (FMIS). Le Gouvernement entendait, par la « création » du nouveau fonds, marquer le nouvel effort d'investissement décidé à l'issue de la première vague de l'épidémie de covid-19 et, dans le même mouvement, signifier un décloisonnement des investissements entre le secteur sanitaire et le secteur médico-social à l'occasion de la création de la branche autonomie.

Aux termes de l'article 40 précité, les ressources du fonds sont notamment constituées de participations des régimes d'assurance maladie et de la branche autonomie.

2. Un effort de 6 milliards d'euros annoncé

Pour rappel, le Gouvernement a revendiqué dans le cadre du Ségur de la santé un effort d'investissement à hauteur de 19 milliards d'euros, dont 6 milliards sont portés par le FMIS créé à l'automne 2020.

Les crédits budgétés au sein du FMIS en 2021 s'élèvent à 1,03 milliard d'euros et se concentrent à plus de 88 % sur les dépenses d'investissements immobiliers et numériques, ce qui conduit à faire un suivi plus fin sur cette nature des dépenses.

La prévision de consommation du FMIS pour 2021 et les années suivantes est principalement portée par les crédits issus du Ségur de la santé en matière d'investissements immobiliers et numériques, ainsi que par les engagements pris dans le COPERMO et le grand plan d'investissement (GPI). Le tableau ci-dessous présente pour ces catégories de dépenses, la prévision pluriannuelle de consommation des crédits sur le FMIS.

Ainsi, plus d' 1 milliard d'euros devront être alloués dès 2021 via les circulaires budgétaires FMIS, dont 566 millions d'euros ont déjà été délégués dans la première circulaire FMIS au titre du Ségur de la santé.

Source : Réponse de la DGOS au questionnaire de la rapporteure

Dépenses du FMIS

(en millions d'euros)

		2021
Décaissements prévisionnels	Décaissements prévisionnels	271,0
	Décaissements prévisionnels	60,4
	Décaissements prévisionnels « Investissements du quotidien »	150,0
481,4
Ségur	Investissement	500,0
Ségur	Numérique de la santé	66,0
566,0
		1047,4

Source : Réponse de la DGOS au questionnaire de la rapporteure

B. Un ajustement des montants affectés au titre de l'exercice 2021

Le Gouvernement propose, par le présent article, de modifier les dotations de l'assurance maladie et de la branche autonomie du FMIS au titre de l'année 2021.

Concernant la dotation de l'assurance maladie, le montant initialement voté à 1 032 millions d'euros serait porté à 1 035 millions d'euros. Cet ajustement procède d'un double mouvement avec, d'une part, une prise en charge à hauteur de 7 millions d'euros de projets numériques via le budget annexe du FIR , et non via le FMIS, et d'autre part, un financement dans le cadre du plan France Relance d'un plan de mise en conformité parasismique aux Antilles avec une contribution de 10 millions d'euros de l'assurance maladie.

Concernant la branche autonomie, le montant initial de 100 millions d'euros serait ramené à 90 millions d'euros. Cette baisse résulte uniquement de la prise en charge susmentionnée, par les ARS via le budget annexe du FIR, de projets numériques.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission déplore le manque de lisibilité dans les circuits de financement de l'investissement en santé et les jeux de vases communicants opérés entre le fonds d'investissement régional et les crédits directement issus des deux branches qui en sont les financeurs, et ce d'autant plus que ces crédits rejoignent en 2022 un même sous-objectif de l'Ondam.

Sous ces réserves, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

TROISIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES
ET À L'ÉQUILIBRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L'EXERCICE 2022

TITRE IER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES,
AU RECOUVREMENT ET À LA TRÉSORERIE

CHAPITRE IER

POURSUIVRE LES ACTIONS DE SIMPLIFICATION
ET D'ÉQUITÉ DU PRÉLÈVEMENT

Article 10
Poursuite de l'unification du recouvrement dans la sphère sociale

Cet article tend à transférer aux Urssaf le recouvrement des cotisations sociales dues à la Cipav et à clarifier le système de recouvrement et de reversement des sommes collectées par les Urssaf.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif proposé : le transfert aux Urssaf du recouvrement des cotisations dues à la Cipav et l'adaptation du système de recouvrement et de reversement des sommes collectées par les Urssaf

A. Le recouvrement des cotisations des professionnels libéraux affiliés à la Cipav n'est pas satisfaisant, tandis que le système de reversement des sommes dues aux partenaires de l'Acoss doit être ajusté

1. Les limites du recouvrement des cotisations des professionnels libéraux par la Cipav justifient son transfert aux Urssaf

Les professionnels libéraux relèvent, au titre de l'assurance vieillesse de base, de la CNAVPL ^{57 ( * )} et, au titre de l'assurance vieillesse complémentaire et de l'assurance invalidité-décès, de l'une des dix sections professionnelles de la CNAVPL, en fonction de la profession concernée .

Ces sections assurent la gestion du régime de retraite de base pour le compte de la CNAVPL.

La section professionnelle compétente assure, en parallèle du versement des prestations correspondant à ces trois régimes, le recouvrement des cotisations afférentes auprès des professionnels libéraux qui leur sont affiliés ^{58 ( * )} . Les autres cotisations et contributions sociales dues par ces travailleurs sont, elles, recouvrées par les Urssaf , qui encaissent également l'ensemble des cotisations versées par les micro-entrepreneurs des professions libérales au travers du versement libératoire ^{59 ( * )} .

Parmi ces sections, la Cipav ^{60 ( * )} recouvre les travailleurs des professions libérales réglementées qui n'appartiennent pas aux autres sections professionnelles .

Dans une logique d'unification de la protection sociale des travailleurs indépendants exerçant une activité distincte des professions libérales réglementées et dans la lignée de la suppression du régime social des indépendants (RSI) en 2018 et de l'intégration de la sécurité sociale des indépendants (SSI) au régime général en 2020, le périmètre de la Cipav a été largement réduit en 2018 à l'occasion du transfert de nombreuses professions vers le régime général ^{61 ( * )} . Les travailleurs dont la profession a ainsi été transférée, mais qui relevaient de la Cipav à la date du transfert demeurent affiliés à celle-ci. Ils disposent toutefois d' un droit d'option en faveur du régime général jusqu'au 31 décembre 2023 .

La Cipav regroupe désormais 21 professions, contre près de 400 avant 2018 . Il s'agit :

- des architectes, des architectes d'intérieur, des économistes de la construction, des maîtres d'oeuvre, des géomètres-experts ;

- des ingénieurs conseil ;

- des moniteurs de ski, des guides de haute montagne, des accompagnateurs de moyenne montagne ;

- des ostéopathes, des psychologues, des psychothérapeutes, des ergothérapeutes, des diététiciens, des chiropracteurs ;

- des artistes non affiliés à la Maison des artistes ;

- des experts automobiles, des experts devant les tribunaux ;

- des guides-conférenciers ;

- des mandataires judiciaires à la protection des majeurs ;

- d'une série de métiers liés à l'art.

À ce jour, 497 000 actifs cotisants sont affiliés à la caisse, dont 287 000 micro-entrepreneurs, pour 132 000 bénéficiaires de prestations de droits propres et dérivés. La Cipav recouvre 36 % des cotisations au régime de retraite de base des professions libérales et 16 % des cotisations aux régimes complémentaires . Comme indiqué précédemment, les cotisations des micro-entrepreneurs des professions libérales, soit 58 % des cotisants affiliés à la Cipav, sont recouvrées par les Urssaf.

Or, la coexistence de deux systèmes de recouvrement n'est pas sans générer des redondances, de la complexité et donc une perte d'efficience . Parmi les sections professionnelles, la Cipav est particulièrement concernée, dans la mesure où les revenus des travailleurs qui lui sont affiliés sont généralement plus faibles et plus variables que ceux des affiliés des autres sections. La caisse se trouve donc dans une situation particulière, qui doit inciter à la recherche permanente d'une meilleure performance et d'économies de gestion.

Montant annuel moyen des cotisations de retraite complémentaire

(en euros)

Source : Étude d'impact du PLFSS pour 2022

En la matière, l'IGAS a relevé des insuffisances importantes, le taux de recouvrement annuel moyen des cotisations dues à la Cipav s'étant élevé à 74 % de 2012 à 2018 contre 93,2 % pour les cotisations dues aux Urssaf par les travailleurs indépendants ^{62 ( * )} . Cet écart doit toutefois être relativisé compte tenu des modes de calcul des restes à recouvrer utilisés, différents d'un organisme à l'autre. Il convient également de souligner l'amélioration du taux de recouvrement de la Cipav depuis 2013, bien qu'il n'atteigne toujours pas un niveau satisfaisant.

Évolution du taux de recouvrement par la Cipav des cotisations
de l'année d'exercice restant à acquitter au 31 décembre

(en %)

Source : Cipav

Les facteurs d'explication de la performance insuffisante
du recouvrement par la Cipav

La Cipav met en avant quatre facteurs permettant d'expliquer la faiblesse de son taux de recouvrement :

- un rythme de recouvrement insuffisant : le processus de recouvrement de la Cipav est engagé sur une base annuelle, alors que le recouvrement par les Urssaf est engagé, pour chaque période de cotisations non-acquittées, sur un plan infra-annuel (mensuel ou trimestriel) ;

- des ajustements administratifs constants dans le référentiel des assurés de la Cipav : une rotation très importante des cotisants étant observée dans le fichier ;

- des ajustements comptables incessants : la Cipav doit intégrer les données relatives aux revenus que l'Acoss lui transmet après les avoir reçues de la DGFiP, tandis que l'optionalité des cotisations Cipav, c'est-à-dire la possibilité de réduire ses cotisations de 25, 50, 75 ou 100 % selon le revenu déclaré, conduit à gérer un processus de demande entre les assurés et la Cipav et donc à organiser des allers-retours d'information pour sécuriser le montant des débits de cotisations à recouvrer par la Cipav ;

- un facteur culturel : les cotisations à la Cipav sont perçues par leurs redevables comme les dernières à devoir être payées, après les cotisations dues aux Urssaf.

Aussi l'IGAS comme la Cour des comptes ont-elles appelé à l'unification du recouvrement des cotisations des professionnels libéraux relevant de la Cipav sous la responsabilité des Urssaf et des CGSS ^{63 ( * )} . Cette préconisation a été retenue par le Gouvernement, qui, par le biais d'une instruction ministérielle du 16 novembre 2020, a chargé le directeur de la Cipav d'amorcer les travaux préparatoires au transfert du recouvrement des cotisations aux Urssaf et aux CGSS d'ici 2023.

Distribution des revenus des cotisants à la Cipav

(en % du PASS)

Source : Étude d'impact du PLFSS pour 2022

Dans cette perspective, il convient également d'envisager les modalités de transfert des salariés de la Cipav chargés du recouvrement des cotisations et contributions sociales.

2. Le périmètre du système de reversement par l'Acoss des cotisations sur la base des sommes dues doit être ajusté avant sa mise en oeuvre et l'ordre d'imputation des cotisations versées par les micro-entrepreneurs en cas de paiement partiel précisé

En vue de simplifier les relations financières entre l'Acoss et les organismes affectataires des sommes qu'elle recouvre, un système de reversement des cotisations sur la base des sommes dues a été adopté par le législateur en 2019 ^{64 ( * )} pour une mise en oeuvre à compter du 1 ^er janvier 2022 ^{65 ( * )} .

Dans le cadre de ce nouveau système, inspiré du mode de fonctionnement de la direction générale des finances publiques (DGFiP), l'Acoss assure aux organismes attributaires des cotisations recouvrées par les Urssaf et les CGSS le versement non pas des sommes effectivement recouvrées, mais des sommes dues par les assurés, telles qu'elles ont été déclarées dans la déclaration sociale nominative (DSN) puis contrôlées, après application d'un taux forfaitaire représentatif des charges inévitables de non-recouvrement.

Dans l'état actuel du droit, le système de reversement des cotisations sur la base des sommes dues doit s'appliquer à l'ensemble des cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base et complémentaires de sécurité sociale à la charge des salariés et assimilés (hors salariés agricoles) et de leurs employeurs, à l'exception des sommes affectées aux branches du régime général. Il doit par ailleurs être étendu à l'ensemble des cotisations et contributions sociales recouvrées par les Urssaf et les CGSS, à l'exception de celles dont le régime général est affectataire , à des dates fixées par décret en Conseil d'État.

Or, cette mesure, qui transfère le risque de non-recouvrement à l'Acoss, a pour effet de renforcer la transparence de la performance du recouvrement pour les attributaires et de garantir la prévisibilité de leurs recettes . Compte tenu de sa nature et de son objet, elle n'a pas vocation à s'appliquer :

- aux relations financières avec les organismes et régimes dont la gestion de trésorerie est adossée à celle du régime général ou étroitement liée à celle-ci, tels que le régime général lui-même (la gestion de sa trésorerie étant assurée par l'Acoss), les régimes qui lui sont intégrés financièrement (Cavimac ^{66 ( * )} , ENIM ^{67 ( * )} ), le FSV ^{68 ( * )} , la Cades ^{69 ( * )} et le FNAL ^{70 ( * )} , qui relève du budget de l'État ;

- aux prélèvements sociaux dont le paiement effectif conditionne l'ouverture des droits.

Il paraît donc nécessaire d'exclure du périmètre du système de reversement des cotisations sur la base des sommes dues certaines cotisations et contributions recouvrées par les Urssaf et les CGSS avant son entrée en vigueur. Il s'agit :

- de la CSG, de la CRDS et des recettes dont sont affectataires, outre le régime général et le FSV, le FNAL , qui relève du budget de l'État ;

- des cotisations dues par les travailleurs indépendants , en raison du lien entre les cotisations effectivement versées et les droits acquis, tandis que l'ouverture de droits à pension par les salariés est généralement déconnectée du versement effectif des cotisations afin de ne pas faire peser sur ceux-ci la responsabilité des défauts de versement par les employeurs.

D'autre part, le régime général, qui assumera les frais financiers et de gestion liés au non-recouvrement dans le cadre du système de reversement des sommes dues tandis que les autres affectataires des sommes recouvrées par les Urssaf ne pâtiront plus des retards de paiement, doit se voir affecter, en compensation, le produit des majorations de retard et pénalités dues par les assurés. Aucun texte ne prévoyant actuellement de règle d'affectation de ces sommes, il convient d'y remédier.

De même, le législateur n'a pas encore prévu, pour ce qui concerne les cotisations et contributions déjà recouvrées par les Urssaf et les CGSS et celles concernées par le système de reversement sur la base des sommes dues, la reprise des créances antérieures par l'Acoss , à qui leur financement doit revenir dans le cadre du nouveau système.

Enfin, dans une logique d'harmonisation des procédures de recouvrement, en cas de recouvrement partiel, les cotisations et contributions versées par les micro-entrepreneurs devraient se voir appliquer l'ordre d'imputation prévu en matière fiscale et, depuis 2021 ^{71 ( * )} , aux versements partiels des autres travailleurs, à savoir une affectation prioritaire sur la créance due au principal, puis sur les majorations de retard et pénalités restant dues et les frais de justice ^{72 ( * )} . Les Urssaf appliquant d'ores et déjà cet ordre d'imputation, il ne s'agit ici que d'une harmonisation des textes.

B. Le PLFSS pour 2022 confie aux Urssaf le recouvrement des cotisations dues à la Cipav et précise le périmètre du reversement des cotisations sur la base des sommes dues et l'ordre d'affectation des cotisations des micro-entrepreneurs en cas de paiement partiel

1. Le transfert aux Urssaf du recouvrement des cotisations d'assurance vieillesse et invalidité-décès assumé par la Cipav

Le 2° du I modifie l'article L. 213-1 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction en vigueur au 1 ^er janvier 2022 afin de permettre le recouvrement par les Urssaf et les CGSS des cotisations d'assurance vieillesse de base et complémentaire et invalidité-décès des travailleurs indépendants des professions libérales affiliés à la Cipav ( a ).

Il procède également à une coordination légistique avec le code de la construction et de l'habitation, qui contient, depuis 2019, en lieu et place du code de la sécurité sociale, les règles relatives à la contribution au Fonds national d'aide au logement (FNAL), recouvrée par les Urssaf ( b ).

Le 6° du I créé un article L. 640-2 disposant, en ouverture du titre 4 du livre VI du code consacré à l'assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales, que les cotisations afférentes dues par les assurés affiliés à la Cipav sont recouvrées par les Urssaf et les CGSS selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables en matière de cotisations et contributions dues par les travailleurs indépendants.

Cet article préciserait que les cotisations de retraite de base sont affectées à la CNAVPL et les cotisations de retraite complémentaire et invalidité-décès à la Cipav. Une convention conclue entre la CNAVPL, la Cipav, l'Acoss, les Urssaf et les CGSS et approuvée par le ministre chargé de la sécurité sociale définirait les modalités de cette affectation.

Le 7° du I procède quant à lui à une coordination avec les articles L. 641-8 et L. 642-5 relatifs au recouvrement et au contrôle du recouvrement des cotisations de retraite de base par les sections professionnelles de la CNAVPL pour le compte de cette dernière afin de préciser que ces compétences sont exercées, dans le cas de la Cipav, par les Urssaf et les CGSS.

2. La fixation de l'ordre d'affectation des cotisations versées par les micro-entrepreneurs en cas de paiement partiel

D'autre part, le 5° du I modifie l'article L. 613-9 de façon à aligner l'ordre d'imputation des cotisations et contributions sociales versées par les micro-entrepreneurs en cas de paiement partiel sur celui qui s'applique aux versements partiels des autres travailleurs, à l'exception de l'affectation prioritaire des sommes versées à l'impôt sur le revenu, recouvré par les Urssaf au travers du versement libératoire des micro-entrepreneurs.

En conséquence, le 1° du I modifie l'article L. 133-4-11, qui détermine l'ordre d'imputation des cotisations et contributions sociales dans le cadre du recouvrement partiel, afin de préciser que l'affectation prioritaire du paiement partiel, parmi les créances dues au principal, aux cotisations et contributions salariales s'applique aux sommes versées par les employeurs.

3. Les précisions apportées au périmètre du système de reversement des cotisations sur la base des sommes dues

Enfin, le 3° du I modifie l'article L. 225-1-1 de sorte à clarifier le périmètre du système de reversement des cotisations sur la base des sommes dues.

Il est d'abord proposé de lister les cotisations concernées par ce mécanisme dans le but d'en exclure les cotisations prélevées sur les travailleurs indépendants , la CSG, la CRDS et les recettes dont sont affectataires le régime général, le FSV et le FNAL . Seraient concernés par le reversement des sommes dues ( a ) :

- les cotisations et contributions finançant les régimes obligatoires de base ou complémentaires de sécurité sociale à la charge des salariés ou assimilés (hors salariés agricoles) et de leurs employeurs ^{73 ( * )} , à l'exception de celles affectées aux branches du régime général et de celles dues par les affiliés du régime de sécurité sociale des marins, géré par l'ENIM ^{74 ( * )} ;

- le versement destiné au financement des services de mobilité ^{75 ( * )} ;

- les cotisations à l'assurance contre le non-paiement des salaires dus ^{76 ( * )} , la contribution à l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés ^{77 ( * )} , les contributions des employeurs, des intermittents du spectacle et de certains salariés expatriés à l'allocation d'assurance et à l'allocation des travailleurs indépendants ^{78 ( * )} , la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance (CUFPA), la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA) et la contribution dédiée au financement du compte personnel de formation (CPF) des salariés en CDD ^{79 ( * )} , ainsi que la contribution au Fonds pour l'emploi hospitalier ^{80 ( * )} ;

- la cotisation obligatoire versée par les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les maisons départementales des personnes handicapées au CNFPT ^{81 ( * )} , la majoration affectée au financement de la formation des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et des charges salariales relatives aux élèves officiers et le prélèvement supplémentaire obligatoire versé par les offices HLM publics ^{82 ( * )} ;

- la contribution des employeurs au fonds paritaire de financement des organisations syndicales de salariés et organisations professionnelles d'employeurs ^{83 ( * )} ;

- les cotisations ou contributions autres que celles d'origine légale ou conventionnelle pouvant être déclarées et payées par les employeurs au travers de dispositifs simplifiés (TESE ^{84 ( * )} , CEA ^{85 ( * )} , CESU ^{86 ( * )} , Pajemploi) ^{87 ( * )} .

Le plafond du taux forfaitaire de frais de non-recouvrement, fixé à 3,6 %, serait supprimé , certains taux de non-recouvrement étant actuellement supérieurs. Il serait donc fixé par attributaire ou catégorie d'attributaires, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État, dans la seule limite, pour les cotisations ou contributions dont le recouvrement est transféré aux Urssaf et aux CGSS à compter du 1 ^er janvier 2020, du taux moyen de non-recouvrement de ces cotisations ou contributions observé l'année précédant celle du transfert de compétence .

Il est également proposé d' unifier les dispositions relatives à la compensation par les Urssaf et les CGSS de la réduction générale des cotisations patronales ^{88 ( * )} à l'Agirc-Arrco et à l'Unedic en les adaptant au système de reversement des sommes dues. En effet, les dispositions actuellement inscrites à l'article L. 225-1-5 du code de la sécurité sociale font référence aux « contributions encaissées », et non aux cotisations dues. Il serait ainsi prévu que les Urssaf et les CGSS compensent la perte de cotisations résultant :

- pour l'Agirc-Arrco, de la réduction générale des cotisations patronales applicable sur les cotisations qui lui sont dues par les employeurs relevant des Urssaf, des CGSS et des caisses de la MSA ( b ) ;

- pour l'Unedic, de la réduction générale des cotisations patronales applicable sur les cotisations qui lui sont dues par les employeurs relevant des Urssaf, des CGSS et du guichet unique pour le spectacle vivant (GUSO), ainsi que sur les cotisations recouvrées par Pôle emploi, la Caisse de prévoyance sociale (CPS) de Saint-Pierre-et-Miquelon et la Caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM) pour le compte de l'Unedic ^{89 ( * )} ( c ).

Dans ce contexte, le 4° du I tend à prévoir à l'article L. 225-1-5 que, sans préjudice des dispositions particulières fixant d'autres règles d'affectation, le produit des majorations de retard et pénalités dues par les redevables est réparti entre les branches du régime général dans des conditions déterminées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale.

Le II modifie l'article L. 5422-16 du code du travail afin d' adapter au système de reversement des sommes dues les dispositions relatives aux conventions conclues entre l'Acoss et l'Unedic .

Il est ainsi prévu que celles-ci régissent les relations financières entre les deux organismes dans le cadre fixé par l'article L. 225-1-1 , en déterminant des modalités de reversement de recettes affectées à l'assurance chômage de manière à assurer la neutralité des flux financiers pour la trésorerie de l'Unedic, et fixent les conditions dans lesquelles est assurée la vérification de l'exhaustivité des sommes dues par les employeurs.

Les modalités de rémunération du service rendu par les Urssaf et les CGSS seront désormais fixées conformément aux dispositions de l'article L. 225-1-1, qui prévoit que l'Acoss applique sur les sommes recouvrées des frais de gestion fixés dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État.

4. Les dispositions relatives à l'entrée en vigueur de l'article

Le III prévoit que cet article entre en vigueur le 1 ^er janvier 2023 , sous réserve de certaines dispositions :

- les dispositions relatives à l'ordre d'imputation des cotisations et contributions sociales en cas de paiement partiel (1° et 5° du I) et celles relatives au périmètre du système de reversement des cotisations sur la base des sommes dues et à l'affectation du produit des majorations de retard et pénalités (3° et 4° du I) entreraient en vigueur le 1 ^er janvier 2022 et seraient applicables aux cotisations et contributions dues au titre des périodes d'activité courant à compter de cette date .

Les créances de cotisations et contributions sociales et celles correspondant aux restes à recouvrer dus aux attributaires par l'Acoss avant le 1 ^er janvier 2022 feraient l'objet d' un versement à hauteur de leur valeur estimée recouvrable à cette date . Une convention entre l'Acoss et les attributaires concernés fixerait les modalités de règlement de ces créances, avec possibilité d'échelonnement (1°) ;

- les dispositions relatives aux conventions conclues entre l'Acoss et l'UNEDIC entreraient également en vigueur le 1 ^er janvier 2022 (2°) ;

- les dispositions relatives au recouvrement par les Urssaf et les CGSS des cotisations d'assurance vieillesse de base et complémentaire et invalidité-décès des travailleurs affiliés à la Cipav (2°, 6° et 7° du I) entreraient en vigueur le 1 ^er janvier 2023 .

Les modalités d'organisation des travaux conduits entre les Urssaf, les CGSS et la Cipav pour le transfert des compétences seraient fixées par décret pour la période du 1 ^er janvier 2022 au 30 juin 2023 (3°) ;

- la Cipav, l'Acoss, les Urssaf et les CGSS devraient préparer le transfert des contrats de travail des salariés de la Cipav chargés du recouvrement des cotisations et contributions sociales ou exerçant au sein des services supports associés à cette activité d'ici le 30 juin 2022 . L'identification des salariés à transférer se ferait sur la base de l'emploi occupé, de la part de l'activité consacrée au recouvrement directement ou indirectement et des compétences professionnelles. Une convention conclue entre l'Acoss, les Urssaf et les CGSS reprendrait ces critères et devrait prévoir une solution de reprise adaptée à la situation de chaque salarié.

Les contrats de travail des salariés ainsi identifiés seraient transférés de plein droit à l'Acoss, aux Urssaf et aux CGSS au plus tard le 1 ^er janvier 2023 , dans le respect des solutions de reprise élaborées. D'ici leur transfert, ces salariés resteraient exclusivement régis par les statuts collectifs de la Cipav (4°) ;

- l'Acoss, les Urssaf et les CGSS ayant vocation à accueillir les salariés transférés, la Cipav et les organisations syndicales de salariés représentatives au sein de cette dernière devraient engager des négociations avant le 31 juillet 2022 en vue de conclure des accords précisant les modalités, conditions et garanties s'appliquant aux salariés dans le cadre de leur transfert et prévoyant, le cas échéant, les dispositions résultant des statuts collectifs de la Cipav s'appliquant pour les salariés transférés, à l'exclusion des stipulations des conventions collectives de sécurité sociale et des accords applicables dans les organismes dans lesquels ils sont transférés portant sur le même objet.

Ces accords seraient conclus dans les mêmes conditions que les accords d'entreprise ou d'établissement ^{90 ( * )} . À défaut d'accord avec le transfert des salariés, les dispositions supplétives prévues par le code du travail en cas de mise en cause d'accords collectifs s'appliqueraient ^{91 ( * )} .

Enfin, ces accords s'appliqueraient à compter du transfert et au plus tard jusqu'au 31 décembre 2025. À l'issue de ce délai, les salariés transférés se verraient appliquer intégralement et à titre exclusif les statuts collectifs de l'Acoss, des Urssaf et des CGSS d'accueil (5°) ;

- les dates d'entrée en vigueur des dispositions relatives au transfert aux Urssaf et aux CGSS du recouvrement des cotisations des travailleurs affiliés à la Cipav, au transfert des contrats de travail des salariés concernés et aux accords prévus dans cette perspective pourraient être reportées par décret, dans la limite de deux ans (6°).

D'après l'étude d'impact, le transfert aux Urssaf et aux CGSS du recouvrement des cotisations des travailleurs affiliés à la Cipav permettrait d' améliorer la performance du recouvrement . En outre, des économies de gestion pourraient être dégagées du fait de l'unification du recouvrement de l'ensemble des cotisations des professionnels libéraux concernés sous la responsabilité d'un même organisme.

Si, dans le cadre du système de reversement des cotisations sur la base des sommes dues, les charges liées aux retards de paiement des cotisations et contributions sociales dues aux attributaires des sommes collectées par l'Acoss seront supportées par le régime général, celui-ci se verrait affecter les majorations de retard et pénalités actuellement affectées aux autres attributaires, qui représentaient 50 millions d'euros en 2019 . Notons néanmoins que, dans le contexte de la crise sanitaire, presque aucune majoration n'a été appliquée en 2020 et en 2021, tandis que la loi ESSOC ^{92 ( * )} permet d'échapper à ces majorations dans le cadre du « droit à l'erreur ».

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale : des précisions rédactionnelles

L'Assemblée nationale a adopté 21 amendements de son rapporteur général apportant diverses précisions d'ordre rédactionnel.

III - La position de la commission : un transfert nécessaire à la simplification et à l'amélioration de la performance du recouvrement, mais devant être opéré en partenariat avec les caisses de retraite concernées

La commission est favorable à l'unification, sous la responsabilité des Urssaf et des CGSS, du recouvrement des cotisations dues à la Cipav. Comme l'ont souligné devant la rapporteure générale les présidentes de la CNAVPL et de la Cipav, ce transfert devrait permettre d'augmenter le taux de recouvrement et de diminuer les charges de gestion en mettant un terme à la coexistence de deux systèmes de recouvrement, dont la complexité nuit à la lisibilité du dispositif pour les professionnels libéraux.

Il convient toutefois de noter que ce transfert concerne non seulement les cotisations de retraite complémentaire des travailleurs affiliés à la Cipav, mais également leurs cotisations d'assurance vieillesse de base, recouvrées par la Cipav pour le compte de la CNAVPL, qui en assure légalement la responsabilité . Or, au cours de son audition, la présidente de la CNAVPL a indiqué à la rapporteure générale qu' aucune concertation n'avait été menée à ce sujet. La commission invite donc le Gouvernement à associer la caisse à chaque étape de la mise en oeuvre du transfert du recouvrement aux Urssaf d'ici le 1 ^er janvier 2023.

En tout état de cause, la commission a adopté l'amendement n° 128 de la rapporteure générale tirant les conséquences de l'un des amendements rédactionnels adoptés par l'Assemblée nationale au sujet de la date d'application des statuts collectifs de l'Acoss, des Urssaf et des CGSS d'accueil aux salariés transférés depuis la Cipav.

Il est ainsi prévu que les accords conclus en vue de préciser les modalités, conditions et garanties s'appliquant aux salariés de la Cipav dans le cadre de leur transfert vers les Urssaf et les CGSS s'appliquent jusqu'au 31 décembre 2025 - et non plus jusqu'au 31 décembre 2015 au plus tard - puisque les statuts collectifs de l'Acoss, des Urssaf et des CGSS d'accueil s'appliqueront intégralement et à titre exclusif à ces salariés à compter de cette date.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

Article 11
Versement immédiat des aides sociales et fiscales
aux services à la personne

Cet article tend à généraliser le versement immédiat des aides sociales et fiscales aux services à la personne, expérimenté depuis 2020, et à prolonger le cadre expérimental pour permettre la mise au point de certaines modalités de versement.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé : la généralisation progressive du versement immédiat des aides sociales et fiscales aux services à la personne

A. Le versement immédiat des aides sociales et fiscales aux services à la personne fait l'objet d'une expérimentation depuis 2020

Le secteur des services à la personne, qui représente, au total, 3,4 millions de particuliers, 1,3 million de salariés, 850 millions d'heures de travail et 11 milliards d'euros de masse salariale , est structuré autour de plusieurs types de relations de travail, dont les principaux sont :

- l'emploi direct d'un professionnel par le particulier , qui concerne 1,6 million de particuliers et 900 000 salariés ;

- le recours à un prestataire de services employant des professionnels à domicile ;

- le recours à un mandataire recrutant des professionnels à domicile pour le compte du particulier employeur.

Le crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile ^{93 ( * )} , qui représentait 5 milliards d'euros en 2020, constitue le principal instrument public de soutien au secteur.

Le crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile

Instauré en 1991 ^{94 ( * )} , le crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile bénéficie aux contribuables domiciliés en France au titre :

- de l'emploi d'un salarié assurant la garde d'enfants, les services à domicile relatifs aux tâches ménagères ou familiales ou l'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité ;

- du recours à une association, une entreprise ou un organisme déclaré qui rend exclusivement de tels services ;

- du recours à un organisme à but non lucratif ayant pour objet l'aide à domicile et habilité au titre de l'aide sociale ou conventionné par un organisme de sécurité sociale.

Le crédit d'impôt est égal à 50 % des dépenses afférentes nettes des aides perçues au titre de l'emploi du salarié à domicile (allocation personnalisée pour l'autonomie ^{95 ( * )} , prestation de compensation du handicap ^{96 ( * )} , complément de libre choix du mode de garde ^{97 ( * )} , etc.), dans la limite d'un plafond dépendant de la composition du foyer fiscal.

Toutefois, comme tout crédit d'impôt, ce dispositif présente le désavantage de ne bénéficier effectivement aux particuliers recourant aux services à la personne que six à dix-huit mois après le paiement de la prestation de services , lors de l'émission de l'avis d'imposition. En parallèle, l'APA ^{98 ( * )} à domicile et la PCH ^{99 ( * )} sont perçues seulement un mois plus tard par le particulier employeur ou le prestataire de services.

Depuis 2019 ^{100 ( * )} , les contribuables perçoivent, au plus tard le 1 ^er mars de l'année (N) de la liquidation de l'impôt afférent aux revenus de l'année précédente (N-1), un acompte sur le montant du crédit d'impôt égal à 60 % du montant qui leur a été accordé en année N-1 lors de la liquidation de l'impôt afférent aux revenus de l'avant-dernière année (N-2) ^{101 ( * )} . Le solde est régularisé lors de la liquidation de l'impôt afférent aux revenus de l'année N-1, au cours de l'été de l'année N. Dans les faits, l'acompte est versé aux bénéficiaires du crédit d'impôt en janvier.

Mode de versement du crédit d'impôt pour l'emploi
d'un salarié à domicile depuis 2019

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

En outre, depuis 2020 ^{102 ( * )} , dans le cas où le particulier cesserait d'avoir recours aux services à la personne ou dans celui où les dépenses afférentes diminueraient en année N par rapport à l'année N-1, celui-ci peut demander à l'administration fiscale, avant le 1 ^er décembre de l'année N, à percevoir en année N+1 un montant inférieur à celui qu'il a perçu en année N au titre de l'année N-1.

Ce dispositif ne permettant toujours pas de rendre suffisamment visible aux bénéficiaires de prestations de service à domicile le coût restant effectivement à leur charge, souvent plus faible que celui du recours au travail dissimulé, le législateur a approuvé, en 2019, l'expérimentation du versement immédiat des aides sociales et fiscales aux services à la personne ^{103 ( * )} dans les départements de Paris et du Nord ^{104 ( * )} .

Dans ce cadre, les personnes recourant aux services éligibles au crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile, à l'exclusion de la garde d'enfants, ont pu adhérer à un dispositif les dispensant de faire l'avance d'une part de leurs charges directes couvertes par les aides auxquelles elles sont éligibles.

Les droits au crédit d'impôt et, éventuellement, à l'APA à domicile ou à la PCH abondent ainsi le compte personnel de chaque bénéficiaire et sont déduits des sommes à prélever sur son compte bancaire au titre :

- soit de la rémunération du salarié à domicile, dans le cas des particuliers employeurs utilisant le dispositif Cesu+ ^{105 ( * )} ;

- soit du règlement des factures émises par le prestataire de services à domicile.

Dans le premier cas, l'accord du salarié est requis. Celui-ci doit, à cet effet, créer un compte personnel et enregistrer son RIB en vue du versement de son salaire.

Dans le second, le compte personnel est créé par le prestataire de services sur la base des informations transmises par le particulier, ce dernier devant ensuite confirmer son inscription et l'appariement du prestataire à son compte. Les factures sont ainsi transmises directement sur le compte du client, par voie dématérialisée. Un courriel ou un SMS informe celui-ci de la réception d'une facture, à partir de laquelle il peut la valider ou la contester sous 48 heures ; à défaut d'action de sa part au terme de ce délai, la facture est présumée validée. Le reste à charge est alors prélevé sur le compte bancaire du particulier dans un délai de cinq jours.

Fonctionnement du versement immédiat des aides sociales et fiscales
aux services à la personne au particulier employeur

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Fonctionnement du versement immédiat des aides sociales et fiscales
aux services à la personne au particulier client d'un prestataire de services

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

L'avance du crédit d'impôt revêt, dans tous les cas, un caractère optionnel et est conditionnée au choix du particulier bénéficiaire des prestations de service à domicile.

L'étude d'impact du PLFSS pour 2022 précise que l'imputation du seul crédit d'impôt se traduit, pour les particuliers employeurs, par une prise en charge intégrale de cotisations sociales et de près de 20 % de la rémunération nette du salarié et, pour les particuliers recourant à un prestataire, par une réduction immédiate de la moitié du coût de la prestation.

L'expérimentation de ce dispositif dans les départements de Paris et du Nord a été menée en différentes phases, comme l'illustre le schéma ci-dessous.

Calendrier de l'expérimentation du versement immédiat
des aides fiscales et sociales aux services à la personne

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après l'étude d'impact du PLFSS pour 2022

L'expérimentation de l'avance de crédit d'impôt et de l'APA à domicile ou de la PCH aux particuliers recourant à des prestataires ou à des mandataires a, quant à elle, été reportée du fait de la complexité technique du dispositif , liée, notamment, aux interactions avec les conseils départementaux.

Le Gouvernement propose aujourd'hui de généraliser le dispositif de versement immédiat des aides fiscales et sociales ainsi expérimenté de façon progressive selon le calendrier suivant :

- ouverture de l'avance du crédit d'impôt aux 300 000 particuliers employeurs utilisateurs de Cesu + (1,1 million d'utilisateurs du Cesu pourraient devenir éligibles en adhérant à Cesu +) à partir de janvier 2022 ;

- ouverture de l'avance du crédit d'impôt au 1,8 million de particuliers clients de prestataires et de mandataires à partir d'avril 2022 ;

- ouverture de l'avance de l'APA à domicile ou de la PCH aux 2 600 particuliers employeurs utilisateurs de Cesu + (150 000 utilisateurs du Cesu pourraient devenir éligibles en adhérant à Cesu +) techniquement envisageable dans certains départements à l'été 2022 ;

- ouverture de l'avance de l'APA à domicile ou de la PCH aux 900 000 particuliers clients de prestataires et de mandataires envisageable à partir de 2023 après une phase d'expérimentation.

À partir de 2024, le dispositif devrait être étendu à la garde d'enfants. Le crédit d'impôt pour frais de garde des jeunes enfants ^{106 ( * )} pourrait ainsi être versé aux particuliers concernés avec le complément de libre choix du mode de garde, déjà déduit des sommes dues au titre de la rémunération du salarié pour les particuliers utilisateurs du service Pajemploi + ^{107 ( * )} .

Calendrier de la généralisation du versement immédiat
des aides fiscales et sociales aux services à la personne

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après l'étude d'impact du PLFSS pour 2022

B. Le PLFSS pour 2022 généralise le dispositif expérimenté et prolonge l'expérimentation de certaines modalités de versement des aides fiscales et sociales

1. L'article fixe les modalités de versement immédiat des aides fiscales et sociales aux particuliers employeurs

Le 1° du I modifie l'article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale de façon à :

- rendre éligibles au dispositif Cesu + les particuliers accueillis par des aidants familiaux, les particuliers faisant appel à d'autres particuliers pour effectuer un service ponctuel et rémunéré de conseil ou de formation et les mandataires de particuliers employeurs ( a ) ;

- préciser que l'Urssaf service Cesu ^{108 ( * )} prélève les sommes dues au titre de la rémunération du salarié à domicile par voie bancaire ( b ) ;

- prévoir que ce prélèvement tient compte :

des sommes versées par le particulier employeur à son salarié, directement ou par l'intermédiaire d'un mandataire ( f ) ;

du montant alloué au titre de l'APA à domicile et de la PCH lorsque le département de résidence a conclu une convention avec l'Acoss ( e ) - ces aides ne sont plus limitées au montant des cotisations et contributions sociales dues, mais s'étendent à l'ensemble des dépenses d'aide humaine ;

d'une aide spécifique au financement des services à la personne fournis à domicile , c'est-à-dire l'avance du crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile ( f ) ;

d'une aide spécifique au financement de la garde des enfants en dehors du domicile , c'est-à-dire l'avance du crédit d'impôt pour frais de garde des jeunes enfants ( f ).

- préciser que ( f ) :

le montant de ces deux dernières aides est régularisé lors de l'établissement de l'impôt sur le revenu ;

la contribution pouvant être demandée au particulier employeur par le mandataire au titre de ses frais de gestion ^{109 ( * )} n'est pas éligible à ces deux dernières aides ;

les sommes versées par le particulier employeur à son salarié, directement ou par l'intermédiaire d'un mandataire, ne peuvent excéder 50 % du salaire brut du salarié ;

l'employeur doit conserver jusqu'à expiration du délai de prescription de trois ans ^{110 ( * )} les pièces justificatives des sommes versées à son salarié directement ou par l'intermédiaire d'un mandataire lorsque ces versements sont réalisés autrement que par des titres Cesu ^{111 ( * )} ;

sans préjudice des sanctions pénales applicables, l'employeur ou le salarié qui déclarent des prestations fictives sont exclus du dispositif dans des conditions et pour une durée fixées par voie réglementaire.

- procéder à des coordinations d'ordre légistique ( c et d ).

2. L'article précise l'articulation entre le dispositif « Cesu tiers-payant » et le nouveau dispositif destiné aux organismes de services à la personne

Le 2° du I modifie l'intitulé de la section 4 du chapitre 3 bis du titre III du livre I du code de la sécurité sociale afin de le rendre applicable, au-delà des seuls particuliers employeurs, à tous les particuliers bénéficiant de services à la personne, dont ceux qui recourant à un prestataire ou à un mandataire.

Le 3° du I modifie l'article L. 133-8-3 du code de la sécurité sociale afin de préciser la façon dont s'articulent le « Cesu tiers-payant », qui ne concerne que l'emploi direct par un particulier, et le nouveau dispositif consacré aux particuliers recourant à un prestataire.

Le Cesu tiers-payant

Déployé progressivement depuis 2014 ^{112 ( * )} , le « Cesu tiers-payant » ^{113 ( * )} permet aux allocataires de l'APA à domicile ou de la PCH de bénéficier, à l'initiative du conseil départemental, de la prise en charge par ce dernier des cotisations et contributions sociales dues au titre de l'emploi d'un salarié à domicile dans le cadre de plans d'aide ou de plans personnalisés de compensation .

En application de ce dispositif, les aides sociales susmentionnées ne sont plus versées au bénéficiaire sous la forme d'un virement bancaire postérieur au paiement du salaire, mais sous celle de titres Cesu préfinancé remis au salarié lors du paiement du salaire. Sur la base de la déclaration de salaire effectuée par le particulier, le conseil départemental verse à l'Urssaf service Cesu une somme correspondant au montant des cotisations dues, dans la limite du montant prévu par le plan d'aide. L'Urssaf service Cesu recouvre ensuite les éventuelles cotisations restant dues par le particulier employeur.

Il est ainsi proposé de maintenir le Cesu tiers-payant en parallèle de l'avance immédiate dont les particuliers pourront bénéficier via le dispositif Cesu + ou le nouveau dispositif destiné aux prestataires.

Ainsi, lorsque le particulier bénéficiera du versement immédiat des aides sociales et fiscales le dispensant de faire l'avance des dépenses de toute nature relevant d'un plan d'aide élaboré dans le cadre de l'APA à domicile ou de la PCH et que cette allocation sera versée sous forme de titres Cesu préfinancé, le montant de la prise en charge relative aux cotisations et contributions sociales dues par l'allocataire pour l'emploi d'un salarié, assurée par le département dans le cadre du Cesu tiers-payant, sera calculée par l'Urssaf service Cesu au vu des éléments déclarés par le particulier employeur ou le mandataire , dans la limite des montants prévus par le plan d'aide ou le plan personnalisé de compensation.

3. L'article créé un dispositif simplifié de déclaration et de paiement des prestataires de services à la personne

Le 4° du I créé, au sein du chapitre 3 bis du titre III du livre I du code de la sécurité sociale, une sous-section 2 instituant un dispositif simplifié de déclaration et de paiement des organismes de services à la personne par les particuliers non-employeurs. Cette sous-section comporterait cinq articles :

- un article L. 133-8-4 prévoyant que :

tout particulier domicilié en France peut demander à utiliser un dispositif dématérialisé de déclaration et de paiement des prestations de service à la personne réalisées à domicile par un prestataire et des prestations d'accueil des enfants réalisées hors du domicile par un assistant maternel employé par une personne morale de droit public ou de droit privé (I) ;

ce dispositif permet au particulier (II) :

d'autoriser le prestataire à déclarer à l'Urssaf service Cesu les sommes dues au titre des prestations réalisées, dont le particulier est simultanément informé ;

d'accepter ou de contester la déclaration effectuée par le prestataire auprès de l'Urssaf service Cesu , celle-ci étant réputée acceptée en l'absence de contestation dans un délai de deux jours francs à compter de sa réception par le particulier ;

d'autoriser l'Urssaf service Cesu à prélever sur un compte bancaire les sommes dues au titre des prestations réalisées à l'issue d'un délai de deux jours francs, après prise en compte des aides sociales et fiscales dont bénéficie le particulier.

ce dispositif permet au prestataire (III) :

d'enregistrer les particuliers qui en font la demande auprès de l'Urssaf service Cesu pour leur permettre d'utiliser ce dispositif ;

de déclarer les informations relatives aux sommes dues par chaque particulier pour lequel elle a réalisé des prestations, incluant les sommes directement reçues du particulier, dont le particulier et le prestataire conservent les pièces justificatives dans la limite du délai de prescription de trois ans ;

de percevoir de l'Urssaf service Cesu le montant dû par chaque particulier après déduction des sommes versées directement par lui.

les structures d'intermédiation entre un particulier et un prestataire, notamment les plateformes de mise en relation, peuvent, lorsqu'elles sont mandatées par le prestataire, effectuer pour son compte, en qualité de tiers déclarant ^{114 ( * )} , l'enregistrement du particulier auprès de l'Urssaf service Cesu et la déclaration des informations relatives aux sommes dues par celui-ci (IV).

- un article L. 133-8-5 prévoyant, en parallèle, que toute personne morale ou entreprise individuelle réalisant des prestations de service à la personne peut être autorisée par l'Acoss à adhérer à ce dispositif dématérialisé, sous réserve :

de respecter les conditions d'agrément, de déclaration et d'autorisation auxquelles sont astreints les organismes de services à la personne ^{115 ( * )} ;

de ne pas avoir fait l'objet d'un constat de l'infraction de travail illégal ^{116 ( * )} au cours des cinq années précédentes ;

d'être à jour de ses obligations de déclaration et de paiement auprès des Urssaf et des CGSS, ainsi qu'en matière d'impôts sur les sociétés ou, le cas échéant, d'impôt sur le revenu et de TVA ;

d'approuver la charte d'utilisation du service établie par l'Acoss, qui précise notamment les modalités techniques d'accès au dispositif, de paiement des prestations et de reversement des sommes versées à tort, ainsi que ses engagements en matière d'accompagnement des particuliers, de réponse aux contestations et de communication sur le service.

- un article L. 133-8-6 excluant de la possibilité d'utiliser le dispositif, dans des conditions et pour une durée fixées par décret :

le particulier, en cas de défaut total ou partiel de paiement des sommes dues après acceptation de la prestation, auquel cas le prestataire recouvre lui-même les sommes qui lui sont dues auprès de son client ;

sans préjudice des sanctions pénales applicables, le particulier ou le prestataire qui accepte ou déclare des prestations fictives ;

le prestataire, en cas de méconnaissance de la charte d'utilisation du service.

- un article L. 133-8-7 prévoyant que :

dans les deux premiers des cas d'exclusion susmentionnés, l'Urssaf service Cesu notifie au prestataire les sommes qui lui ont été versées à tort en l'invitant à payer ou produire ses observations sous trente jours, puis, en l'absence de paiement ou d'observations, procède au recouvrement par prélèvement bancaire à l'issue d'un délai de trente jours ;

le cas échéant, l'Urssaf service Cesu restitue au particulier les sommes que celui-ci a versées à tort ;

si le prélèvement sur le compte bancaire du prestataire ne permet de pas de recouvrer les sommes versées à tort, ou en cas de rejet total ou partiel des observations de l'intéressé, le directeur de l'Urssaf service Cesu lui adresse, par tout moyen permettant de conférer date certaine à sa réception, une mise en demeure de payer dans un délai d'un mois ;

lorsque la mise en demeure reste sans effet, le directeur de l'Urssaf service Cesu peut délivrer une contrainte qui, à défaut d'opposition du débiteur devant le tribunal judiciaire spécialement désigné ^{117 ( * )} , comporte tous les effets d'un jugement et confère notamment le bénéfice de l'hypothèque judiciaire ;

une majoration de 10 % est applicable aux sommes réclamées qui n'ont pas été réglées aux dates d'exigibilité mentionnées dans la mise en demeure, mais peut faire l'objet d'une remise gracieuse totale ou partielle après règlement des sommes dues ;

l'action en recouvrement se prescrit par trois ans à compter de la date de paiement de la somme versée à tort, sauf en cas de fraude ;

les modalités d'application de cet article sont définies par décret en Conseil d'État.

- un article L. 133-8-8 précisant que l'Urssaf service Cesu met les Urssaf et les CGSS territorialement compétents en mesure de procéder, le cas échéant, à une compensation entre le montant des cotisations et contributions sociales leur restant dues au titre de l'emploi de salariés par le prestataire et les avances de crédit d'impôt versées.

4. L'article détermine les modalités d'échange entre l'Acoss et les organismes utilisateurs des dispositifs simplifiés de déclaration et de paiement

Le 5° du I créé, après cette sous-section 2, une sous-section 3 portant diverses dispositions. Cette sous-section comporterait deux articles :

- un article L. 133-8-9 prévoyant qu'en vue de déterminer et vérifier le montant des dépenses restant à la charge du particulier après application, le cas échéant, de l'APA à domicile et de la PCH, dans le cadre du dispositif Cesu + et du dispositif consacré aux particuliers recourant à des prestataires, l'Acoss conclut avec les départements qui octroient ces aides une convention précisant notamment :

les modalités d'échange des informations relatives aux particuliers qui bénéficient des aides, aux montants octroyés, à la nature des aides dont ils bénéficient et, le cas échéant, aux modalités d'imputation de ces aides sur les dépenses du particulier ;

les modalités de remboursement, par l'Acoss ou le département, des montants d'aide avancés pour son compte par l'Urssaf service Cesu ;

les modalités d'échange des informations relatives aux prestataires des particuliers bénéficiant des aides, aux montants, aux volumes et à la nature des services déclarés.

- un article L. 133-8-10 prévoyant que, pour la prise en compte, dans le cadre du dispositif Cesu + et du dispositif consacré aux particuliers recourant à des prestataires, du crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile et du crédit d'impôt pour frais de garde des jeunes enfants, l'Acoss et l'administration fiscale concluent une convention précisant, notamment, les modalités du remboursement de cette aide par l'État.

Il est prévu qu'ils échangent les informations nécessaires à l'identification des particuliers susceptibles de bénéficier de ces aides, au calcul de ces aides, à leur imputation dans le cadre du dispositif Cesu + et du dispositif consacré aux particuliers recourant à des prestataires et à leur prise en compte ultérieure pour l'établissement de l'impôt sur le revenu de ses bénéficiaires. Les données traitées, qui peuvent comporter le numéro d'identification fiscale des personnes physiques, serait conservées dans la limite du délai de prescription de trois ans, tandis que le contenu et les modalités de réalisation de ces échanges seraient fixés par décret en Conseil d'État.

5. L'article simplifie les conditions d'adhésion au TESE et au CEA

Le 6° du I supprime le onzième alinéa de l'article L. 133-5-6, qui prévoit qu'une entreprise, une association à but non lucratif ou une fondation dotée de la personnalité morale ou une association de financement électoral adhérant à un dispositif simplifié de déclaration et de recouvrement des cotisations et contributions sociales doit l'utiliser pour l'ensemble de ses salariés. Sont concernées, dans un souci de simplification, les entités adhérant aux dispositifs Titre emploi-service entreprise (TESE) ^{118 ( * )} et Chèque emploi associatif (CEA) ^{119 ( * )} .

6. L'article ajuste les dispositions relatives aux crédits d'impôt

Le 1° du II complète l'article 1665 bis du code général des impôts afin de prévoir que l'acompte de 60 % du montant des crédits d'impôts versé chaque année en janvier est réduit du montant des avances de crédits d'impôt versées au cours des huit premiers mois de l'année précédant celle du versement de l'acompte. Si le montant des avances versées excédait le montant du crédit d'impôt, aucun acompte ne serait versé.

Le 2° du II créé un article 1665 ter du code général des impôts précisant que le montant de l'avance de crédit d'impôt versée s'impute sur le montant du crédit d'impôt dont bénéficie le particulier au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses sont réalisées. Il est prévu que, lorsque le montant de l'avance excède celui du crédit d'impôt, l'excédent est régularisé lors de la liquidation de l'impôt.

7. L'article maintient le cadre expérimental adopté en 2019

Le III prolonge jusqu'au 31 décembre 2022 l'expérimentation du dispositif de versement immédiat des aides sociales et fiscales aux services à la personne afin de permettre la poursuite des travaux préparatoires au versement de l'avance de l'APA à domicile ou de la PCH aux particuliers recourant à un prestataire ou à un mandataire.

Les sommes versées en 2022 dans le cadre de l'expérimentation pourront être régularisées en 2023 après l'établissement de la déclaration des revenus de l'année 2022.

8. L'article fixe les dates d'entrée en vigueur de ces dispositions

Le IV prévoit que :

- les dispositions relatives à l'avance des aides sociales et fiscales aux particuliers employeurs utilisateurs de Cesu + s'appliquent à compter du 1 ^er janvier 2022 pour les activités de service à la personne hors garde d'enfant et à partir du 1 ^er janvier 2024 pour les activités de garde d'enfant à domicile et l'accueil des enfants par des assistants maternels ;

- les dispositions relatives à l'avance des aides sociales et fiscales aux particuliers recourant à un prestataire ou à un mandataire s'appliquent aux prestations de services à la personne hors garde d'enfant à partir du 1 ^er avril 2022 et aux prestations de garde d'enfant à domicile et aux prestations d'accueil des enfants réalisées par des assistants maternels à compter du 1 ^er janvier 2024 ;

- les dispositions relatives à l'articulation entre le « Cesu tiers-payant » et les dispositifs d'avance immédiate des aides sociales et fiscales s'appliquent à compter du 1 ^er janvier 2023, compte tenu du fait que les allocataires de l'APA à domicile et de la PCH ne pourront pas bénéficier de l'avance de ces aides avant cette date en raison du report à 2022 de l'expérimentation de leur versement immédiat aux particuliers recourant à un prestataire ou à un mandataire et du temps nécessaire à la conclusion de conventions entre l'Acoss et les départements volontaires ;

- la simplification des conditions d'adhésion au TESE et au CEA s'applique à compter du 1 ^er janvier 2024.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale : des précisions rédactionnelles

L'Assemblée nationale a adopté 21 amendements de son rapporteur général apportant diverses précisions d'ordre rédactionnel.

III - La position de la commission : une réforme utile aux bénéficiaires de services à la personne et à la lutte contre le travail dissimulé

La commission approuve la mise en oeuvre du versement immédiat des aides sociales et fiscales aux services à la personne, qui permettra, sans surcoût, de lutter contre le travail dissimulé par les particuliers employeurs en matérialisant encore mieux le fait que son coût est supérieur à celui du travail déclaré. Ce dispositif permettra également d'éviter aux bénéficiaires de services à la personne, souvent fragiles financièrement, de supporter l'avance des frais couverts par ces aides .

Elle a adopté l'amendement n° 129 de la rapporteure générale visant à préciser à l'article L. 133-8-3 du code de la sécurité sociale que le dispositif « Cesu tiers-payant » ne concerne que les particuliers employeurs et les particuliers recourant à un mandataire, à l'exclusion des particuliers clients de prestataires .

L'amendement n° 130 de la rapporteure générale précise également que le nouveau dispositif de déclaration et de paiement des organismes de services à la personne concerne uniquement les prestataires .

Enfin, deux amendements n° 131 et n° 132 de la rapporteure générale apportent des précisions d'ordre rédactionnel.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Article 11 bis (nouveau)
Transmission, par le centre national de traitement des données fiscales (CNTDF), des taux de contribution sociale généralisée
(taux normal, intermédiaire ou réduit) à tous les organismes d'assurance
versant des prestations de prévoyance complémentaire

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à prévoir la communication aux organismes versant des prestations de prévoyance complémentaire des taux de CSG applicables aux prestations servies par l'administration fiscale.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale : la transmission aux organismes versant des prestations de prévoyance complémentaire des taux de CSG applicables aux prestations qu'ils servent

L'article L. 152 du Livre des procédures fiscales prévoit que les agents des administrations fiscales communiquent aux organismes et services chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale, de l'attribution de la complémentaire santé solidaire ^{120 ( * )} , aux services chargés de la gestion et du paiement des pensions aux fonctionnaires de l'État et assimilés, aux institutions de retraite complémentaire des salariés ^{121 ( * )} et à Pôle emploi ^{122 ( * )} les informations nécessaires :

- à l'appréciation des conditions d'ouverture et de maintien des droits aux prestations ;

- au calcul des prestations ;

- à l'appréciation des conditions d'assujettissement aux cotisations et contributions ;

- à la détermination de l'assiette et du montant des cotisations et contributions ainsi qu'à leur recouvrement ;

- au recouvrement des prestations indûment versées ;

- à l'appréciation des conditions d'ouverture et de maintien des prestations versées dans le cadre de leur mission légale en matière d'action sanitaire et sociale ;

- au calcul des prestations versées dans le cadre de leur mission légale en matière d'action sanitaire et sociale ;

- à l'exercice des missions de délivrance des titres exécutoires et d'intermédiation financière confiées aux organismes débiteurs des prestations familiales ^{123 ( * )} .

Ces informations sont communiquées aux organismes et services mentionnés par le Centre national de traitement des données fiscales (CNTDF). Parmi les informations transmises figurent notamment les taux de la contribution sociale généralisée (CSG) - normal, médian ou réduit -applicables aux prestations versées aux bénéficiaires.

Or, les organismes d'assurance versant des prestations de prévoyance complémentaire ^{124 ( * )} (institutions de prévoyance, sociétés d'assurance et mutuelles) ne figurent pas parmi les organismes auxquels sont adressées ces informations.

Les contrats de prévoyance complémentaire

Les prestations de prévoyance complémentaire sont versées à leurs bénéficiaires en sus des prestations servies par le régime général au titre des risques sur lesquels elles portent, dans le cadre d'un contrat de prévoyance .

Il s'agit d'un contrat d'assurance couvrant les risques liés au décès, à l'incapacité, à l'invalidité et à la dépendance interrompant totalement l'activité professionnelle, ainsi que les frais médicaux. Il garantit le versement de prestations en cas de réalisation du risque, par exemple :

- un capital-décès aux ayants droit en cas de décès de l'assuré ;

- des indemnités journalières complémentaires à l'assuré en cas d'arrêt de travail ;

- une rente d'invalidité à l'assuré le cas échéant ;

- une rente de conjoint au conjoint survivant en cas de décès de l'assuré ;

- une rente d'éducation aux enfants de l'assuré en cas de décès de celui-ci.

Dans le cas des salariés, le financement de ce type de contrat est en partie assumé par l'employeur . Les entreprises doivent obligatoirement proposer un contrat collectif de prévoyance à leurs cadres, ainsi qu'aux autres salariés si elles appliquent une convention collective prévoyant la mise en place de la prévoyance. En outre, la souscription de contrats individuels est possible, tandis que les travailleurs indépendants peuvent souscrire un contrat de prévoyance dit « Madelin » .

Pourtant, la CSG est due au titre de plusieurs prestations servies par les organismes de prévoyance complémentaire, à savoir les indemnités journalières complémentaires ^{125 ( * )} et les rentes d'invalidité, de conjoint ou d'éducation ^{126 ( * )} , de même qu'au titre des retraites supplémentaires. Deux millions d'assurés bénéficient chaque année de ces prestations, pour un montant de dix milliards d'euros.

Les allocataires de pensions de retraite ou d'invalidité et d'allocations chômage pouvant bénéficier, selon leur revenu fiscal de référence et de la composition de leur foyer fiscal, d'une exonération de CSG ou de l'application de taux réduits ou médians , il est nécessaire à ces organismes de pouvoir disposer des informations relatives aux taux de CSG applicables aux prestations qu'ils servent.

Taux de CSG applicables selon la prestation servie

Taux	Taux zéro	Taux réduit	Taux médian	Taux normal
Pension de retraite	Exonération	3,8 %	6,6 %	8,3 %
Pension d'invalidité	Exonération	3,8 %	6,6 %	8,3 %
Allocations chômage	Exonération	3,8 % (sur une assiette égale à 98,25 % du revenu)	6,2 % (sur une assiette égale à 98,25 % du revenu pour la fraction des revenus inférieure à 164 544 euros et 100 % du revenu au-delà)	Néant

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Pour l'heure, les organismes de prévoyance complémentaire doivent solliciter ces données auprès de chaque assuré , en fonction de son revenu fiscal de référence et de sa situation familiale. En l'absence de justificatif, le taux le plus élevé est appliqué par défaut et des régularisations sont opérées a posteriori entre ces organismes et l'administration fiscale.

Le I du présent article, résultant d'un amendement déposé par les députés Cendra Motin et Michel Lauzzana, vise donc à insérer, parmi les organismes auxquels l'administration fiscale communique les informations listées à l'article L. 152 du Livre des procédures fiscales, les organismes d'assurance versant des prestations de prévoyance complémentaire.

Le II, résultant d'un sous-amendement adopté à l'initiative du Gouvernement, prévoit que c es dispositions n'entrent en vigueur qu'à compter du 1 ^er janvier 2025 . En effet, en cas d'adoption du présent article, le nombre d'organismes auxquels l'administration fiscale transmet les informations évoquées passerait de 25 à 800 . Le décalage de la date d'entrée en vigueur permettrait d'accorder à l'administration fiscale un délai suffisant pour adapter ses systèmes de transmission à un tel élargissement de son réseau.

II - La position de la commission : une mesure permettant de fluidifier le recouvrement de la CSG

La commission souligne l'utilité de la mesure proposée dans une logique de simplification des échanges préalables au recouvrement de la CSG due sur les prestations de prévoyance complémentaire.

L'amendement rédactionnel n° 133 a été adopté à l'initiative de la rapporteure générale.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

Article 11 ter (nouveau)
Régime social des indemnités complémentaires d'activité partielle

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose de prolonger pour l'année 2022 les conditions d'assujettissement des indemnités complémentaires d'activité partielle aux prélèvements sociaux sur les revenus de remplacement dans les mêmes conditions que les indemnités légales.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé : une prolongation des règles d'assujettissement des indemnités complémentaires d'activité partielle

A. Les indemnités complémentaires d'activité partielle font l'objet d'un régime dérogatoire d'assujettissement aux prélèvements sociaux depuis mars 2020

Lorsque les salariés sont placés en position d'activité partielle ^{127 ( * )} , ils perçoivent une indemnité horaire, versée par leur employeur ^{128 ( * )} .

Dans le sillage de la crise sanitaire, cette indemnité a été définie comme un revenu de remplacement : elle est à ce titre, après abattement de 1,75 % pour frais professionnels, assujettie à la contribution sociale généralisée (CSG) à un taux de 6,2 % ^{129 ( * )} , auquel s'ajoute la contribution au remboursement de la dette sociale, au taux de 0,5 %.

En août 2021, le nombre de salariés concernés par l'activité partielle était en baisse, à 480 000 salariés (soit 2,4 % des salariés du privé), après 600 000 en juillet 2021, soit un repli de 20 % sur un mois ^{130 ( * )} .

Nombre de salariés placés en activité partielle
depuis le début de la crise sanitaire

Source : DARES, Le chômage partiel, 29 septembre 2021

L'employeur peut verser une indemnité complémentaire à cette indemnité d'activité partielle, en application d'un accord collectif ou d'une décision unilatérale de l'employeur. Elle constitue normalement un revenu d'activité qui, en application de l'article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale, est assujetti à la CSG au taux normal de 9,2 % auquel s'ajoute la contribution au remboursement de la dette sociale, de 0,5 %. L'article 11 de l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 a introduit une dérogation à cette règle d'assujettissement, en disposant que les indemnités complémentaires versées par l'employeur étaient assujetties à la CSG au taux de 6,2 %.

Par dérogation à l'article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale, le premier alinéa du IV de l'article 8 de la LFSS pour 2021 prolonge ces dispositions et prévoit que les indemnités complémentaires dues par l'employeur au titre des périodes d'emploi de l'année 2021 sont assujetties aux prélèvements sociaux sur les revenus de remplacement dans les mêmes conditions que les indemnités légales, soit à un taux de CSG de 6,2 %. Aux termes du second alinéa de ce même IV, lorsque la somme de l'indemnité légale d'activité partielle et de l'indemnité complémentaire est supérieure à 3,15 fois la valeur horaire du salaire minimum de croissance (SMIC), la part de l'indemnité complémentaire versée au-delà de ce montant est soumise aux contributions et cotisations sociales applicables aux revenus d'activités (en particulier 9,2 % pour la CSG).

B. La prolongation de ce régime dérogatoire : une stabilité pour les bénéficiaires et un impact incertain pour les finances publiques

Le présent article, introduit par amendement par l'ensemble des députés du groupe LREM, vise à prolonger l'application de la dérogation visée au premier alinéa du IV pour les indemnités complémentaires dues par l'employeur pour les périodes d'emploi de l'année 2022. Celles-ci seraient donc toujours assujetties à la CSG selon un taux de 6,2 %, au lieu du taux normal de 9,2 % auquel elles seraient soumises en l'absence d'une telle mesure. Il s'en déduirait donc une stabilité des règles d'assujettissement des indemnités d'activité partielle en 2022.

Ce dispositif est à mettre en rapport avec les incertitudes liées à la situation sanitaire et économique en 2022 . Son impact sur les revenus perçus par les personnes en situation d'activité partielle et percevant ces indemnités complémentaires serait positif, mais il lui serait associé un manque à gagner pour les finances publiques . Celui-ci devrait légèrement augmenter en 2022, en particulier si l'on considère qu'il existe une corrélation entre chômage et activité partielle. L'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) prévoit ainsi un taux de chômage qui remonterait à 8 % en 2022, après les 7,8 % atteints fin 2021 ^{131 ( * )} .

Il faut toutefois noter que l'intérêt et l'utilité d'un tel dispositif augmentent justement en fonction de la dégradation de l'activité économique.

II - La position de la commission: l'adoption d'un dispositif permettant une stabilité des règles applicables

De la même façon que la commission l'avait exprimé à l'occasion de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, la stabilité en 2022 des règles applicables depuis mars 2020 apparaît pertinente dans un souci de lisibilité du droit.

Les incertitudes économiques entourant la reprise au cours de l'année 2022 justifient par ailleurs la prolongation des règles applicables aux indemnités complémentaires en cas d'activité partielle, assujetties dans des conditions aussi avantageuses que les indemnités légales.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 12
Harmonisation du régime fiscal et social des contributions
des employeurs publics à la protection sociale complémentaire

Cet article propose que la participation des employeurs publics à la protection sociale complémentaire de leurs agents bénéficie, dans certaines conditions, des mêmes avantages sociaux et fiscaux que la participation des employeurs privés.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Les modalités de participation des employeurs publics à la protection sociale complémentaire de leurs agents résultant de l'ordonnance du 17 février 2021

1. La volonté de mettre fin à d'importantes différences entre les agents publics

Si une très forte proportion (98 %) des agents publics sont couverts par un contrat de protection sociale complémentaire en matière de santé, les modalités de participation de leur employeur à cette couverture présentent d'importantes disparités , à la différence du secteur privé.

En effet, l'article 22 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ^{132 ( * )} permet aux employeurs publics (sans en faire une obligation) de contribuer au financement des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles les agents qu'elles emploient souscrivent . Il est à souligner que ce même article précise que la participation des personnes publiques est réservée aux contrats ou règlements garantissant la mise en oeuvre de dispositifs de solidarité entre les bénéficiaires, actifs et retraités .

Il résulte de ce dispositif relativement souple d'importantes disparités quant à la participation des différents employeurs publics . Ainsi :

- pour la fonction publique d'État, l'employeur sélectionne pour sept ans un ou plusieurs organismes à qui il verse directement une aide financière, moyennant une baisse de cotisation au bénéfice des agents correspondant à l'aide versée. L'adhésion des agents de l'État aux contrats est facultative ;

- dans la fonction publique territoriale, les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent contribuer au financement de la protection complémentaire selon les mêmes modalités que l'État. Elles peuvent également aider leurs agents qui ont conclu un contrat labellisé « solidaire » en versant une aide financière soit directement à l'agent, soit à l'organisme complémentaire qui la répercute sur les primes payées par l'agent ;

- dans la fonction publique hospitalière, ces dispositions ne sont tout simplement pas appliquées, les employeurs prenant néanmoins en charge une partie des besoins relevant habituellement de la protection complémentaire - par exemple au travers d'une prise en charge directe des soins administrés au sein de l'établissement employeur.

Dans le but de mieux harmoniser le système, l'article 40 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures à caractère législatif afin de « redéfinir la participation des employeurs [des trois fonctions publiques] ^{133 ( * )} au financement des garanties de protection sociale complémentaire de leurs personnels ainsi que les conditions d'adhésion ou de souscription de ces derniers, pour favoriser leur couverture sociale complémentaire ».

L'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique a traduit ces principes en instaurant, d'une part, un régime transitoire de participation dès 2022 pour les agents de l'État et, d'autre part, un régime pérenne applicable aux trois fonctions publiques, dont la mise en place s'effectuera de manière échelonnée entre le 1 ^er janvier 2024 et le 1 ^er janvier 2026 .

2. La mise en place d'un régime transitoire pour la fonction publique d'État dès 2022

En premier lieu, l'ordonnance a mis en place un dispositif pour les employeurs de la fonction publique d'État. Ainsi, dès le 1 ^er janvier 2022 et jusqu'à la mise en place du dispositif de participation pérenne, ces employeurs rembourseront une partie des cotisations de protection sociale complémentaire santé payées par leurs personnels civils et militaires.

Le montant de ce remboursement a été fixé à 15 euros par mois ^{134 ( * )} .

3. Une application du régime pérenne de participation des employeurs échelonnée entre 2024 et 2026 pour les trois fonctions publiques

En second lieu, l'ordonnance a réécrit l'article 22 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et, pour le personnel militaire, l'article L. 4123-3 du code de la défense, afin de modifier, de manière pérenne, les modalités de participation des employeurs à la protection sociale complémentaire de leurs agents dans les trois fonctions publiques.

En application de ce nouveau dispositif, l'employeur public devra participer, de manière obligatoire, à hauteur d'au moins 50 % du financement des garanties minimales définies à l'article L. 911-7 du code de la sécurité sociale, à l'instar des obligations des employeurs du secteur privé.

Un accord collectif pourra prévoir la conclusion par l'employeur d'un contrat ou d'un règlement collectif pour la couverture complémentaire santé ^{135 ( * )} .

Les contrats eux-mêmes pourront présenter ont un caractère collectif ou individuel.

En cas de conclusion d'un contrat collectif , un accord valide au sens de l'article 8 quater de la loi n° 83-683 précitée peut prévoir une adhésion obligatoire des agents. Selon les éléments transmis à la rapporteure générale, cette formule du contrat collectif obligatoire (CCO) est celle que privilégie le Gouvernement du fait de son caractère mutualiste et solidaire renforcé. Les avantages fiscaux et sociaux du présent article seront réservés aux participations des employeurs publics à l'adhésion à de tels contrats.

Néanmoins, l'ordonnance prévoit qu'il sera possible de conclure un contrat individuel entre l'agent et l'organisme complémentaire parmi les contrats sélectionnés par l'employeur dans le cadre d'une procédure de mise en concurrence. En l'absence d'accord prévoyant l'adhésion obligatoire des agents, ces derniers sont libres de choisir ou non les contrats sélectionnés par l'employeur.

Ce dispositif pérenne s'appliquera :

- dès le 1 ^er janvier 2022 pour les employeurs qui participent déjà au financement de la protection complémentaire de leur salarié, à l'expiration des conventions ;

- à partir du 1 ^er janvier 2024 pour tous les employeurs publics relevant de l'État ou du régime des militaires ;

- et à compter du 1 ^er janvier 2026, pour les employeurs de la fonction publique territoriale ^{136 ( * )} et hospitalière.

B. L'alignement, par le présent article, du régime social et fiscal de cette participation sur le régime dont bénéficie le secteur privé

Afin de compléter les dispositions de l'ordonnance du 13 février 2021 précitée, le présent article propose d'aligner le régime fiscal et social de la participation des employeurs publics à la couverture complémentaire santé de leurs agents sur celui dont bénéficie déjà la participation obligatoire des employeurs du secteur privé, dans le cas où l'adhésion intervient dans le cadre d'un contrat collectif obligatoire.

1. La déduction de la participation des employeurs publics du revenu imposable des agents

Dans cette logique, le I du présent article propose de compléter le 1° quater de l'article 83 du code général des impôts afin que les cotisations versées par les employeurs publics et leurs agents à un CCO soient déduites du revenu imposable des agents , dans les mêmes conditions et limites que pour le secteur privé.

Cela signifie, en particulier, que les cotisations ou les primes à la charge de l'employeur ne seraient déductibles que si elles correspondent à des garanties autres que celles portant sur le remboursement ou l'indemnisation de frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident.

À l'inverse, les cotisations à la charge de l'employeur correspondant à des garanties portant sur le remboursement ou l'indemnisation de frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident seraient ajoutées à la rémunération prise en compte pour la détermination des bases d'imposition.

2. L'exclusion de la participation des employeurs publics de l'assiette des cotisations sociales

De même, il est proposé de compléter l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale afin d'exclure la participation des employeurs publics à la protection complémentaire au titre d'un CCO de l'assiette des cotisations sociales , pour les agents affiliés au régime général ( 1° du II du présent article). Il s'agit donc des contractuels de la fonction publique ainsi que des fonctionnaires territoriaux à temps partiel travaillant moins de 28 heures par semaine.

Il est à préciser que la situation des agents relevant de régimes spéciaux, à commencer par les fonctionnaires, sera traitée dans le même sens par la voie réglementaire.

De plus, le III du présent article propose que le remboursement par les employeurs publics de l'État d'une partie des cotisations à une complémentaire santé, dans le cadre du dispositif transitoire, sera exonéré de cotisations sociales.

3. L'application du forfait social à taux réduit sur cet avantage

Aux termes des 2° et 3° du II du présent article, qui proposent de compléter à cette fin les articles L. 137-15 et L. 137-16 du code de la sécurité sociale, cette participation des employeurs publics à la protection complémentaire au titre d'un CCO (dans le cadre du dispositif pérenne) :

- se verrait appliquer le forfait social au taux réduit de 8 % dans le cas général ;

- serait exonérée du forfait social si l'employeur public compte moins de onze employés .

Il s'agit donc, là aussi, d'un alignement sur les avantages dont bénéficient cette même participation des employeurs dans le secteur privé.

De même, le III du présent article précise que le remboursement par les employeurs publics au titre du dispositif transitoire sera soumis au même régime au regard du forfait social.

4. L'impact financier de ces dispositions

Le coût de l'ensemble de ces mesures pour les organismes de sécurité sociale peut être évalué à environ 60 millions d'euros pour ce qui concerne le dispositif transitoire , et à 230 millions d'euros pour le dispositif pérenne en incluant les régimes complémentaires ou supplémentaires (le coût pour le seul régime général s'établirait à environ 180 millions d'euros).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article, simplement modifié par trois amendements rédactionnels du rapporteur général, Thomas Mesnier.

III - La position de la commission

La commission partage les objectifs poursuivis par le présent article.

En effet, il est opportun d'harmoniser et d'améliorer les dispositions relatives à la prise en charge par les employeurs publics d'une partie du coût de la protection sociale complémentaires de leurs agents. Dans ce cadre, il apparaît légitime de prévoir un alignement du régime fiscal et social de cette participation avec celles du secteur privé.

De même, les avantages dont bénéficient les salariés du privé étant liés à la conclusion d'un contrat collectif obligatoire, qui constitue objectivement la formule permettant la plus grande mutualisation des risques sur une base solidaire, il paraît opportun de réserver les avantages fiscaux et sociaux liées à ces cotisations à des assurances souscrites dans le cadre d'un CCO - formule qui a sans doute vocation à se généraliser à l'avenir.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 12 bis (nouveau)
Suppression de la « surcotisation » des sapeurs-pompiers professionnels
sur la prime de feu

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la suppression de la retenue supplémentaire pour pension des sapeurs-pompiers professionnels au titre de la prise en compte de l'indemnité de feu dans le calcul de la pension de retraite.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale : la suppression de la surcotisation des sapeurs-pompiers professionnels au titre de l'indemnité de feu

Depuis le 1 ^er janvier 1991, les sapeurs-pompiers professionnels, affiliés à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), bénéficient de la prise en compte, pour le calcul de leur pension de retraite, d'une indemnité de feu ^{137 ( * )} , en reconnaissance des risques que comporte leur profession.

Le bénéfice de la majoration de pension résultant de cette indemnité est subordonné à l'accomplissement d'une durée de services effectifs de dix-sept ans en qualité de sapeur-pompier professionnel et est différée jusqu'à l'âge de 57 ans. Toutefois, les sapeurs-pompiers professionnels radiés des cadres ou mis à la retraite pour invalidité et les ayants droit de sapeurs-pompiers professionnels décédés avant leur admission à la retraite ne se voient pas appliquer ces conditions.

Pour les sapeurs-pompiers professionnels n'ayant pas effectué la totalité de leur carrière en cette qualité, la majoration de la pension de retraite est calculée proportionnellement à la durée des services accomplis en cette qualité ^{138 ( * )} .

Avant 2020, le montant de l'indemnité de feu était égal à 19 % du traitement soumis à retenue pour pension, c'est-à-dire à cotisations d'assurance vieillesse ^{139 ( * )} . Depuis, ce taux a été porté à 25 % ^{140 ( * )} , permettant d'augmenter la rémunération nette des sapeurs-pompiers professionnels de cent euros par mois en moyenne .

Afin de financer l'intégration de l'indemnité de feu dans la pension de retraite des sapeurs-pompiers professionnels qui n'avaient pas versé de cotisations à cet effet depuis le début de leur carrière , les bénéficiaires de l'indemnité de feu sont assujettis à une retenue supplémentaire sur la somme de leur traitement indiciaire et de l'indemnité de feu (« surcotisation salariale ») ^{141 ( * )} , dont le taux est fixé à 1,8 % ^{142 ( * )} .

D'autre part, jusqu'en 2021, les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) étaient redevables d'une contribution supplémentaire sur la somme du traitement indiciaire et de l'indemnité de feu des sapeurs-pompiers professionnels bénéficiaires de cette dernière (« surcotisation patronale ») ^{143 ( * )} , au taux de 3,6 %, supprimée depuis lors ^{144 ( * )} afin de compenser aux collectivités territoriales le coût de la revalorisation de l'indemnité de feu. Or, tandis que ce dernier pourrait atteindre 80 millions d'euros par an, la suppression de la contribution supplémentaire des SDIS ne représente qu'une moindre dépense de 44,6 millions d'euros par an .

La prise en compte de l'indemnité de feu pour le calcul de la pension de retraite des sapeurs-pompiers professionnels devait, à l'origine, être réalisée progressivement du 1 ^er janvier 1991 au 1 ^er janvier 2003. Bien que cette intégration soit désormais complète, les sapeurs-pompiers professionnels sont toujours redevables d'une retenue supplémentaire. Bien que n'étant plus justifiée, celle-ci représente aujourd'hui en moyenne 50 euros par mois et un produit de 20 millions d'euros par an pour la CNRACL.

Le présent article, qui résulte d'amendements identiques adoptés par l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur général et de députés du groupe La République en Marche, ainsi que des groupes Les Républicains, UDI et Indépendants et Libertés et Territoires, tend donc à supprimer la retenue supplémentaire pour pension (I) à compter du 1 ^er janvier 2022 (II) et prévoit que la perte de recettes en résultant pour les organismes de sécurité sociale soit compensée, à due concurrence, par une augmentation des droits de consommation sur les tabacs ^{145 ( * )} (III).

II - La position de la commission : une adoption conforme assortie de réserves relatives à la situation financière de la CNRACL

La commission approuve pleinement la suppression de la surcotisation des sapeurs-pompiers professionnels sur l'indemnité de feu, adoptée par le Sénat lors de l'examen du PLFSS pour 2021, et leur renouvelle son soutien dans l'exercice d'une profession particulièrement difficile, mais indispensable , au service de tous.

Toutefois, elle rappelle que la suppression de la contribution supplémentaire des SDIS a entraîné une perte de recettes de près de 45 millions d'euros par an pour la CNRACL, sans pour autant compenser la charge des collectivités territoriales, et que la retenue supplémentaire pour pension représente, pour la caisse, un produit de 22 millions d'euros par an.

Or, la situation et les perspectives de celle-ci s'avèrent particulièrement fragiles et invitent à s'interroger sur la pertinence, sur le plan financier, d'une suppression de recette.

Perspectives d'évolution de la situation financière de la CNRACL

(en millions d'euros)

Année	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Résultat net	- 1 473	- 1 334	- 1 789	- 2 370	- 2 842	- 3 613
Reprise de déficits par la Cades		1 294
Réserves	- 568	- 609	- 2 398	- 4 767	- 7 610	- 11 223
Impact annuel de la suppression de la retenue supplémentaire pour pension au 1 ^er janvier 2022			- 22	- 23	- 24	- 25

Source : Caisse des dépôts et consignations

Malgré ces réserves, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 12 ter (nouveau)
Possibilité pour les employeurs éligibles
d'imputer le solde du montant d'aide au paiement sur les cotisations
et contributions sociales dues au titre de l'année 2022

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la possibilité pour les employeurs éligibles d'imputer le solde du montant d'aide au paiement sur les cotisations et contributions sociales dues au titre de l'année 2022.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Les aides au paiement des cotisations et contributions sociales sont applicables à des périodes d'emploi particulières et leurs montants sont imputables aux sommes versées aux organismes de recouvrement

1. Des dispositifs d'aide au paiement s'appliquent pour tenir compte des difficultés économiques et pour accompagner la reprise de l'activité

a) L'aide au paiement de cotisations et contributions sociales pour faire face aux difficultés économiques entraînées par les restrictions sanitaires

L'article 65 n° 2020-035 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 a créé un dispositif d'exonérations de cotisations sociales patronales. Celui-ci était assorti d'une aide au paiement des cotisations, afin de soulager les entreprises qui ont fait le choix de reporter les cotisations sociales patronales et salariales pendant le premier confinement. Elle équivalait à 20 % des rémunérations versées sur les périodes d'exonération, variables selon le secteur d'activité mais concentrées sur la période du premier confinement.

Ce dispositif d'aide au paiement, de même que l'exonération de cotisations sociales, a été répliqué par l'article 9 de la LFSS pour 2021 pour répondre aux difficultés entraînées par la deuxième vague de la pandémie. Il représentait toujours 20 % de la masse salariale versée au moment où l'entreprise concernée était supposée rencontrer des difficultés particulières liées aux restrictions sanitaires. De fait, les exonérations ainsi que les aides au paiement se sont de fait appliquées de façon différenciée selon que la zone géographique était ^{146 ( * )} ou non ^{147 ( * )} touchée par les restrictions localisées avant le 30 octobre, date du deuxième confinement.

L'article 9 de la LFSS pour 2021, qui dispose en son I que l'exonération était « applicable pour une période maximale de trois mois, et au plus tard pour les périodes d'emploi courant jusqu'au 30 novembre 2020 », prévoit aussi en IX qu' « un décret peut prolonger les périodes prévues » dans ce I « au plus tard jusqu'au dernier jour du mois au cours duquel l'état d'urgence sanitaire prend fin ou, pour les employeurs pour lesquels l'interdiction d'accueil du public aurait été prolongée au-delà de cette date, jusqu'au dernier jour du mois au cours duquel l'interdiction d'accueil du public prend fin ». Plusieurs décrets ^{148 ( * )} ont ainsi prolongé les exonérations et l'aide au paiement jusqu'au 31 juillet 2021. C'est à la masse salariale versée lors de ces périodes que s'applique le taux de 20 % utilisé pour déterminé le montant de l'aide au paiement des cotisations et contributions sociales.

Ce dispositif visait les entreprises de moins de 250 salariés particulièrement affectées par les conséquences économiques et financières de la propagation de la covid-19, et dont l'activité principale relève des secteurs du tourisme, de l'hôtellerie, de la restauration, du sport, de la culture et de l'événementiel (liste S1) et des secteurs connexes (liste S1 bis ). Parmi ces entreprises, le dispositif vise celles qui ont fait l'objet d'une mesure de restriction d'accueil du public ou qui ont observé une baisse d'au moins 50 % de leur chiffre d'affaires par rapport à la même période de l'année précédente. En dehors de ces secteurs, les entreprises de moins de 50 salariés qui ont fait l'objet d'une « interdiction d'accueil du public affectant de manière prépondérante la poursuite de leur activité » (liste S2) sont également couvertes par le dispositif.

b) Un dispositif supplémentaire mis en place pour accompagner la reprise de l'activité

Dans une logique similaire, une aide au paiement des cotisations et contributions sociales a été prévue par l'article 25 de la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 (LFR pour 2021), au bénéfice des entreprises des secteurs S1 et S1 bis dont l'effectif est inférieur à 250 salariés. Toutefois, ici, aucune condition de baisse de chiffre d'affaire n'est prévue - si ce n'est une possibilité de décret pour limiter le bénéfice de l'aide aux entreprises qui ont connu une baisse de chiffre d'affaires antérieurement au mois de juin 2021. Le décret n° 2021-1094 du 19 août 2021 dispose ainsi que le bénéfice de l'aide au paiement est réservé aux employeurs éligibles à l'exonération de cotisations et de contributions sociales prévue par l'article 9 de la LFSS pour 2021 au cours de l'une des périodes d'emploi comprises entre le 1 ^er février et le 30 avril 2021.

Cette aide au paiement, qui représente 15 % de la masse salariale, ne peut être cumulée avec celle prévue à l'article 9 de la LFSS pour 2021. Elle est due au titre de périodes d'emploi définies par décret et pouvant courir jusqu'au 31 août 2021 - mais le IX de l'article 25 a prévu qu'un décret pouvait prolonger ces périodes d'emploi jusqu'au dernier jour de la période d'emploi qui court jusqu'au 31 décembre 2021. Dans les faits, le décret n° 2021-1094 du 19 août 2021 prévoit que les périodes d'emploi en question sont celles courant du 1 ^er mai au 31 juillet 2021.

2. Ces aides sont imputables aux sommes recouvrées par certains organismes de recouvrement et par Pôle emploi

L'employeur éligible doit calculer et déclarer les aides en déclaration sociale nominative ^{149 ( * )} . Ces aides, qui constituent finalement un crédit de cotisations utilisable dans le cadre d'un report de cotisations, ont vocation à s'appliquer à l'ensemble des sommes recouvrées par les unions de recouvrement des cotisations sociales et d'allocations familiales (Urssaf), les caisses générales de la sécurité sociale, les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) et Pôle emploi, au titre des années 2020 et 2021, pour l'aide visée par l'article 9 de la LFSS pour 2021, et au titre de l'année 2021, pour celle visée par l'article 25 de la LFR pour 2021.

Il faut bien distinguer la période d'emploi sur la base de laquelle l'aide au paiement est due, de celle lors de laquelle l'aide s'applique aux sommes recouvrées par les organismes susmentionnés.

B. La prolongation de l'imputation du montant d'aide au paiement pour les cotisations et contributions sociales dues au titre de l'année 2022

Le I du présent article vise à prolonger la période au titre de laquelle l'aide au paiement prévue par l'article 9 de la LFSS pour 2021 est imputable aux sommes recouvrées par les organismes de recouvrement susmentionnés et Pôle emploi.

Le II du présent article procède de même pour l'aide au paiement prévue par l'article 25 de la LFR pour 2021.

Le rapporteur général de l'Assemblée nationale, qui a déposé cet amendement portant article additionnel, le justifie par la lenteur de la reprise de l'activité dans certains secteurs et par le prolongement de mesures d'interdiction d'accueil du public, notamment en outre-mer.

Ces aides, qui sont assimilables à des mesures de réduction de cotisation, donnent lieu à une compensation intégrale par l'État au budget des organismes de sécurité sociale.

Il est particulièrement dommageable qu'une telle mesure ne bénéficie pas d'une étude d'impact financier, tant celui-ci devrait être conséquent. Pour une part, il s'agit de l'étalement de sommes déjà budgétées par la possibilité d'imputer en 2022 les aides au paiement afférentes à des périodes de baisse d'activité précédentes. À titre de comparaison, les aides au paiement ont représenté 1,8 milliard d'euros pour les périodes d'emploi de janvier à avril 2021. Le coût en 2021 des aides au paiement de cotisations se rapportant aux périodes d'emploi de septembre à décembre 2020 s'élèverait à 1,2 milliard d'euros ^{150 ( * )} . Il paraît raisonnable d'envisager un montant comparable pour le coût en 2022 des aides au paiement de cotisations se rapportant aux périodes d'emploi de janvier à juillet 2021.

Pour une autre part, il s'agira de montants réservés aux rares secteurs encore frappés par des mesures d'interdiction d'accueil du public en 2022.

II - La position de la commission: l'adoption d'un dispositif permettant un maintien du soutien à la reprise d'activité

Si la commission déplore l'introduction de cette disposition au niveau de la discussion du PLFSS à l'Assemblée nationale, qui nécessite de passer par des approximations pour estimer l'impact financier de la mesure, elle estime qu'elle irait dans le sens d'une adaptation aux contraintes rencontrées par chaque secteur et d'un soutien réaffirmé à la reprise de l'activité.

La disposition serait également source de sûreté pour les entreprises qui n'ont pas encore imputé ces aides au paiement sur les cotisations versées en 2022.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II

AMÉLIORER LES DROITS SOCIAUX
DES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS

Article 13
Élargissement de l'expérimentation de l'auto-liquidation
et suppression des pénalités en cas d'erreur d'estimation du revenu

Cet article tend à reporter à fin 2023 la fin de l'expérimentation de la modulation en temps réel par les travailleurs indépendants des cotisations et contributions sociales dont ils sont redevables, à supprimer la majoration de retard prévue en cas d'erreur d'estimation du revenu et à adapter la délivrance des attestations de vigilance à la situation des travailleurs indépendants débutant leur activité.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé : la prolongation de l'expérimentation de la modulation en temps réel des cotisations sociales des travailleurs indépendants et la suppression des majorations de retard en cas d'erreur d'estimation du revenu

A. Le renforcement de la contemporanéité du versement des cotisations sociales des travailleurs indépendants doit permettre d'adapter les prélèvements aux fluctuations de leurs revenus

Les cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants sont calculées, à titre provisionnel, sur la base du revenu d'activité de l'avant-dernière année . Lorsque le revenu d'activité de la dernière année écoulée est définitivement connu, les cotisations provisionnelles sont recalculées sur la base de ce revenu ^{151 ( * )} et font l'objet d'une régularisation ^{152 ( * )} .

Il n'en va pas de même des cotisations dues par les micro-entrepreneurs ^{153 ( * )} , calculées sur le chiffre d'affaires et non sur le revenu réel. Ce calcul étant moins complexe que celui du revenu net des charges professionnelles, les cotisations versées par les micro-entrepreneurs sont définitivement calculées pendant l'année au titre de laquelle elles sont dues et ne font pas l'objet d'une régularisation a posteriori .

Dans une logique d'amélioration de la lisibilité du recouvrement pour les redevables et d'adaptation aux évolutions de leurs revenus dans le temps, plusieurs mesures ont été prises au cours des dernières années :

- depuis 2012 ^{154 ( * )} , sur demande du cotisant, les cotisations provisionnelles peuvent être calculées sur la base du revenu estimé de l'année en cours ^{155 ( * )} . Lorsque le revenu définitif est supérieur de plus d'un tiers au revenu estimé par le cotisant, une majoration de retard est appliquée sur la différence entre les cotisations provisionnelles calculées dans les conditions de droit commun et les cotisations provisionnelles calculées sur la base des revenus estimés, sauf si les éléments en la possession du cotisant au moment de sa demande justifiaient son estimation. Le taux de cette majoration est de 5 % lorsque le revenu définitif est inférieur ou égal à 1,5 fois le revenu estimé et de 10 % lorsque le revenu définitif est supérieur à 1,5 fois le revenu estimé ^{156 ( * )} .

Dans les faits, la majoration de retard n'a jamais été appliquée par les Urssaf . D'après l'étude d'impact, environ 160 000 cotisants recourent chaque année à cette option ;

- depuis 2015 ^{157 ( * )} , les travailleurs indépendants peuvent ajuster leurs cotisations provisionnelles pour la période restant à courir de l'année sur la base du revenu de l'année précédente dès qu'ils le connaissent ^{158 ( * )} , de façon à anticiper la date de la régularisation ;

- depuis 2020 ^{159 ( * )} , les modalités de calcul des cotisations sociales dues par les travailleurs indépendants sont clarifiées, tandis que l'Acoss a élaboré un simulateur permettant aux travailleurs indépendants de calculer en temps réel le montant des cotisations sociales dont ils sont redevables en fonction de leur revenu et les aidant à remplir leur déclaration sociale et fiscale de revenus unifiée (DSFU) ^{160 ( * )} .

Afin de renforcer la contemporanéité des prélèvements, le législateur a approuvé, en 2017 ^{161 ( * )} , l'expérimentation de la modulation en temps réel des cotisations sociales des travailleurs indépendants .

Ainsi, jusqu'au 30 juin 2019, les Urssaf pouvaient proposer à des travailleurs indépendants d'acquitter leurs cotisations et contributions provisionnelles sur une base mensuelle ou trimestrielle établie à partir des informations communiquées par ces travailleurs en fonction de leur activité ou de leurs revenus .

Ouvert au 1 ^er janvier 2019, le téléservice dédié permet aux cotisants éligibles, à savoir les travailleurs indépendants volontaires des Urssaf d'Île-de-France et de Languedoc-Roussillon, à l'exclusion des micro-entrepreneurs, des conjoints collaborateurs et des professionnels libéraux ^{162 ( * )} , d'ajuster leurs prélèvements au niveau réel de leur activité. La date de fin de l'expérimentation a ensuite été repoussée au 31 décembre 2019 ^{163 ( * )} , puis au 31 décembre 2020 ^{164 ( * )} et enfin au 31 décembre 2021 ^{165 ( * )} , le dispositif étant généralisé à l'ensemble des Urssaf en 2021.

Or, du fait de la crise sanitaire, les activités de recouvrement ont été interrompues, perturbant la mise en oeuvre de l'expérimentation. Le Gouvernement estime donc aujourd'hui nécessaire de prolonger le cadre expérimental et de l'élargir à l'ensemble des travailleurs indépendants , y compris aux professionnels libéraux.

Par ailleurs, la majoration de retard prévue dans le cas où le revenu définitif du travailleur indépendant est supérieur de plus d'un tiers au revenu estimé par le cotisant lorsque celui-ci choisit de calculer ses cotisations provisionnelles sur la base du revenu estimé de l'année en cours s'avère dissuasive, bien que l'Acoss ne l'ait jamais appliquée. Sa suppression favoriserait le recours à cette option.

Les modalités de délivrance des attestations de vigilance devraient également être adaptées à la situation des travailleurs indépendants ayant débuté leur activité il y a moins de trois mois.

Les attestations de vigilance

Le code de la sécurité sociale prévoit qu'une entreprise ayant recours à un sous-traitant dans le cadre d'un contrat d'un montant au moins égal à 5 000 euros hors taxe ^{166 ( * )} , doit vérifier, lors de la conclusion du contrat et périodiquement jusqu'à la fin de son exécution, que son cocontractant est à jour de ses obligations de déclaration et de paiement auprès des Urssaf, des CGSS ou des caisses de MSA ^{167 ( * )} .

Une attestation est délivrée à cet effet dès lors que la personne acquitte les cotisations et contributions dues à leur date d'exigibilité et, le cas échéant, qu'elle a souscrit et respecte un plan d'apurement des cotisations et contributions restant dues ou conteste leur montant par recours contentieux, à l'exception des recours faisant suite à une verbalisation pour travail dissimulé.

L'attestation est sécurisée par un dispositif d'authentification délivré par l'organisme chargé du recouvrement des cotisations et contributions sociales, le donneur d'ordre vérifiant l'exactitude des informations figurant dans l'attestation transmise par son cocontractant par voie dématérialisée ou sur demande directement auprès de cet organisme au moyen d'un numéro de sécurité ^{168 ( * )} .

Toute entreprise qui méconnaîtrait cette obligation serait tenue solidairement avec le cocontractant ayant fait l'objet d'un procès-verbal pour délit de travail dissimulé au paiement des impôts, taxes et cotisations obligatoires et des pénalités et majorations dus par celui-ci au Trésor ou aux organismes de protection sociale, au remboursement des aides publiques dont il a bénéficié et au paiement des rémunérations, indemnités et charges dues par lui à raison de l'emploi de salariés non déclarés ^{169 ( * )} .

En effet, dans le cas des travailleurs indépendants débutant leur activité, la première exigibilité des cotisations et contributions provisionnelles ne peut intervenir moins de 90 jours après le début de l'activité ^{170 ( * )} . Or, l'attestation de vigilance n'est délivrée que lorsque le travailleur acquitte les cotisations et contributions dues à leur date d'exigibilité. Aussi les travailleurs indépendants en début d'activité souhaitant contracter avec un donneur d'ordre ne peuvent-ils pas satisfaire à l'exigence de vigilance à laquelle ce dernier est soumis.

B. Le PLFSS pour 2022 prolonge l'expérimentation de l'auto-liquidation des cotisations sociales des travailleurs indépendants, supprime la majoration de retard en cas d'erreur d'estimation du revenu et prévoit la délivrance d'une attestation de vigilance aux travailleurs débutant leur activité

• Le I modifie l'article L. 243-15 du code de la sécurité sociale en vue d'adapter les modalités de délivrance des attestations de vigilance aux travailleurs indépendants :

- en ajoutant, parmi les conditions requises pour leur obtention, la déclaration par le travailleur de ses revenus d'activité en sus de l'acquittement des cotisations et contributions dues à leur date d'exigibilité (1°) ;

- en prévoyant qu' une attestation provisoire est délivrée pour les travailleurs indépendants débutant leur activité et non encore tenus de déclarer ou de payer des cotisations sociales, dès lors que l'activité a été régulièrement déclarée et que l'ensemble des formalités et procédures afférentes à la création d'activité ont été respectées , cette attestation n'étant valide que pour la période courant jusqu'à la première échéance déclarative ou de paiement à laquelle le travailleur est soumis (2°).

• Le II supprime la majoration de retard prévue à l'article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale lorsque, dans le cadre de l'option pour le calcul des cotisations provisionnelles sur la base du revenu de l'année en cours, le revenu définitif est supérieur de plus d'un tiers au revenu estimé par le cotisant.

• Le III modifie le XVII de l'article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 de façon à :

- reporter la fin de l'expérimentation de la modulation en temps réel par les travailleurs indépendants des cotisations et contributions sociales dont ils sont redevables du 31 décembre 2020 au 31 décembre 2023 (1°) ;

- étendre l'expérimentation aux professionnels libéraux et aux conjoints collaborateurs , à l'exclusion des micro-entrepreneurs et des médecins remplaçants et étudiants en médecine ayant opté, dans le cadre du régime simplifié des professions médicales (RSPM) ^{171 ( * )} , pour un taux de cotisations global et le calcul mensuel ou trimestriel de l'ensemble des cotisations et contributions sociales dont ils sont redevables (1°) ;

- préciser que l'expérimentation sera applicable aux professionnels libéraux éligibles à compter du 1 ^er janvier 2023 (2°) ;

- prévoir explicitement la mise en place par les Urssaf d'un téléservice permettant aux travailleurs indépendants concernés par l'expérimentation de déclarer leurs revenus mensuels ou trimestriels et de payer les cotisations et contributions provisionnelles qui en découlent (2°) ;

- exclure du champ du dispositif de modulation en temps réel des cotisations et contributions dues (2°) :

Ø certaines des cotisations dues par les professionnels libéraux et recouvrées par la section professionnelle compétente de la CNAVPL (à l'exception de la CIPAV, dont le recouvrement des cotisations doit, aux termes de l'article 10 du PLFSS pour 2022, être transféré aux Urssaf à compter du 1 ^er janvier 2023), à savoir les cotisations d'assurance vieillesse de base ^{172 ( * )} et complémentaire ^{173 ( * )} et la cotisation forfaitaire au régime de prestations complémentaires de vieillesse ^{174 ( * )} des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés ^{175 ( * )} ;

Ø certaines des cotisations dues par les avocats et recouvrées par la Caisse nationale des barreaux français (CNBF) , à savoir les cotisations d'assurance-vieillesse complémentaire ^{176 ( * )} .

- reporter du 30 septembre 2020 au 30 septembre 2022 la date limite de remise au Parlement d'un rapport intermédiaire d'évaluation, celui-ci n'ayant pas pu être établi à la date prévue en raison des conséquences de la crise sanitaire sur le déroulement de l'expérimentation (4°) ;

- supprimer la mention de la non-applicabilité aux cotisations et contributions dues au titre des exercices 2018, 2019 ou 2020 de la majoration de retard prévue lorsque le revenu définitif est supérieur de plus d'un tiers au revenu estimé par le cotisant (5°).

• Le IV permet d' inclure dans les plans d'apurement conclus entre les travailleurs indépendants et les Urssaf ^{177 ( * )} les dettes constatées au 31 décembre 2021, et non plus seulement au 30 septembre 2021 .

• Le V prévoit la possibilité, pour les sections professionnelles de la CNAVPL, de déléguer par convention aux Urssaf le calcul et l'encaissement des cotisations d'assurance vieillesse de base et complémentaire et invalidité-décès des professionnels libéraux micro-entrepreneurs, mais également des médecins remplaçants et étudiants en médecine ayant opté pour le régime simplifié des professions médicales .

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale : le report à 2023 de l'unification des déclarations sociales et fiscales des non-salariés agricoles

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à repousser de 2022 à 2023 l'unification des déclarations sociales et fiscales des travailleurs non-salariés agricoles.

L'unification des déclarations sociales et fiscales des travailleurs indépendants

Depuis 2021, la déclaration sociale des revenus professionnels des travailleurs indépendants non-agricoles (DSI ^{178 ( * )} ) est fusionnée avec leur déclaration de revenus au sein de la déclaration sociale et fiscale des revenus unifiée (DSFU) ^{179 ( * )} . Sur cette base, les Urssaf reçoivent de l'administration fiscale les informations nominatives nécessaires au calcul des cotisations et contributions sociales dues ^{180 ( * )} .

Cette unification devait intervenir à compter de 2022 dans les cas des travailleurs indépendants agricoles ^{181 ( * )} , qui dépendant des caisses de Mutualité sociale agricole (MSA).

En effet, l'entrée en vigueur de cette réforme pour les indépendants non-agricoles a permis d'identifier des difficultés dues à la mise en place des nouveaux circuits de recouvrement , qui nécessitent des travaux complémentaires avant la campagne de recouvrement de l'an prochain. En outre, les caisses de MSA ont été concernées par les dispositifs de reports de paiement des cotisations sociales durant la crise sanitaire et doivent désormais accompagner les entreprises concernées en vue de la mise en oeuvre des plans d'apurement conclus avec elles. Ces circonstances ne permettent donc pas d'envisager sereinement l'unification des déclarations sociales et fiscales des indépendants agricoles dès 2022.

L'amendement ainsi adopté reporte également d'un an, à 2023, l'unification des déclarations sociales et fiscales des travailleurs indépendants de Saint-Barthélemy, dont les cotisations et contributions sociales sont recouvrées par les caisses de MSA.

Ont également été adoptés, à l'initiative du rapporteur général, quatre amendements rédactionnels, ainsi qu'un amendement permettant d' inclure dans les plans d'apurement conclus entre les travailleurs non-salariés agricoles et les caisses de MSA ^{182 ( * )} les dettes constatées au 31 décembre 2021 , et non plus seulement au 30 avril 2021, au même titre qu'en ce qui concerne, aux termes du présent article, les travailleurs indépendants.

III - La position de la commission : une mesure permettant d'améliorer la prise en compte des variations des revenus des travailleurs indépendants

La commission approuve l'effort de contemporéanisation du paiement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants afin de renforcer la lisibilité du système de recouvrement et de permettre à ces travailleurs d' adapter leurs versements aux fluctuations de leurs revenus , évitant ainsi des régularisations trop importantes a posteriori .

Sur proposition de la rapporteure générale, elle a adopté l'amendement rédactionnel n° 134, ainsi qu'un amendement n° 135 permettant de corriger des erreurs matérielles , à savoir l'omission, parmi les cotisations exclues du champ du dispositif de modulation en temps réel car non recouvrées par les Urssaf et les CGSS, de plusieurs cotisations recouvrées auprès des professionnels libéraux par les sections professionnelles de la CNAVPL et auprès des avocats par la CNBF, à savoir :

- les cotisations invalidité-décès des professions libérales ^{183 ( * )} ;

- la cotisation proportionnelle au régime de prestations complémentaires de vieillesse des médecins et auxiliaires médicaux conventionnés ^{184 ( * )} ;

- les cotisations d'assurance vieillesse de base des avocats ^{185 ( * )} ;

- les cotisations invalidité-décès des avocats ^{186 ( * )} ;

- les droits de plaidoirie et de la contribution équivalente des avocats dont la plaidoirie n'est pas l'activité principale, dus au titre de la retraite de base des avocats ^{187 ( * )} ;

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Article 13 bis (nouveau)
Suppression de la majoration de 10 % sur l'insuffisance des versements par appels provisionnels ou mensuels appliquée par les caisses de MSA

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à supprimer la majoration de retard appliquée par les caisses de mutualité sociale agricole sur le montant des cotisations restant dues par les travailleurs non-salariés agricoles en cas d'erreur d'estimation de leurs revenus professionnels.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale : la suppression de la majoration de retard des non-salariés agricoles en cas d'erreur d'estimation de leur revenu

Les cotisations sociales dont sont redevables les travailleurs non salariés agricoles ^{188 ( * )} sont calculées sur la base de la moyenne des revenus des trois années précédant celle au titre de laquelle ces cotisations sont dues ^{189 ( * )} ou, sur option, sur la base des revenus de l'année précédente ^{190 ( * )} .

Depuis 2005 ^{191 ( * )} , les travailleurs non-salariés agricoles peuvent, lorsqu'ils estiment que les revenus professionnels pris en compte pour le calcul de leurs cotisations sociales subissent une variation, demander à leur caisse de mutualité sociale agricole (MSA) que lesdites cotisations soient calculées, au titre des appels fractionnés ou des versements mensuels, sur la base des revenus intégrant cette variation dès le début de l'année civile au titre de laquelle elles sont dues , sans attendre la déclaration des revenus professionnels au second semestre ^{192 ( * )} .

Lorsque les revenus définitifs de l'année sont supérieurs de plus d'un tiers aux revenus estimés par l'intéressé, une majoration de retard de 10 % est appliquée sur le montant des cotisations restant dues.

Une remise gracieuse de la majoration de retard peut être accordée par le conseil d'administration de la caisse de MSA ou la commission de recours amiable ^{193 ( * )} . Pour en bénéficier, les assurés concernés doivent avoir réglé la totalité des cotisations et contributions sociales qui ont donné lieu à l'application de la majoration de retard et présenter à la caisse de MSA, dans le délai de six mois suivant la date de règlement, une demande écrite précisant les motifs qui les ont conduits à formuler à tort la demande de prise en compte d'une variation de leurs revenus pour le calcul des cotisations dues ^{194 ( * )} .

Contrairement aux Urssaf pour les travailleurs indépendants non-agricoles, la CCMSA applique effectivement la majoration de retard à ses assurés.

Évolution du nombre d'assurés de la MSA concernés par le dispositif
de modulation et la majoration de retard entre 2018 et 2020

Année de cotisations	2018	2019	2020
Assurés bénéficiant du dispositif de modulation	12 642	8 112	10 421
dont assurés auxquels la majoration de retard a été appliquée	223	282	282

Source : Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole

Cette disposition étant jugée susceptible de dissuader les agriculteurs de recourir à la possibilité d'adapter leurs prélèvements aux fluctuations de leurs revenus , le présent article, qui résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du groupe La République en Marche, vise à supprimer ladite majoration de retard (I) et prévoit que la perte de recettes en résultant pour les caisses de MSA est compensée, à due concurrence, par une augmentation des droits de consommation sur les tabacs ^{195 ( * )} (II).

Une disposition similaire est prévue à l'article 13 du présent projet de loi en ce qui concerne la majoration de retard prévue en cas d'erreur d'estimation des revenus professionnels des travailleurs indépendants non agricoles ^{196 ( * )} .

II - La position de la commission : une meilleure prise en compte des fluctuations des revenus des travailleurs non salariés agricoles

La commission considère que la mesure proposée contribue à l'amélioration de la lisibilité du système de recouvrement par le renforcement de la contemporéanisation du paiement des cotisations et contributions sociales .

Le présent projet de loi prévoit d'ailleurs également la suppression de la majoration de retard applicable aux travailleurs indépendants non-agricoles, qui s'inscrit dans la même logique.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 13 ter (nouveau)
Délai de quatre mois applicable à compter de la demande du cotisant auteur de bénéficier du remboursement du trop-perçu

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à fixer un délai maximal de quatre mois pour le remboursement par les Urssaf des cotisations indûment versées par les artistes-auteurs dont l'ensemble des revenus excède le plafond annuel de la sécurité sociale.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale : le remboursement des cotisations indûment versées par les artistes-auteurs sous quatre mois

Les artistes auteurs d'oeuvres littéraires, dramatiques, musicales, chorégraphiques, audiovisuelles, cinématographiques, graphiques, plastiques et photographiques originales, bien que non salariés, sont obligatoirement affiliés au régime général de sécurité sociale ^{197 ( * )} .

L'affiliation est prononcée par un organisme agréé ^{198 ( * )} , la Maison des Artistes dans le domaine des arts graphiques et plastiques ou l'Agessa ^{199 ( * )} dans les autres domaines, placé sous la tutelle du ministère chargé de la sécurité sociale et du ministère de la culture, qui vérifie que l'activité exercée relève du champ du régime de sécurité sociale des artistes-auteurs.

Les revenus des artistes-auteurs sont assujettis à cotisations sociales, à l'exception des cotisations dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles, dans les mêmes conditions que des salaires ^{200 ( * )} . Ces cotisations sont calculées selon les taux de droit commun.

Depuis 2018, les artistes-auteurs ne sont plus redevables que de cotisations d'assurance vieillesse de base , la cotisation d'assurance maladie (0,75 % des revenus artistiques) ayant été supprimée en compensation de l'augmentation du taux de CSG applicable de 7,5 à 9,2 % ^{201 ( * )} . Le résultat de cette opération demeurant défavorable aux artistes-auteurs, l'État prend en charge, depuis 2020 ^{202 ( * )} , l'intégralité de la cotisation d'assurance vieillesse de base déplafonnée (0,4 % des revenus artistiques) et 0,75 point du taux de la cotisation plafonnée (6,9 % des revenus artistiques), qui s'applique au-delà du montant du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), soit 41 136 euros en 2021.

Compte tenu des défaillances majeures de l'Agessa en la matière, le recouvrement des cotisations des artistes-auteurs a été transféré de l'Agessa et de la Maison des Artistes vers l'Urssaf Limousin à compter du 1 ^er janvier 2019 ^{203 ( * )} .

Or, le rapporteur général de l'Assemblée nationale indique que le « Printemps de l'évaluation » ^{204 ( * )} pour 2021 a permis d'identifier, au cours de ce transfert, des dysfonctionnement affectant lourdement les artistes-auteurs et tenant notamment à des retards très importants de remboursement des cotisations indûment versées .

Afin de garantir aux intéressés une récupération rapide du trop-perçu, le présent article, issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur général, crée un article L. 382-3-2 du code de la sécurité sociale prévoyant que, lorsque l'ensemble des revenus et rémunérations d'un assuré, dont une partie au moins est issue de ses activités d'auteur, est supérieur au plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) ^{205 ( * )} , soit 41 136 euros en 2021, les Urssaf ^{206 ( * )} disposent de quatre mois pour régulariser, à la demande de l'assuré, le montant des cotisations dues et, le cas échéant, lui rembourser les cotisations versées indûment (I).

Il est prévu que la perte de recettes en résultant pour les organismes de sécurité sociale soit compensée, à due concurrence, par une augmentation des droits de consommation sur les tabacs ^{207 ( * )} (II).

II - La position de la commission : une mesure répondant à l'enjeu de limitation des avances de trésorerie supportées par les assurés

La commission juge raisonnable le délai de quatre mois prévu par le présent article et estime que la condition de revenu ainsi fixée est adaptée aux sommes en jeu .

Elle a adopté un amendement rédactionnel n° 136 de la rapporteure générale précisant que les revenus pris en compte pour l'attribution de la faculté de demander le remboursement du trop-perçu sous quatre mois sont ceux de l'année considérée.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

Article 13 quater (nouveau)
Remise automatique du précompte aux artistes auteurs

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à prévoir la mise à disposition des artistes-auteurs concernés de la certification de précompte de leurs cotisations par l'Urssaf Limousin.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale : la mise à disposition des artistes-auteurs de leur certificat de précompte par l'Urssaf Limousin

Les artistes auteurs d'oeuvres littéraires, dramatiques, musicales, chorégraphiques, audiovisuelles, cinématographiques, graphiques, plastiques et photographiques originales, bien que non salariés, sont obligatoirement affiliés au régime général de sécurité sociale ^{208 ( * )} .

L'affiliation est prononcée par un organisme agréé ^{209 ( * )} , la Maison des Artistes dans le domaine des arts graphiques et plastiques ou l'Agessa ^{210 ( * )} dans les autres domaines, placé sous la tutelle du ministère chargé de la sécurité sociale et du ministère de la culture, qui vérifie que l'activité exercée relève du champ du régime de sécurité sociale des artistes-auteurs.