II. POUR 2023, LES EMPLOIS ET LES MOYENS DES ADMINISTRATIONS ET OPÉRATEURS SONT PRÉSERVÉES
A. LES ADMINISTRATIONS DE LA MISSION VOIENT LEURS CRÉDITS ET EFFECTIFS ÊTRE MAINTENUS
1. La direction générale du Trésor, une administration qui demeure au coeur de la crise et de la relance et dont les effectifs augmentent très légèrement en 2023
a) L'administration centrale de la direction générale du Trésor, une administration au coeur de la réponse à la crise sanitaire et économique
La direction générale du Trésor (DG Trésor) fait partie des directions dites « d'état-major » du ministère de l'économie. Elle assure des missions stratégiques, en participant notamment aux analyses macro-économiques de croissance, d'inflation, de dépenses et de recettes fiscales. Par le biais de l'Agence France Trésor, la DG Trésor assure également la gestion de la dette publique 15 ( * ) . Elle exerce la tutelle de l'État sur l'Agence française de développement, Bpifrance SA, BPI Assurance export, Business France et Expertise France.
Par ailleurs, le secrétariat du Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) est assuré par la direction générale du Trésor. Le CIRI accompagne les entreprises de plus de 400 salariés dans leurs restructurations. Son action est complétée, pour les entreprises de moins de 400 salariés, par celle des Comités départementaux d'examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI) ainsi que celle des 22 commissaires aux restructurations et à la prévention des difficultés des entreprises (ex-commissaires au redressement productif). Dans le contexte de crise sanitaire, la gestion par le CIRI du Fonds de développement économique et social (FDES) a pris une ampleur particulière, alors que les crédits qui lui sont dédiés ont été démultipliés.
Après une très forte hausse du nombre de saisines en 2020 liée aux conséquences de la crise sanitaire, l'activité du CIRI s'est normalisée en 2021. Sur l'année 2020, 70 entreprises avaient saisi le CIRI. Le CIRI avait été très fortement mobilisé dès les premières semaines de la crise et avant la mise en place complète des dispositifs d'aides de l'État. Sur l'année 2021, 34 entreprises ont saisi le CIRI. Cette réduction de moitié du nombre de nouvelles saisines pourrait s'expliquer par l'apport de liquidités permis par les aides mises en place sous la forme de subventions ou de prêts garantis par l'État notamment. Le CIRI a géré plus de 80 dossiers sur l'année 2021, représentant 150 000 emplois ; l'activité du CIRI pendant cette année reste ainsi supérieure à celle de l'année 2019, au cours de laquelle le CIRI était intervenu auprès de 64 entreprises 16 ( * ) .
Les rapporteurs spéciaux estiment qu'une augmentation du nombre de saisines du CIRI est possible en 2022 et que la DG Trésor doit anticiper cette situation et renforcer l'équipe du CIRI, actuellement composée de 7 personnes. Ils estiment ainsi qu'un renforcement plus ambitieux, et plus en phase avec l'augmentation du niveau d'activité, doit être mis en oeuvre et que de nouveaux rapporteurs doivent être nommés rapidement.
b) Des effectifs en hausse en 2023 pour la direction générale du Trésor, et une préservation du réseau économique à l'étranger, conformément à l'alerte des rapporteurs spéciaux
En 2023, les effectifs de la DG Trésor sont renforcés pour la première fois depuis 2015, hors présidence française de l'Union européenne . Le plafond d'ETPT atteindrait 1 278 ETPT en 2023, contre 1 260 en 2022, soit une hausse de 18 ETPT , dont 7 résultent de transferts entrants. Le schéma d'emploi augmenterait quant à lui de 33 ETP.
Le réseau économique à l'étranger est préservé pour la deuxième année consécutive, les effectifs restant les mêmes, à 482 ETPT . Les rapporteurs spéciaux, qui constatent une tension sur les effectifs du réseau, se satisfont que la réduction des effectifs n'ait pas été reprise.
Le rapport de contrôle qu'ils ont réalisé au printemps 2021 17 ( * ) avait en effet montré les limites de la rationalisation de la direction à l'étranger . Sauf à remettre en cause l'importance de la diplomatie économique en tant que telle, il est apparu indispensable de stabiliser le nombre d'emplois à l'étranger de la DG Trésor.
Dans le contexte de crise sanitaire et économique, les services économiques à l'étranger ont apporté leur soutien au rapatriement des ressortissants français, accompagné les entreprises françaises, participé à la sécurisation de l'approvisionnement en matériels médicaux ou encore assuré une veille des mesures prises par les différents États.
Répartition des effectifs de la direction
générale du Trésor à l'étranger
en
2019
(en ETP)
Source : réponses de la DG Trésor au questionnaire des rapporteurs spéciaux, avec l'outil datawrapper 18 ( * )
Les services économiques régionaux et les antennes installées à l'étranger sont autant de relais de l'action de diplomatie économique de la France et produisent des services d'intelligence économique.
Ce réseau, qui permet de soutenir les secteurs stratégiques français, se compose à fin 2021 de 122 implantations, réparties dans 104 pays, dont :
- 31 services économiques régionaux ;
- 64 services économiques ;
- 4 délégations/représentations permanentes de la France au sein d'instances multilatérales ;
- 23 délégués ou correspondants de chefs de services économiques.
Entre 2009 et 2022, l'effectif des services économiques à l'étranger s'est fortement réduit, passant de 1 339 à 502 agents 19 ( * ) , soit une baisse de 837 agents. Si c ette réduction résulte en grande partie d'évolutions dans le périmètre des interventions de la DG Trésor 20 ( * ) , une part non négligeable de la réduction du nombre d'ETP résulte de la rationalisation du réseau.
Les rapporteurs spéciaux tiennent à souligner l'importance de cette interruption, depuis l'année dernière, dans la réduction des effectifs, qu'ils avaient appelée de leurs voeux . En effet, les gains à espérer d'une politique de rabot sur les effectifs au sein des services économiques sont sans commune mesure avec les risques qu'une telle réduction pourrait faire courir.
2. L'Institut national de la statistique et des études économiques voit ses chantiers de transformation se poursuivre et ses effectifs se stabiliser, après plusieurs années de réduction
L'Institut national de statistique et des études économiques (INSEE) doit continuer en 2023 à mettre en oeuvre ses chantiers de transformation, qui visent notamment à :
- moderniser les enquêtes auprès des ménages et les enquêtes sur les prix à la consommation, notamment en refondant l'enquête emploi ;
- innover et dématérialiser pour construire les statistiques d'entreprises, notamment en modernisant le répertoire des entreprises et des établissements Sirene ;
- faire parler les chiffres et aller au-devant de tous les publics, en particulier les jeunes et les enseignants.
La possibilité de répondre au recensement par internet a été généralisée en 2015 sur tout le territoire , de sorte qu'en 2020, 62 % des personnes recensées ont répondu en ligne. Après une année 2021 sans recensement (sauf à Mayotte) pour des raisons sanitaires, l'objectif est de faire progresser ce taux, en mettant en oeuvre dans toutes les communes quand c'est possible (identification sans ambiguïté du logement avec sa boîte aux lettres) un nouveau protocole dit « sans contact » permettant d'accroître et de faciliter la réponse en ligne.
Pour les entreprises, le projet Coltrane doit à terme rassembler dans un portail unique l'ensemble des enquêtes entreprises (91 % des enquêtes de l'Insee en 2021).
Les enquêtes auprès des ménages restent cependant principalement réalisées par des enquêteurs en face-à face ou par téléphone. La dimension qualitative de ces enquêtes justifie qu'une partie non négligeable de la collecte des données ne puisse être réalisée en ligne.
Les crédits de l'INSEE sont portés par le programme 220 « Statistiques et études économiques ». Ces crédits sont en hausse de 6,1 % en AE (+ 26,5 millions d'euros) et de 4,5 % en CP (+ 19,5 millions d'euros). Les AE s'établissent à 458,9 millions d'euros et les CP à 454,8 millions d'euros.
Le projet annuel de performance prévoit pour le recensement de 2023 une dotation forfaitaire de 20 millions d'euros (en AE = CP), dont 0,2 million d'euros pour le recensement à Wallis et Futuna.
Par ailleurs, les effectifs se stabilisent cette année, après plusieurs années de baisse . Si 73 ETPT avaient été supprimés en 2022, le plafond d'emploi augmenterait de 9 ETPT en 2023. Le schéma d'emplois pour 2023 se traduit par une diminution de 4 ETPT.
3. Conformément à l'alerte des rapporteurs spéciaux, les moyens de la DGGCRF sont légèrement en hausse pour 2023, dans un contexte de mise en oeuvre du plan stratégique et du transfert de sa compétence de police de sécurité sanitaire des aliments
La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) connaît aujourd'hui trois enjeux principaux : la préservation de ses effectifs , qui ont été fortement réduits ces dernières années, la mise en oeuvre de son plan stratégique et le transfert de sa compétence de police de sécurité sanitaire vers la direction générale de l'alimentation, rattachée au ministère de l'agriculture et de de la souveraineté alimentaire.
Dans leur rapport de contrôle réalisé cette année 21 ( * ) sur la DGCCRF, les rapporteurs spéciaux ont formulé plusieurs constats et recommandations sur ces sujets.
a) L'enjeu des effectifs : une alerte des rapporteurs spéciaux entendue pour 2023
Les effectifs de la DGCCRF, ont connu depuis 2007 une diminution de 911 ETPT, correspondant à une baisse de près d'un quart 22 ( * ) des effectifs en 15 ans .
La baisse des effectifs sur la période de 2007 à 2022 s'explique pour une part majoritaire par des transferts à d'autres administrations ou autorités administratives indépendantes. Depuis la création du service commun des laboratoires (SCL), en 2008, les différents transferts ont conduit à une diminution des effectifs de la DGCCRF, en administration centrale et déconcentrée, de 513 ETPT .
Mais, en parallèle, la DGCCRF a également subi des réductions nettes d'effectifs significatives pour un total de 398 ETPT , à tous les niveaux de l'administration, de l'administration centrale aux services départementaux.
Or, les réductions d'effectifs reviennent in fine à réduire les opérations de contrôle . Les rapporteurs spéciaux ont ainsi constaté qu'alors que les missions de la DGCCRF sont présentées comme essentielles, ses effectifs continuaient de diminuer. Ils considèrent que les réductions d'effectifs sont allées au-delà du raisonnable, en particulier dans certains départements.
Les effectifs de la DGCCRF dans les départements
de l'Hexagone
en 2010 et en 2021
(en ETP)
Source : commission des finances sur la base des réponses au questionnaire budgétaire, carte IGN
Dans ces conditions, les rapporteurs spéciaux considéraient dans leur rapport qu'il était nécessaire de prévoir un effectif socle par département de 7 ETPT , seuil permettant une certaine spécialisation des équipes. La tension sur les effectifs étant une réalité sur tout le territoire et à tous les échelons de la DGCCRF, la mise en place de ce socle ne pourra se faire par le biais de redéploiements d'agents mais supposera plutôt, selon l'estimation des rapporteurs spéciaux, la recréation de 49 ETPT .
L'alerte semble avoir été entendue puisqu'en 2023, le plafond d'emplois de la DGCCRF passe de 2 776 à 2 789 ETPT , soit une hausse de 13 ETPT. Cette hausse s'opère en dépit du transfert de 60 ETPT au profit de la direction générale de l'alimentation, qui récupère les compétences de la DGCCRF en matière de police de sécurité sanitaire des aliments à compter de 2023. Le schéma d'emplois augmente quant à lui de 84 postes exprimés en ETP, dont 34 dans le cadre de la préparation des Jeux Olympiques et Paralympiques et 50 pour prendre en charge la nouvelle mission de contrôle relative à l'accessibilité des biens et services pour les personnes porteuses de handicap en application de la directive européenne du 17 avril 2019, selon les informations recueillies par les rapporteurs spéciaux. Les rapporteurs spéciaux seront vigilants sur le fait qu'au moins une partie de ces effectifs soit maintenue de façon pérenne.
Par ailleurs, les crédits de la DGCCRF, portés par l'action n° 24 « Régulation concurrentielle des marchés, protection économique et sécurité du consommateur » du programme 134 augmentent légèrement de 2,5 % en AE (+ 6,1 millions d'euros) et de 3,1 % en CP (+ 7,5 millions d'euros).
b) La mise en oeuvre du plan stratégique 2020-2025 de la DGCCRF et le transfert des compétences de police de sécurité sanitaire des aliments
Dans un contexte de réduction des effectifs et de transformation des modèles et des risques économiques, la DGCCRF s'est fixé de nouvelles priorités. Un « plan stratégique 2020-2025 » a ainsi été adopté en 2019 . Ce dernier vise à privilégier l'enquête sur le simple contrôle, à se concentrer sur les enjeux les plus forts et à investir les nouvelles formes de l'économie et les nouveaux risques associés, tout en modernisant ses outils et ses relations avec les consommateurs et les entreprises.
Le plan stratégique 2020-2025 de la DGCCRF
En 2019, la DGCCRF a défini quatre orientations stratégiques pour les années 2020 à 2025 au service de la protection du consommateur et de l'ordre public économique.
1. Renforcer son coeur de métier, à savoir l'enquête au service de la lutte contre les fraudes et de l'ordre public économique
La direction souhaite donner la priorité à son rôle d'enquête plutôt qu'aux contrôles standards ou routiniers. Il s'agit en particulier de mieux cibler l'activité sur les pratiques frauduleuses.
2. Se concentrer sur les enjeux les plus significatifs et investir les nouveaux modèles économiques et les risques émergents
La diffusion de nouveaux modèles économiques s'articule essentiellement aujourd'hui autour du développement des usages du numérique (commerce en ligne, plateformes proposant des services à domicile, télémédecine, influenceurs, etc .). Les nouveaux risques identifiés par la DGCCRF concernent notamment l'origine des produits, les allégations environnementales ainsi que les différents modèles de fraude liés à l'économie numérique (sites internet frauduleux, fausses annonces, etc .).
3. Rénover la relation avec les consommateurs et les entreprises
Notamment grâce au développement de nouveaux outils et applications informatiques (plateformes Signal Conso, Réponse Conso et Rappel Conso), la DGCCRF rénove sa relation avec les consommateurs et les entreprises.
4. Maximiser l'impact de ses actions grâce à des outils et une organisation rénovée
Le dernier axe de la stratégie 2020-2025 de la DGCCRF vise à moderniser et à créer de nouveaux outils et méthodes pour renforcer l'efficience des actions de la DGCCRF, qu'il s'agisse par exemple des outils mis en place à destination des agents, comme le système d'informations pour l'enquête au service des agents en mobilité (SESAM) qui doit permettre aux enquêteurs de disposer d'outils matériels et logiciels accessibles lors de leurs déplacements, que de l'impact des sanctions adoptées (nouveaux types de sanctions, pratique du « name and shame », etc .).
Source : réponses au questionnaire d'audition des rapporteurs spéciaux
Ainsi, la direction conduit un recentrage sur sa mission de contrôle et a engagé des travaux visant à assurer un meilleur ciblage de ces derniers en mobilisant notamment les moyens informatiques à sa disposition. Elle poursuivra dans ce sens en 2023.
Par ailleurs, en 2023, sera mis en oeuvre le transfert des compétences de police de sécurité sanitaire des aliments de la DGCCRF vers la DGAL. Les rapporteurs spéciaux considèrent que cette réforme, qui apporte de la simplification dans le domaine stratégique de la sécurité sanitaire, est opportune 23 ( * ) . Il sera toutefois nécessaire de veiller à ce que la rapidité de la mise en oeuvre de la réforme ne se fasse pas au détriment, même temporairement, du nombre ou de l'effectivité des contrôles sur le terrain. En outre, il faudra instaurer, afin d'assurer l'efficacité des contrôles et enquêtes, un partage efficace des informations et développer une bonne coordination des contrôles à venir sur les produits alimentaires, lesquels seront en effet menés au titre de la loyauté ou de la fraude par la DGCCRF et au titre de la sécurité sanitaire par la DGAL.
4. La direction générale des entreprises, une administration en mutation mais dont les effectifs doivent désormais être préservés
Les missions de la direction générale des entreprises (DGE) ont fait l'objet ces dernières années d'une revue afin d'établir des priorités stratégiques :
- le recentrage des missions avec un resserrement de l'action sur les champs de l'industrie, du numérique et de l'innovation ;
- la réorganisation hiérarchique avec une suppression de l'échelon administratif des bureaux, justifié par le besoin de polyvalence des agents ;
- le travail en « mode projet » avec la création de nouvelles fonctions de directeur et de chef de projets.
Sur la période de 2015 à 2022, le schéma d'emplois de la DGE est en baisse de 358 ETP, soit 83 suppressions sur l'administration centrale et 275 suppressions dans le réseau régional.
Conformément au souhait des rapporteurs spéciaux, les effectifs de la DGE ne baissent pas pour 2023. Le schéma d'emplois prévoit en effet la création de 19 ETP pour renforcer le soutien à l'économie de proximité, le déploiement de France 2030 et la prise en compte des impératifs de transition écologique dans la déclinaison des politiques publiques portées par la DGE.
* 15 Les crédits alloués à la gestion de la dette sont portés par le programme 117 « Gestion de la dette et trésorerie de l'État » de la mission « Engagements financiers de l'État ».
* 16 Rapport annuel 2021 du CIRI.
* 17 Le réseau des services économiques de la direction générale du Trésor à l'étranger. Rapport d'information de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, fait au nom de la commission des finances n° 659 (2020-2021) - 2 juin 2021.
* 18 Hors les effectifs localisés à Bruxelles, 16 agents au pôle informatique, 4 agents au service économique régional et 22 agents la représentation permanente auprès de l'Union européenne.
* 19 Source : réponses au questionnaire budgétaire. Le nombre d'ETP est quant à lui de 490 en 2022.
* 20 L'évolution correspond au transfert de 270 ETP à Business France pour ses activités de conseil à l'export et 79 ETP au ministère de l'Europe et des affaires étrangères pour assurer les fonctions supports.
* 21 La Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Rapport d'information de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, fait au nom de la commission des finances - n° 903 (2021-2022) - 28 septembre 2022.
* 22 Plus exactement 24,5 %.
* 23 La Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Rapport d'information de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, fait au nom de la commission des finances - n° 903 (2021-2022) - 28 septembre 2022.