C. PRINCIPALEMENT MISE EN oeUVRE PAR L'ÉTAT ET L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT, L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT EST ÉGALEMENT UNE POLITIQUE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
En 2022, selon les estimations figurant au document de politique transversale (DPT) qui y est consacré, l'aide au développement de la France devrait s'élever à 14,8 milliards d'euros.
Pour l'essentiel, ce montant recouvre des crédits budgétaires (10,7 milliards d'euros) notamment portés par la mission Aide publique au développement (4,4 milliards d'euros, hors prêts) et par d'autres missions du budget général (3,3 milliards d'euros).
Les canaux de financement de l'aide publique
au
développement de la France
(en milliards d'euros)
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Crédits budgétaires |
6 363 |
7 706 |
8 914 |
9 383 |
10 678 |
|
Mission Aide publiques au développement (hors prêts) |
2 297 |
2 726 |
3 117 |
3 961 |
4 404 |
|
Prêts bilatéraux de l'AFD au secteur public |
1 131 |
1 364 |
2 280 |
1 721 |
2 416 |
|
Instruments du secteur privé (prêts, prises de participation) |
428 |
564 |
571 |
918 |
480 |
|
Autres missions budgétaires |
2 506 |
3 052 |
2 946 |
2 784 |
3 378 |
|
Autres prêts |
709 |
146 |
334 |
258 |
239 |
|
Contrats de désendettement (décaissements) |
319 |
366 |
139 |
117 |
505 |
|
Contribution financée par le budget de l'Union européenne |
1 476 |
1 451 |
1 658 |
1 948 |
2 072 |
|
Allègement de dette |
57 |
18 |
333 |
- |
49 |
|
Dons de doses de vaccins contre le covid-19 |
- |
- |
- |
269 |
415 |
|
Fonds de solidarité pour le développement |
835 |
733 |
494 |
618 |
738 |
|
Total budget de l'État et de ses agences |
9 759 |
10 421 |
11 872 |
12 592 |
14 280 |
|
Collectivités territoriales et agences de l'eau |
131 |
138 |
138 |
144 |
145 |
|
Frais administratifs de l'AFD hors rémunération des opérations de l'AFD pour le compte de l'État |
394 |
349 |
384 |
402 |
407 |
|
Total de l'aide publique au développement |
10 284 |
10 908 |
12 394 |
13 139 |
14 832 |
|
En % du revenu national brut |
0,43 |
0,44 |
0,53 |
0,51 |
0,55 |
Source : document de politique transversale consacré à la politique d'aide au développement annexé au projet de loi de finances pour 2023
1. Principal opérateur de la politique de développement, l'AFD doit faire l'objet d'un pilotage fin
Organisme disposant du double statut d'établissement public et de société de financement, l'Agence française de développement (AFD) est l'opérateur pivot de la politique de coopération et de développement de la France.
En 2022, d'après les réponses aux questionnaires budgétaires des rapporteurs, le volume d'activité du Groupe AFD - qui regroupe aussi Proparco qui finance et accompagne le développement d'entreprises à l'export - devrait atteindre 12 milliards d'euros .
Évolution de l'activité du groupe Agence
française
de développement
(en millions d'euros - prévisions
pour
l'année 2022)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses aux questionnaires des rapporteurs
Dans ce volume d'activité, la part consacrée aux opérations au profit d'États étrangers s'élèverait à 8,6 milliards d'euros , soit un volume relativement stable depuis 2020.
En 2022, pour près de 70 % (6,5 milliards d'euros), l'activité de l'AFD à l'étranger est réalisée sous forme de prêts concessionnels. Toutefois, environ 1,7 milliard d'euros de prêts non-concessionnels figurent au portefeuille de l'agence et bénéficient, pour 70 % aux grands pays émergents que sont l'Afrique du Sud, la Chine, l'Inde, l'Indonésie, la Turquie, le Brésil et le Mexique. Enfin, environ 838 millions d'euros sont engagés sous forme de dons-projets c'est-à-dire de subventions directes .
En 2022, les activités de l'agence demeurent principalement tournées vers l'Afrique (43,2 %) et l'Orient (34,8 %).
Ventilation géographique de l'activité du
groupe Agence française
de développement en 2022
(en milliards d'euros)
Source : document de politique transversale consacré à la politique d'aide au développement annexé au projet de loi de finances pour 2023
Les ressources de l'AFD sont composées du produit de ses activités , des emprunts levés sur les marchés (9 milliards d'euros en 2022), minorés des remboursements d'emprunt (4,6 milliards d'euros en 2021), ainsi que des ressources apportées par l'État sous forme budgétaire ou extrabudgétaire.
Montant des crédits budgétaires versés à l'Agence française de développement
(en millions d'euros)
|
2022 |
2023 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Programme 110 - Aide économique et financière au développement |
1 125,7 |
462,5 |
1 866,4 |
550,9 |
|
Programme 209 - Solidarité à l'égard des pays en développement |
1 182,3 |
1 041,7 |
1 204,4 |
1 118,8 |
|
Programme 365 - Renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement |
190 |
190* |
150 |
150* |
|
Programme 123 - Conditions de vie en outre-mer |
36,3 |
23,1 |
39,3 |
31,3 |
|
Programme 853 - Prêts à l'AFD en vue de favoriser le développement économique et social |
0 |
505* |
0 |
150* |
|
Total |
2534,3 |
2032,3 |
3260,1 |
1851 |
* Comme cela développé infra l'AFD bénéficiera, en 2023, d'un versement de 150 millions d'euros visant à convertir une part du produit des prêts de ressources à conditions spéciales (RCS) en fonds propres au sens de la réglementation européenne. L'opération implique plusieurs versements croisés entre les programmes du budget de l'État et les ressources de l'opérateur. En comptabilité budgétaire, le solde de l'opération est de 190 millions d'euros versés à l'opérateur. Le total du tableau retient donc ce montant et non la somme des crédits des programmes 365 et 853.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 2023, l'ensemble des crédits demandés en faveur de l'AFD s'élèvent à 3,2 milliards d'euros en AE et 1,8 milliard d'euros en CP ce qui marque une évolution soutenue des ressources budgétaires de l'agence en particulier en AE (+ 725,8 millions d'euros, soit + 28,6 %).
Cette augmentation s'explique pour plus de la moitié (400 millions d'euros en AE) par la hausse du coût des opérations de bonification des prêts concessionnels de l'AFD dans le contexte de redressement des taux d'intérêts au niveau mondial. Ce mécanisme sera présenté plus amplement infra .
Une autre source de cette hausse des versements de l'État se trouve dans l'ouverture d'une ligne de financement pour la bonification des prêts accordés par l'AFD dans le cadre des programmes du Fonds vert (+ 170 millions d'euros).
Il convient, toutefois, d'indiquer que l'agence ne reçoit aucune dotation de fonctionnement de la part de l'État et que l'ensemble des crédits qui lui sont versés le sont pour la mise en oeuvre ou la rémunération des frais associés à la politique de développement .
En effet, pour plus de 90 %, les crédits budgétaires versés en autorisations d'engagement le sont au titre de :
- la bonification des prêts concessionnels accordés par l'agence à des États ou des organisations internationales ;
- la mise en oeuvre des interventions de la France en dons-projets , financement des ONG et assistance technique dans le cadre de la coopération bilatérale ;
- la rémunération, par l'État, du service rendu par l'AFD .
Les rapporteurs spéciaux ont été informés que les activités de l'AFD sont soumises à des risques de plus en plus importants en raison de la dégradation de la situation macroéconomique au niveau mondial.
À titre d'exemple, certains pays auxquels des prêts ont pu être accordés par le passé présentent aujourd'hui un risque de défaut plus important.
Cette situation pourrait avoir des conséquences du point de vue du respect des règles réglementaires et prudentielles et impliquer, à terme, une diversification du portefeuille de l'AFD ou un renforcement de ses fonds propres .
Dans ce contexte, le suivi et le pilotage de l'AFD par ses cotutelles - ministère des affaires étrangères et ministère de l'économie et des finances - apparait déterminant.
À cet égard, l'administration tire un bilan positif de la mise en oeuvre du contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2020-2022 entre l'État et l'agence.
Le ministère des affaires étrangères met en avant le renforcement du nombre des indicateurs d'impact et la meilleure prise en compte des activités de Proparco. Du point de vue des résultats, 92,5 % des indicateurs seraient atteints ou proches de leurs cibles.
L'élaboration du COM 2023-2025 est en cours et s'articule avec celle du plan stratégique de l'agence pour les années 2023-2027.
D'après l'AFD, le prochain COM pourrait notamment chercher à réduire le nombre d'indicateurs de sorte à les rendre plus stratégiques et opérationnels.
En termes de calendrier, il est prévu une adoption du COM 2023-2025 par le conseil d'administration de l'AFD au printemps 2023, ce qui permettra de tenir compte des orientations stratégiques et priorités issues du prochain Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) qui devrait se tenir au début de l'année prochaine.
Les rapporteurs spéciaux rappellent la vigilance qu'ils apportent au suivi de l'évolution des dépenses de personnel et des dépenses immobilière de l'agence ainsi qu'à la mise en oeuvre rapide de synergies dans le contexte de l'intégration d'Expertise France au sein du groupe AFD.
En 2022, le groupe AFD employait 2 716 agents et ses frais généraux - constitués principalement des dépenses de personnels - s'élevaient à 532 millions d'euros, en hausse de 30 millions d'euros par rapport à 2021.
En matière immobilière, les dépenses s'élevaient, en 2020, à 5,4 millions d'euros en investissement et 25 millions d'euros en fonctionnement.
Montant des dépenses immobilières de l'Agence française de développement
(en millions d'euros)
|
Nature |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
|
|
Siège |
Investissement |
7 028 082 |
3 928 868 |
591 064 |
417 639 |
764 429 |
|
Fonctionnement |
8 126 008 |
12 762 531 |
15 581 098 |
14 954 705 |
15 927 797 |
|
|
Réseau |
Investissement |
1 550 000 |
3 736 000 |
2 930 000 |
5 000 000 |
- |
|
Fonctionnement |
7 113 762 |
7 992 909 |
9 799 190 |
10 070 411 |
- |
|
|
Total |
Investissement |
8 578 082 |
7 664 868 |
3 521 064 |
5 417 639 |
- |
|
Fonctionnement |
15 239 770 |
20 755 440 |
25 380 288 |
25 025 116 |
- |
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses aux questionnaires des rapporteurs
Pour mémoire, le 30 janvier 2020, le conseil d'administration de l'AFD a approuvé l'acquisition de 50 000 m² de bureau au sein du complexe en cours de construction de la zone d'aménagement Paris-Rive Gauche.
L'investissement net réalisé par l'AFD s'élèverait, pour ce projet à 550 millions d'euros après cession ou mise en location des bâtiments actuels.
Pour mémoire, une partie des locaux pourraient être mis en location auprès d'autres entreprises ou services publics.
Les rapporteurs spéciaux ont été informés que l'ensemble des contentieux ouverts devant les juridictions administratives à l'encontre des opérations engagées pour la réalisation du projet avait été purgé.
2. La part de l'aide publique au développement assurée par les collectivités locales augmente depuis 2018
En 2022, d'après le document de politique transversale précité, les collectivités territoriales devraient avoir consacré environ 145 millions d'euros au financement de l'aide au développement , soit une augmentation de 14 millions d'euros par rapport à l'année 2018.
L'aide publique au développement mise en oeuvre par les collectivités locales correspond à des projets de coopérations décentralisée mais également au versement de subventions à des associations ou des organisations multilatérales.
Décomposition de l'aide publique au
développement versée
par les collectivités locales en
2020
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les éléments de la base de données ouvertes sur l'aide au développement française
Sont également comptabilisées les actions menées en faveur de la sensibilisation au développement ou de l'accueil des populations réfugiées qui représentent, en pratique, plus de la moitié de l'aide publique au développement des collectivités territoriales.
En outre, l'essentiel de l'APD des collectivités locales est dirigé vers les pays en développement sans que ne soit précisément spécifié lequel.
Cette imprécision s'explique principalement par le fait que sur 62 millions d'euros engagés par les collectivités locales en faveur du groupe des « pays en développement » environ 58 millions d'euros concerne l'aide aux réfugiés et aux demandeurs d'asiles.
Or, il apparait que le pays d'origine des personnes aidées ne soit que marginalement renseigné dans ce cas.
Ventilation géographique de l'aide publique au
développement versée
par les collectivités locales en
2020
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les éléments de la base de données ouvertes sur l'aide au développement française
En dehors de cette modalité d'aide, les pays ou zone géographiques principalement bénéficiaires de l'aide au développement des collectivités locales sont l'Afrique (sans précision sur le pays), Madagascar, le Sénégal et le Liban.
Hors aides aux réfugiés, les principaux domaines dans lesquels les collectivités territoriales interviennent sont ceux de l'eau et assainissement, des aides multi-secteurs ainsi que de l'agriculture, la sylviculture et la pêche.
La forte représentation des aides en matière d'eau et assainissement s'explique par le fait qu'une part importante de l'aide publique au développement mise en oeuvre par les collectivités locales est assumée par les agences de l'eau.
Ventilation fonctionnelle de l'aide publique au
développement versée
par les collectivités locales en
2020
(en millions d'euros - hors aides aux réfugiés)
Source : commission des finances du Sénat d'après les éléments de la base de données ouvertes sur l'aide au développement française
3. L'application des dispositions de la loi du 4 août 2021 de programmation
Les rapporteurs spéciaux ont été intéressé de connaître l'état de mise en application des dispositions de la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.
Ils ont été destinataires d'un tableau réalisé par le ministère des affaires étrangères montrant notamment qu'à l'exception d'un seul, l'ensemble des rapports demandés avaient jusqu'ici été remis.