EXAMEN EN COMMISSION
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M. François-Noël Buffet , président . - Nous examinons la proposition de loi visant à permettre une gestion différenciée de la compétence « Eau et Assainissement », déposée par Jean-Yves Roux et plusieurs de ses collègues.
M. Jean-Yves Roux , auteur de la proposition de loi . - Mme Ventalon, MM. Darnaud et Rietmann puis M. Arnaud ont déjà déposé en 2022 deux propositions de loi sur cette thématique.
Le texte que nous examinons aujourd'hui sera débattu en séance publique le 16 mars prochain, à l'occasion de la niche parlementaire réservée au groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE).
La loi du 3 août 2018 dite « Ferrand-Fesneau » a rendu possible le report au 1 er janvier 2026 du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes. Nous prenons la mesure des limites de cette loi et sommes confrontés à une difficulté, les communautés de communes n'ayant pas réalisé les travaux nécessaires.
Après les annonces faites hier par M. Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires de France, sur la préservation de l'eau et la réparation des canalisations d'eau et d'assainissement, il nous semble qu'octroyer un délai supplémentaire ou rendre le transfert de compétence facultatif pourrait permettre de régler le problème. Les avis sont très favorables à cette proposition au sein de l'Association des maires ruraux de France (AMRF), de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) et de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM).
M. Alain Marc , rapporteur . - Cette proposition de loi entend répondre à une problématique qui nous préoccupe régulièrement et que vous connaissez bien : celle du transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux communautés de communes.
Certains de nos collègues, comme Mathieu Darnaud ou Françoise Gatel, s'intéressent depuis longtemps à cette question sur laquelle nous nous penchons de nouveau, parce que les députés n'ont pas souhaité s'en saisir. Nous soumettrons donc ce texte à la sagacité de nos collègues de l'Assemblée nationale, après avoir conduit des auditions qui démontrent la nécessité de rendre la capacité aux communes de choisir si elles souhaitent transférer les compétences eau et assainissement aux communautés de communes.
Je suis conseiller municipal d'une petite commune de 215 habitants et conseiller d'une petite communauté de communes de 5 200 habitants, dont j'ai été président pendant quelques années. Le texte proposé par Jean-Yves Roux répond aux attentes légitimes des élus des territoires ruraux et de la montagne, dont nous sommes tous les deux issus. En effet, l'intercommunalisation forcée des compétences eau et assainissement n'est pas en phase avec les capacités techniques et financières des communes de ces territoires.
En matière d'eau et d'assainissement des eaux usées, le Gouvernement a brutalement remis en cause la liberté des communes par le biais de simples amendements déposés à l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). L'objectif poursuivi était de rendre obligatoire le transfert de ces compétences aux communautés de communes et d'agglomération, à l'instar de ce qui était déjà prévu pour les communautés urbaines et les métropoles.
Notre assemblée s'est opposée à ce transfert obligatoire, consciente des difficultés qu'il allait poser aux communes de nos territoires ne connaissant pas la même urbanisation que les autres intercommunalités. Toutefois, lors de la commission mixte paritaire qui s'était alors tenue, le Parlement avait trouvé un compromis en reportant le transfert obligatoire au 1 er janvier 2020.
Il s'agissait d'un premier aménagement, qui a été suivi d'une longue série, car nous n'avons jamais abandonné l'objectif de laisser aux communes leur liberté, ce qui constitue une position constante du Sénat.
Ainsi, dès janvier 2017, le président Retailleau a déposé une proposition de loi visant à rétablir le caractère optionnel du transfert de ces compétences aux communautés de communes et d'agglomération. Sur la base de l'excellent rapport de notre collègue Mathieu Darnaud, notre commission avait adopté ce texte, qui a ensuite été voté à l'unanimité par le Sénat. L'Assemblée nationale a néanmoins décidé de renvoyer l'examen de cette proposition de loi en commission.
Nos collègues députés ont préféré apporter une réponse différente en adoptant un texte visant à reporter le transfert au 1 er janvier 2026 pour les seules communautés de communes, à condition pour les communes membres de réunir une minorité de blocage. Ce texte, devenu loi du 3 août 2018 dite « Ferrand-Fesneau », a offert un répit bienvenu, mais insuffisant.
Par la suite, la loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 a étendu les cas dans lesquels cette minorité de blocage pouvait s'appliquer. De plus, elle a régularisé les délibérations intervenues après le 1 er juillet 2019, date butoir à laquelle les intercommunalités devaient se prononcer sur le report. Elle a aussi permis, après le 1 er janvier 2020, l'exercice d'une minorité de blocage des communes membres d'une communauté de communes, dans l'hypothèse où cette dernière tenterait d'obtenir l'exercice des compétences eau et assainissement de manière anticipée par rapport à l'échéance de 2026.
Le transfert obligatoire a ensuite fait l'objet d'une autre série d'aménagements, qui demeurent toutefois limités et ne sauraient constituer des réponses adéquates aux attentes exprimées de façon répétée par les élus locaux.
En premier lieu, la loi Ferrand-Fesneau a permis aux communautés de communes de se substituer à leurs communes membres au sein d'un syndicat, si au moins une commune siégeant au sein de ce syndicat n'est pas membre de la communauté de communes.
En second lieu, la loi Engagement et proximité a prévu la possibilité de déléguer les compétences eau et assainissement à une commune membre de la communauté de communes ou à un syndicat infra-communautaire. La délégation à ce dernier est toutefois très encadrée. En effet, le syndicat doit avoir existé au 1 er janvier 2019 et être inclus en totalité dans le périmètre de l'intercommunalité. Les communes ne peuvent donc pas créer un syndicat pour bénéficier de cette faculté de délégation. En outre, le maintien du syndicat doit être décidé par le seul organe délibérant de la communauté de communes. La décision ne revient donc pas aux conseils municipaux et aucun mécanisme de minorité de blocage n'est prévu. Même si le syndicat est finalement maintenu, il exerce ses missions pour le compte de l'intercommunalité, à qui il rend compte de son activité.
En troisième lieu, la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS) dispose que les syndicats infra-communautaires de gestion des eaux préexistants au sein d'une communauté de communes sont maintenus après le 1 er janvier 2026, sauf si la communauté de communes délibère contre ce maintien. Les syndicats exerceront alors les compétences eau et assainissement en lieu et place de la communauté de communes. Une fois de plus, le pouvoir des communes est donc fortement réduit.
En résumé, après le 1 er janvier 2026, le transfert des compétences sera définitif, même si les communes peuvent en moduler les effets par le mécanisme des délégations que je viens de décrire. Toutefois, celui-ci ne permet pas aux communes d'être maîtres de leur destin en matière d'eau et d'assainissement.
Cette situation doit donc évoluer rapidement, car, nous le savons, l'échéance du 1 er janvier 2026 est proche et risque d'avoir un « effet cliquet ».
Avant d'évoquer la proposition de loi de notre collègue Jean-Yves Roux, je tiens à revenir quelques instants sur les arguments qui justifient un vote favorable de notre commission.
D'abord, les élus locaux craignent une forte augmentation du tarif de l'eau, compte tenu de l'hétérogénéité des modalités de gestion au sein d'une même intercommunalité. En outre, l'intercommunalisation de ces compétences risque d'entrainer simultanément une perte de connaissance des réseaux et des dépenses nouvelles de fonctionnement, pour l'emploi d'agents spécifiques dédiés.
Ensuite, le périmètre administratif des communautés de communes ne correspond pas à la réalité géographique et hydrique des territoires concernés - il s'agit là d'une critique constante de notre commission.
En outre, les maires que j'ai entendus confirment que de nombreuses intercommunalités ne sont pas en demande d'exercer les compétences relatives à l'eau et à l'assainissement des eaux usées. Nombre d'entre elles ne le souhaitent pas. Il est évident que les territoires pour lesquels la mutualisation de ces compétences est pertinente l'ont déjà fait depuis plusieurs années, sans attendre le vote de la loi NOTRe en 2015.
Enfin, les inquiétudes des élus locaux sont objectivées par les statistiques relatives à l'exercice des compétences eau et assainissement par les communautés de communes. En effet, au 1 er octobre 2022, seules 329 des 992 communautés de communes exercent la compétence liée à l'eau, 420 sont chargées de l'assainissement collectif et 723 gèrent la compétence de l'assainissement non collectif. Ces chiffres confirment l'absence de consensus majoritaire au sein de l'organe délibérant des communautés de communes pour exercer ces compétences.
Lorsque j'ai procédé à l'audition des services de la direction générale des collectivités locales (DGCL) chargée des questions d'eau et d'assainissement, je leur ai présenté les différents arguments que je viens d'évoquer. Cependant, j'ai été surpris par leur impossibilité de m'expliquer comment justifier concrètement l'obligation de transfert.
J'aimerais également partager une réponse que l'on m'a apportée et qui pourrait vous faire sourire. Il m'a été expliqué que le transfert des compétences aux communautés de communes pourrait résorber le taux de fuites. Ce taux est utilisé pour mesurer l'efficacité de la gestion des réseaux. Mais ce n'est pas parce que la compétence sera transférée à l'intercommunalité qu'il y aura des financements supplémentaires pour les investissements à réaliser ! L'État sera-t-il prêt à dépenser davantage pour les communautés de communes ? Je ne le crois pas et j'aimerais que l'on parvienne à m'expliquer en quoi ce transfert permettra de résoudre le problème.
À l'aune de l'ensemble de ces éléments concrets et de ma conviction personnelle, j'adhère complètement à l'intention qui sous-tend la proposition de loi de Jean-Yves Roux, laquelle prévoit de supprimer le transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux communautés de communes.
Je vous proposerai néanmoins d'adopter un amendement de réécriture globale, visant à renforcer l'opérationnalité du dispositif, en organisant les modalités de restitution des compétences aux communes et en leur offrant la possibilité de maintenir les conventions de délégation existantes, et de conclure de nouvelles conventions compte tenu de leur liberté retrouvée en la matière. En prévoyant un mécanisme de restitution aux communes des compétences déjà transférées, nous renforcerons l'effectivité juridique du texte.
La faculté de restitution peut s'exercer à tout moment et pour tout ou partie des compétences. L'amendement proposé donne le pouvoir aux communes, et non à l'intercommunalité, de décider d'une restitution des compétences eau et assainissement. Ainsi, elle pourra être obtenue si une majorité des conseils municipaux la demande. Concrètement, si une communauté de communes est composée de dix communes, il faudra qu'au moins six conseils municipaux, indépendamment de leur poids démographique, délibèrent en faveur d'une restitution des compétences. À titre d'exemple, la communauté de communes de Millau compte 30 000 habitants dont 23 000 se trouvent à Millau. En retenant le poids démographique, si la ville de Millau s'opposait, les communes rurales ne pourraient jamais retrouver leurs compétences.
Afin d'éviter aux communes minoritaires de se voir imposer une « redescente » de compétences qu'elles ne souhaitaient pas exercer, l'amendement prévoit aussi un mécanisme de transfert « à la carte » et simplifié des compétences « redescendues » à la communauté de communes.
En outre, afin d'éviter qu'une minorité de communes ne se retrouvent dans l'impossibilité d'exercer à nouveau ces compétences en cas de majorité défavorable à une restitution, le dispositif prévoit que dès lors qu'il existe un accord sur cette demande entre la communauté de communes et une ou plusieurs communes, la restitution peut avoir lieu.
En second lieu, il semble essentiel d'assurer une stabilité aux conventions de délégation existantes entre les communautés de communes et leurs délégataires. En effet, il ne faut pas remettre en cause des modalités de fonctionnement satisfaisantes pour les communes.
Néanmoins, dans l'hypothèse d'un changement du titulaire de l'exercice de ces compétences en raison d'une restitution de ces dernières à la commune, l'amendement prévoit la possibilité pour la commune de mettre fin à la convention de délégation avant son terme dans le but de la renégocier, d'assurer une restitution effective des compétences aux communes ou de modifier le périmètre des syndicats délégataires.
En troisième lieu, je propose de créer un mécanisme dérogatoire de délégation de compétences plus souple que celui prévu par le droit commun. En effet, les délégataires pourront être des communes ou des syndicats infra-communautaires existants ou créés postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi, ce qui est actuellement impossible. La délégation pourra également porter sur tout ou partie des compétences eau et assainissement. Enfin, la convention de délégation devra prévoir les conditions tarifaires des services d'eau et d'assainissement des eaux usées sur le territoire de la communauté de communes.
Pour conclure mon propos, je tiens à souligner que j'ai travaillé en parfaite coopération avec Jean-Yves Roux et que j'ai interrogé certains de nos collègues ayant beaucoup travaillé sur ce sujet, pour élaborer l'amendement proposé et pour formuler des pistes de solutions équilibrées et consensuelles, dans l'intérêt de nos communes.
M. François Bonhomme . - Le rapporteur a parfaitement rappelé la longue histoire qui prévaut depuis que se pose cette question du transfert forcé des compétences. Tout cela m'évoque L'Affaire Tournesol et le sparadrap du capitaine Haddock, dont il ne parvient pas à se débarrasser. En l'espèce, il s'agirait plutôt du sparadrap de Marylise Lebranchu, anciennement ministre de la décentralisation, de la fonction publique et de la réforme de l'État, puisque la faute originelle provient de la loi NOTRe de 2015. Nous avions alors prévenu du risque que nous courions en niant le principe de libre administration des communes.
Depuis, nous avons observé quelques tentatives, émanant surtout du Sénat, pour trouver des aménagements au transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux intercommunalités. Toutefois, ces mesures se heurtent à de telles difficultés de mise en oeuvre qu'il apparaît clairement que ces concessions modestes, faites par le Gouvernement pour tenter de sauver la mise et maintenir coûte que coûte ces transferts obligatoires, ne suffiront pas.
En 2015, le Gouvernement justifiait son choix sous couvert de rationalisation des cartes syndicales liées à ce service public. Il expliquait que les taux de fuites étaient plus importants pour les petits syndicats que pour les gros et que ces compétences devraient donc s'exercer au niveau intercommunal. Il niait ainsi la réalité territoriale et géophysique, sur laquelle s'appuie l'exercice syndical.
Nous sommes face à un sujet majeur. Le Gouvernement s'obstine à ne pas vouloir remettre cette mesure sur le métier, niant une réalité que les communes perçoivent de mieux en mieux à l'approche de 2026. En 2018, nous leur avons donné huit années supplémentaires, mais il ne s'agissait que de faire reculer l'obstacle qui s'annonce et se traduira par de graves difficultés en matière de fonctionnement démocratique, de gouvernance, de prix de l'eau, de réseaux et de capacités, les petits syndicats risquant de perdre des compétences, techniques, mais aussi humaines. Aujourd'hui, nous ne sommes pas en mesure de leur donner une perspective claire. Il va falloir que le Gouvernement prenne conscience des difficultés à venir et cette proposition de loi est la bienvenue, car elle fait office de piqûre de rappel, sur un sujet dont on risque de ne pas pouvoir se débarrasser, comme du sparadrap du capitaine Haddock.
M. Mathieu Darnaud . - Rares sont les sujets qui reviennent ainsi à échéance régulière et font l'objet de trois dépôts de propositions de loi, émanant de trois groupes différents. On a prétendu que nous étions enfermés dans des logiques anti-intercommunalistes et que nous tentions, de façon déguisée, de détricoter l'intercommunalité. Mais les faits sont têtus. Nous devons prendre en compte les aspirations des élus des territoires.
La loi NOTRe avait pour objectif de toiletter la carte intercommunale et les préfets avaient la mission de faire disparaitre les syndicats, notamment ceux des eaux. Pourtant, aucun syndicat des eaux n'a été supprimé lors des travaux des commissions départementales de coopération intercommunale.
Le Sénat a toujours adopté une démarche objective. À titre d'exemple, je rappelle que pour la loi Engagement et proximité, nous avons souscrit à la proposition faite par le Gouvernement de mettre en oeuvre le principe de subdélégation. Cependant, nous avions annoncé nos craintes - tout comme nous l'avions fait au moment des discussions sur la loi NOTRe -, convaincus que cette disposition nouvelle en droit ne fonctionnerait pas. Aujourd'hui, quatre départements s'y sont essayés, mais cela ne pouvait pas fonctionner puisque les communes se voyaient transférer ou déléguer l'exercice de la compétence, sans retrouver la capacité de fixer le prix de l'eau ou de voter le budget.
Nous sommes dans une impasse et, au-delà du débat technique dans lequel je ne voudrais pas que nous nous enfermions, deux sujets prévalent. Le premier a été rappelé : la compétence de l'eau est singulière et ne répond pas à une logique intercommunale, mais à une problématique de bassin versant. Souvent, les périmètres intercommunaux relèvent plutôt d'une logique de bassin de vie, raison pour laquelle nous n'avons pas fait disparaitre les syndicats des eaux. Cependant, à partir de 2026, les syndicats agiront en représentation-substitution des intercommunalités. Ainsi, ce ne seront plus les communes qui désigneront les membres du conseil syndical, mais les intercommunalités. L'intercommunalité sera toujours en capacité d'imposer des choix, à commencer par des choix budgétaires, à des syndicats dont tout le monde s'accorde à dire qu'ils fonctionnent parfaitement bien.
Le prix de l'eau pour l'usager représente le deuxième argument plaidant en faveur d'un caractère facultatif du transfert. Hier, nous entendions l'ensemble des directeurs des agences de l'eau, dans le cadre de la mission d'information sur la « Gestion durable de l'eau : l'urgence d'agir pour nos usages, nos territoires et notre environnement » que le Sénat conduit depuis le mois dernier. Tous s'émeuvent et expliquent qu'ils ont mis en place les « Aqua prêts » pour leur permettre d'investir, mais que cela ne fonctionne pas. Les budgets eau et assainissement des intercommunalités sont saturés en raison du désengagement de ces agences et, au bout du compte, on actionne le levier fiscal et on augmente le prix de l'eau. Ce n'était pas la volonté du législateur.
Nous ne souhaitons pas faire de l'eau une compétence singulière même si, compte tenu des phénomènes de sécheresse qui vont rythmer les années à venir, une grande agilité en matière de gouvernance de l'eau sera nécessaire.
J'observe d'ailleurs que de nombreuses agences, alors même que nous ne sommes pas encore en 2026, ne financent plus les projets d'eau dès lors que la commune n'est pas en intercommunalité. Il s'agit là d'un profond dysfonctionnement et une façon de piétiner le travail du législateur. Par ailleurs, les enveloppes de dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) sont contraintes de prendre en compte les projets eau et assainissement dans certains départements, alors que la DGCL ne le souhaitait pas. Pour toutes ces raisons, je souscris pleinement au texte et aux aménagements proposés.
Mme Françoise Gatel . - Au Sénat, l'eau constitue une sorte de marronnier. Nous nous battons depuis 2016 pour faire valoir une intelligence de situation et nous sommes totalement incompris. Chaque fois que nous évoquons ce sujet, nous sommes confrontés à une raideur caricaturale et on nous explique que l'intercommunalité est à même de gérer l'eau de la façon la plus efficiente, assurant un taux de fuites et un coût moindres. Toutefois, si nous continuons d'évoquer ce sujet, c'est parce qu'il y a des territoires en France où l'on ne peut pas intercommunaliser la gestion de l'eau. Celle-ci doit se faire à l'échelle d'un bassin versant, l'eau ne suivant pas, dans son cours, un périmètre administratif.
J'en viens à l'invention de la subdélégation. Pourquoi les communes donneraient-elles à l'intercommunalité une compétence pour qu'elle la leur redonne ensuite ?
Certains territoires rencontrent toujours des difficultés que nous ne parviendrons pas à résoudre. Il est temps que nous réussissions à nous faire comprendre et qu'on arrête de nous caricaturer, alors même qu'il s'agit d'une affaire de bon sens et que la preuve de l'efficience du transfert n'a pas été faite. Le transfert pose un problème de coût et interroge en matière de DETR, voire de dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), quand des sommes folles sont prévues pour financer la distribution, la qualité de l'eau et les ouvrages.
Les élus ont inventé l'intercommunalité pour la gestion de l'eau et de l'assainissement il y a bien longtemps, avec la création des syndicats. Notre obsession est salutaire. Je finirai en soulignant que les choses se compliquent, certains ayant déjà transféré leurs compétences.
M. Didier Marie . - Le sujet est effectivement récurrent. Il est aussi passionnant et passionné, mais il est peut-être moins sensible dans les territoires qu'ici. En effet, si fin 2021 seules 31 % des communes avaient transféré leurs compétences, fin 2022, 48 % des intercommunalités ont pris la compétence de l'eau et 56 % celle de l'assainissement. Nous observons donc une accélération sensible des transferts.
Par ailleurs, Intercommunalités de France a lancé une enquête pour savoir ce que comptaient faire les territoires et nombre d'intercommunalités ont annoncé qu'elles exerceraient la compétence à partir de 2023 ou 2024, soit bien avant la date fixée.
Le Sénat s'est saisi de cette question à plusieurs reprises et a adopté un certain nombre de mesures d'assouplissement. À ce titre, la date butoir a été reportée à 2026. En outre, le dispositif des subdélégations a été mis en place et un certain nombre de communes y ont eu recours. La possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de financer des investissements sur le budget principal a permis de dégager des moyens utiles. Enfin, la dérogation à la dissolution des syndicats a été mise en oeuvre ici et là.
Je souhaiterais rappeler combien cette compétence est importante et sensible dans les temps qui sont les nôtres. À cet égard, il faut pouvoir investir de façon massive.
Par ailleurs, l'émiettement qui existait et qui existe encore dans certains départements favorise certains grands groupes, les syndicats n'ayant pas les moyens de conduire leurs propres analyses ni d'avoir leurs propres capacités de décision.
Tous les assouplissements adoptés depuis la loi NOTRe, qui n'avait effectivement pas pris en considération les difficultés liées au transfert, permettent aujourd'hui d'avancer. Ainsi, nous ne comprenons pas pourquoi il faudrait balayer tout ce qui a été décidé en adoptant cette proposition de loi. D'ailleurs, nos collègues les plus allants sur le sujet devraient relire les déclarations qu'ils ont faites lors des débats autour de la loi 3DS et des autres textes : ils disaient que ces solutions de compromis étaient bénéfiques et devaient permettre de régler les problèmes.
M. Éric Kerrouche . - Le débat sur la compétence eau et assainissement prend un caractère quasi obsessionnel au Sénat, pas forcément pour de bonnes raisons. Certaines interventions ont souligné que les transferts n'étaient pas forcément efficients, mais encore faudrait-il prouver l'efficience de l'exercice de cette compétence au niveau communal et syndical !
Historiquement, quand on a créé les syndicats intercommunaux, en 1890, ils concernaient peu de compétences, mais l'une des premières a été - avec celle de l'électrification - celle de l'eau et l'assainissement, signe qu'une commune pouvait difficilement la gérer seule, eu égard à sa nature stratégique et à son coût.
Par ailleurs, on nous donne les chiffres en matière d'exercice des compétences, mais je rappelle que si 50 % des intercommunalités exercent la compétence eau, cela concerne déjà 76 % de la population française. De la même façon, pour l'assainissement, environ 55 % des communautés de communes l'exercent, ce qui représente 80 % de la population. Dans les faits et en volume, nous avons déjà basculé dans un autre monde.
J'entends qu'il faut prendre en considération la question géographique dans l'exercice de cette compétence. Mais est-ce fait davantage au niveau communal et syndical ? Je ne le crois pas. Un exercice communal de la compétence eau et assainissement ne constitue pas une garantie de l'exercice de cette compétence sur l'ensemble du bassin.
En outre, nous rencontrons des problèmes d'investissements. J'entends les questions posées par l'utilisation de l'enveloppe DETR. Toutefois, parce que certains veulent maintenir le coût de l'eau très bas, nos réseaux souffrent d'un sous-investissement chronique, qui n'est pas tenable dans le cadre du réchauffement climatique. L'investissement se fait mieux en volume au niveau intercommunal, au moins sur cette compétence.
En 2017, le déficit annuel d'investissement pour le renouvellement de nos réseaux était estimé entre 776 millions et trois milliards d'euros. Pourtant, eu égard à la rareté de l'eau et aux difficultés actuelles, cette compétence n'a jamais été aussi importante sur nos territoires, quelle que soit l'utilisation que l'on fait de l'eau.
Le rapporteur l'a rappelé : la loi a déjà été adaptée à quatre reprises. On peut continuer à jouer et à détricoter ce qui a été fait ou alors, on décide de laisser le mouvement se faire et on considère que certains territoires, comme les montagnes, ont besoin d'un traitement différencié...
Mme Françoise Gatel . - C'est ce que nous disons !
M. Éric Kerrouche . - Non, ce n'est pas ce que vous dites. La loi est générale par définition et elle s'applique à tous. Or les problèmes que nous évoquons sont particuliers.
Je rappelle que, dans l'enquête réalisée auprès des présidents d'intercommunalités, l'eau apparait comme la deuxième priorité des mandats de l'ensemble des présidents, quelle que soit leur appartenance politique ; tout le monde prend conscience de l'intérêt stratégique de cette compétence. Laissons-la être transférée et pensons les choses autrement sur certains territoires. Mais ne remettons pas en cause des choses acquises dans la majorité des territoires, où les choses se déroulent plutôt bien, y compris en matière d'investissement.
Mme Marie Mercier . - Les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) fonctionnent souvent très bien, en termes d'investissement et de coûts, assurant un maintien du prix de l'eau à un niveau très compétitif. Quand le transfert a lieu au forceps, les maires ne sont pas en mesure de se plaindre alors que le prix de l'eau augmente. En effet, l'intercommunalité détient le pouvoir et l'argent. Même s'il y a un semblant d'accord, le transfert leur reste au travers de la gorge, quelle que soit leur couleur politique. Certes, l'eau va devenir un or blanc et nous manquons déjà d'eau potable, livrée au moyen de citernes dans certains endroits. Mais n'oublions pas que plus ils sont noyés dans un gros système, moins les maires se sentent écoutés et moins ils osent prendre la parole.
M. Alain Marc , rapporteur . - J'ai été président d'une petite intercommunalité très rurale de 5 200 habitants, comprenant treize communes. Aujourd'hui, deux d'entre elles appartiennent au syndicat des rives du Tarn, deux autres au syndicat mixte du Lévézou Ségala, trois autres sont en régie et, à l'Est, une commune fait partie d'un SIVOM ; treize communes pour quatre régimes différents.
Mon appréhension des choses n'est pas la même que la vôtre, monsieur Kerrouche. Effectivement, le transfert fonctionne dans les villes et quand on raisonne en masse, mais nous raisonnons pour tous les Français, y compris ceux qui habitent dans des zones très rurales, pour lesquelles la commune compte beaucoup.
Je ne parviens pas à comprendre pourquoi la communauté de communes serait plus efficiente. Je comprendrais mieux si l'on transférait la compétence aux départements, car les investissements seraient alors uniformisés. Mais les intercommunalités sont toutes différentes.
La DETR est amputée à certains endroits d'une partie de son budget qui devrait servir à financer d'autres investissements comme les écoles, pour financer l'eau et l'assainissement. Cela pose un véritable problème.
De plus, des maires ont pensé qu'ils pourraient remettre à plus tard certains investissements, notamment en matière d'épuration. Le transfert de compétences s'accompagnera d'un transfert de charges. Face à ce sous-investissement observé dans la perspective de 2026, nous nous devons de réagir.
En outre, vous dites que la mutualisation assure toujours un meilleur fonctionnement. J'étais président d'un SIVOM quand nous sommes passés en communauté de communes et ce changement a coûté beaucoup plus cher que prévu, parce qu'il nécessitait la présence de cadres intermédiaires. Tous ces changements d'échelle coûtent plus cher que prévu et c'est le cas aussi du regroupement des régions. J'espère d'ailleurs qu'il y aura un jour une mission d'information ou une commission d'enquête sur ce sujet, parce que beaucoup d'argent public a été perdu.
Nous souhaitons que ceux qui ont déjà la compétence et veulent la conserver puissent le faire. Mais 2026 va arriver de façon très brutale et nous serons confrontés à des problèmes très difficiles à gérer dans de nombreuses intercommunalités. Par ailleurs, nous ne voulons pas que les communes n'aient plus que l'état civil à gérer. Les maires qui le souhaitent doivent pouvoir conserver certaines compétences, d'autant que les intercommunalités ne souhaitent pas toutes se les accaparer.
Notre ancienne collègue Jacqueline Gourault avait voté avec nous le caractère optionnel du transfert. Cependant, une fois arrivée au Gouvernement, elle a fait valoir un non définitif...
Certains d'entre vous souhaitent peut-être accompagner ce mouvement vers des communautés de communes de plus en plus larges. Mais désormais, qui va siéger au sein des gros syndicats ? Les représentants de communautés de communes...
M. Éric Kerrouche . - Qui sont les représentants des communautés de communes ? Ce sont les représentants des communes.
M. Alain Marc , rapporteur . - Il y aura une moindre représentation.
M. François Bonhomme . - M. Kerrouche fait valoir que ceux qui siègent à la communauté de communes restent des représentants communaux. Cependant, je voudrais rappeler l'idée initiale d'élire le président des exécutifs d'EPCI au suffrage universel direct, ce qui revenait à signer l'arrêt de mort des communes. Nous sommes dans la même logique. D'ailleurs, le terme « émiettement » ne traduit que le particularisme des syndicats et la volonté d'exercer cette compétence à l'échelle syndicale ou communale. Le terme est impropre.
De plus, le fait que 55 % des intercommunalités aient récupéré la compétence ne traduit en rien une volonté des communes pour que cette compétence s'exerce au niveau intercommunal. De même, vous évoquez 76 % de la population ; que fait-on fait des 24 % qui restent ? Ces chiffres traduisent les fortes difficultés rencontrées sur les territoires. Ces arguments me semblent assez spécieux, et je décèle derrière la volonté de passer, de manière assez sournoise, toutes les collectivités locales à la toise de l'intercommunalité.
M. Mathieu Darnaud . - Je ne peux pas laisser dire à notre collègue Didier Marie que la subdélégation fonctionne. Allez voir la DGCL et ils vous l'expliqueront : quatre départements y ont eu recours et le Vaucluse vient de renoncer parce que la situation était catastrophique. Si, dans ces conditions, vous estimez que le dispositif fonctionne, alors je comprends mieux pourquoi vous considérez comme une réussite le fait que 58 % des compétences aient été transférées, alors que ce chiffre reste très faible au regard des obligations prévues par la loi. Il s'agit de la seule compétence pour laquelle les élus trainent autant des pieds et je parle aussi d'élus métropolitains, comme ceux de Marseille que nous avons entendus.
Par ailleurs, M. Kerrouche dit que nous sommes tous d'accord en ce qui concerne les territoires de montagne. Mais pourquoi ne pas avoir proposé des aménagements de la loi pour qu'on les prenne en considération ? Déposez donc des amendements !
Dans mon département, une intercommunalité de 5 000 habitants représente un sixième du territoire de l'Ardèche. Demain, elle sera dans l'incapacité chronique de prendre en charge les compétences eau et assainissement. Les élus viennent encore de déposer à l'ANEM une motion signée à l'unanimité, pour dire qu'ils n'auraient pas les moyens budgétaires d'exercer ces compétences. Et ils ne seront pas suffisamment accompagnés par les agences de l'eau.
On peut dire que nous sommes des « crypto-réactionnaires » qui ne lâcheront pas le sujet. Mais on peut aussi considérer le sujet de façon qualitative et non quantitative. Faites une proposition, monsieur Kerrouche ! Arrêtez de dire que nous sommes sur une position défensive !
Que votre appréciation des intercommunalités soit différente de la nôtre, je l'entends. D'ailleurs, notre propos n'est pas de dire qu'il ne faut pas de transfert, mais qu'il y aura des territoires dans lesquels on ne pourra pas procéder au transfert. Il faut faire des propositions pour régler les problèmes posés.
Enfin, je ne peux pas non plus laisser dire que les syndicats des eaux ne fonctionnent pas. Allez sur les territoires : tout le monde salue leur travail. Et, si les préfets ne s'y sont pas attaqués, c'est bien parce qu'ils fonctionnent. Le syndicat peut faire un travail cousu main, en finesse, quand l'intercommunalité est toujours rattrapée par son principe de gouvernance et de centralité.
M. Éric Kerrouche . - Le procès en intention n'est pas toujours drôle. D'abord, vous semblez penser que, parce que nous sommes favorables à ce transfert, nous ne sommes pas au courant de ce qui se passe dans les départements que nous représentons. Je suis élu d'un territoire rural et j'ai la prétention de connaitre mon territoire à peu près autant que vous connaissez les vôtres.
Deuxièmement, monsieur Darnaud, il y avait ici deux rapporteurs de la loi 3DS et j'attendais des propositions sur la différenciation...
M. Mathieu Darnaud . - On les a toutes mises sur la table !
M. Éric Kerrouche . - En tout cas il n'y en a pas eu sur ce sujet. On ne peut reprocher aux autres de ne pas faire de propositions quand on a eu la possibilité d'en faire !
Troisièmement, en ce qui concerne la question syndicale, il y a deux façons de voir. De multiples études, dont l'une a été menée par la DGCL, montrent que les syndicats sont peu démocratiques dans leur fonctionnement et parfois techniquement défaillants. Pourtant, j'entends ici que tout va bien au pays des syndicats... Je ne dis pas qu'il faut systématiquement les supprimer. Il faut traiter les difficultés là où elles se trouvent et de manière spécifique, sans en ajouter ailleurs.
Enfin, j'en viens à la question des moyens, qui n'a rien à voir avec le transfert. Ce sujet est lié à une absence globale de moyens pour exercer les compétences eau et assainissement. Il ne s'agit pas d'un problème de véhicule législatif ou de contenant juridique.
Mme Françoise Gatel . - Je ne peux pas laisser dire que les rapporteurs des différents textes n'ont rien proposé ! Je me souviens d'une première réunion à laquelle nous assistions avec Mathieu Darnaud. Nous n'étions pas encore assis que déjà les mots « eau » et « assainissement » avaient été prononcés et que Mme Gourault disait : « vous n'allez pas recommencer ? » Nous continuons parce que même vous, Messieurs Kerrouche et Marie, confessez qu'il existe un vrai problème...
M. Éric Kerrouche . - Des difficultés.
Mme Françoise Gatel . - Eh bien nous, nous aimons régler les difficultés. Il faut se rappeler ici l'objectif de l'intercommunalité : faire ensemble ce qu'on ne peut pas faire seul. Vous m'expliquerez, monsieur Kerrouche, comment une intercommunalité de 100 000 habitants aura les moyens de financer les investissements nécessaires. Pourrait-on se montrer raisonnables et pragmatiques, et trouver des solutions intelligentes ?
M. Philippe Bas . - C'est un débat qui dure depuis trop longtemps et j'espère qu'il finira un jour. Ce qui nous différencie fondamentalement, au-delà des aspects techniques liés à cette question, c'est la manière dont nous concevons le rôle des élus locaux. La gouvernance locale doit-elle être décidée par voie d'autorité ou faut-il faire confiance aux élus locaux ? Nous avons d'un côté l'étatisme, qui se méfie des élus, qui veut les encadrer et impose sa règle et, de l'autre, la confiance pour l'adaptation aux réalités du terrain de l'organisation des compétences. C'est de ce côté que je me situe, comme la proposition de loi qui nous est soumise.
Tous les collègues qui se font les témoins des difficultés rencontrées par des élus locaux face à ce problème n'inventent rien. De la même manière, ceux qui disent que, dans de nombreux cas, la compétence intercommunale fonctionne de manière satisfaisante n'inventent rien non plus. L'erreur fondamentale réside dans le caractère systématique du transfert. Nous, sénateurs, sommes-nous en faveur de l'étatisme ou d'une organisation différenciée en fonction des besoins de la population ?
Enfin, en ce qui concerne les moyens d'investissements, je me permets de rappeler que si les réserves des agences de l'eau n'avaient pas été pillées en 2014 pour faire les fins de mois de l'État, nous n'en serions pas là.
M. Alain Marc . - Philippe Bas vient de résumer la philosophie de cette proposition de loi. Nous sommes les rapporteurs de ce que nous vivons sur les territoires.
La loi 3DS a permis la différenciation et c'est ce que nous proposons de faire au moyen de l'amendement de réécriture proposé. Encore une fois, nous n'empêchons rien.
Deux choses importent à chaque maire : la qualité et la quantité de l'eau disponible. Nous avons suffisamment de nouveaux habitants dans nos communes, fussent-elles rurales, qui étudient les relevés des agences régionales de santé (ARS) pour savoir si la qualité de l'eau est bonne. Et quand ce n'est pas le cas, les maires savent réagir.
En ce qui concerne la quantité, je fais aussi confiance aux maires. Je vois comme nous sommes organisés sur mon territoire, où des interconnexions ont été réalisées pour être utilisées en cas de problème. Nous faisons confiance aux maires qui doivent répondre à cette double nécessité.
Je ne vois pas en quoi cette proposition de loi pourrait être néfaste. Ce que nous proposons se fonde sur ce que nous constatons et nous ne souhaitons pas que les gens se retrouvent au pied du mur en 2026.
M. François-Noël Buffet , président . - Nous en venons au périmètre retenu en application de l'article 45 de la Constitution : je vous propose de considérer qu'il inclut les dispositions relatives aux compétences des communautés de communes en matière d'eau et d'assainissement des eaux usées.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique
L'amendement COM-6 rectifié est adopté.
Intitulé de la proposition de loi
M. Alain Marc , rapporteur. - L'amendement COM-5 vise à modifier l'intitulé de la loi en remplaçant les mots : « de la compétence “Eau et Assainissement” » par les mots : « des compétences “eau” et “assainissement” ».
L'amendement COM-5 est adopté.
L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article unique |
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M. Alain MARC, rapporteur |
6 rect. |
Suppression du transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux communautés de communes, procédure de restitution aux communes des compétences déjà transférées et maintien des délégations de compétences existantes. |
Adopté |
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Intitulé de la proposition de loi |
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M. Alain MARC, rapporteur |
5 |
Modification de l'intitulé de la proposition de loi. |
Adopté |