III. EXAMEN EN COMMISSION (28 JUIN 2023)
Réunie le mercredi 28 juin 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Jean-François Husson, rapporteur général, sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 et le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022.
M. Claude Raynal, président. - Nous poursuivons avec le rapport de M. Husson, rapporteur général, sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 et le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Une fois n'est pas coutume, je vous présente ce matin mon rapport sur deux projets de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, l'un pour 2021 et l'autre pour 2022.
La procédure est d'autant plus extraordinaire que le premier texte est en substance identique à celui qui a été présenté - et rejeté - à l'été 2022 par les deux chambres. Alors que le Sénat n'avait pas adopté le texte dès la première lecture, l'Assemblée nationale l'avait suivi en lecture définitive.
Je vous épargnerai une présentation exhaustive du texte : vous m'avez déjà entendu l'an dernier et rien n'a changé ou presque. Ainsi, l'article liminaire a très légèrement évolué pour tenir compte des chiffres les plus à jour de l'Insee. Il est utile de préciser néanmoins que le rejet du texte a eu pour effet la mise en place par la direction générale des finances publiques (DGFiP) de procédures comptables spécifiques dans le bilan de l'État. Si cela ne remet pas en cause la certification des comptes par la Cour des comptes, un nouveau rejet pourrait toutefois causer des difficultés dans la gestion de certains comptes spéciaux, car l'absence de loi de règlement a pour effet le report automatique de leur solde, ce qui n'a guère de sens. C'est une conséquence de la loi organique, qu'il serait peut-être utile de retoucher sur ce point un jour.
En tout état de cause, ce qui a justifié le rejet de ce texte l'an dernier est toujours d'actualité : dans un contexte de reprise économique, les comptes publics de la France restent profondément dégradés. Pour ce qui concerne le budget de l'État, les dépenses atteignaient un niveau historiquement élevé, sans que l'on ait le sentiment que cela constitue une situation exceptionnelle et temporaire. Du point de vue de la procédure budgétaire, le montant extraordinaire des reports de crédits de 2020 vers 2021 était très contestable, avec plus de 36 milliards d'euros, et cette pratique est devenue une habitude. Enfin, ce vote était cohérent avec le fait que le Sénat n'avait pas voté la loi de finances initiale pour 2021. Je vous proposerai donc, une nouvelle fois, de ne pas adopter ce projet de loi de règlement pour 2021.
Autant le dire tout de suite, j'aurai le même avis défavorable sur le projet de loi de règlement pour 2022.
Du point de vue macroéconomique, les chiffres arrêtés par l'Insee pour l'année passée sont le reflet d'un monde imprévisible, secoué par des crises multiples dont les effets s'entremêlent.
Ainsi, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2022, j'avais souligné le caractère « légèrement optimiste » de la prévision du Gouvernement, qui anticipait une croissance de 4 %.
Les experts de la Banque de France, du Consensus Forecasts et du Fonds monétaire international (FMI) prévoyaient quant à eux des taux inférieurs et plusieurs incertitudes pesaient sur la prévision de croissance comme, par exemple, l'ampleur de la reprise post-covid-19. Le déclenchement de la guerre en Ukraine en début d'année 2022 a constitué un aléa relativement imprévisible et aux effets majeurs sur nos économies. Ses conséquences ont été immédiates et très lourdes pour notre économie : augmentation drastique des prix du gaz et de l'électricité, forte inflation et incertitudes géopolitiques.
Alors que le Gouvernement avait revu sa prévision de croissance à la baisse, en la ramenant de 4 % à 2,5 % au cours de la loi de finances rectificative de l'été, puis à 2,7 % lors du collectif budgétaire de fin d'année, elle s'est finalement établie à 2,5 %.
Comme des travaux de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) l'ont bien montré, la hausse des prix de l'énergie a joué un rôle prépondérant dans cette contre-performance et a réduit la croissance de 1,5 point de pourcentage. Les incertitudes géopolitiques ont quant à elles joué pour 0,5 point, et la remontée des taux d'intérêt et la persistance de la crise sanitaire pour 0,4 point. À l'inverse, les mesures budgétaires mises en place par l'État pour soutenir le pouvoir d'achat ont permis de soutenir la croissance de 0,9 point. En ce qui concerne les déterminants de la croissance, l'Insee nous indique que la consommation des ménages a contribué pour 1,7 point, et l'investissement des entreprises pour 0,5 point.
J'observe là aussi un écart notable entre ces chiffres et les prévisions des conjoncturistes au début de l'année 2022. Cet écart permet de visualiser l'impact important des augmentations du prix de l'énergie et de l'accélération de l'inflation sur les dépenses des ménages. Ce phénomène s'est traduit par une contraction de la consommation de biens, en particulier en ce qui concerne les produits alimentaires et la consommation de gaz.
L'inflation s'est quant à elle nettement accélérée en 2022 pour atteindre un taux moyen annuel de 5,2 %. Cette situation s'explique en partie par la reprise économique post-covid-19, mais surtout par la hausse du coût de l'énergie, largement importée.
J'observe néanmoins que des facteurs internes ont également joué sur le niveau de l'inflation. Ainsi, en 2023, sa dynamique est de moins en moins expliquée par les prix de l'énergie et de plus en plus par des facteurs comme l'alimentation ou les services. C'est un sujet qui doit nous préoccuper. Je constate que le Gouvernement s'emploie à stabiliser le niveau de l'inflation, puisque certaines mesures seront maintenues au cours de l'été, ce qui n'était pas initialement programmé.
Face à l'inflation, l'État a mis en oeuvre un nombre conséquent de mesures de soutien pour un montant total d'environ 38 milliards d'euros. Comme le montrent les comparaisons internationales, ces mesures ont effectivement permis de limiter l'accélération des prix et d'afficher un taux d'inflation relativement plus faible en France que chez nos partenaires.
Je souhaite maintenant vous faire part de mon analyse de la situation des finances publiques en France pour l'année 2022. Cette situation, inquiétante, me pousse à réitérer l'appel à une prise de conscience et à une action immédiate pour éviter sa dégradation.
Commençons par les chiffres. Le déficit public pour 2022 est égal à 124,5 milliards d'euros, soit 4,7 % du PIB. Je note une amélioration par rapport à la prévision du Gouvernement lors de l'examen de la loi de finances initiale, mais n'oublions pas que nous restons très éloignés des objectifs fixés par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Pour rappel, nous nous étions engagés à contenir le déficit public à 0,3 % du PIB en 2022.
Je tiens à souligner que la survenue des crises sanitaire et énergétique ne suffit pas à expliquer cet écart. Le Gouvernement n'a pas tenu ses promesses de maîtrise des dépenses publiques depuis les événements des « gilets jaunes » à l'automne 2018.
Concernant l'endettement public, celui-ci s'est établi à 111,8 % du PIB en 2022. Si nous observons une diminution par rapport à l'année précédente, ne nous y trompons pas : cette réduction n'est pas le fruit d'une gestion plus rigoureuse des dépenses, mais bien d'une croissance plus dynamique du PIB par rapport à celle de la dette.
Ainsi, si nous nous comparons à nos voisins, nous maintenons des déficits parmi les plus élevés depuis 2020 et nous présentons un niveau d'endettement parmi les plus importants. Il est urgent d'agir.
En ce qui concerne les dépenses publiques, elles ont atteint 1 520 milliards d'euros en 2022. Il est alarmant de constater que le rythme d'augmentation des dépenses hors mesures de crise durant le quinquennat 2018-2022 a été plus rapide qu'au cours du quinquennat 2012-2017.
Je note, en particulier, la hausse de près de 16 milliards d'euros de la charge des intérêts de la dette, qui doit nous alerter sur les risques que nous prenons à financer nos dépenses à crédit : les conditions de financement pour la France ont changé, ce qui nous oblige à agir plus vite sur notre niveau de dépenses, mais aussi à maintenir la confiance des marchés en présentant une trajectoire de maîtrise des comptes volontaire et crédible.
Par ailleurs, l'année 2022 a été marquée par de bonnes surprises puisque les recettes fiscales ont augmenté bien plus rapidement que la croissance du PIB. Cependant, il serait imprudent de compter sur de tels vents favorables à l'avenir, d'autant que l'on constate des signes de ralentissement de l'économie au second semestre de cette année. Il est donc urgent de prendre des mesures concrètes pour réduire le déficit structurel.
J'en viens à présent au budget de l'État, dont le déficit s'établit en 2022 à 151,4 milliards d'euros. Le Gouvernement souligne une amélioration de près de 20 milliards d'euros par rapport à 2021, alors qu'un déficit aussi élevé - pour la troisième année consécutive - peut difficilement constituer un motif de satisfaction. Si le déficit est proche de la prévision initiale, c'est que les prévisions de dégradation du déficit faites en cours d'année ne se sont pas vérifiées.
La différence est particulièrement frappante avec la prévision de la dernière loi de finances rectificative, promulguée le 1er décembre 2022 : elle anticipait encore un déficit de 171 milliards d'euros, en raison d'une surestimation des dépenses comme d'une sous-estimation des recettes, sur lesquelles je reviendrai.
Ces écarts sont très importants depuis trois ans. Auparavant, la prévision de la loi de finances rectificative de fin d'année était très peu différente du déficit finalement constaté.
Par rapport à 2021, le solde ne s'améliore que parce que les dépenses du plan d'urgence et du plan de relance sont en voie progressive d'extinction, ce qui est la conséquence naturelle de l'éloignement de la crise sanitaire. En revanche, les autres dépenses sont en très forte augmentation avec, notamment, la mise en oeuvre d'un nouveau cycle de mesures de soutien aux ménages et aux entreprises, en réponse, cette fois, à la reprise de l'inflation et aux conséquences de la guerre en Ukraine. Parallèlement, les recettes progressent de manière significative avec la reprise économique.
En combinant ces effets, on voit à quel point l'écart entre les recettes et les dépenses s'élargit au fil des années. Le surcroît des dépenses nettes par rapport aux recettes nettes du budget général, qui était de 28,9 % au début du précédent quinquennat, est désormais de 55 % : le pic de la crise sanitaire, à 79,6 %, n'a été que très partiellement résorbé.
Or les signes ne sont pas rassurants pour l'avenir. Par exemple, l'amélioration du solde en comptabilité budgétaire s'accompagne, en sens inverse, d'une dégradation de 19 milliards d'euros du compte de résultat, qui passe de 141 milliards d'euros en 2021 à 160 milliards d'euros en 2022. Cela signifie en fait que les décisions prises en 2022 ont une conséquence sur les dépenses futures et engagent l'avenir.
Cela rejoint les constats de la Cour des comptes sur la multiplication des lois de programmation sectorielles, qui limitent les possibilités de moduler les dépenses sur un plan annuel.
Un autre exemple du poids de la manière dont les décisions présentes et passées contraignent les dépenses futures est le montant des restes à payer, c'est-à-dire le montant des autorisations d'engagement non encore couvertes par des crédits de paiement. Ils ont augmenté de 87 % entre 2017 et 2022. Je n'y intègre pas les 163,1 milliards d'euros de restes à payer qui résultent de la création artificielle du programme d'amortissement de la dette covid-19, car on ne compte habituellement pas la dette parmi les restes à payer.
Pourtant, la dette constitue bien, elle-même, un poids sur le futur et sa charge est repartie à la hausse : huit années de baisse ont été effacées en deux ans. En outre, il ne s'agit pour l'instant que de l'impact de l'inflation sur la dette indexée : dans les années à venir, il faudra compter avec l'effet progressif de la hausse des taux sur le renouvellement des titres.
J'en viens à la présentation des recettes et des dépenses. Les recettes fiscales nettes progressent en 2022, sous l'effet de la reprise économique. Si l'augmentation est de 18,2 % en deux ans, elle est moins spectaculaire à moyen terme puisque, en euros constants, le niveau des recettes est comparable à celui de 2017. La raison principale en est la chute de la recette issue de la TVA, en raison des nombreux transferts de TVA à d'autres entités : sécurité sociale, collectivités territoriales et, depuis l'an dernier, l'audiovisuel public.
Par rapport à la prévision de la loi de finances initiale, l'augmentation est de 35,7 milliards d'euros, soit plus de 12 %, dont une part significative correspond à une estimation insuffisante réalisée en fin d'année, à une période où la plupart des recettes sont pourtant déjà connues. L'écart est moindre qu'en 2021, mais il demeure tout de même très significatif, pour la troisième année consécutive, alors même qu'aucune crise particulière n'a eu lieu en fin d'année. Il est donc nécessaire, comme le recommande la Cour des comptes, de mieux analyser ces difficultés de prévision.
Parmi les impôts, c'est l'impôt sur les sociétés qui présente les plus gros écarts entre prévision et exécution, car il porte sur les bénéfices, qui sont très sensibles à la conjoncture. Les autres grands impôts portent plutôt sur le montant absolu des revenus ou de la valeur ajoutée, qui varie moins rapidement en proportion. Si le niveau de l'impôt sur les sociétés peut paraître très élevé en 2022, avec 62,1 milliards d'euros, il faut rappeler qu'il connaît des cycles hauts et des cycles bas : en 2007 et 2008, il atteignait un niveau comparable en euros constants.
Par ailleurs, les recettes non fiscales augmentent depuis deux ans en raison principalement des versements européens au titre du plan de relance. Toutefois, je veux souligner un cas particulier : la hausse très importante du produit de la vente des quotas carbone. Alors que leur produit était négligeable il y a quelques années, la hausse du cours du carbone a assuré des rentrées de 1,4 milliard d'euros pour l'État en 2022, sans compter les 481 millions d'euros affectés à l'Agence nationale de l'habitat (Anah). Cette ressource est amenée à croître, voire à se multiplier, dans les années à venir et elle devra contribuer au financement de la transition écologique.
Alors que l'État ne voit pas ses recettes augmenter à moyen terme, on pourrait croire qu'il limite ses dépenses en conséquence. Malheureusement, ce n'est pas le cas. Au contraire, les dépenses sont en hausse et parallèlement, le Gouvernement généralise l'usage de procédures d'exception qui rendent le budget de moins en moins lisible et affaiblissent la portée de l'autorisation parlementaire.
Sur le moyen terme, la progression des dépenses est très claire. Alors que l'année 2010 avait constitué une exception, le niveau des dépenses revenant rapidement à son niveau antérieur en euros constants, ce n'est pas le cas avec la crise de 2020, qui a marqué non pas un pic, mais un nouveau plancher de dépenses, situé presque un quart au-dessus du niveau de 2019.
Sur l'année 2022, les diminutions significatives portent uniquement sur les missions « Plan de relance » et surtout « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ».
Les principales hausses relèvent des différents effets directs ou indirects de l'inflation. Il s'agit, d'une part, d'effets mécaniques, avec par exemple une hausse de la charge de la dette de 13,2 milliards d'euros, et, d'autre part, de nombreuses mesures qui ont été décidées pour soutenir le pouvoir d'achat des ménages ou aider les entreprises. La nationalisation d'EDF représente également des dépenses de 10,5 milliards d'euros sur la mission « Économie ». Le coût des mesures de soutien au pouvoir d'achat des ménages et des entreprises a été estimé par la Cour des comptes à 11,1 milliards d'euros, dont 7,7 milliards d'euros pour les remises sur les prix des carburants et 1,3 milliard d'euros pour le bouclier tarifaire sur le gaz.
Les dépenses de personnel sont marquées par deux mouvements contraires. Les effectifs de l'État sont en baisse de 5 844 équivalents temps plein (ETP). Il ne s'agit pas d'un choix résolu de réduction des effectifs de la part du Gouvernement, car la loi de finances initiale prévoyait plutôt une augmentation de 767 ETP. La raison est plus inquiétante : certains ministères, notamment l'éducation nationale et les armées, ont des difficultés à recruter et à remplacer les partants. Parallèlement, la masse salariale, en revanche, poursuit son augmentation, en raison principalement de la hausse du point d'indice.
Je termine par des observations sur l'écart croissant entre le budget tel qu'il est présenté en loi de finances initiale et la réalité des dépenses effectuées. Je citerai plusieurs exemples.
J'ai parlé des recettes et des dépenses. Non seulement elles sont éloignées de l'autorisation parlementaire, mais certaines mesures votées dans les lois de finances rectificatives ont été mises en oeuvre de manière non satisfaisante et cela concerne, dans deux cas au moins, des initiatives du Sénat.
Premièrement, le Parlement a adopté, dans la loi de finances rectificative du 16 août 2022, la création d'un programme doté de 50 millions d'euros pour la mise en place d'une carte Vitale biométrique. 4,3 millions d'euros seulement ont été utilisés pour de simples études, et le programme a été supprimé dans la loi de finances pour 2023 : pour ce programme, contrairement à d'autres, les crédits sont annulés et non pas reportés.
Deuxièmement, la seconde loi de finances rectificative a retenu, pour un montant de 100 millions d'euros, deux amendements adoptés par le Sénat qui tendaient à financer à parts égales le réseau routier des collectivités et leurs ouvrages d'art, c'est-à-dire les ponts. Si 50 millions d'euros ont bien été confiés au Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) pour financer les ouvrages d'art des collectivités, les 50 millions d'euros qui devaient être affectés au réseau routier de ces mêmes collectivités ont été réorientés en gestion par l'exécutif sur le financement des ouvrages d'art du réseau routier national. C'est proprement scandaleux et je ne manquerai pas d'interpeller le ministre sur ce point. En effet, cela signifie que les accords conclus en commission mixte paritaire ne sont pas respectés.
Autre exemple d'écart entre l'autorisation parlementaire et l'exécution, les reports de crédits sont devenus une procédure ordinaire pour les crédits non consommés. Je vous en parlais déjà pour l'année 2021, mais une nouveauté en 2022 est qu'une partie de ces crédits n'ont été reportés que pour équilibrer artificiellement le décret du 21 avril 2022, ce que nous avions d'ailleurs noté au moment de l'examen de ce projet ; les autres crédits annulés à cette occasion ont été rétablis par la loi de finances rectificative du 16 août, ce qui confirme le caractère purement formel des annulations.
Enfin, la création d'un programme censé rembourser la dette covid-19 ne réduit pas réellement la dette puisque ce programme ouvre des crédits d'un côté pour rembourser des titres de dette de l'autre. Ce faisant, il brouille la notion d'autorisations d'engagement et vide les restes à payer de leur signification : il est donc de plus en plus difficile de savoir quels sont les engagements budgétaires pour les années à venir.
M. Claude Raynal, président. - Comme l'a fait remarquer Vincent Delahaye pendant votre intervention, le déflateur correspond au rapport entre la variation en valeur et en volume. Ainsi, au troisième trimestre 2022, le déflateur des importations s'élève à 7,3 et celui du PIB à 0,5, ce qui signifie que l'inflation est essentiellement liée aux importations et peu à la production interne. Ce phénomène s'inverse d'ailleurs à partir du dernier trimestre 2022 : on passe à une inflation propre à la France, et non plus seulement une inflation d'importation.
M. Éric Bocquet. - Le rapporteur général indique que l'inflation est en partie liée aux coûts de l'énergie. C'est incontestable ; cependant, selon une note du FMI récemment publiée, l'inflation serait due pour moitié à la hausse des profits des entreprises. Dans un tweet, le FMI précise : « La hausse des bénéfices des entreprises a été le principal moteur de l'inflation en Europe au cours des deux dernières années, les entreprises ayant augmenté leurs prix au-delà de la flambée des coûts de l'énergie importée. ». Ce constat vient après celui de la Banque centrale européenne (BCE), de l'Insee et de l'Autorité de la concurrence. Le rapporteur intègre-t-il cette donnée dans sa réflexion ?
Depuis des décennies, on nous rebat les oreilles avec la dette publique, car nous risquerions de perdre la confiance des marchés : en réalité, nous aurions dû la perdre depuis 1975, puisque depuis cette date, notre déficit est constaté chaque année. La France vit à découvert depuis quarante-huit ans. Depuis 1998, 10 % des titres de cette dette sont indexés sur l'inflation. Était-ce une bonne idée ? On parle de 13 milliards d'euros d'intérêts supplémentaires cette année. Cette hausse est-elle essentiellement liée aux obligations assimilables du Trésor indexées sur l'inflation (OATi) ? La France empruntera à nouveau cette année 270 milliards d'euros. Je n'ai pas le sentiment d'une panique à l'agence France Trésor ! Chaque émission donne lieu à des propositions fort intéressantes des marchés financiers. Il semble que nous pouvons continuer à vivre à découvert très longtemps. On paie des intérêts et on réemprunte chaque année ; vous connaissez le système.
M. Vincent Delahaye. - En effet, le terme « déflateur » manque de clarté : parler de la part de l'inflation importée et de l'inflation endogène serait peut-être préférable.
Les années que nous venons de vivre étaient exceptionnelles en matière de dépenses. Je remercie le rapporteur général pour son exposé, mais la distinction entre les dépenses ordinaires et les dépenses exceptionnelles, ainsi que leur évolution sur trois années, ne me paraît pas lisible. Il est légitime de décider de dépenses exceptionnelles pendant des années de crise, à condition de revenir rapidement à la normale. J'avais demandé au Gouvernement de distinguer la part du déficit qui provient des dépenses exceptionnelles et celle qui découle des dépenses ordinaires, mais je peine à m'y retrouver.
À la page 9 de la présentation, on lit que le déficit entre les recettes nettes et les dépenses nettes du budget général s'établit à 158 milliards d'euros puis à 151 milliards d'euros. J'ai des difficultés à ce sujet.
J'aimerais entendre le rapporteur général sur l'évolution des restes à payer. Comment expliquer une telle augmentation, en dehors de l'amortissement de la dette covid-19 ? Entraînera-t-elle des conséquences sur la sincérité des comptes de l'État ?
Enfin, les effectifs diminuent tandis que la masse salariale augmente de manière importante. Ces deux phénomènes ne vont pas dans le bon sens.
Je partage le constat d'une situation alarmante des finances publiques depuis plusieurs années. Je n'avais pas voté les lois de finances initiales de 2021 et de 2022 ; je ne voterai donc pas les lois de règlement. Plus largement, le groupe Union Centriste s'abstiendra dans sa majorité sur ces deux lois de règlement.
M. Jérôme Bascher. - Je vous remercie de cette présentation confondante sur l'état de nos finances publiques et du respect de l'autorisation parlementaire. Il ne s'agit pas du tout, comme on peut l'entendre dans nos collectivités, d'une simple photographie de la gestion : ce compte ne respecte pas l'autorisation parlementaire, notamment sur les reports, et nous l'avions déjà signalé en 2021.
Un autre constat inquiétant, qui se répète d'année en année, est la disparition des ETP au moment de la loi de règlement. Diminuer les effectifs doit être une politique assumée : il ne s'agit pas de supprimer les emplois en loi de règlement. Cette manière de procéder a beau être habile, elle n'est pas du tout respectueuse de la LOLF ni des ETP autorisés au titre des fongibilités asymétriques.
J'en viens à la dette covid-19. Contrairement à nos préconisations répétées, elle a été isolée, ce qui crée une comptabilité baroque par rapport à la LOLF, puisque l'on mélange des dépenses en capital et des dépenses ordinaires, ce qui est le propre de l'autorisation budgétaire. Je suis donc furieux et je le signale dans mon rapport spécial.
Pourriez-vous revenir sur la somme des autorisations de paiement non couvertes : de combien a-t-elle augmenté ? Quelle serait la dépense véritable si elle était couverte ?
Enfin, monsieur Bocquet, sur les 13,5 milliards d'euros d'augmentation de la dette, 12,9 milliards sont liés à l'inflation.
Mme Christine Lavarde. - Il est vrai que, dans nos collectivités, lorsque l'on présente un compte administratif, on dit souvent qu'il s'agit d'une photographie de la gestion, qui correspond à ce qui a été validé par le comptable public. Ce compte retrace les flux et la manière dont ils ont été exécutés.
La Cour des comptes a rejeté les comptes de certaines administrations de sécurité sociale, mais a certifié les comptes de l'État. Or la note d'exécution budgétaire de la Cour sur la mission « Écologie » fait place à de nombreuses critiques sur les opérations qui vont à l'encontre des autorisations budgétaires et de l'information du Parlement pour des montants souvent significatifs. Ces critiques sont-elles propres à cette mission, en raison des mouvements liés à l'énergie, ou d'autres missions en font-elles l'objet ? Vous avez cité trois ouvertures de crédits votées en loi de finances rectificative. Certes, ces crédits ne sont pas toujours les plus faciles à consommer.
Le groupe Les Républicains votera contre ce projet de loi de règlement, mais nous hésitons parfois à nous abstenir. Cette année, je voterai contre, car il semble y avoir un décalage important entre ce que nous décidons et ce que nous observons dans la réalité.
M. Didier Rambaud. - Il s'agit d'un projet de loi de règlement, de même que les comptes de gestion ou des comptes administratifs adoptés dans les collectivités permettent de vérifier si les recettes ont été encaissées et les dépenses faites conformément à ce qui a été décidé.
Je ne suis pas surpris d'entendre que vous ne voterez pas cette loi de règlement, puisque vous n'avez pas voté la loi de finances. Cependant, y a-t-il vraiment scandale à examiner cette loi de règlement, dès lors que la Cour des comptes n'a pas relevé d'erreurs ? Vous parlez de recettes estimées « avec une précision insuffisante » : tant mieux, c'est que l'économie se porte mieux que prévu ! Même si le taux de l'impôt sur les sociétés a été réduit, le rendement est supérieur. C'est donc bien sur l'assiette qu'il faut agir. Vous évoquez également des dépenses sur-exécutées : l'année 2022 a été particulière. Le contexte géopolitique et les mesures exceptionnelles comme le bouclier tarifaire l'expliquent facilement.
Il faut relever les contradictions de la classe politique : nous nous accordons tous à reconnaître qu'il faut maîtriser les dépenses et que nos déficits dérivent : mais par où commencer ? Le plus bel exemple peut d'ailleurs s'observer au Sénat, avec la loi de programmation militaire !
Mme Isabelle Briquet. - Ce projet de loi de règlement ressemble fort à celui de 2021, pour lequel nous avions émis un vote négatif. Il en ira de même cette année pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, les mêmes causes entraînant les mêmes effets.
Ce texte présente d'importantes annulations de crédits et un montant de report important. Entre 2013 et 2020, la moyenne s'élevait à 2,2 milliards : nous sommes désormais bien au-delà. La Cour des comptes relève elle-même une atteinte aux principes d'annualité et de spécialité budgétaires. Il y a donc bien un risque d'insincérité des comptes, qui ne nous permet pas d'y voir clair et de dresser les perspectives adéquates.
Par ailleurs, le PLR diffère d'un compte administratif : d'abord, parce que l'exécution ne correspond pas tout à fait à la prévision, ensuite, parce que ces projets de loi de règlement, aussi bien en 2021 qu'en 2022, sont les marqueurs d'une politique de l'offre, que nous ne soutenons pas. Nous ne voterons donc pas ces textes.
M. Stéphane Sautarel. - Ce projet de loi de règlement démontre le non-respect de l'autorisation parlementaire, ce qui pose une difficulté de fond réelle, et la dégradation de nos finances publiques, qui ne peut pas être satisfaisante.
Pourriez-vous nous indiquer le montant brut des recettes fiscales ? En effet, seuls les montants nets sont indiqués.
M. Jean-Claude Requier. - Quelles seraient les conséquences concrètes d'un rejet des lois de règlements, puisque nous semblons prendre cette direction ? Si ces rejets se répétaient durant plusieurs années, quels en seraient les effets à long terme ?
À quelques semaines de la fin de mon mandat, je souhaite ajouter quelques mots sur le déficit, dans la ligne des propos de Vincent Delahaye. Chacun se lamente sur le déficit, puis on n'en parle plus. Personne ne l'a évoqué pendant la campagne présidentielle. L'exécutif comme le législateur répètent qu'il y a trop de dépenses publiques, avant d'annoncer immédiatement après de nouvelles dépenses : c'est assez contradictoire.
Je me permets un rappel historique. Lorsque de Gaulle a été élu en 1958, les finances publiques ne se portaient pas bien. En 1959, il a décidé, pour envoyer un signal fort de rigueur budgétaire, de supprimer la retraite des anciens combattants. Bien sûr, cela a provoqué un tollé et d'immenses manifestations : il a été obligé de la rétablir, mais une telle mesure était fortement symbolique. Certes, nous n'en sommes pas là, mais il faudra peut-être un jour que nous nous décidions à agir et pas seulement de manière symbolique !
M. Patrice Joly. - Le niveau d'endettement nous inquiète pour la souveraineté financière du pays, mais également pour la soutenabilité de nos finances publiques. Qui détient la dette de la France ? Quelle part détiennent respectivement la Banque de France et la BCE ?
France Stratégie nous indique que pour financer les transitions, des montants de l'ordre de 60 milliards d'euros par an devront être réalisés en investissements. Ces investissements représentent aussi un enjeu de soutenabilité des finances publiques à terme : ce seront autant de coûts qui ne seront pas à assumer en matière de dommages climatiques, mais, en outre, ils nous garantiront une économie performante afin de tenir notre place dans la compétition internationale. Le financement doit-il passer par l'emprunt ou par l'impôt ? Monsieur le rapporteur général, quel est votre avis sur les suggestions du dernier rapport de France Stratégie sur le sujet et sur l'idée de M. Pisani-Ferry de procéder à une taxation exceptionnelle sur les revenus et sur le patrimoine ?
M. Jean-François Rapin. - Je souhaite citer un exemple précis sur lequel notre commission aura sans doute à se pencher : la réserve d'ajustement au Brexit. La France s'est battue pour obtenir 700 millions d'euros auprès de la Commission européenne pour compenser les effets du Brexit. Nous peinerons à en dépenser 200 millions, si bien que les 500 millions restants seront réorientés vers d'autres dispositifs. Certes, ce sera le moyen de ne pas les perdre, mais on ne sait pas encore comment ils seront dépensés. Ces mouvements de crédits, à force de centaines de millions d'euros, finissent par former des milliards : c'est une forme de « cavalerie budgétaire » sur laquelle j'appelle l'attention de la commission.
M. Daniel Breuiller. - On constate une baisse des recettes de TVA pour le budget de l'État, car une part croissante est aujourd'hui reversée aux collectivités ou bien sert à compenser la fin de la contribution à l'audiovisuel public. Au regard des déficits actuels, quelles privations de recettes pouvons-nous encore accepter ? La contribution à l'audiovisuel public et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) sont supprimées, sans que l'on se soit interrogé sur les conséquences qui en découleraient.
M. Pisani-Ferry a proposé un impôt transitoire pour les plus aisés d'entre nous, qui sont les plus pollueurs ; Bruno Le Maire répond qu'il n'en est pas question. Pourtant, si j'étais libéral, il me paraîtrait incompréhensible de me priver d'un tel niveau de recettes !
Par ailleurs, je m'interroge sur la sincérité des comptes. Les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » ont augmenté de 11 milliards d'euros. Or ce montant comprend 8 milliards d'euros d'aide au carburant : qu'y a-t-il de durable là-dedans ? J'aimerais que l'on appelle les choses par leur nom et que les aides aux carburants fossiles ne soient pas intégrées à une mission dite « Écologie ».
M. Bernard Delcros. - Nous pensions pour notre part que le contexte n'était pas favorable à la suppression de la CVAE dans ce délai, ni de la redevance audiovisuelle de manière sèche : c'est la raison pour laquelle nous avions voté contre ces propositions.
À la page 12 de la présentation, un graphique présente l'évolution des recettes de l'État. L'impôt sur les sociétés progresse fortement, alors que le taux a diminué dans le même temps de 33 % à 25 %. Il serait intéressant de connaître l'évolution des bases d'imposition : en effet, si la recette augmente alors que le taux a baissé, c'est que les bases ont fortement augmenté.
M. Albéric de Montgolfier. - Pour une fois, je suis d'accord avec Éric Bocquet. La plupart des grands États sont endettés : le stock de dette ne me semble donc pas former un sujet d'inquiétude immédiat. En revanche, la charge de la dette annuelle est en effet inquiétante : quand elle deviendra, à brève échéance, le premier poste du budget de l'État, et que son montant sera équivalent à celui de l'impôt sur le revenu, ce seront autant d'hôpitaux, de postes de policiers ou de routes en moins, et ce sera une dépense en pure perte. Sur quels résultats d'inflation le montant de 14 milliards s'appuie-t-il ? Le rapporteur général peut-il confirmer que le coût annuel de la dette deviendra le premier poste de dépenses ? Quand les Français sauront que la totalité de l'impôt sur le revenu sert à payer nos créanciers, je pense qu'ils s'interrogeront sur cette dette...
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Nous l'avions dit dans le programme de stabilité : la charge de la dette sera le premier poste de dépenses. J'entends dans le débat général un certain nombre d'interlocuteurs dire que la dette n'est pas un problème : mais que l'on parle de dette financière, économique, sociale ou écologique, cela reste une dette. Il ne faut surtout pas laisser nos concitoyens croire que ce n'est pas un problème. Cette situation créera assez rapidement des tensions à la tête de l'Europe : il suffit de regarder les efforts fournis par l'Allemagne, quand la France est toujours à la dérive budgétaire. Certains arbitrages sont rendus au détriment de la France, car il est difficile d'être écoutés lorsque l'on n'est pas dans les meilleures dispositions budgétaires.
S'agissant de l'avis du FMI, le chiffre qu'il avance est agrégé au niveau mondial, et la contribution des salaires dans le niveau de l'inflation est plus importante depuis un semestre.
Lorsque l'économie est tirée vers le haut par une dépense publique abondante, comme on l'a observé lors de la crise de 2008-2009, il en résulte des recettes exceptionnelles et l'État n'est pas toujours le premier perdant.
En 2022, le taux de marge des sociétés non financières a reculé à 31,7 % de la valeur ajoutée contre 34 % en 2021. Ces sociétés n'ont pas toutes augmenté leurs marges.
L'augmentation de la charge de la dette est mécaniquement due à l'inflation. En revanche, la question de la hausse des taux va se poser dans les années à venir.
Monsieur Delahaye, le graphique de la page 9 n'inclut pas les budgets annexes et les comptes spéciaux, d'où la différence avec le déficit budgétaire global. Par ailleurs, le rapport précise que le total des mesures pour soutenir le pouvoir d'achat s'élève à 31,8 milliards d'euros.
Le plan France 2030 contient 19,7 milliards de restes à payer ; pour la défense, ce montant s'élève à 7,7 milliards, et à 4 milliards pour l'écologie, avec le maintien de plusieurs dispositifs d'aides en 2023.
Madame Lavarde, les critiques de la Cour des comptes portent sur un grand nombre de missions, les rapporteurs spéciaux l'ont remarqué. Le décalage entre le vote en loi de finances initiale et l'exécution a tendance à dériver et à atteindre des proportions considérables, ce qui n'est pas rassurant, avec des reports de crédits massifs. Nous avons à la fois de mauvaises estimations des recettes et des dépenses sur-exécutées, tandis que le décret d'avance avait été financé par l'annulation de crédits reportés de l'année précédente.
Monsieur Requier, les conséquences d'un rejet sont surtout comptables. Des procédures spécifiques sont mises en oeuvre. Si les exécutions budgétaires se passaient mieux, il serait peut-être plus simple de voter dans l'esprit qui prévaut lors de l'adoption des comptes administratifs dans les collectivités locales.
Les recettes fiscales brutes s'élevaient à 426 milliards d'euros en 2021 et à 456 milliards d'euros en 2022. Cette augmentation est comparable à celle des recettes nettes.
Vous m'interrogez sur le moyen de financer les besoins liés à la transition énergétique : faut-il passer par l'emprunt, l'impôt ou des taxations exceptionnelles ? Pour ma part, j'estime qu'une évolution générale de tous les acteurs - l'État, mais aussi les collectivités - sera nécessaire. La transition sera donc plus facile à réaliser si l'on s'appuie sur une concertation. Je ne suis pas un fervent défenseur du secrétariat général à la planification écologique, mais il faut effectivement poser clairement la situation afin de déterminer quelle part doit être dévolue à l'État, aux collectivités et au monde économique, y compris à la finance réellement verte. Néanmoins, nous devons rester réalistes : la transition ne doit être ni trop douce ni trop brutale. Rappelez-vous, en effet, la taxe carbone, qui, bien que justifiée, a dû être abandonnée. De même, vous évoquez des recettes nouvelles : je nous souhaite bonne chance, car le niveau des prélèvements obligatoires reste bien plus élevé en France que chez nos partenaires européens. Nous devons agir avec conviction et avec ambition, en suscitant l'envie des Français d'être acteurs de cette phase de transition.
Jean-François Rapin nous a envoyé un message clair : je l'entends.
Monsieur Breuiller, vous comprendrez que je ne suis pas partisan d'une augmentation du niveau global de prélèvements.
Comme vous, je m'interroge sur la sincérité des comptes. Les reports, les autorisations d'engagement non couvertes doivent en effet susciter notre vigilance. Cependant, prenons garde aux injonctions contradictoires. Nous avons en effet tendance à produire des lois de programmation à n'en plus finir, mais, dès lors qu'il faut les mettre en oeuvre, les problèmes apparaissent. Nous devons nous en tenir au principe de réalité, car nous ne pourrons rester indéfiniment en queue de peloton sur un certain nombre d'indicateurs financiers importants.
Enfin, ce sont plutôt les banques centrales nationales que la BCE qui détiennent notre dette.
Pour conclure, je rappelle que je propose de rejeter les deux projets de lois de règlement.
M. Claude Raynal, président. - Je propose de passer au vote.
La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021. En conséquence, elle décide de ne pas adopter chacun des articles du projet de loi.
La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022. En conséquence, elle décide de ne pas adopter chacun des articles du projet de loi.