EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en terminons avec l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi portant création d'un groupe de vacataires opérationnels et encourageant le volontariat pour faire face aux défis de sécurité civile, présentée par Grégory Blanc et plusieurs de ses collègues.
M. Grégory Blanc, auteur de la proposition de loi. - Vous avez à examiner un texte qui portait deux objectifs dans sa version initiale : le premier consistait à expérimenter une réserve opérationnelle dans cinq départements, et le second à être un « véhicule » d'amélioration du volontariat.
Compte tenu du contexte politique incertain lié au Beauvau de la sécurité civile, le calendrier est aléatoire alors que la plupart de nos services départementaux d'incendie et de secours (Sdis) restent en tension.
Ce travail a fait l'objet - je tiens à insister sur ce point - d'auditions bilatérales avec l'ensemble des acteurs institutionnels et des organisations représentatives du secteur, le texte ayant été évidemment déposé en concertation avec celles-ci, comme, par exemple, à l'occasion du colloque public organisé le 11 avril dernier au Sénat.
J'ajoute que ce texte transpartisan, inscrit dans une niche transpartisane, a été largement cosigné et devrait' tous nous rassembler.
Notre modèle de sécurité civile est singulier et fonctionne globalement bien, mais il est de plus en plus fragilisé dans certains territoires du fait de la diversité des réalités économiques, géographiques, historiques et institutionnelles. Dit autrement, la centaine de Sdis que compte le pays recouvre autant de situations différentes. Dans certains départements, les problèmes de disponibilité en journée s'accroissent, conduisant des Sdis à recruter davantage de professionnels et à allonger les délais d'intervention.
Je tiens à rappeler quelques chiffres : il a fallu plus de douze ans aux Sdis pour recruter 3 000 volontaires supplémentaires, alors que 1 600 sapeurs-pompiers professionnels ont été recrutés sur la seule période 2021-2023, ce qui montre bien l'écart entre les deux dynamiques de recrutement.
Depuis 2002, un cinquième des casernes ont fermé sur l'ensemble du territoire, tandis que les délais d'intervention se sont allongés. De surcroît, 30 % des volontaires inscrits dans les effectifs n'assurent aucune sortie.
Le volontariat, qui repose sur le principe de l'astreinte et de la garde postée, est sous tension : outre les logiques de perte de sens liées à l'élargissement des missions et notamment à la place du sanitaire, des enjeux de reconnaissance de l'engagement sont en cause, ainsi que des changements des modes de vie. Par le passé, les sapeurs-pompiers travaillaient en effet souvent à côté de la caserne et de leur domicile, mais les temps de trajet ont augmenté en raison de mutations économiques et spatiales, ce qui contribue, en particulier dans les pôles périurbains, à mettre en tension notre capacité à assurer les secours.
Par ailleurs, l'État a estimé le coût du dérèglement climatique à près de 143 milliards d'euros pour la collectivité, et nous anticipons une hausse des températures de deux degrés d'ici à 2030, ce qui aggravera les risques d'incendie et conduira plus largement à une multiplication des catastrophes naturelles.
Si des débats institutionnels et financiers doivent se tenir dans le cadre du Beauvau de la sécurité civile, je crois que nous devons être capables d'expérimenter un éventail de solutions afin d'apporter des réponses les plus fines possible, la seule augmentation financière - soit pour mieux indemniser les employeurs, soit pour améliorer le statut de volontaire - ne pouvant pas suffire.
Après avoir mené ce travail parlementaire méthodiquement et consciencieusement, dans un cadre transpartisan, un consensus avait conduit à inscrire cette proposition de loi dans l'espace transpartisan. Compte tenu d'évolutions extérieures, ce consensus ne porte plus sur les mêmes équilibres, le simple fait d'expérimenter suscitant des blocages étonnants.
Afin d'avancer, nous sommes convenus avec le rapporteur de réduire la portée du texte. Cela n'enlève rien à l'analyse qui m'a conduit à entreprendre cette démarche, et je souligne que nous continuons à faire l'apprentissage de l'espace transpartisan : s'il est nécessaire de l'utiliser pour faire avancer des textes de consensus, il conviendra aussi de mieux en définir le périmètre, afin que des textes plus ambitieux puissent y être discutés.
Au travers du parcours de cette proposition, nous appréhendons collectivement cette réalité : c'est pourquoi le deuxième objectif poursuivi au travers de cette proposition de loi, à savoir servir de véhicule complémentaire au Beauvau de la sécurité civile, prend tout son sens. Des clarifications doivent ainsi être apportées sur l'engagement saisonnier, sujet sur lequel nous avons échangé avec le rapporteur, que je remercie. Je partage le sens des amendements qu'il a déposés.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Comme l'illustre le premier texte que nous avons examiné aujourd'hui, il existe un intense mouvement de réflexion autour de la modernisation de notre modèle de sécurité civile, dans l'attente des conclusions du Beauvau de la sécurité civile, annoncées pour l'automne.
De nombreux rapports, notamment ceux de l'inspection générale de l'administration (IGA) et d'Hubert Falco, alors missionné par le Président de la République, ont mis en lumière à la fois les réussites d'un modèle qui fait une grande place à l'engagement citoyen - le seuil de 200 000 volontaires ayant été franchi récemment -, mais aussi les difficultés qu'il rencontre, dont un mode de financement « à bout de souffle » et un volontariat « menacé » par les évolutions de la jurisprudence européenne et par le manque de disponibilité des volontaires en semaine.
Si la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne du 21 février 2018, dite « Matzak », qui assimile les astreintes à du temps de travail salarié, était appliquée en France, l'IGA a calculé que les Sdis devraient embaucher 22 000 sapeurs-pompiers professionnels supplémentaires, pour un coût de 1,1 milliard d'euros, soit 20 % du budget annuel cumulé de tous les Sdis de France !
La nécessité d'agir pour adapter notre modèle de sécurité civile aux défis de notre temps fait donc consensus. Sans surprise, la façon de l'adapter est, en revanche, nettement moins consensuelle, comme l'a illustré le propos introductif de l'auteur de la proposition de loi.
Avant d'entrer dans le détail du texte, je rappelle toutefois que, dans cette multitude d'initiatives et de propositions, une boussole peut guider nos travaux : l'attachement du Sénat à « la préservation du volontariat de sapeur-pompier », exprimé en juillet 2024 au travers de la résolution européenne n° 147 (2023 - 2024) visant à reconnaître la spécificité de l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à renforcer le dispositif européen de protection civile.
Je souhaite également rappeler quelques traits saillants du fonctionnement du volontariat, nécessaires à la compréhension de la position que je vous proposerai dans quelques instants sur ce texte.
En premier lieu, je voudrais lever une confusion qui peut résulter de l'appellation de « sapeurs-pompiers volontaires ». Contrairement à ce qu'elle peut laisser entendre, les sapeurs-pompiers volontaires ne sont aucunement une force d'appoint subsidiaire, mais exercent les mêmes activités que les professionnels, avec les mêmes niveaux d'intervention et de responsabilité.
À ce titre, leur mobilisation est essentielle au bon fonctionnement de nos Sdis, puisque les volontaires assurent 67 % des interventions. Cette force complémentaire apparaît d'autant plus essentielle que la charge indemnitaire des sapeurs-pompiers volontaires ne représente que 20 % du budget des Sdis. J'en profite également pour rappeler que ce sont majoritairement les départements qui assurent la rémunération indemnitaire des sapeurs-pompiers volontaires.
En second lieu, notre modèle de volontariat apporte une certaine souplesse d'organisation aux Sdis, d'une part, car les volontaires sont employés à l'échelle du département et ne sont donc théoriquement pas affectés à un seul centre d'incendie et de secours, ce qui a permis la mise en place d'équipes mobiles ; d'autre part, car les services peuvent recourir, pour faire face à des périodes d'accroissement temporaire des risques, à l'engagement saisonnier de sapeurs-pompiers volontaires.
En définitive, sans nier que des évolutions sont souhaitables, notamment pour moderniser le financement des Sdis, ce qui relève du projet de loi de finances (PLF), il me semble néanmoins exagéré de considérer, comme le fait notre collègue Grégory Blanc dans l'exposé des motifs du texte, que nos Sdis font face à un « défaut d'opérationnalité » qui trouverait sa source dans un dysfonctionnement du volontariat.
C'est en effet sur ce constat que repose la proposition de loi rectifiée, qui souhaite créer, le temps d'une expérimentation de deux ans - celle-ci n'apparaissait pas dans le texte initial - des « groupes de vacataires opérationnels de sécurité civile » au sein de cinq départements « particulièrement vulnérables », sans que le critère de vulnérabilité soit défini ni qu'une condition de volontariat des départements soit imposée.
Ces groupes de vacataires seraient inspirés, au moins dans l'esprit, des réserves opérationnelles dont dispose l'armée. Pour rappel, il existe déjà, pour la sécurité civile, des réserves communales de sécurité civile et des réserves citoyennes des Sdis, qui s'adressent d'abord aux bénévoles qui souhaitent assister les sapeurs-pompiers, qu'ils soient professionnels ou volontaires.
L'objectif de ces groupes de vacataires est précisé par l'exposé des motifs du texte et par le dispositif prévu à l'article unique. Il en ressort toutefois une certaine confusion quant à la raison d'être de ces groupes.
En effet, le quatrième alinéa dispose que ces groupes auraient vocation à « répondre à des situations d'urgence opérationnelle au sein de nos territoires ». Or, l'exposé des motifs du texte et le neuvième alinéa de l'article unique évoquent une mobilisation « de manière programmée » pour assurer des « gardes postées » : il existe donc une contradiction dans la rédaction du texte, qui aurait mérité un travail un peu plus ciselé.
Les volontaires souhaitant devenir vacataires opérationnels devraient alors souscrire un contrat précisant la durée maximale d'affectation, laquelle ne pourrait excéder soixante jours. Seuls pourraient s'engager dans ces groupes les sapeurs-pompiers volontaires déjà en exercice et qui répondent aux conditions d'expérience et de formation requises dans le domaine de la sécurité civile. Les sapeurs-pompiers professionnels encore en activité seraient, quant à eux, explicitement exclus du dispositif.
Il s'agit donc de créer un statut intermédiaire entre le sapeur-pompier professionnel et le sapeur-pompier volontaire, le dispositif prévu par le présent texte ne se substituant pas à ces deux statuts, mais ayant théoriquement vocation à offrir, selon l'exposé des motifs du texte, une nouvelle « possibilité pour les volontaires déjà sous contrat d'intensifier leur engagement ».
Il convient, enfin, de noter que le texte ne précise pas quel serait le régime indemnitaire de ces vacataires. À titre indicatif, le coût annuel de chacun de ces vacataires atteindrait, selon l'association des directeurs des services d'incendie et de secours (ANDSIS), 10 000 euros à 20 000 euros pour les Sdis, ce qui ferait exploser l'engagement budgétaire dédié à nos services départementaux.
Inutile de nous leurrer : ce texte me semble au mieux prématuré - voire précipité au vu de ses lacunes rédactionnelles - et au pire inopportun.
La création, même expérimentale, de ces « groupes de vacataires opérationnels » ne me paraît en effet pas pertinente puisqu'ils n'apporteraient, par rapport aux pratiques actuelles du volontariat, aucune plus-value opérationnelle aux Sdis, ce que m'ont d'ailleurs confirmé très explicitement les directeurs des Sdis que j'ai interrogés.
Cette expérimentation ne m'apparaît pas non plus judicieuse puisque le choix des termes « vacataires opérationnels » laisse entrevoir la création d'un statut hybride à mi-chemin entre l'engagement professionnel et le volontariat, une évolution que je ne soutiens pas à ce stade, et qui est contraire, d'ailleurs, à la position du Sénat exprimée en 2024 via la résolution sur le volontariat des sapeurs-pompiers.
Cette expérimentation est d'autant moins souhaitable que, outre son coût très élevé pour les Sdis et donc les départements, elle semble manifestement contraire à la directive européenne du 4 novembre 2003 sur le temps de travail ayant conduit à la jurisprudence Matzak.
Je note également que les principales associations ou fédérations des acteurs de la sécurité civile, qui ont souligné le risque réel de dénaturation du volontariat et l'illisibilité générée par la cohabitation de trois statuts qui seraient ainsi créés, s'opposent fermement au principe d'une semi-professionnalisation des volontaires. Seuls quelques syndicats de professionnels semblent y être favorables : nous sommes donc loin du « consensus » évoqué par l'auteur du texte lors de son propos introductif. Le ministère de l'intérieur m'a également fait part de ses fortes réserves sur ce texte.
Par ailleurs, l'expérimentation proposée ne répond pas à la principale difficulté du volontariat, à savoir le manque de disponibilité des volontaires en semaine. Les inciter à effectuer plus de gardes postées en devenant semi-professionnels ne résoudrait en rien ces difficultés, sauf à demander aux volontaires d'effectuer un temps partiel explicite.
Enfin, cette déstabilisation du volontariat paraît d'autant moins propice que sont attendues, d'ici peu, les conclusions du Beauvau de la sécurité civile. L'éventuelle création d'un troisième statut de sapeurs-pompiers aurait davantage sa place dans ce cadre d'ensemble.
C'est pourquoi, avec l'accord de l'auteur du texte, je vous propose l'adoption d'un amendement visant à supprimer cette expérimentation et lui substituer un nouveau dispositif.
Il me semble en effet préférable de développer l'engagement saisonnier des sapeurs-pompiers volontaires qui s'investissent sur de courtes périodes pour répondre à des besoins opérationnels ponctuels, en donnant plus de visibilité et en conférant une base législative à cet engagement temporaire, qui est actuellement régi en détail par des dispositions réglementaires. Il sont déjà largement développé dans les départements à forte activité saisonnière.
Dans le même souci de lisibilité du droit applicable aux sapeurs-pompiers, je vous propose en parallèle d'abroger des dispositions transitoires du code général des collectivités territoriales (CGCT) devenues inutiles, trente ans après la départementalisation des Sdis. Je précise que cette abrogation a déjà été adoptée par la commission des lois et par le Sénat en janvier 2024, dans le cadre de la proposition de loi tendant à améliorer la lisibilité du droit applicable aux collectivités locales, dite « Balai 3 ».
Mme Catherine Di Folco. - Je partage l'essentiel de votre analyse, mais pas votre conclusion qui consiste à réécrire le texte, dont vous avez énuméré à juste titre les défauts. Il me semblerait plus logique de rejeter un texte qui ne tient pas la route.
De plus, il est inutile de se précipiter alors que les conclusions du Beauvau de la sécurité civile sont attendues. À l'heure où nous parlons de simplification, ne légiférons pas pour rien, même si j'entends les efforts que vous fournissez pour défendre un texte prétendument transpartisan. Une fois encore, ne votons pas un texte inabouti.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Les textes transpartisans sont un concept assez nouveau dont nous devrons affiner la procédure. Il n'en reste pas moins que des sénateurs de tous les groupes ont cosigné cette proposition de loi, ce qui empêche sans doute le rapporteur de la rejeter purement et simplement.
M. Hussein Bourgi. - Je suis gêné à plusieurs titres par cette proposition de loi.
L'enfer est pavé de bonnes intentions : lorsque Grégory Blanc a déposé le texte, j'ai tenté de le dissuader et l'ai mis en garde, une série de formalités préalables n'ayant pas été respectées, dont le dialogue avec la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF). J'ai essayé d'alerter sur le fait qu'il n'était pas envisageable de traiter des sujets concernant les sapeurs-pompiers sans prendre un minimum de précautions.
Un autre aspect gênant tient au fait que ce texte est inscrit dans l'espace transpartisan. Pour ma part, je suis convaincu de la pertinence de tels espaces mais à la condition qu'un échange préalable ait lieu et que les présidents de groupes soient éclairés au moment où ils prennent la décision de proposer à la Conférence des président l'inscription de textes. J'insiste sur ce point : les membres de chaque groupe doivent intervenir auprès de leur président afin que nous ne commettions pas la même erreur à l'avenir.
En outre, la proposition de loi arrive à un mauvais moment, alors que les sapeurs-pompiers nous interrogent sur la date d'entrée en vigueur effective des dispositions de la loi de 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels, dite loi Matras. S'y ajoutent les conclusions du Beauvau de la sécurité civile, qui suscitent beaucoup d'attentes chez les sapeurs-pompiers.
De manière générale, la situation est compliquée au sein des Sdis : s'il n'existe pas de crise de vocation à proprement parler, certains centres fonctionnent uniquement avec des volontaires et peinent à attirer de nouvelles recrues. C'est pourquoi les fermetures de centres concernent au premier chef les zones rurales et montagneuses, étant précisé qu'un fonctionnement assuré uniquement par des professionnels serait extrêmement onéreux.
A contrario, des centres ouvrent dans les métropoles et dans les grands pôles urbains, ce contraste devant nous inciter à réfléchir à de nouvelles mesures dès lors que les conclusions du Beauvau seront connues.
Enfin, si je peux soutenir l'idée d'une réserve pour la police et la gendarmerie, elle n'est pas applicable pour les sapeurs-pompiers puisque les volontaires forment déjà une « réserve ». Nous gagnerions donc à nous interroger sur les spécificités de cet engagement : les jeunes volontaires ruraux s'en éloignent au bout de quelques années, notamment lorsqu'ils ont fondé une famille.
Au-delà des enjeux financiers, le coeur du problème réside dans la sécurisation du volontariat, afin d'assurer la fidélisation et le renouvellement des générations. Je remercie Jean-Michel Arnaud, dont le travail élégant nous permet de trouver une issue.
Mme Françoise Dumont. - Le rapporteur a effectivement fait preuve d'une grande bienveillance dans la réécriture d'un texte qui traduit une grande méconnaissance du système de nos Sdis et qui risque de porter atteinte à son fonctionnement, alors qu'il devrait être conforté.
J'ajoute que les Sdis recrutent des sapeurs-pompiers volontaires pour une mission temporaire qui correspond bien à un engagement de volontaire, et non à un contrat saisonnier à proprement parler. Pour le dire crûment, les coûts vont du simple au double et je doute que l'ensemble des Sdis puissent se permettre de recruter tous les volontaires en contrat saisonnier.
Cela m'amène à la jurisprudence Matzak, véritable épée de Damoclès au-dessus de nos têtes : des sapeurs-pompiers volontaires ont été reconnus comme des travailleurs en Belgique et des actions en justice ont déjà été lancées en France pour ce motif.
N'apportons donc pas de l'eau au moulin de cette dangereuse évolution, car la rémunération des sapeurs-pompiers volontaires comme des salariés ferait exploser le système : dans le Var, un tel changement nous empêcherait d'assumer les missions de secours aux personnes et nous contraindrait à nous limiter aux feux de forêt, qui ne représentent que 4 % de l'activité, car nous serions dans l'incapacité de payer la totalité du personnel.
Je suis également très réticente à l'idée de voter ce texte, même avec la modification que vous portez. Pourquoi ne pas attendre les conclusions du Beauvau de la sécurité civile, prévues pour la rentrée ? Nous avons besoin de remettre à plat l'ensemble de notre organisation, et ce cadre paraît préférable.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Dans l'amendement que je vous propose, j'ai choisi d'évoquer un « engagement saisonnier » et non pas un « contrat saisonnier », de manière à éviter toute difficulté en termes de qualification des contrats de travail : il s'agit en fait d'apporter un complément au cadre général.
Plus largement, il me semble essentiel que nous puissions avoir un débat serein et que nous puissions continuer à expérimenter cet espace transpartisan, en conservant la possibilité pour chacun de déposer des textes dans ce cadre : tâchons de tirer les leçons de ces premières expériences.
Je vous propose de trouver une porte de sortie honorable, l'objectif n'étant pas de bouleverser les grands équilibres statutaires au sein de la profession des sapeurs-pompiers, ni d'insulter l'avenir eu égard aux conclusions du Beauvau à venir, qui devront déboucher sur un projet de loi.
Afin de préserver cet espace transpartisan, intéressant et apaisé en comparaison des tensions observées à l'Assemblée nationale, je vous invite, avec toute la sagesse sénatoriale qui vous caractérise, mes chers collègues, à soutenir ma démarche et les deux amendements que je propose.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous pourrons peut-être trouver un moyen de formaliser le fait qu'il n'est en aucun cas question d'un engagement salarié.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - La rédaction que je vous soumets ne change rien à l'état du droit.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Je vous propose de considérer que le périmètre indicatif de la proposition de loi inclut les dispositions relatives à l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et abrogeant les dispositions caduques régissant le droit applicable aux sapeurs-pompiers.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - L'amendement COM-1 confère une base législative générale à l'engagement saisonnier des sapeurs-pompiers volontaires, actuellement régi par un article de la partie règlementaire du code de la sécurité intérieure.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est ainsi rédigé.
Intitulé de la proposition de loi
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à réécrire l'intitulé du texte afin de supprimer la référence aux « groupes de vacataires » et de ne conserver que la dimension d'encouragement du volontariat.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article unique |
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M. Jean-Michel ARNAUD, rapporteur |
1 |
Suppression de l'expérimentation de groupes de vacataires opérationnels de sécurité civile au profit de l'octroi d'une base législative à l'engagement saisonnier de sapeurs-pompiers volontaires et de l'abrogation de dispositifs transitoires devenus caducs |
Adopté |
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Intitulé de la proposition de loi |
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M. Jean-Michel ARNAUD, rapporteur |
2 |
Actualisation de l'intitulé du texte, en cohérence avec la réécriture du dispositif |
Adopté |
La réunion est close à 12 h 50.