Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024 : Écologie, développement et mobilité durables

N° 743

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juin 2025

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes
de l'année 2024,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 11a
Écologie, développement et mobilité durables

(Programmes 113 « Paysages, eau et biodiversité », 181 « Prévention des risques »,
174 « Énergie, climat et après-mines », 345 « Service public de l'énergie »,
217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables »
et 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires »)

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS
POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE

Rapporteur spécial : Mme Christine LAVARDE

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson,
rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet,
M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel,
Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient,
Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) : 1285, 1492 et T.A. 138

Sénat : 718 (2024-2025)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Avec 20,2 milliards d'euros et 18,5 milliards exécutés en 2024, la consommation des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » est inférieure de 8,6 % en autorisations d'engagement (AE) et de 5,8 % en crédits de paiement (CP) par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Si cette sous-consommation peut sembler raisonnable en proportion des crédits de la mission, elle est contrebalancée par une sur-exécution du programme 345 « service public de l'énergie », et surtout, cette baisse doit être appréciée au regard du fait que 71,7 % des dépenses de la mission sont « contraintes », c'est-à-dire que le Gouvernement n'a pas réellement de marge de manoeuvre sur elles en cours d'année. La diminution des crédits des politiques publiques de la mission est donc plus importante qu'elle n'apparaît prima facie.

2. Il s'avère en effet que la mission Écologie est l'une des missions les plus touchées par les coupes budgétaires décidées en cours d'année. Avec 10,3 % de ses crédits annulés, la mission Écologie est la deuxième mission la plus concernée en proportion et de loin la première en volume, les annulations atteignant le montant de 2,2 milliards d'euros. Aussi légitime que soit l'objectif d'assainissement des comptes publics, ces coupes budgétaires auraient dû faire l'objet d'un débat au Parlement. La remise en cause d'une partie significative des crédits des politiques publiques de la mission « Écologie » par un simple décret d'annulation survenu seulement deux mois après l'adoption de la loi de finances n'est pas une pratique acceptable, d'autant plus que la dégradation des prévisions de recettes avait été identifiée dès l'automne 2023 par le Gouvernement.

3. Le plafond d'autorisations d'emplois de la mission, fixé pour 2024 à 35 401 ETPT, est respecté. En exécution, il s'est élevé à 35 092, soit une sous-exécution de 309 ETPT, contre une sous-exécution de 312 ETPT en 2023 et de 349 ETPT en 2022. L'année 2024 poursuit le processus de « requalification » des emplois du ministère de la transition écologique, initié en 2022 : 369 emplois de catégorie A ont été créés par rapport au schéma d'emploi initial, tandis que 172 emplois de catégorie C ont été supprimés. Le rythme est plus élevé que le schéma prévisionnel, qui ne prévoyait notamment pas de suppression de postes de catégorie C.

4. Sur le programme 113 « paysages, eau et biodiversité », 379,2 millions d'euros en CP ont été consommés en 2024, contre 517,9 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale, ce qui représente une baisse de plus d'un quart des crédits (- 26,8 %). Cet écart est le résultat des annulations de crédits prévues par le décret du 21 février 2024 (- 46,8 millions d'euros), et la loi de finances de fin de gestion pour 2024 (- 85 millions d'euros). Les ambitions affichées pour le financement de la biodiversité ont ainsi été revues fortement à la baisse. Il est impératif de définir une nouvelle trajectoire pour la « stratégie nationale biodiversité ».

5. Le fonds pour la prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) a connu une sur-exécution de ses crédits : 244,5 millions d'euros en AE et 236,6 millions d'euros en CP ont été consommés, contre 225 millions d'euros en AE et 220 millions d'euros en CP inscrits en loi de finances initiale. Le rapporteur spécial estime que cette situation est très regrettable, dans la mesure où il avait fait adopter un amendement au Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2024, qui n'a pas été retenu dans le texte final, visant à rehausser le montant du fonds de 30 millions d'euros, afin de tenir des comptes des inondations survenues dans le nord de la France.

6. L'exécution des crédits du programme 380, « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires », dit « fonds vert », est de moitié inférieure aux prévisions. Il apparaît ainsi que le fonds vert, qui a été initialement présenté comme un outil au service des collectivités territoriales, s'est révélé être une variable d'ajustement de la politique de transition écologique de l'État. Pour éviter une telle situation, le rapporteur spécial avait ainsi fait adopter en loi de finances pour 2024 un amendement créant un « Fonds territorial climat » (FTC), retenu dans le texte final, mais qui n'a jamais été mis en oeuvre par le Gouvernement.

7. Une nouvelle surconsommation massive de 400 millions d'euros des crédits relatifs aux aides à l'acquisition de véhicules propres a été observée en 2024. La répétition de phénomènes de surconsommation de crédits d'une telle ampleur interroge la qualité de la programmation budgétaire initiale. Ce phénomène a profondément menacé la soutenabilité budgétaire du programme 174. Celle-ci n'a en effet pu être assurée que par la mise en oeuvre d'une combinaison de divers expédients en cours de gestion qui, par leur ampleur et leur répétition d'année en année, contribuent à altérer la sincérité de la programmation budgétaire initiale et, par voie de conséquence, la portée de l'autorisation donnée par le Parlement.

8. « Victime collatérale » de la fin de la taxe d'habitation, le chèque énergie a connu une exécution mouvementée en 2024. Il ne peut plus être délivré de façon automatique à l'ensemble de ses bénéficiaires, ce qui a conduit à créer un guichet permettant aux personnes concernées de réclamer cette aide. Le taux de non recours à ce dispositif s'est révélé massif et nettement plus important qu'anticipé. Cette expérience démontre que la fin de l'automaticité complète de la délivrance du chèque énergie risque d'engendrer un phénomène de non recours significatif pour les foyers éligibles qui auront à se manifester pour bénéficier de l'aide.

9. Les dernières manifestations de la crise des prix de l'énergie ont à nouveau perturbé la gestion 2024 du programme 345 « Service public de l'énergie » et se sont traduites par des redéploiements et des contractions de crédits qui ont encore une fois rendu l'exécution budgétaire de ce programme très peu lisible.

10. En 2024, les crédits du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACÉ) sont restés identiques à ceux inscrits depuis 2018. Ayant oeuvré à cette avancée, le rapporteur se félicite que pour l'exercice 2025, ces crédits soient enfin revalorisés à la hauteur de l'inflation, une évolution essentielle qui était attendue et réclamée de longue date par les autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité (AODÉ).

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ECOLOGIE EN 2024 : UNE SOUS-EXÉCUTION MASSIVE, QUI VIENT QUESTIONNER LA SINCÉRITÉ DES PRÉVISIONS DE LA LOI DE FINANCES

Avec 20,2 milliards d'euros et 18,5 milliards exécutés en 2024, la consommation des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » est inférieure de 8,6 % en autorisations d'engagement (AE) et de 5,8 % en crédits de paiement (CP) aux prévisions de la loi de finances initiale.

Si cette sous-consommation peut sembler raisonnable en proportion, elle est très significative en volume (hors programme 345 « Service public de l'énergie », 2,3 milliards d'euros en CP n'ont pas été exécutés sur la mission), et surtout, elle vise les programmes qui portent les politiques publiques de la mission. En effet, certains programmes accusent une sous-exécution massive de leurs crédits :

- le programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires », n'a vu que la moitié des crédits de paiement initialement prévus effectivement consommés ;

- les crédits exécutés du programme 174 « Energie, climat et après-mines » sont inférieurs de 30,1 % aux prévisions, soit 1,2 milliard d'euros d'écart ;

- le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » a connu une sous-consommation de 26,8 % en CP.

Or, ces programmes représentent une part majeure des politiques publiques menées par la mission. Les autres programmes dotés de financements importants, c'est-à-dire les programmes 345 « service public de l'énergie », 203 « Infrastructures et services de transport », et 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie » sont composés pour leur quasi-totalité de dépenses contraintes, c'est-à-dire de dépenses sur lesquelles le Gouvernement n'a pas réellement de marge de manoeuvre en cours d'année. Or, ils représentent 71,7 % des crédits de la mission (17,4 milliards d'euros sur un total de 24,2 milliards d'euros).

En outre, le programme 345 « Service public de l'énergie », a fait l'objet d'une sur-exécution d'un montant très important, de 817,9 millions d'euros (16,7 %), qui s'explique par le coût des dispositifs de soutien aux installations de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables, dont l'évolution dépend de celle des prix de l'électricité sur les marchés de gros - indépendante donc de la volonté du Gouvernement. La diminution des crédits des politiques publiques de la mission est donc plus importante qu'elle n'apparaît prima facie.

Évolution des crédits de la mission
« Écologie, développement et mobilité durables »
entre 2023 et 2024

(en millions d'euros)

Programme		2023		2024		Exécution /prévision 2024		Exécution 2023/2024
		Prévision	Exécution	Prévision	Exécution	En volume	En %	En volume	En %
203 « Infrastructures et services de transport »	AE	6 341,9	8 113,5	8 539,4	8 650,3	110,90	1,3	536,80	6,6
	CP	7 116,7	8 624,0	8 434,7	8 598,9	164,20	1,9	- 25,10	- 0,3
205 « Affaires maritimes, pêche et aquaculture »	AE	257,0	368,0	362,1	338,8	- 23,30	- 6,4	- 29,20	- 7,9
	CP	251,0	356,6	324,3	313,2	- 11,10	- 3,4	- 43,40	- 12,2
113 « Paysages, eau et biodiversité »	AE	280,9	326,2	583,9	454,1	- 129,80	- 22,2	127,90	39,2
	CP	280,9	339,3	517,9	379,2	- 138,70	- 26,8	39,90	11,8
159 « Information géographique et cartographique »	AE	499,8	497,6	515,6	504,7	- 10,90	- 2,1	7,10	1,4
	CP	499,8	497,2	515,6	503,6	- 12,00	- 2,3	6,40	1,3
181 « Prévention des risques »	AE	1 146,9	1 107,2	1 361,3	1 273,1	- 88,20	- 6,5	165,90	15,0
	CP	1 149,9	1 109,3	1 364,1	1 285,9	- 78,20	- 5,7	176,60	15,9
174 « Énergie, climat et après-mines »	AE	5 792,9	4 864,3	5 817,2	4 353,3	- 1 463,90	- 25,2	- 511,00	- 10,5
	CP	5 563,8	4 986,8	5 435,2	3 797,4	- 1 637,80	- 30,1	- 1 189,40	- 23,9
345 « Service public de l'énergie »	AE	21 000	20 169,9	5 539,0	5 702,1	163,10	2,9	- 14 467,80	- 71,7
	CP	21 000	20 170,2	4 884,0	5 701,9	817,90	16,7	- 14 468,30	- 71,7
217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables »	AE	2 989,8	2 965,5	3 121,1	3 028,3	- 92,80	- 3,0	62,80	2,1
	CP	3 006,9	2 994,4	3 113,2	3 081,9	- 31,30	- 1,0	87,50	2,9
355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État »	AE	900	905,4	-	-	-	-	-	-
	CP	900	905,4	-	-	-	-	-	-
380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires »	AE	2 000	1 999,4	2 499,0	1 590,6	- 908,40	- 36,4	- 408,80	- 20,4
	CP	500	301,7	1 124,0	569,9	- 554,10	- 49,3	268,20	88,9
Total	AE	41 209,2	41 317,0	28 338,7	25 895,4	- 2 443,30	- 8,6	- 15 421,60	- 37,3
	CP	40 269,0	40 284,8	25 713,0	24 232,0	- 1 481,00	- 5,8	- 16 052,80	- 39,8
Total hors programme 345	AE	20 209,2	21 147,1	22 799,7	20 192,9	- 2606,8	- 11,4	- 954,2	- 4,5
	CP	19 269,2	20 114,6	20 829,0	18 530,1	- 2 298,9	- 11,0	- 1 584,5	- 7,9

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Écart entre la prévision et l'exécution des crédits pilotables
de la mission (estimation)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Cet écart entre l'exécution et les prévisions est principalement le résultat des mesures du décret d'annulation du 21 février 2024. Avec 10,3 % de ses crédits annulés, la mission « Écologie » est la deuxième mission la plus concernée en proportion (derrière la mission « Aide publique au développement », qui a vu 12,5 % de ses crédits annulés) et de loin la première en volume, avec 2,2 milliards d'euros (la seconde, la mission « Travail et emploi », a connu une annulation de 1,1 milliard d'euros).

L'ensemble des programmes de la mission ont connu des annulations en crédit, avec notamment le programme 174 « Énergie, climat et après mines » dont 1,3 milliard d'euros ont été retranchés, ainsi que le programme 380, « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires », mieux connu sous le nom de « Fonds vert », qui avait perdu 430 millions d'euros.

La loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024 n'a pas eu des conséquences aussi importantes, annulant au total 86,8 millions d'euros sur la mission, mais elle a accentué les restrictions budgétaires sur certains programmes : le fonds vert a vu une annulation supplémentaire de 65 millions d'euros, le programme 174 une diminution de 182 millions d'euros, et enfin le programme 113 une baisse de 85,1 millions d'euros. Ces diminutions de crédits sont compensées au niveau de la mission par une ouverture de 250,1 millions d'euros sur le programme 203, « Infrastructure et services de transport ».

Annulations de crédits sur la mission Écologie
par le décret du 21 février 2024

(en millions d'euros)

	Annulations en volume (millions d'euros)		Taux d'annulation par rapport à la LFI (en %)
	AE	CP	AE	CP
113 « Paysages, eau et biodiversité »	- 56,7	- 46,8	- 9,8	- 9,2
159 « Information géographique et cartographique »	- 11,2	- 11,2	- 2,2	- 2,2
174 « Énergie, climat et après-mines »	- 950,0	- 1 300,0	- 16,3	- 23,9
181 « Prévention des risques »	- 60,0	- 70,0	- 7,5	- 8,8
203 « Infrastructures et services de transport »	- 341,1	- 341,1	- 7,9	- 7,8
205 « Affaires maritimes, pêche et aquaculture »	- 10,0	- 10,0	- 2,9	- 2,3
217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables »	- 13,0	- 13,0	- 0,4	- 0,4
345 « Service public de l'énergie »	- 196,5	- 300,0	- 3,6	- 5,0
380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires »	- 500,0	- 430,0	- 20,0	- 38,3
Total	- 2 138,5	- 2 221,7	- 8,9	- 10,3

Source : commission des finances d'après la Cour des comptes, Note sur l'exécution budgétaire de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » de 2024, avril 2025

Ce décalage massif entre les crédits effectivement ouverts et les prévisions ne peut qu'interroger sur la sincérité de la présentation de la mission en loi de finances initiale, même en tenant compte de la dégradation des prévisions financières.

La mission d'information de la commission des finances sur la dégradation des finances publiques depuis 2023, mené par le Rapporteur général Jean-François Husson, avait en effet montré que la diminution sérieuse des recettes par rapport aux prévisions était connue du Gouvernement dès l'automne 2023 : « Une dégradation assez nette commence toutefois à se faire sentir à partir de fin octobre : deux notes du 30 octobre concernant les recettes d'impôt sur le revenu et de TVA indiquent des moins-values par rapport aux prévisions. Celle-ci se confirme par une note annotée « très signalée » du 27 novembre 2023 indiquant une diminution sérieuse des recettes de TVA par rapport aux prévisions. »^1(*)

Toutes ces coupes budgétaires auraient ainsi dû faire l'objet d'un débat informé au Parlement. La remise en cause d'une partie significative des crédits des politiques publiques de la mission « Écologie » par un simple décret d'annulation survenu seulement deux mois après l'adoption de la loi de finances n'est pas une pratique acceptable, aussi légitime que soit l'objectif d'assainissement des comptes publics.

Évolution des crédits en cours de gestion en 2024

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

L'article 13 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 prévoit un plafond de crédits de paiement pour la mission « Écologie, développement et mobilité durables » de 20,7 milliards d'euros en 2024.

Le montant inscrit en loi de finances initiale pour en 2024 est très nettement au-dessus (25,7 milliards d'euros), ainsi que l'exécution effective (24,2 milliards d'euros). Ce décalage, malgré les annulations de crédits, s'explique notamment par la sur-exécution du programme 345 susmentionnée.

Il faut relever que la loi de programmation des finances prévoit des plafonds plus élevés en 2025 et 2026, de respectivement 25,6 et 26,3 milliards d'euros. Au regard des mesures d'économie qui ont été adoptées dans le cadre de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025, il est vraisemblable que la mission soit exécutée à un niveau bien inférieur à ces plafonds cette année^2(*).

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* ¹ Rapport d'information fait au nom de la commission des finances par la mission d'information sur la dégradation des finances publiques depuis 2023, son suivi par l'administration et le Gouvernement et les modalités d'information du Parlement sur la situation économique, budgétaire et financière de la France, Jean-François Husson, 12 juin 2024, page 16.

* ² Le montant inscrit pour la mission Écologie en CP dans la LFI pour 2025 est de 21,7 milliards d'euros, soit un niveau qui se rapproche du plafond prévu en 2024.