D. UN COÛT ACCRU DANS LE TEXTE TRANSMIS AU SÉNAT
Selon le Gouvernement, le coût de la mesure figurant dans le texte transmis au Sénat, incluant les départs anticipés, est de 0,3 milliard d'euros en 2026 et 1,9 milliard d'euros en 2027.
E. UN DÉCALAGE MALVENU
Certes, le décalage par l'article 45 bis du PLFSS d'une génération de la mise en oeuvre de la réforme des retraites de 2023 n'a pas, en lui-même, d'effet durable sur les finances publiques.
Toutefois ce décalage a pour objet de permettre, si cela était décidé à l'issue de la prochaine élection présidentielle, de réellement suspendre la réforme des retraites, c'est-à-dire de figer sine die l'AOD à 62 ans et 9 mois et la DAR à 170 trimestres.
1. Le coût d'une suspension pérenne de la réforme de 2023 : une dizaine de milliards d'euros par an en régime de croisière ?
Une suspension pérenne des mesures d'économie de la réforme des retraites de 2023 (et non son simple décalage d'une année, comme proposé par le présent article), aurait un coût croissant jusqu'à l'année initialement prévue pour la fin de la montée en puissance de la réforme, soit 2032.
Le coût d'une suspension pérenne ne peut pas être évalué avec précision, du fait des incertitudes sur la nature exacte du dispositif ainsi que des comportements.
Schématiquement, la pérennisation d'une mesure de suspension correspondrait chaque année jusqu'en 2032 à un coût supplémentaire correspondant à peu près à celui de la mesure en 2027. Le coût pourrait dépasser la dizaine de milliards d'euros en régime de croisière.
À titre d'illustration, le tableau ci-après reproduit le résultat de simulations transmises par la direction de la sécurité sociale.
Effets financiers d'une mesure pérenne de gel de l'AOD à 62 ans et 9 mois et de la DAR à 170 trimestres à partir de la génération 1964
(en milliards d'euros courants)
|
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
|
|
Cotisations |
- 0,2 |
- 0,7 |
- 1,1 |
- 1,6 |
|
Prestations |
0,5 |
2 |
3,4 |
4,7 |
|
Solde |
- 0,7 |
- 2,7 |
- 4,5 |
- 6,2 |
Source : Direction de la sécurité sociale
2. La nécessité de travailler plus
La commission est bien consciente du fait que la réforme des retraites de 2023, qui prévoit le passage de l'âge d'ouverture des droits de 62 ans à 64 ans, est contestée par la majorité de l'opinion47(*).
Il n'en demeure pas moins que si la France veut préserver son modèle de sécurité sociale, parmi les plus généreux au monde, elle devra travailler plus.
Les développements ci-après, qui s'inspirent largement d'un récent rapport48(*) de la Mecss du Sénat, rappellent quelques faits incontestables.
a) Une suspension pérenne de la réforme de 2023 aggraverait l'exception française en Europe pour l'âge légal de départ à la retraite
Tout d'abord, une suspension pérenne de la réforme des retraites de 2023 aggraverait l'exception française actuelle. En effet, la France fait déjà partie des États européens où l'âge légal de départ est le plus faible, alors qu'une augmentation de cet âge légal est prévue dans la quasi-totalité de ces États, comme le montre le tableau ci-après.
Âges légaux de départ à la retraite dans les pays européens
|
Pays |
Âge légal de départ |
Évolution |
|
Allemagne |
66 ans et 2 mois (assurés nés en 1959) |
+2 mois/an, jusqu'à atteindre 67 ans pour les assurés nés en 1964 ou après. |
|
Autriche |
• Hommes : 65 ans |
• Augmentation progressive de l'âge de la retraite des femmes (+ 6 mois par an). • Même âge légal que les hommes pour les femmes nées après juin 1968. |
|
• Femmes : 61 ans |
||
|
Belgique |
Personnes nées avant 1960 : 65 ans |
• Personnes nées de 1960 à 1963 : 66 ans • Personnes nées en 1964 ou après : 67 ans |
|
Bulgarie |
• Hommes : 64 ans et 8 mois • Femmes : 62 ans et 4 mois |
• Jusqu'à 65 ans, au rythme de : +1 mois/an pour les hommes +2 mois/an pour les femmes jusqu'en 2029, puis +3 mois/an à partir de 2030. • À partir de 2038, l'âge de la retraite devrait être lié à l'espérance de vie. |
|
Chypre |
65 ans |
L'âge de la retraite devrait être ajusté tous les 5 ans, en fonction de l'évolution de l'espérance de vie. |
|
Croatie |
• Hommes : 65 ans • Femmes : 63 ans et 9 mois |
L'âge de la retraite des femmes est relevé de 3 mois par an pour atteindre 65 ans en 2030. |
|
Danemark |
67 ans |
• 68 ans pour les personnes nées entre 1963 et 1966 inclus • 69 ans pour les personnes nées en 1967 ou après. |
|
Espagne |
65 ans (avec au moins 38 années et 3 mois de cotisations) ou 66 ans et 8 mois |
• Augmentation de la durée d'assurance nécessaire pour un départ à 65 ans, jusqu'à atteindre 38 années et 6 mois de cotisations en 2027 (38 années et 3 mois pour 2026). • En cas de cotisations insuffisantes : augmentation de l'âge légal de 2 mois par année (66 ans et 10 mois en 2026 ; 67 ans à partir de 2027). |
|
Estonie |
64 ans et 9 mois (personnes nées en 1960) |
• 65 ans en 2026. • Sera ensuite modifié en fonction de l'évolution de l'espérance de vie, sans pouvoir être augmenté de plus de 3 mois par an (2027 : 65 ans et 1 mois). |
|
Finlande |
• 64 ans et 6 mois (personnes nées en 1960) • 64 ans et 9 mois (personnes nées en 1961) |
• Jusqu'à 65 ans en 2027, au rythme de +3 mois/an. • Pour les personnes nées en 1965 ou après, l'âge de la retraite sera lié à l'espérance de vie à 62 ans. |
|
France |
• 62 ans et 6 mois (personnes nées en 1962) • 62 ans et 9 mois (personnes nées en 1963) |
Report de 3 mois/an, jusqu'à atteindre 64 ans pour les personnes nées en 1968 ou après. |
|
Grèce |
• 67 ans (pour 15 ans d'assurance) • 62 ans (pour 40 ans d'assurance) |
Susceptible d'être modifié au 1er janvier 2027 en fonction de l'évolution de l'espérance de vie (réexamen prévu tous les 3 ans). |
|
Hongrie |
65 ans |
|
|
Irlande |
66 ans |
|
|
Islande |
67 ans |
|
|
Italie |
67 ans |
|
|
Lettonie |
65 ans |
|
|
Liechtenstein |
65 ans |
|
|
Lituanie |
• Hommes : 64 ans et 10 mois • Femmes : 64 ans et 8 mois |
65 ans pour tous en 2026 |
|
Luxembourg |
65 ans |
|
|
Malte |
64 ans (assurés nés de 1959 à 1961) |
65 ans pour les assurés nés à partir de 1962 |
|
Norvège |
62 ans* |
|
|
Pays-Bas |
67 ans (2024-2027) |
• 2028-2030 : 67 ans et 3 mois • Au Pays-Bas, le futur âge légal de la retraite est calculé 5 ans avant son application. Il augmente de 8 mois par année d'espérance de vie en plus. |
|
Pologne |
• Femmes : 60 ans • Hommes : 65 ans |
|
|
Portugal |
66 ans et 7 mois |
Régulièrement ajusté en fonction de l'espérance de vie à 65 ans (annoncé à 66 ans et 9 mois pour 2026). |
|
République tchèque |
• 64 ans et 4 mois (assurés nés en 1961) • Âge moins élevé pour les femmes ayant eu des enfants |
Augmente chaque année de 2, 4 ou 6 mois (en fonction du genre, et du nombre d'enfants pour les femmes). |
|
Roumanie |
• Hommes : 65 ans • Femmes : 62 ans et 4 mois (62 ans et 5 mois à compter de juillet 2025) |
• Augmentation progressive de l'âge légal des femmes jusqu'à atteindre 65 ans en 2035. • Ensuite, augmentation en fonction de l'évolution de l'espérance de vie (hommes et femmes). |
|
Royaume-Uni |
66 ans |
2026-2028 : passage de 66 à 67 ans |
|
Slovaquie |
Assurés sans enfants : 63 ans et 4 mois (nés en 1962) |
Jusqu'à 64 ans pour les assurés nés en 1966 ; lié à l'espérance de vie pour les générations suivantes (64 ans et 1 mois pour les personnes nées en 1967). |
|
Slovénie |
65 ans |
|
|
Suède |
63 ans* |
À partir de 2026 : ajusté en fonction de l'espérance de vie. |
|
Suisse |
• Hommes : 65 ans • Femmes : 64 ans et 3 mois |
Relèvement de l'âge de la retraite des femmes de 3 mois/an, jusqu'à atteindre 65 ans (en 2028). |
* À proprement parler, il n'y a pas d'âge « fixe » de la retraite en Norvège et en Suède (on parle de « retraite flexible »). Sachant qu'en Norvège, pour liquider sa pension de vieillesse avant 67 ans, il faut pouvoir prétendre à une retraite au moins égale à un certain montant.
Données consolidées en juillet 2025 à partir des tableaux comparatifs du réseau européen Mutual Information System on Social Protection (Missoc), auquel le Cleiss participe pour la France, et des sites officiels des différents États membres.
Source : Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale (Cleiss)
À titre d'illustration, l'âge légal de départ à la retraite est de 67 ans au Danemark et aux Pays-Bas, et doit encore augmenter.
b) Si le taux d'emploi de la France était le même qu'en Allemagne, le PIB par habitant ne serait pas 20 % plus faible et le solde public serait excédentaire
(1) La France, « pauvre parmi les riches » à cause d'un taux d'emploi plus faible qu'ailleurs en Europe
Si les dépenses de protection sociale de la France sont les plus élevées de l'OCDE en points de PIB, elles sont plus banales si l'on raisonne en montant par habitant (sixième position), en particulier dans le cas de la santé (dixième position).
Dépenses publiques de protection sociale des pays membres de l'OCDE (2019)
(en dollars PPA par habitant et en points de PIB)
PPA : parités de pouvoir d'achat. La conversion des différentes monnaies en dollars est ici effectuée non sur la base du taux de change, mais de manière à ce qu'un dollar corresponde au même pouvoir d'achat dans chaque pays.
D'après données OCDE (https://data explorer.oecd.org/). L'année 2019 est la dernière permettant la comparaison de tous les pays.
Source : Élisabeth Doineau, Raymonde Poncet Monge, Sécurité sociale : la boîte à outils du Sénat, rapport d'information n° 901 (2024-2025), Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, commission des affaires sociales, 23 septembre 2025
En effet, le PIB par habitant de la France est proche de la médiane des pays de l'OCDE. Parmi les pays d'Europe occidentale, seuls les pays d'Europe du Sud (mais presque plus l'Italie, qui a quasiment rattrapé la France) ont un PIB par habitant lus faible. Ainsi, le PIB par habitant de la France est inférieur d'environ 20 % à celui de l'Allemagne.
C'est ce qui a fait dire au président du Conseil d'orientation des retraites (COR), lors de son audition par les rapporteures du rapport précité de la Mecss, que « la France est pauvre parmi les riches ».
PIB par habitant des pays membres de l'OCDE (2022)
(en dollars PPA)
PPA : parités de pouvoir d'achat. La conversion des différentes monnaies en dollars est ici effectuée non sur la base du taux de change, mais de manière à ce qu'un dollar corresponde au même pouvoir d'achat dans chaque pays.
D'après données OCDE ( https://data-explorer.oecd.org/).
Source : Élisabeth Doineau, Raymonde Poncet Monge, Sécurité sociale : la boîte à outils du Sénat, rapport d'information n° 901 (2024-2025), Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, commission des affaires sociales, 23 septembre 2025
Ce PIB par habitant plus faible que, par exemple, en Allemagne ou aux Pays-Bas, s'explique par le fait qu'en France, la proportion de personnes en âge de travailler qui travaillent effectivement (c'est-à-dire son « taux d'emploi ») est plus faible que dans ces pays.
Écart de PIB par habitant relativement au
niveau des États-Unis
et contributions (2022)
(en % et en points)
Source : Graphique transmis à la Mecss par Gilbert Cette (d'après Cette et Lecat, 2016)
Comme le montre le graphique ci-après, issu d'une récente note du Conseil d'analyse économique49(*), depuis le début des années 1990 la France a un nombre d'heures travaillées par habitant inférieur à celui de nos principaux partenaires.
Nombre d'heures annuelles travaillées par habitant (1968-2024)
Note : Nombre moyen d'heures annuelles travaillées estimé sur l'ensemble des 16-74 ans.
Lecture : En France, en 2023, un habitant de 16 à 74 ans travaille en moyenne 980 heures par an. C'est environ 100 heures de moins qu'en Allemagne où la moyenne est à 1 070 heures par habitant et qu'au Royaume-Uni où la moyenne est à 1 100 heures. Les États-Unis se trouvent bien au-dessus, avec une moyenne de 1 270 heures travaillées par habitant.
Source : Antoine Bozio, Jean Ferreira, Camille Landais, Alice Lapeyre et Mariane Modena, « Objectif « plein emploi » : pourquoi et comment ? », Focus n° 110, Conseil d'analyse économique, mars 2025
Selon le Conseil d'analyse économique, « cet écart avec l'Allemagne et le Royaume-Uni s'explique entièrement par un taux d'emploi plus faible en France et pas du tout par un nombre plus faible d'heures en emploi ».
Par ailleurs, « le taux d'emploi plus bas de la France se concentre entièrement sur les jeunes et les seniors : l'insertion sur le marché du travail des jeunes est beaucoup plus lente en France, et les sorties du marché du travail sont plus précoces ».
(2) Un alignement du taux d'emploi de la France sur celui de l'Allemagne permettrait quasiment de résorber le déficit de la sécurité sociale
Selon une note de 2024 de la direction générale du Trésor50(*), aligner le taux d'emploi (c'est-à-dire la proportion de personnes de 15-64 ans ayant un emploi) sur celui de l'Allemagne améliorerait le solde des administrations de sécurité sociale de 20 milliards d'euros (dont 15 milliards d'euros d'augmentation de recettes et 5 milliards d'euros de réduction de dépenses).
Impact pour les administrations de
sécurité sociale d'un alignement
du taux d'emploi de la France
sur celui de l'Allemagne,
selon la direction générale du
Trésor
Source : Juliette Ducoulombier, Quels seraient les effets sur les finances sociales d'un alignement du taux d'emploi français sur celui de l'Allemagne ?, note de la direction générale du Trésor commandée par le HCFiPS, 23 septembre 2024
c) Le véritable enjeu : améliorer la qualité de l'emploi et les conditions de travail
L'opposition d'une majorité de Français à la réforme des retraites de 2023 provient certes pour partie des mauvaises conditions dans lesquelles le débat a eu lieu. Elle semble toutefois également provenir de réels problèmes de qualité de l'emploi et des conditions de travail.
Comme cela a été rappelé par le rapport précité de la Mecss, les Français font partie des Européens les plus nombreux à déclarer que le travail est très ou plutôt important, comme le montre le graphique ci-après.
Proportion de personnes indiquant que le travail est très ou plutôt important dans leur vie, dans l'enquête sur les valeurs européennes de 2017
Source : European Values Study, Atlas of European Values
La véritable spécificité française semble plutôt consister en des conditions de travail semblent plutôt moins bonnes en France qu'ailleurs en Europe, comme le montre le tableau ci-après. Ainsi, selon Maëlezig Bigi et Dominique Méda, « la principale explication du paradoxe français concerne les conditions de travail. La France est un des pays où le fossé entre les très fortes attentes placées sur le travail et la réalité des conditions d'exercice du travail est le plus grand. Des attentes peut-être trop élevées viennent en quelque sorte se fracasser sur la réalité du travail »51(*).
« À quelle fréquence votre emploi rémunéré implique-t-il toujours ou souvent : » (enquête Eurofound, vague 2021)
Source : Maëlezig Bigi, Dominique Méda, Prendre la mesure de la crise du travail en France, Laboratoire interdisciplinaire d'évaluation des politiques publiques (Liepp), Sciences Po, 11 septembre 2024
De fait, la France paraît singulièrement peu performante en matière de qualité du travail, en particulier pour ce qui concerne les risques physiques (ergonomie et risques biochimiques) et la qualité de l'environnement de travail, comme le montre le tableau ci-après.
Écart à la moyenne européenne
des indicateurs de qualité de l'emploi
et du travail
Source : Christine Erhel, Mathilde Guergoat Larivière, Malo Mofakhami, La qualité de l'emploi et du travail en comparaison européenne : une contre-performance française ?, 11 septembre 2024
Les causes de ces moins bonnes conditions de travail ne sont pas absolument évidentes, et sortent du champ de ce rapport. Une moindre autonomie des salariés et une moindre présence des syndicats ont pu être évoquées52(*). Comme les rapporteures du rapporteur précité de la Mecss le soulignaient, « il y a probablement un chantier à ouvrir si l'on souhaite favoriser l'augmentation de la quantité de travail en France ».
Aussi, la commission de félicite de ce que la conférence sur le travail et les retraites lancée le 4 novembre 2025 ait prévu d'aborder la question du « travailler mieux »53(*). La question de l'amélioration de la qualité de l'emploi et des conditions de travail ne peut en effet être dissociée de celle de l'augmentation de l'âge de départ à la retraite.
* 47 Selon un sondage Elabe pour BFMTV de janvier 2025, 62 % des Français souhaitent revenir à un âge légal de départ à la retraite de 62 ans, tandis que 31 % veulent le maintenir à 64 ans.
* 48 Élisabeth Doineau, Raymonde Poncet Monge, Sécurité sociale : la boîte à outils du Sénat, rapport d'information n° 901 (2024-2025), Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, commission des affaires sociales, 23 septembre 2025.
* 49 Antoine Bozio, Jean Ferreira, Camille Landais, Alice Lapeyre et Mariane Modena, « Objectif « plein emploi » : pourquoi et comment ? », Focus n° 110, Conseil d'analyse économique, mars 2025.
* 50 Juliette Ducoulombier, Quels seraient les effets sur les finances sociales d'un alignement du taux d'emploi français sur celui de l'Allemagne ?, note de la DG Trésor commandée par le HCFiPS, 23 septembre 2024.
* 51 Maëlezig Bigi, Dominique Méda, Prendre la mesure de la crise du travail en France, Laboratoire interdisciplinaire d'évaluation des politiques publiques (Liepp), Sciences Po, 11 septembre 2024.
* 52 « La France se singularise par une proportion beaucoup plus importante qu'ailleurs d'un type d'organisation du travail caractérisé par une autonomie et une participation plus faible. Les travailleurs n'ont que très peu d'influence sur leur propre travail et les décisions de leur entreprise. Exploitant la vague 2015 de l'enquête européenne sur les conditions de travail, Agnès Parent-Thirion et ses collègues avaient mis en évidence la plus forte présence dans les pays nordiques d'organisations du travail dites apprenantes, associées à plus de bien-être au travail. À la recherche des variables clés expliquant cette situation ils en avaient trouvé une seule : la forte présence syndicale » (Dominique Méda, « De la crise du travail en France », Le Monde, 29 et 30 janvier 2023).
* 53 Selon les termes du communiqué du ministère du travail du 4 novembre 2025.