EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
L'institution de la session ordinaire unique de neuf mois, telle qu'elle résulte de la loi constitutionnelle du 4 août 1995, conduit à devoir modifier un certain nombre de dispositions législatives -organiques ou simples, selon le cas- dont le dispositif avait en son temps été élaboré par référence au rythme antérieur des deux sessions de trois mois.
Les deux projets de loi (organique n° 27 et simple n° 28) aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat répondent à cet objet.
S'agissant du projet de loi organique n° 27, ses deux premiers articles modifient deux dispositions du code électoral fixant le terme du mandat des parlementaires :
- l'article LO 121 relatif à la durée des pouvoirs de l'Assemblée nationale ;
- l'article LO 277 relatif au début des mandats des Sénateurs et à l'expiration de celui des Sénateurs antérieurement en fonctions.
Cette seconde modification confère à la présente loi organique le caractère d'une « loi organique relative au Sénat » au sens de l'article 46, alinéa 4, de la Constitution. Cette loi devra donc être votée dans les mêmes termes par les deux assemblées.
En ce qui concerne les députés, les dispositions actuellement en vigueur prévoient que « les pouvoirs de l'Assemblée nationale expirent à l'ouverture de la session ordinaire d'avril de la cinquième année qui suit son élection ». La disparition en tant que telle que la session ordinaire d'avril a donc pour conséquence de priver juridiquement de terme le mandat des députés élus en 1993.
Plusieurs options étaient envisageables pour remédier à cette situation singulière, la simple reconduction de la date antérieure -le 2 avril ou le premier jour ouvrable qui suit- ayant l'inconvénient de faire tomber les élections législatives en mars, donc en pleine session.
Toutefois, soucieux de ne pas bouleverser le calendrier électoral, le Gouvernement a proposé de s'en tenir à ces dates. Le texte adopté par l'Assemblée nationale est donc en quelque sorte « à droit constant ».
Pour le mandat des sénateurs, qui commençait jusqu'à présent « à l'ouverture de la session ordinaire d'octobre », la modification envisagée est tout à fait limitée, dans la mesure où la nouvelle date proposée -à l'ouverture de la session ordinaire unique- coïncidera pratiquement avec l'ancienne.
Quant aux deux derniers articles du projet de loi organique, ils opèrent certaines adaptations de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, plusieurs dates butoirs de la procédure budgétaire ayant été à l'époque fixées en fonction des deux sessions.
Votre rapporteur précise qu'il n'a pas manqué de vérifier si les modifications proposées ne risquaient pas de soulever de difficulté particulière.
Il s'agit en fait de changements d'ordre rédactionnel, sans incidence sur le calendrier budgétaire appliqué jusqu'à présent.
En définitive, ce projet de loi organique ne comporte pas de modifications de fond et se limite à tirer les conséquences de dates de la session ordinaire unique de neuf mois.
Dans ces conditions, et sous le bénéfice des commentaires de chacun de ses articles, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter définitivement la présente loi organique.
Le projet de loi simple n° 28 propose quant à lui des adaptations équivalentes de dates dans toutes les dispositions en vigueur de valeur législative simple visant, selon le cas, la première ou la seconde session ordinaire.
Plutôt qu'une « disposition balai » destinée à supprimer dans l'ensemble des textes en vigueur la référence à la « première » ou à la « seconde » session ordinaire, le Gouvernement a jugé préférable de modifier une à une toutes les dispositions législatives concernées.
Pour parvenir à dresser un inventaire aussi exhaustif que possible, le Gouvernement puis l'Assemblée nationale ont fait appel aux bases informatisées de législation, méthode très fiable mais qui n'exclut pas tout risque d'omission, compte tenu du nombre considérable des textes en vigueur et des difficultés techniques d'une telle consultation. En réitérant cette recherche sur les bases informatiques auxquelles le Sénat a accès, votre rapporteur a d'ailleurs découvert une disposition qui avait échappé à la vigilance des rédacteurs du projet de loi.
Quoi qu'il en soit, ces modifications au cas par cas aboutissent à un texte quelque peu disparate qui, en lui-même, n'appelle pas de commentaire général. Le détail des modifications proposées est présenté dans la seconde partie du présent rapport.
Deux observations semblent néanmoins indispensables.
En premier lieu, on constate que la plupart de ces modifications portent sur les dates de dépôt d'un certain nombre de rapports au Parlement prévus par des lois très diverses, depuis la loi sur les finances du 28 avril 1816 (rapport de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations) jusqu'à la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité.
Au total, plus d'une vingtaine de rapports et de documents périodiques étaient ainsi concernés dans le texte initial du projet de loi.
Sur le plan des principes comme d'un point de vue pratique, votre commission des Lois s'est à plusieurs reprises montrée réservée face à la multiplication de tels rapports, dont l'utilité réelle est loin d'être démontrée et qui mobilisent -parfois sans profit- les services chargés de leur élaboration. Beaucoup de ces rapports ne sont d'ailleurs pas déposés en temps utile, ou même ne sont jamais déposés.
Loin d'améliorer l'information des parlementaires, l'avalanche de documents la complique, car dans cette pléthore d'informations et de chiffres, il devient pratiquement impossible de discerner l'essentiel.
Aussi, votre commission des Lois approuve-t-elle pleinement l'initiative de l'Assemblée nationale de supprimer purement et simplement plusieurs de ces rapports devenus sans objet ou dont l'expérience a révélé qu'ils n'avaient jamais été déposés.
La deuxième observation a trait au régime de l'inviolabilité parlementaire, qui a été très sensiblement modifié lors de la dernière révision constitutionnelle.
Il se trouve que le système antérieur -et notamment les modalités de présentation des demandes de levée d'immunité au Président de l'assemblée intéressée- était pour l'essentiel régi par une procédure coutumière qui, récemment, a suscité quelques difficultés lors de la demande de levée de l'immunité parlementaire de M. Claude Pradille, Sénateur du Gard.
La mise en oeuvre des nouvelles dispositions de l'article 26 de la Constitution gagnerait donc à être précisée dans un texte écrit et connu de tous.
Dans la mesure où les modifications du régime de l'inviolabilité parlementaire sont liées au passage à la session unique, votre commission des Lois a estimé que l'examen du projet de loi pris pour l'application de la loi constitutionnelle du 4 août 1995 offrait l'opportunité de préciser dans la loi les modalités de présentation au Président de l'assemblée intéressée de la demande d'autorisation prévue à l'article 26 de la Constitution.
A cette fin, elle a adopté un article additionnel après l'article premier tendant à introduire dans l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires un nouvel article selon lequel, à peine de nullité, l'arrestation ou toute autre mesure privative ou restrictive de liberté susceptible d'être décidée à l'encontre d'un membre du Parlement devra faire l'objet d'une demande d'autorisation formulée par le Procureur général près la Cour d'appel compétente et transmise par le Garde des sceaux, ministre de la Justice, au Président de l'assemblée intéressée (procédure actuelle). Cette demande devrait indiquer précisément les mesures envisagées ainsi que les motifs invoqués.
Quant au champ des mesures concernées, il comprendrait notamment le placement en garde à vue, toutes les formes d'arrestation (y compris la mise en détention provisoire et l'arrestation à l'audience) et toutes les mesures susceptibles d'être ordonnées dans le cadre du contrôle judiciaire.
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle présente, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter le projet de loi simple n° 28.