ARTICLE 10 - Aménagement des modalités de calcul du dégrèvement de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée
Commentaire : S'inscrivant dans le prolongement d'un débat ouvert l'an dernier, le présent article retrace le premier volet des dispositions proposées par le projet de loi de finances en matière de taxe professionnelle.
A cet effet, il prévoit de modifier le mécanisme de plafonnement par rapport à la valeur ajoutée sur deux points importants :
- d'une part, il pérennise le système de taux de plafonnement différenciés institué à titre provisoire pour 1995,
- d'autre part, il neutralise les conséquences sur le montant des dégrèvements pris en charge par l'État, des relèvements de taux de taxe professionnelle décidés par les collectivités à partir de 1995.
Combinées avec les dispositions de l'article 11, qui institue une cotisation minimum de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, ces propositions constituent un ensemble cohérent qui, sans que cela apparaisse de façon explicite, semble poser les premiers jalons d'une réforme de la taxe professionnelle, articulée autour de deux préoccupations :
- dédoubler l'assiette de la taxe professionnelle, en introduisant un système d'encadrement par rapport à la valeur ajoutée,
- amorcer la décrue de l'implication financière de l'État, au détriment immédiat des entreprises mais qui, implicitement, va accroître la pression que celles-ci exercent sur les collectivités locales.
I - UN RENDEZ-VOUS ORGANISE
Les problèmes budgétaires que pose la taxe professionnelle ont déjà fait l'objet de nombreux débats, et votre rapporteur général se contentera donc d'en rappeler brièvement les termes.
Ressource importante pour les collectivités locales, la taxe professionnelle se calcule en principe au niveau de chaque établissement. Elle résulte normalement de l'application d'un taux, voté par la collectivité concernée, sur une base regroupant la masse salariale et la valeur locative des immobilisations.
Toutefois, cette assiette s'est rapidement révélée excessivement pénalisante pour certaines entreprises et l'État a été amené, au fil du temps, à mettre en place des dispositifs budgétaires permettant d'atténuer le poids de cette charge fiscale. Cette démarche a d'ailleurs trouvé une nouvelle dimension à partir de 1987, avec deux séries d'ajustements :
- l'institution d'un abattement forfaitaire de 16 % sur les bases,
- la réduction progressive du taux de plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée.
Sur ces bases, le système a lentement dérivé, comme en témoignent quelques données chiffrées relatives à la période récente. Entre 1987 et 1994 :
- sous l'effet combiné de l'évolution des bases (2/3) et des relèvements de taux (1/3), le montant réclamé aux contribuables (39 ( * )) a progressé de 82 % pour atteindre 149 milliards de francs. Mais, le produit qu'ils ont effectivement acquitté n'a progressé "que " de 53,2 % pour s'établir à112,6 milliards,
- le montant réellement perçu par les collectivités locales au titre de la taxe professionnelle et des taxes annexes s'est accru de 56,3 % et représente 146,8 milliards à la fin de 1994,
- l'ajustement a en fait été opéré par l'État. La charge nette qu'il supporte au titre des compensations et dégrèvements a pratiquement doublé sur la période considérée, pour atteindre 48,6 milliards. Le budget assume donc, en fait, le tiers de cet impôt.
Dans ce mouvement, les dégrèvements accordés au titre du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée prennent une place déterminante. Représentant 27 milliards de francs en 1994, ils ont été multipliés par 6 depuis 1990. Ce phénomène s'est d'ailleurs très nettement accéléré en fin de période, en raison de la crise économique.
Certes, dès 1992, l'État a tenté de maîtriser cette évolution et soumis au Parlement des mesures ponctuelles ayant un but strictement budgétaire.
Les dispositions de l'article 17 de la loi de finances pour 1995, qui s'inscrivent dans cette lignée, comportaient ainsi deux mesures :
- d'une part, une limitation à 500 millions de francs au lieu de 1 milliard, du montant du dégrèvement susceptible d'être obtenu par une même entreprise au titre du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée ;
- d'autre part, un relèvement de 3,5 % à 4 % du taux de plafonnement, pour les entreprises réalisant un chiffre d'affaires excédant 140 millions de francs.
L'an dernier, votre commission des finances s'était inquiétée des conséquences économiques de ce relèvement, qui revenait à solliciter les entreprises souffrant déjà le plus du poids de la taxe professionnelle. Aussi, et sur sa proposition, le Sénat avait obtenu deux aménagements :
- d'une part, l'apparition d'une tranche de plafonnement intermédiaire à 3,8 %, afin d'atténuer l'effet de seuil pour les entreprises de taille moyenne,
- d'autre part, une application du dispositif limitée à la seule année 1995, ce qui revenait à organiser une clause de rendez-vous dans l'atteinte d'une solution économiquement et techniquement plus satisfaisante.
Dans l'intervalle, le gouvernement devait ainsi procéder à diverses simulations portant sur des aménagements alternatifs dont les contours ont été fixés par les dispositions de l'article 18 de la loi de finances pour 1995, et dont les résultats ont été communiqués au Parlement à la fin du mois d'octobre dernier.
II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article s'analyse donc comme le premier élément de la réponse apportée par le gouvernement.
A cet effet, il comporte deux dispositions importantes que l'Assemblée nationale a complétées en imposant au gouvernement de produire, à brève échéance, un rapport d'évaluation.
A. LA PÉRENNISATION DU SYSTÈME DE TAUX DIFFÉRENCIES DE PLAFONNEMENT PAR RAPPORT À LA VALEUR AJOUTÉE
La première mesure envisagée par le présent article est de rendre définitif le régime de taux de plafonnement différencié institué à titre provisoire pour l'année 1995.
A l'avenir, le dégrèvement pris en charge par l'État serait donc durablement évalué par référence aux taux suivants :
Bien que relativement théoriques, les données figurant dans le rapport remis au Parlement en application de l'article 18 de la loi de finances pour 1995 fournissent cependant un premier éclairage des conséquences d'un tel système.
•
Il est certain qu'au plan
budgétaire, l'objectif poursuivi a été atteint,
comme le souligne d'emblée ce rapport :
"Le coût du
plafonnement des cotisations qui s'élevait à 29,7 milliards de
francs pour les impositions établies au titre des 1994 sera ainsi
contenu pour les impositions établies au titre de 1995, à 28,8
milliards de francs alors qu'il aurait atteint 33,3 milliards de francs
à législation inchangée "
.
La reconduction du dispositif permet de conforter cette situation. Le coût budgétaire du dégrèvement devrait se stabiliser à 27,1 milliards l'an prochain. Parallèlement, le compte d'avance aux collectivités locales enregistrera une recette complémentaire de 2 milliards de francs, ce qui atténue d'autant son déficit structurel.
•
L'effet économique de la mesure est
évidemment moins favorable
Selon les données fournies par le ministère, le dispositif issu de l'article 17 de la loi de finances pour 1995 a, comme on pouvait s'y attendre, des effets extrêmement concentrés. Mais il est toutefois difficile de dissocier l'impact des taux différenciés de celui de la réduction, à 500 millions de francs, du plafonnement du dégrèvement en valeur absolue.
Sous cette importante réserve, il ressort donc que ce dispositif pénalise 3.812 entreprises, soit 1,6% du total des bénéficiaires du plafonnement, qui supportent ainsi une charge fiscale supplémentaire de 4,25 milliards de francs. Les entreprises dont le chiffre d'affaires excède 500 millions de francs sont particulièrement concernées : représentant 28,5 % des entreprises pénalisées, elles assument 87 % de la surcharge fiscale.
Enfin, 73% de l'effort total est supporté par 1.364 entreprises relevant des secteurs de la production et distribution d'énergie, des transports et télécommunications et des industries de biens intermédiaires et d'équipement. Or, si les deux premiers secteurs sont particulièrement concernés par la mesure relative au plafonnement en valeur absolue, le régime de taux différencié affecte, quant à lui, massivement le coeur de notre appareil industriel exportateur.
B. UNE NEUTRALISATION DES EFFETS INDUIT PAR LES RELÈVEMENTS DE TAUX DE TAXE PROFESSIONNELLE DÉCIDÉS PAR LES COLLECTIVITÉS A COMPTER DE 1995
Cette seconde mesure est plus novatrice et tente de mettre une borne à l'implication financière de l'État dans le mécanisme de plafonnement par rapport à la valeur ajoutée.
En effet, pour les impositions établies à partir de 1996, le dégrèvement pris en charge par l'État sera calculé à partir d'une cotisation de taxe professionnelle "fictive ", évaluée à partir des taux votés par la commune, le département et la région au titre de l'année 1995. En d'autres termes, pour l'avenir, le budget général n'assumera plus l'augmentation du montant des dégrèvements résultant des hausses de taux décidées par les collectivités territoriales.
On notera que le principe de ce "gel " du taux de référence s'applique également pour les contributions annexées à la taxe professionnelle, telles la cotisation de péréquation et les taxes spéciales d'équipement prélevées localement (40 ( * )) . Cette extension est cohérente avec la philosophie de la mesure, ces taxes additionnelles étant normalement prises en compte au regard du mécanisme de plafonnement.
De même, une série de dispositions, complétée par l'Assemblée nationale, précise le taux de référence à retenir dans des situations où intervient un groupement de communes.
Les structures intercommunales à taxe professionnelle unique (syndicats d'agglomération nouvelle et )connaissent, le cas échéant, une phase d'unification des taux de taxe professionnelle proportionnée à l'écart entre la commune la moins imposée et la commune la plus imposée à la date de création du groupement.
Pendant cette période, les taux pratiqués par les communes situées en-dessous de la moyenne communautaire augmentent régulièrement sans pour autant que cette progression procède d'une décision du conseil communautaire.
Dès lors, il est normal que le taux de taxe professionnelle issu, une année, de la mise en oeuvre du processus d'unification fiscale d'une structure intercommunale continue d'être pris en compte pour le calcul de la compensation versée par l'État.
Tel est l'objet des phrases ajoutées, sur amendement du gouvernement, au troisième alinéa du paragraphe I ter de l'article 1647 B sexies du code général des impôts qui écartent, dans la situation précise évoquée ci-dessus, le principe du gel du taux au niveau atteint en 1995.
La rédaction proposée permet également de viser le cas, plus complexe, où, pendant la phase d'unification des taux, le groupement déciderait de relever le taux moyen. Les contribuables des communes se trouvant sous la moyenne voient alors leur taux de taxe professionnelle augmenter d'une part pour des motifs liés à l'unification, d'autre part du fait de la décision d'augmentation prise par le conseil communautaire. Dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, la fraction de l'accroissement de taxe professionnelle lié à la décision de l'exécutif du groupement est neutralisée, seule celle liée au processus d'unification entrant en ligne de compte pour le calcul de la compensation versée par l'État.
communautés de villes de plein droit, communautés de communes, districts et communautés urbaines sur option) .
Concrètement, les entreprises désirant bénéficier d'un dégrèvement au titre du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée devront reconstituer, pour chacun de leur établissement, une cotisation théorique de taxe professionnelle résultant de l'application, sur la base réelle de l'année considérée, des taux en vigueur en 1995. Puis, la somme de ces cotisations "fictives " sera ensuite rapportée à la valeur ajoutée effective de l'entreprise pour calculer le montant du dégrèvement pris en charge par l'État.
Cette modification n'affecte en rien le produit de l'impôt destiné à la collectivité locale ni le droit pour cette dernière de modifier librement son taux de taxe professionnelle. Mais il est évident que l'entreprise devra désormais assumer intégralement les conséquences d'une augmentation de la pression fiscale locale.
Dès 1996, ce dispositif permet à l'État d'alléger ces charges de 1,2 milliard de francs, par l'intermédiaire d'une réduction du déficit du compte d'avances aux collectivités locales.
C. UN NOUVEAU RAPPORT D'ÉVALUATION
L'Assemblée nationale s'est donc légitimement inquiétée des conséquences de ce désengagement de l'État, et du transfert sur les entreprises.
Dans cette optique, elle a donc introduit une disposition imposant au gouvernement de réaliser une étude d'impact sur les conséquences de ce "gel " des taux, et d'examiner la répartition de cette charge supplémentaire entre entreprises et collectivités locales. Formalisés dans un rapport qui devra être remis au Parlement avant le dépôt du projet de loi de finances pour 1997, ces travaux d'évaluation devront notamment faire ressortir :
- d'une part, les données économiques et financières d'un tel partage,
- d'autre part, les procédures susceptibles d'être mises en oeuvre pour l'opérer,
- enfin, le montant total des allégements de taxe professionnelle décidés par l'État depuis 1986, et l'évolution des compensations apportées aux collectivités locales à ce titre au cours de la même période.
Ces éléments d'informations demandés par l'Assemblée nationale rejoignent ainsi une préoccupation que votre commission avait exprimée l'an dernier. Ils devraient ainsi permettre de faire émerger une solution économiquement et financièrement équilibrée tenant compte simultanément des préoccupations légitimes de l'État, des collectivités locales et des entreprises.
III - LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
D'emblée, votre commission des finances regrette vivement qu'il soit aujourd'hui proposé de cumuler des dispositifs hier envisagés comme alternatifs. Elle relève d'ailleurs que la combinaison des deux mesures du présent article devrait alimenter des effets multiplicateurs dont les conséquences réelles ne sont pas mesurables.
Une seule chose est certaine : l'effet sur certaines entreprises s'avère massif et ne pourra que s'accentuer. Or, par définition, cet enchaînement affecte exclusivement des entreprises dont la cotisation de taxe professionnelle est déjà très lourde par rapport à leur valeur ajoutée.
Calculé sur les données de 1994, avec une hypothèse de "gel " du taux de 1993, l'exemple réel suivant illustre de façon très concrète l'effort ainsi demandé, et ses différentes composantes.
• Les données
(En francs)
3,5 % de la valeur ajoutée de la société : 39 655 243
4 % de la valeur ajoutée de la société : 45 320 277
• Les conséquences
Par application combinée du relèvement du taux du plafonnement de 3,5 % à 4 % et du gel des taux pour le calcul de ce plafonnement, la cotisation de l'entreprise passe, toutes choses égales par ailleurs, de 39,6 millions à 47,1 millions de francs, soit un ressaut de 19 %.
Toutefois, il est certain que les deux aspects du dispositif posent des problèmes de nature profondément différente.
1. Le gel du taux de taxe professionnelle retenu pour calculer la cotisation faisant l'objet du dégrèvement met très clairement fin à un dispositif d'alimentation automatique de la dépense publique.
A l'heure actuelle, il est certain que l'État assume des charges résultant de décisions qui lui échappent complètement. Dans certaines circonstances très ponctuelles, cet enchaînement peut neutraliser l'équilibre des forces entre les autres intervenants : pour une entreprise plafonnée, l'augmentation du taux de taxe professionnelle décidée par la collectivité locale est sans conséquence, puisque c'est l'État qui assume le supplément d'impôt.
Aussi est-il parfaitement légitime que l'État désire stopper un enchaînement particulièrement coûteux pour lui. Cette décision peut être douloureuse pour les entreprises, mais elle place également les collectivités locales dans une situation inconfortable. Toutefois, pour un bon fonctionnement de la démocratie, un rapprochement entre le décideur et le payeur n'est pas en soi inutile, et il est probable qu'à l'avenir, les relèvements de taux décidés par les collectivités devront sans doute faire l'objet d'un plus grand effort de pédagogie et d'explication en direction des contribuables jusqu'alors plafonnés.
Toutefois, si le principe de ce "gel " est acceptable, il ne doit pas conduire l'État à se désintéresser du problème que pose aux collectivités locales l'assiette actuelle de la taxe professionnelle.
2. Le relèvement différentié du taux de plafonnement par rapport à la valeur ajoutée pose en revanche un problème de nature purement économique : celui de l'adéquation entre le poids de l'impôt, calculé à Partir des bases actuelles, et la richesse effectivement créée par l'entreprise
En effet, tout le monde s'accorde pour souligner le caractère quelque Peu dépassé de l'assiette actuelle de la taxe professionnelle, et pour admettre la nécessité de préserver les entreprises dont le processus de production fait Massivement appel à l'investissement et à l'emploi. Le mécanisme de Plafonnement par rapport à la valeur ajoutée répond donc à cet objectif.
Certes, le "bon " taux de plafonnement par rapport à la valeur ajoutée peut rester un sujet de débat. Mais on ne peut ignorer qu'entre 1987 et 1992 les gouvernements successifs ont implicitement admis qu'un taux de 3,5 % constituait l'objectif à atteindre, rejoignant en cela les conclusions de notre excellent collègue René Ballayer, dans son rapport d'août 1987.
En revanche, les justifications économiques d'un taux de plafonnement différencié selon le chiffre d'affaires sont à l'évidence assez incertaines, sauf à démontrer qu'il existe un rapport direct entre la taille de ''entreprise et sa rentabilité relative. Organisé à titre temporaire l'an dernier, en vue de moduler un effort ponctuel demandé aux entreprises, un tel système perd toute légitimité s'il doit devenir définitif et de surcroît, Peut alors alimenter des effets pervers. Ainsi :
- une faible progression de chiffre d'affaires peut avoir des conséquences lourdes, voire disproportionnées, en terme de taxe Professionnelle, s'il doit conduire à franchir un seuil ;
- pour éviter cet enchaînement, les entreprises moyennes en croissance peuvent être incitées à se scinder en plusieurs entités juridiques pour éviter le franchissement du seuil.
En fait, si le taux de plafonnement économiquement acceptable est une donnée qui peut se discuter, il est en revanche indispensable de revenir rapidement à un taux uniforme, indépendant de la taille de l'entreprise.
A cet égard, votre commission des finances note que lors du débat devant l'Assemblée nationale, le ministre de l'économie et des finances a admis le caractère "peu satisfaisant " du système de taux différencié, et réaffirmé la volonté du gouvernement d'engager la réforme de la taxe professionnelle (41 ( * )) .
Votre commission des finances prend acte de cette déclaration.
Elle souhaite soutenir le gouvernement dans son effort de maîtrise des dépenses budgétaires, et elle reconnaît la nécessité de mettre fin à la dérive automatique du coût des dégrèvements de taxe professionnelle. Aussi vous proposera-t-elle d'accepter le principe d'une neutralisation des conséquences budgétaires des relèvements de taux votés par les collectivités.
Mais elle regrette toutefois que l'approche strictement budgétaire prenne le pas sur les aspects économiques de l'impôt, et réaffirme son souci de revenir rapidement à un taux uniforme de plafonnement par rapport à la valeur ajoutée cohérent avec la capacité réelle des entreprises.
Aussi, et fidèle à la démarche qu'elle avait adoptée l'an dernier, elle vous proposera de fixer dès maintenant par amendement une borne temporelle au mécanisme discutable de taux de plafonnement différencié, et donc d'indiquer clairement aux entreprises qu'il ne s'agit que d'une mesure "conjoncturelle " justifiée par la nécessité de maîtriser les déficits publics. Elle vous suggère ainsi de le laisser survivre jusqu'à la fin de 1997, organisant ainsi une nouvelle "clause de rendez-vous " à l'occasion du projet de loi de finances pour 1998.
De même, elle vous demandera, par amendement, de compléter le contenu du rapport prévu par l'Assemblée nationale. Il lui paraît en effet indispensable d'évaluer rapidement quel est le taux de plafonnement pertinent au regard des impératifs de compétitivité des entreprises, pour que l'approche économique puisse enfin reprendre le pas sur les préoccupations budgétaires.
Ces deux propositions devraient ainsi inciter le Gouvernement à accélérer sa réflexion sur le problème essentiel de la réforme de la taxe professionnelle.
Décision de la Commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 39 Taxe principale, taxes additionnelles, frais d'assiette et de dégrèvement.
* 40 Région Île-de-France, Etablissement public foncier du Puy-de-Dôme, Etablissement public d'aménagement de la Basse Seine, Etablissement public de la métropole Lorraine et Etablissement public foncier du Nord/Pas-de-Calais
* 41 Journal officiel - Débat de l'Assemblée nationale, 3ème séance du 20 octobre 1995, page 2187.